Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 6259/2008 de 18 de Enero de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Enero de dos mil once.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6259/2008 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Matilde Marín Pérez en nombre y representación de la entidad mercantil Ramiterra, SL, contra la sentencia de fecha 1 de octubre de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en el recurso núm. 570/05 , seguido a instancias de Ramiterra, SL, contra la resolución presunta del Gobierno de Canarias en relación con la pretensión indemnizatoria de la recurrente. Ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma de Canarias representada por la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias.

Antecedentes

PRIMERO.- En el recurso contencioso administrativo 570/05 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias se dictó sentencia con fecha 1 de octubre de 2008 , que acuerda: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la mercantil Ramiterra, SL, contra la resolución presunta del Gobierno de Canarias a que se refiere el antecedente primero del presente fallo, la cual declaramos ajustada a derecho. Ello sin imposición de costas".

SEGUNDO.- Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de Ramiterra, SL, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO.- Dicha representación procesal, por escrito presentado el 12 de diciembre de 2008 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- La Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias por escrito de 13 de enero de 2010 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

QUINTO.- Por providencia de 3 de diciembre de 2010 se señaló para votación y fallo el día 12 de enero de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- La representación procesal de la entidad mercantil Ramiterra, SL, interpone recurso de casación 6259/2008 contra la sentencia desestimatoria de fecha 1 de octubre de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en el recurso núm. 570/05 , deducido por aquella contra la resolución presunta desestimatoria del Gobierno de Canarias en relación con la pretensión indemnizatoria de la recurrente alegando daños causados por modificación legislativa.

Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento en el que refleja que la actora tenía expectativas urbanísticas derivadas del P.Parcial aprobado el 9 de mayo de 2001 cuando el Decreto 126/2001, de 28 de mayo suspendió la vigencia de las determinaciones turísticas de los Planes insulares de ordenación y de los instrumentos de planeamiento consolidando la Ley 6/2001, de 23 de julio y la 19/2003, de 14 de abril tal situación.

Ya en el SEGUNDO expresa "Debe señalarse, en primer lugar, que la Jurisprudencia es pacífica y constante en orden a exigir para la prosperabilidad de reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la administración como la que nos ocupa, la existencia de un daño indemnizable que el sujeto no tenga el deber de soportar, y un nexo causal entre tal daño y la actuación administrativa, que en el presente caso es la aprobación del bloque normativo constituido por los decretos 4/2.001 de 12 de enero, 126/2.001 de 28 de mayo, ley 6/2.001 de 23 de julio y ley 19/2.003 de 14 de abril en relación con la suspensión del otorgamiento de licencias para la edificación de establecimientos turísticos alojativos y la aprobación de proyectos de urbanización cuando tengan por objeto la ejecución del planeamiento sobre sectores de suelo urbanizable o apto para urbanizar en los que el planeamiento vigente admita cualquier uso turístico. Pues bien, únicamente cuando por la parte reclamante se acredite el indicado nexo causal será posible conceder la indemnización solicitada, limitándose en consecuencia el problema a determinar si concurre o no tal nexo. Así, debe ponerse de manifiesto, como señaló la administración demandada en su escrito de contestación, que existe un detalle de gran trascendencia para la resolución del presente litigio, y es que siendo la fecha de adquisición por la mercantil recurrente de las parcelas de que se trata la de 7 de febrero de 2.002, la actora ya conocía en ese momento la existencia de las medidas suspensivas previstas en la ley 6/2.001 , así como la existencia de un proceso de redefinición del modelo territorial de Canarias a través de las directrices de ordenación del territorio en tramitación, por lo que debe concluirse que no cabe traer a colación los principios de buena fe y confianza legítima como fundamento de su pretensión de resarcimiento ya que conocía la entidad recurrente en el momento de la adquisición que pesaban sobre el plan general de ordenación urbanística y sobre el plan parcial unas medidas suspensivas que imposibilitaban materializar los aprovechamientos previstos por aquéllos.

