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Última revisión
11/06/2013
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 8/2011 de 07 de Mayo de 2013
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Orden: Administrativo
Fecha: 07 de Mayo de 2013
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: MARTINEZ-VARES GARCIA, SANTIAGO
Núm. Cendoj: 28079130042013100107
Núm. Ecli: ES:TS:2013:2306
Núm. Roj: STS 2306/2013
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a siete de Mayo de dos mil trece.
Visto por la Sección Cuarta, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso contencioso administrativo
Antecedentes
Por diligencia de ordenación de ocho de noviembre de dos mil doce, los escritos de contestación a la demanda presentados por los Procuradores D. RAMIRO REYNOLDS MARTINEZ, D. FRANCISCO VELASCO MUÑOZ-CUELLAR; D. ANTONIO RAFAEL RODRIGUEZ MUÑOZ; DÑA. MAGDALENA CORNEJO BARRANCO, DÑA. BELÉN ROMERO MUÑOZ Y D. EVENCIO CONDE DE GREGORIO, se unieron a los presentes autos teniéndose por caducados en el trámite de contestación a la demanda a los Procuradores Sra. Munar Serrano, Sra. Afonso Rodríguez y Sr. Codes Feijóo y, habiendo solicitado la parte recurrente en su escrito de demanda el recibimiento a prueba del pleito, pasó el presente recurso al Magistrado Ponente, a fin de que propusiera a la Sala la resolución procedente en Derecho.
Con fecha nueve de diciembre de dos mil once, la Sala dictó Auto en el que acordó recibir el proceso a prueba, pudiendo las partes proponer, durante quince días, los medios de prueba procedentes sobre los siguientes puntos de hecho: Los referidos por el recurrente en su escrito de demanda.
Por diligencia de ordenación de veintitrés de enero de dos mil doce, los escritos presentados por el Sr. Abogado del Estado y los Procuradores Dña. Magdalena Cornejo Barranco, D. Evencio Conde de Gregorio, Dña. María del Carmen Jiménez Cardona y Dña. Belén Romero Muñoz proponiendo prueba se unieron a los autos pasando los mismos al Excmo. Sr. Magistrado Ponente a fin de que propusiera a a la Sala la resolución que procediera en Derecho.
En fecha veintidós de febrero de dos mil doce, la Sala dictó providencia admitiendo la prueba propuesta en los escritos presentados por el Sr. Abogado del Estado y los Procuradores D. Evencio Conde de Gregorio, Dña. María del Carmen Giménez Cardona y Dña. Belén Romero Muñoz, teniendo por reproducidos los documentos incorporados al expediente administrativo y los acompañados al escrito de demanda y de contestación a la demanda.
El escrito de proposición de prueba presentado por la Procuradora Dña. Magdalena Cornejo Barranco, en nombre y representación de la Universidad Politécnica de Madrid, se unió; y se admitió la prueba propuesta, teniendo por reproducidos los documentos obrantes en el expediente administrativo. Para la práctica del resto de la prueba, se libró oficio a la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación para que remitiera los informes solicitados.
Por diligencia de ordenación de treinta de abril de dos mil doce, se tuvo por presentado escrito por la Procuradora Dña. Nuria Munar Serrano, en el que solicitó se le tuviera por apartada del presente recurso a su representada, uniéndose a los presentes autos y, accediendo a lo solicitado, se tuvo por apartado del recurso a la UNIVERSIDAD ANTONIO DE NEBRIJA.
Los escritos presentados por los Procuradores D. Ramiro Reynolds Martínez, Dña. Magdalena Cornejo Barranco, Dña. Belén Romero Muñoz y por el Sr. Abogado del Estado, únanse a los presentes autos, teniéndoles por evacuados en el traslado que les fue conferido por anterior resolución y por formuladas las manifestaciones que contienen.
El escrito presentado por la Procuradora Dña. Magdalena Cornejo Barranco, en nombre y representación de la Universidad Politécnica de Madrid, por medio del que interpone recurso de reposición contra la diligencia de ordenación de 15 de marzo de 2012, únase y, dese traslado del mismo al resto de las partes personadas para que, en el término de CINCO DIAS, manifiesten lo que a su derecho convenga. Por Decreto de cuatro de junio de dos mil doce, se resuelve no haber lugar a estimar el recurso de reposición interpuesto.
Por providencia de dos de julio de dos mil doce, se declaró terminado y concluso el periodo de proposición y práctica de prueba concedido en este recurso; uniéndose las practicadas a los autos; no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedieron al representante procesal del actor el plazo de diez días a fin de que presentase escrito de conclusiones sucintas sobre los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoyase.
Por diligencia de ordenación de diez de septiembre de dos mil doce, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte recurrente y se hizo entrega de las copias a las partes demandadas, para que presentasen las suyas en el plazo común de diez días.
Por providencia de diecinueve de noviembre de dos mil doce, los anteriores escritos, únanse al rollo de su razón y entréguese copia a la parte contraria. Se tiene por evacuado el trámite de conclusiones por el Sr. Abogado del Estado, la Procuradora Doña Magdalena Cornejo Barranco en nombre y representación de la Universidad de Castilla la Mancha y de la Universidad Politécnica de Madrid y por los Procuradores D. Ramiro Reynolds Martínez, en nombre y representación de la Universidad de Zaragoza, Doña Belén Romero Muñoz en nombre y representación de la Universidad Privada de Madrid y D. Francisco Velasco Muñoz Cuéllar en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España. y, se tiene por caducados en el referido trámite a los Procuradores D. Evencio Conde de Gregorio, Sr. Rodríguez Muñoz, Sra. Afonso Rodríguez y Sr. Codes Feijóo y, visto el estado en que se encuentran las presentes actuaciones, se declaran conclusas las mismas y queden pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda, siendo en ese momento procesal cuando se acordará lo procedente sobre la petición que contiene el escrito de conclusiones de la parte recurrente de desistimiento parcial del recurso.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión del Tribunal.
Fundamentos
En la suplica de la demanda el Colegio demandante solicita que se declare la nulidad total del Acuerdo por omisión del informe o audiencia de las representaciones profesionales de la Ingeniería Técnica, y respecto al fondo, se anulen las denominaciones incluidas en el anexo referidas a Graduado o Graduada en Ingeniería Forestal (de las Universidades de Córdoba y Universidad Politécnica de Madrid), en Ingeniería del Medio Natural (de la Universidad Politécnica de Madrid), las denominaciones que incluyen 'Medio Rural' (de las Universidades de Castilla-La Mancha, Córdoba, Illes Balears, La Laguna y Navarra), en los términos que resultan de los fundamentos jurídicos de su demanda.
Reproduce la literalidad de los preceptos que menciona como infringidos, y a continuación afirma que: 'Efectivamente, en el procedimiento de elaboración de la Disposición general recurrida debió darse audiencia a los Colegios representantes de los profesionales con competencias sobre Ingeniería Forestal y, en particular, al Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales, cuando por razón de la nueva denominación del título 'Graduado o Graduada en Ingeniería Forestal' su publicación devenía totalmente necesaria ya que el art. 2.2 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales dispone que informarán 'preceptivamente' los proyectos de ley o disposiciones de cualquier rango que se correspondan o afecten a las condiciones generales de sus funciones profesionales.
Formalmente este trámite se ha omitido por la Administración'.
Seguidamente alega que el Acuerdo que constituye el objeto del recurso vulnera la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley 6/2.001, de 21 de diciembre, de Universidades .