Por otra parte, es, a juicio de la Sala, de gran importancia la circunstancia de que el plan parcial que la actora cita en su demanda como pilar de su pretensión fue anulado por sentencia de fecha 18 de febrero de 2.005 por la sección segunda de esta Sala , la cual puso de manifiesto que la declaración de que la aprobación por silencio de dicho plan parcial no es conforme a derecho se debe proyectar sobre los actos de ejecución que tienen su cobertura en el mismo. Y es que la nulidad declarada, en la medida en que recae sobre una disposición general, ha de reputarse de pleno derecho, por lo que sus efectos se producen ex tunc. No menos importancia tiene la circunstancia de que sobre el suelo litigioso el Cabildo Insular de Fuerteventura acordó iniciar un procedimiento para declararlo bien de interés cultural, lo que obviamente hace inviable la ejecución de los aprovechamientos a que habría lugar según el repetido Plan parcial, siendo de tener en cuenta que la incoación del repetido procedimiento de declaración del bien de interés cultural determina la imposibilidad legal de obtener licencia de edificación según lo previsto en el art. 20 de la ley 4/1.999. Igualmente , debe tenerse en cuenta que la propia recurrente, con independencia de los motivos que la misma alega para tal actuación, suscribió el convenio urbanístico de fecha 25 de febrero de 2.005 en el que reconoce que el repetido plan parcial es inviable por la incidencia que sobre el sector ordenado tiene el expediente de declaración del bien de interés cultural, consintiendo la actora en dicho convenio la supresión de los aprovechamientos y renunciando a reclamaciones por tal concepto, siendo claro, como alega la administración demandada, que tales circunstancias son completamente ajenas al bloque normativo invocado por la recurrente como causa de su imposibilidad de acceder a los aprovechamientos urbanísticos por cuya pérdida reclama".

Finalmente en el TERCERO declara ajustada a derecho la desestimación de la pretensión actora.

SEGUNDO.- 1. La recurrente tras dedicar un amplio número de páginas a señalar los hechos que reputa de interés aduce un primer motivo al amparo del art. 88.1. d) LJCA invocando infracción del art. 33.3. CE , art. 106.2 CE , art. 139 de la LRJAPAC así como de un amplio conjunto de sentencias de este Tribunal y la STEDH 23 de septiembre de 1982, asunto Sporrong contra Suecia que afirma de aplicación al caso de autos.

1.1. Rechaza el motivo la administración.

Insiste en que no combate la razón de decidir de la sentencia, residenciada en que no se ha patrimonializado aprovechamiento urbanístico alguno dada la anulación del Plan Parcial.

2. Un segundo motivo al amparo del art. 88. 1. c) LJCA alega indefensión por vulneración del principio de unidad de doctrina al apartarse la Sala de lo manifestado en su sentencia 78/2008 de 7 de marzo, recurso 566/2005 .

2.1. Refuta el motivo la administración.

No solo alega que poco tienen en común ambos litigios, ya que en el otro la Sala consideró se habían cumplido deberes urbanísticos, sino que también añade que su invocación es incorrecta.

TERCERO.- Con carácter previo a la resolución del recurso hemos de dejar constancia de que la sentencia de 18 de febrero de 2005, recaída en el recurso contencioso administrativo 4736/2005 relativa al acuerdo plenario municipal del Ayuntamiento de Antigua de 9 de mayo de 2001 considerando aprobado por silencio administrativo el PP Parcial las Salinas de Antigua, al que hace mención la sentencia aquí recurrida, así como el recurrente, ha sido examinada por este Tribunal Supremo en el recurso de casación 4763/2005 fallado por sentencia de 10 de noviembre de 2009 , tal cual argumenta la parte recurrida.

Aceptó esta Sala, por medio de su Sección Quinta, los recursos de casación formulados por el Ayuntamiento de Antigua y Finespa, SA, al imputar a la sentencia de instancia falta de motivación.

Sin embargo tras reconocer la expresada falta de motivación también estimó el recurso interpuesto por la representación de la Administración de la Comunidad Autonóma de Canarias contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Antigua de 9 de mayo de 2001 procediendo a anularlo y dejarlo sin efecto. Resulta relevante transcribir el FJ 5º:

QUINTO.- El planteamiento de los demandados en el proceso de instancia -ahora recurrentes en casación- descansa en la alegación de que el Ayuntamiento de Antigua no remitió el expediente para que se emitiese informe alguno, sino, sencillamente, para que se acordase la aprobación definitiva del Plan Parcial, y que, por tanto, no es cierto que el Ayuntamiento optase por la tramitación prevista en la normativa autonómica, ni era aplicable al caso el trámite de informe previsto en el artículo 35 del Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo. Este es también el núcleo del razonamiento contenido en los distintos motivos de casación; pero seguidamente veremos que no puede ser acogido.