'Esto ocurre en las siguientes nuevas denominaciones: Graduado o Graduada en Ingeniería Forestal (Págs. 12 y 13 del expte. administrativo). De Las Universidades de Córdoba y Universidad Politécnica de Madrid, respectivamente. Es un grado que sí está regulado y que sí habilita para dicha profesión. El problema es que genera (con el título de Grado en INGENIERÍA FORESTAL Y DEL MEDIO NATURAL, que es el título que se acordó entre todas las Escuelas y Colegios como se puede ver en el Libro Blanco de las Ingenierías de la ANECA (Doc. N ° 1).
En el Libro blanco de los títulos de grado en Ingenierías Agrarias e Ingenierías Forestales de la ANECA, el 'Titulo III' al que se hace referencia en todo el documento es precisamente Ingeniero Forestal y del Medio Natural y así aparece en las páginas 123, 130, 140, 150, 155, 181, 213, y 234, en donde se detallan diversas facetas de dicho título como son: 7.4.- Competencias transversales, 8.4.- Competencias especificas, 9.5.- Competencias más valoradas, U 2.- Informe del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales, 10.4.- Informe del Colegio de Ingenieros de Montes.
En toda esta documentación que se relata hemos de hacer hincapié en que la denominación del Título que se aprueba en este proceso por todas las Escuelas donde se imparte en la actualidad ingeniería Técnica Forestal e Ingeniería de Montes y en el que los Colegios de Ingenieros de Montes e Ingenieros Técnicos Forestales también han participado es el de INGENIERO FORESTAL Y DEL MEDIO NATURAL.
La denominación de Ingeniero Forestal y del Medio Natural, define claramente la labor profesional que se viene realizando durante los últimos 150 años y que los Ingenieros de Montes han demostrado sobradamente junto con los actuales Ingenieros Técnicos Forestales y que la carga lectiva de la ficha actual aprobada por la
En consecuencia estima que es imprescindible cumplir con lo acordado y publicado para no generar un caos innecesario en la sociedad con la aprobación de distintas denominaciones de Grado que habilitan para una misma profesión. Someterse a caprichos personales, de aumentar o reducir las competencias determinadas en el propio Libro Blanco de ANECA en función de titulaciones totalmente subjetivas es un gravísimo error por lo que debemos ser escrupulosos en el cumplimiento de nuestro deber. Estimamos que cualquier actuación fuera de lo establecido puede ser considerada perjudicial para los intereses generales.
Graduado o Graduada en Ingeniería del Medio Natural (pág 13 del expte. administrativo). De la Universidad Politécnica de Madrid. Es un Grado no regulado es decir no se rige por la Orden CIN/324/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Forestal (Doc. n° 2). Genera confusión con la profesión de Ingeniero Técnico Forestal ya que da competencias que en la actualidad están asumidas por esta profesión.
Los Grados que contienen los términos 'Medio Rural' (Págs. II, 12 y 13 del expte. administrativo). De las Universidades de Castilla-La Mancha, Córdoba, Illes Balears, La Laguna y Navarra, respectivamente. También generan confusión con el título de Grado en INGENIERIA FORESTAL Y DEL MEDIO NATURAL ya existente. Medio Rural es un campo muy amplio y en él también está el Medio Natural. El 'Medio Rural' es tan genérico que induciría a pensar que los Graduados en Ingeniería Agrícola y del Medio Rural tienen, en detrimento de otros profesionales, una competencia exclusiva en materia de 'Medio Rural'.
Y se vulnera igualmente el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9. 3 de la Constitución , al propiciar la creación de títulos que, sin habilitar para el ejercicio de una profesión regulada, tengan denominación coincidente con la propia de los títulos que sí que habiliten para dicho ejercicio, siendo de resaltar que esa vulneración del principio de seguridad jurídica se produce incluso con efectos a lo largo y ancho de la Unión Europea y con infracción de la ya citada Directiva sobre cualificaciones profesionales.
Tampoco se puede olvidar que el apartado 5 del artículo 4 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales , establece lo siguiente: '5. No podrá otorgarse a un Colegio denominación coincidente o similar a la de otros anteriormente existentes o que no responda a la titulación poseída por sus componentes o sea susceptible de inducir a error en cuanto a quiénes sean los profesionales integrados en el Colegio'.
No cabe duda de que también resulta infringido el precepto que se acaba de transcribir al propiciar, a través del Acuerdo al que ahora se está haciendo referencia, la confusión entre titulaciones que habilitan para el ejercicio de la profesión y que, por tanto, tienen sus titulares derecho a incorporarse a los respectivos Colegios y titulaciones con denominación coincidente que, por no otorgar esa habilitación, no atribuyen el derecho a esa incorporación'.
El Sr. Abogado del Estado a la pretendida vulneración del artículo 24.1.c) de la Ley 50/1.997 opone la cita de la sentencia de esta Sala de 23 de febrero de 2.011 que declaró que 'Los Acuerdos del 26 de diciembre de 2008 del Consejo de Ministros, ostentan la forma establecida en el apartado d) del art. 25 de la Ley del Gobierno sin que debieran tener la de Real Decreto pretendida por cuanto no es una norma reglamentaria.
Constituyen un desarrollo del art. 12.9 del Real Decreto 1.393/2.007 que faculta al Gobierno a establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios de los títulos que habiliten para el ejercicio de actividades reguladas en España.
Se trata, por tanto, de una competencia inequívocamente gubernamental que, por ende, ha de adoptar la forma establecida en la Ley del Gobierno.
No tiene valor normativo. Deriva de la habilitación específica atribuida por el mencionado art. 12.9 del Real Decreto 1.393/2.007 sin que por ello hubiere de adoptar la forma de Real Decreto. Se trata de un acto no normativo, de aplicación a una pluralidad de destinatarios, que en nada modifica el Real Decreto 1.393/2.007.
Antes al contrario, de su lectura se concluye que la denominación del título, ciclo y duración, requisitos de la formación, garantía de la adquisición de competencias, es decir los distintos apartados del Acuerdo no innovan el ordenamiento sino que se limitan a remitir o bien a la normativa aplicable, apartado quinto, o a reiterar lo dicho en otras normas legales o reglamentarias, apartados segundo a cuarto. Constituye, pues, una redundancia.
De lo hasta ahora manifestado concluye que no era necesario adoptar forma de Real Decreto por lo que tampoco era preciso Dictamen preceptivo del Consejo de Estado, ni el trámite de audiencia a las recurrentes al no tratarse de norma reglamentaria'.
A lo que añade en cuanto al fondo de la cuestión que: 'Se invoca adicionalmente la pretendida vulneración de la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley 612001, de 21 de diciembre, de Universidades, según la cual 'Sólo podrá utilizarse la denominación de universidad o las propias de los centros, enseñanzas, títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y órganos de gobierno a que se refiere esta Ley, cuando hayan sido autorizadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en la misma. No podrán utilizarse aquellas otras denominaciones que por su significado puedan inducir a confusión con aquéllas'.
Según esta representación ha tenido oportunidad de exponer en otros procesos iniciados por Colegios Profesionales contra acuerdos de reconocimiento del carácter oficial de títulos, tras la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades son las Universidades las que crean los títulos de acuerdo con el procedimiento contenido en el RD 1393/2007 y a la autorización de la correspondiente Comunidad Autónoma. Producidos estos dos actos, el Gobierno, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros declarará el carácter oficial del citado titulo y ordenará su inscripción en el Registro, desapareciendo así el control 'ex ante' del Gobierno y con el, su intervención en la fijación de las denominaciones y contenidos de los títulos y la propia noción de catálogo oficial de titulos.
No hay ninguna norma que permita imponer la uniformidad de denominaciones de los títulos que pretende la recurrente, con independencia de la regulación de los requisitos para el acceso a una profesión regulada, referidos más bien a los planes y contenidos de los estudios, cuestión ajena a la que ahora se trata ( artículos 12.9 y 15.4 del RD 1393/2007 ).