Es cierto que el Ayuntamiento de Antigua en ningún momento manifestó que remitía el expediente del Plan Parcial al Gobierno de Canarias para que se emitiese el informe previsto en el artículo 35 del Texto Refundido; más bien al contrario, en el oficio de remisión fechado a 22 de enero 2001, con entrada en el Gobierno de Canarias el 23 de enero de 2001 se dice expresamente que se remite el expediente del Plan Parcial "...para, si procede,se apruebe definitivamente " (folio 24 del expediente). Pero debe notarse que en respuesta a ese oficio la Comunidad Autónoma reclamó al Ayuntamiento que completase el expediente mediante comunicación fechada a 31 de enero de 2001 en la que se hacía la expresa indicación de que "... en tanto no se aporte la documentación requerida se entenderán suspendidos los plazos legalmente conferidos a este órgano para que emita el informe solicitado " (folio 22 del expediente). Es decir: mientras que el Ayuntamiento decía remitir el expediente para su aprobación definitiva, la Administración autonómica hacía notar que le había sido remitido para la emisión de informe.

Pero, más allá de la discrepancia que refleja ese cruce de comunicaciones, consideramos particularmente relevante lo sucedido después: el Ayuntamiento de Antigua, mediante oficio fechado a 7 de febrero de 2001, que tuvo entrada en las dependencias del Gobierno de Canarias el 8 de febrero de 2001, vuelve a remitir el expediente con la documentación que por omisión no había enviada con anterioridad (folio 23 del expediente); pero en esta ocasión el Alcalde ya no hace la indicación de que se remite para su aprobación definitiva, ni formula objeción alguna frente a la alusión que se hacía al trámite de informe en la comunicación que la Administración autonómica le había dirigido unos días antes.

Más aun, cuando la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias adopta el acuerdo de 12 de marzo de 2001 en el que se decide dejar en suspenso la emisión del informe previsto en el artículo 35 del Texto Refundido autonómico, dicho acuerdo fue comunicado al Ayuntamiento de Antigua -que lo recibió el 23 de abril de 2001-, y tampoco entonces la Corporación municipal hizo protesta ni formuló objeción alguna sobre la procedencia del trámite de informe, ni sobre la decisión de dejar en suspenso su emisión. En el expediente administrativo no consta el acuse de recibo ni sello acreditativo de la fecha de entrada de esa comunicación en el Ayuntamiento, pero debemos considerar acreditado que se recibió como muy tarde en la fecha señalada de 23 de abril de 2001, pues así se afirma en el documento/informe que el propio Ayuntamiento aportó al expediente (folios 25 y siguientes del expediente administrativo). Pues bien, el Ayuntamiento no impugnó ese acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio, ni hizo manifestación alguna al respecto. Únicamente dejó pasar los días hasta que con fecha 9 de mayo de 2001 el Pleno de la Corporación municipal adoptó el acuerdo en el que se entiende aprobado el Plan Parcial por silencio.

Vemos así que, aunque el Ayuntamiento de Antigua nunca manifestó de forma expresa que el expediente del Plan Parcial se remitía para que fuese emitido el informe previsto en el artículo 35 del Texto Refundido, sus actuaciones y silencios ante las comunicaciones del Gobierno de Canarias y de la Comisión de Ordenación del Territorio permiten sostener que el Ayuntamiento aceptó que se siguiese la tramitación prevista en la normativa autonómica, que ordena ese trámite de informe.

No cabe invocar entonces el mero transcurso del plazo previsto en el artículo 6.2 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de noviembre , para que opere la aprobación por silencio; y tampoco es cierto que se esté aplicando indebidamente, de forma retroactiva, la regulación y los trámites previstos en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias. Frente a ambos alegatos, hemos dejado expuestas las razones que llevan a entender que el Ayuntamiento había aceptado o asumido la tramitación del Plan Parcial con sujeción a las determinaciones del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, con la consiguiente necesidad de informe de la Comisión de Ordenación del Territorio de Canarias (artículo 35.3 del citado Texto Refundido autonómico); siendo la ausencia de dicho informe, cuya emisión fue dejada en suspenso, lo que conduce a la conclusión de que el Plan Parcial no podía entenderse aprobado por silencio.