En todo caso, debe sostenerse que la denominación Ingeniería del Medio Natural es perfectamente legítima, responde al contenido de los estudios y no induce a confusión alguna, sino que se desenvuelve en el ámbito de la libertad reconocida a las Universidades para establecer estudios de grado. Según se ha destacado, la función del Gobierno no incluye más que la toma de razón del titulo y la inscripción en el registro, sin que exista razón alguna para denegar el acuerdo'.
Baste reiterar que, como consecuencia de todo lo anterior, la cita expresa por el Acuerdo objeto de este recurso de las denominaciones cuya anulación se pretende, no implica la imposición de las mismas a los futuros planes de estudios, ni cambio alguno de la regulación de la profesión. El propio Acuerdo, en el número 2 de su apartado primero, establece que 'Este Acuerdo no constituye una regulación del ejercicio profesional, ni establece ninguna reserva de actividad a los poseedores de los títulos que cumplan las condiciones en él establecidas'.
En fin, no resulta discutible, pues, que la denominación actual en España de la profesión que nos ocupa es la de Ingeniero Técnico Forestal y, del mismo modo que en el marco normativo actual, ningún precepto obliga a hacer coincidir la denominación de un titulo académico con la de la profesión regulada para la que, en su caso, habilite. De modo que, en conclusión, las mencionadas denominaciones cuya anulación pretende el actor, contenidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros que ahora se impugna, no supone ni puede suponer ninguna alteración de las condiciones de acceso o ejercicio de la profesión regulada en España de Ingeniero Técnico Forestal y del Medio Natural; y el citado Acuerdo resulta, en consecuencia de todo lo anterior, conforme al ordenamiento jurídico vigente'.
La contestación a la demanda de la Universidad de Alcalá de Henares se detiene en la inadmisión del recurso, y para sostener esa pretensión afirma que el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales no reúne 'el requisito de interesado en el procedimiento del que dimane el Acuerdo de Consejo de Ministros objeto de impugnación, invocándose a tal efecto la previsión contenida en los apartados 8 y 9 del artículo 25 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , en su actual redacción, en relación con lo dispuesto en el artículo 69. b) de la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa .
A estos efectos se invoca, por todas, la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo en fecha 19 de febrero de 2002 , en la que se declara que «la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas pare todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso' y que, en principio, debe ser el mismo que esté en la base del procedimiento administrativo y del proceso contencioso-administrativo de impugnación de las resoluciones dictadas en aquél, siendo la consecuencia inmediata de este planteamiento que, si se niega la condición de parte en el procedimiento administrativo, por falta de interés en él, falta ya una base (en términos sustancialistas) para poder sustentar esa misma condición en un ulterior proceso impugnatorio de actos de aquél, pues el mero dato formal de la existencia de un acto dictado en el procedimiento administrativo no tiene entidad para alumbrar un interés nuevo, diferenciable del inexistente antes'.
La defensa de la Universidad Politécnica de Madrid opone, también, en primer término la carencia de legitimación activa del Colegio Oficial recurrente invocando el artículo 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , y justifica esa alegación, en particular, porque, dice, que existiendo dieciséis Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Forestales en España no se expresa cuál de ellos recurre, y a quienes representan.
En relación con la infracción que se dice cometida del artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno por falta de audiencia manifiesta como alegación esencial, a juicio de la Sala, que: 'el Acuerdo del consejo de Ministros de 1de octubre de 2.010 no tiene valor normativo. Antes al contrario, de la lectura del citado Acuerdo se concluye que la denominación del título, ciclo y duración, así como los requisitos de la formación, es decir, los distintos apartados del Acuerdo no innovan el ordenamiento jurídico, sino que se limitan a remitir o bien a la normativa aplicable en el apartado quinto, o bien a reiterar lo dicho en otras normas -como el Real Decreto 1393/2.007- en sus apartados primero a cuarto'.
Y ya refiriéndose a la cuestión de fondo aduce que 'En el supuesto en que los títulos académicos habiliten para el ejercicio de profesiones reguladas, como es el caso del título de Grado en Ingeniería Forestal, con los complementos establecidos o por establecer, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1393/2007, el Gobierno , mediante Acuerdo de Consejo de Ministros, en este caso de 26 de diciembre de 2008 (BOE de 29 de enero), estableció previamente las condiciones a las que deberían adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la correspondiente profesión. Y en un plano posterior, el Ministerio de Educación, mediante Orden CIN/32412009, de 9 de febrero (BOE del 19), vino a establecer los requisitos para la verificación de los correspondientes títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Forestal.
El Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de octubre de 2010 impugnado, dio carácter oficial al título de Graduado en Ingeniería Forestal y al título de Graduado en Ingeniería del Medio Natural, título este último que no ha creado ninguna profesión ni constituye una regulación del ejercicio profesional, ni establece ninguna reserva de actividad a los poseedores de dicho nuevo título que no concede atribuciones de profesión regulada'.
Cita por último el respeto a la Autonomía de las Universidades para configurar los títulos tras la reforma del Espacio Europeo de Educación Superior.
La Universidad de Castilla-La Mancha en cuanto a la alegación de vulneración del artículo 24.1.c) de la Ley 50/1.997 se adhiere a la postura de la Abogacía del Estado que cita la sentencia de esta Sala y Sección de 23 de febrero de 2.011 .
Rechaza la alegación de fondo relativa a la vulneración por el Acuerdo recurrido de la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley 6/2.001 de Universidades , que cambia por completo el procedimiento de creación de títulos que se encomienda con carácter general a las Universidades y concluye sosteniendo que: 'Y no es cierto, como se argumenta en contrario en la demanda, que las denominaciones de los títulos impugnadas generen confusión o induzcan a pensar que, por el añadido del término 'Medio Rural', los Graduados o Graduadas en Ingeniería Agrícola y del Medio Rural (como ocurre con el título de la Universidad de Castilla-La Mancha impugnado) tengan una competencia exclusiva en materia de 'Medio Rural', en detrimento de otros profesionales'.
Al contestar la demanda la Universidad Privada de Madrid, S.A., rechaza que fuera necesaria la audiencia del Colegio recurrente con cita de la sentencia de esta Sala y Sección de 23 de febrero de 2.011, recurso 143/2.009 .
La Universidad Europea de Madrid se limita a expresar que el asunto no le afecta por que no se impugna título alguno creado por ella, y que se le tenga por contestada la demanda.
Y por último el Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España afirma que las: 'citadas denominaciones son acordes con su contenido e identifican suficientemente el ejercicio profesional para el cual habilitan, ya que, aunque no son exactamente coincidentes con el nombre legal de la profesión regulada (Ingeniería Técnica Agrícola), si que incluyen la mención genérica a la rama de conocimiento de Ingeniería y la específica a la rama económica de actividad dentro de esa rama de conocimiento (la agronómica, agrícola o agroalimentaria, propia del medio rural).
Nótese que, en el caso de los títulos en Ingeniería Agrícola y del Medio Rural e ingeniería Agroalimentaria y del Medio Rural, las denominaciones aprobadas llevan insita la referencia a la actividad de producción primaría en el ámbito agrario (agrícola - producción vegetal y/o ganadera- o agroalimentaria -transformación de la producción vegetal y/o ganadera-), además de incluir una mención genérica al Medio Rural que es plenamente conforme con las competencias multidisciplinares dentro del ámbito rural que los estudiantes que sigan el plan de estudios correspondiente a esta titulación deben adquirir, según resulta del Apartado 3 del Anexo de la Orden CIN 323/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Agrícola.