CUARTO.- Invirtiendo el orden de los motivos vamos a examinar en primer lugar el segundo por apoyarse en la letra c) del art. 88. 1 LJCA , es decir un motivo de forma y no de fondo.

Tiene razón la administración recurrida cuando aduce la improcedencia del motivo segundo.

Con cita del reciente Auto de esta Sala, Sección Primera de 20 de mayo de 2010, rec casación 7028/2009 , debe insistirse en que es doctrina jurisprudencial consolidada que el motivo regulado en el 88.1.c) de la LJCA resulta idóneo para hacer valer el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, es decir, para denunciar errores "in procedendo" en que haya podido incurrir el órgano jurisdiccional "a quo" desde la iniciación del proceso hasta su finalización por auto o sentencia, sobre todo cuando en la formación de éstos se desatienden normas esenciales establecidas al efecto (motivación, congruencia, claridad, precisión) y siempre que tales vicios generen indefensión al recurrente.

Ninguno de tales supuestos ampara una pretendida vulneración del principio de unidad de doctrina.

Pero, a mayor abundamiento, la sentencia invocada fue casada por este Tribunal mediante sentencia de 24 de febrero de 2010 en el recurso de casación 1863/2008 , con doctrina reiterada en las sentencias de 11 de mayo de 2010, recurso de casación 3083/2008 y 14 de octubre de 2010, recurso de casación 6433/2008 , que han insistido en la no patrimonialización de aprovechamientos urbanísticos durante la suspensión de la tramitación de planes parciales y otorgamiento de licencias a consecuencia del proceso iniciado con los Decretos autonómicos 4/2001, de 12 de enero y 126/2001, de 28 de mayo y continuados por las Leyes 6/2001, de 23 de julio y 19/2003 , de 24 de abril del Parlamento de Canarias.

QUINTO.- Justamente la mención de la jurisprudencia antedicha en el último párrafo del fundamento anterior sirve para rechazar el primer motivo que no combate la razón de decidir de la sentencia.

Como expresaba la sentencia de 24 de febrero de 2010 (y las sucesivas precitadas) en su FJ 8º la entrada en juego de responsabilidad patrimonial por actos legislativos en el ámbito urbanístico exige la previa existencia de derechos consolidados por aplicación de un criterio similar al establecido en la Ley del Suelo de 1976 respecto a responsabilidad por cambio de planeamiento.

Así se destacó en la citada sentencia respecto a distintas actuaciones legislativas acontecidas en las Islas Baleares.

Se recalcaba que nuestro sistema ha funcionado y funciona, bajo la exigencia de la patrimonialización o consolidación de los derechos urbanísticos para que pueda generarse alguna pretensión indemnizatoria derivada de responsabilidad patrimonial de la administración.

No ofrece, pues duda que cualquier actuación realizada al amparo del Plan Parcial de referencia carecía de cobertura al no haber sido obtenida su aprobación por silencio.

Tampoco resulta dudoso que cuando la aquí recurrente adquirió los terrenos en cuestión era hecho notorio en la Comunidad Autónoma de Canarias un profundo cambio en su régimen urbanístico.

Así la Sala de instancia pone de relieve que la recurrente adquirió la propiedad en 2002, es decir con posterioridad a la adopción de las medidas suspensivas adoptadas en 2001, respecto de un Plan con escasos días de vigencia, por lo que era conocedora de un cambio en el modelo territorial de Canarias. También que el Plan Parcial que daba cobertura a la actuación urbanística fue luego anulado por sentencia por lo que era imposible materializar los aprovechamientos urbanísticos previstos en el planeamiento.

Por tanto resulta conforme a la doctrina reseñada en las sentencias precitadas la ausencia de consolidación para negar la entrada en juego del instituto de la responsabilidad patrimonial.

SEXTO .- Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente. Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros. Todo ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a motivos de casación sin especial complejidad. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,

Fallo

No ha lugar al recurso de casación deducido por la representación procesal de la entidad mercantil Ramiterra, SL, contra la sentencia desestimatoria de fecha 1 de octubre de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en el recurso núm. 570/05 , deducido por aquella contra la resolución presunta desestimatoria del Gobierno de Canarias en relación con la pretensión indemnizatoria de la recurrente alegando daños causados por modificación legislativa, la cual se declara firme con expresa imposición de costas en los términos reflejados en el último fundamento de derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertarán en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.