Así allí expusimos en los fundamentos jurídicos séptimo y siguientes, lo que sigue: 'SÉPTIMO: Para la ordenada resolución del proceso y puesto que existe una única parte demandante y se oponen a la demanda distintas personas jurídicas, además de la representación del Estado, Colegios Profesionales y Universidades, hemos de examinar en primer término las cuestiones procesales que se plantean en relación bien con la legitimación de la Corporación demandante, como por parte de ésta con la elaboración del Acuerdo del Consejo de Ministros que recurre (en este caso de 1 de octubre de 2.010) y que publica la Resolución de la Secretaria General de Universidades de 22 de noviembre de 2.010, (en este recurso de 18 de octubre de 2.010), y seguidamente, y si procede, con la oposición que se efectúa por la Administración del Estado y las codemandadas a la demanda, para decidir si el Acuerdo citado de 12 de noviembre de 2.010 (en este caso de 1 de octubre de 2.010) es conforme a Derecho, o, si por el contrario, los títulos que reconoce inducen a confusión en relación con la profesión que representa la Corporación demandante.
Así sobre la legitimación de las Corporaciones profesionales demandantes que han interpuesto recursos semejantes al que resolvemos, nos hemos pronunciado reciente y repetidamente de manera favorable a la misma. En sentencia de esta misma fecha, recurso directo 598/2.009 , hemos afirmado que 'Procede rechazar excepciones relativas a una pretendida falta de legitimación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio , y en el artículo 19.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Consejo General recurrente (en este caso el Colegio Oficial) tiene interés legítimo para recurrir una norma reglamentaria, (en este supuesto un Acuerdo del Consejo de Ministros) por la que se establece el carácter oficial y la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos de un título de grado -en este recurso varios, de distintas Universidades-, referentes a la rama de conocimiento de 'Ingeniería y Arquitectura', lo que sin duda alguna, afecta a los intereses profesionales y económicos de los colegiados para cuya defensa y promoción está habilitado legalmente.
A estos efectos, cabe recordar que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se desprende de la reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 ( R 56/2000), de 7 de noviembre de 2005 ( R 64/2003 ) y de 13 de diciembre de 2005 ( R 120/2004 ), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).
En la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ) y después en la de 7 de mayo de 2010 (Recurso Ordinario 181/2007), dijimos: «El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.
Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».
Pero distinta de la anterior es la legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación (se refiere a la legitimación ad causam), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto».
Por ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 45/2004, de 23 de marzo , estimamos que resulta improcedente restringir el derecho de acceso a la jurisdicción del Consejo General recurrente, (en este asunto del Colegio Oficial) dada su condición de persona jurídica pública, para entablar una acción de control de la potestad reglamentaria (en este caso un Acuerdo del Consejo de Ministros) en un ámbito regulatorio que afecta a los intereses de carácter corporativo cuya defensa ostenta, y sin que podamos ignorar, y por ende, desconocer la genuina función que corresponde a estos profesionales, que se cobijan en el seno de su Corporación, a la que corresponde defender el prestigio de la profesión y los derechos de sus colegiados'.
También sobre esta cuestión existen reiterados pronunciamientos de esta Sala y Sección que ponen de manifiesto la innecesariedad de ese trámite para la elaboración del Acuerdo recurrido. Así en sentencias que cita el Sr. Abogado del Estado como las de 23 de febrero de 2.011, recurso 143/2.009 y de 11 de mayo siguiente, recurso 132/2.009, dijimos: 'que los Acuerdos del Consejo de Ministros, allí impugnados, no son norma reglamentaria. Constituyen un desarrollo del art. 12.9 del RD 1393/2007 que faculta al Gobierno a establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios de los títulos que habiliten para el ejercicio de actividades reguladas en España.
Se trata, por tanto, de una competencia inequívocamente gubernamental que, por ende, ha de adoptar la forma establecida en la Ley del Gobierno.
No tiene un valor normativo. Deriva de la habilitación específica atribuida por el mencionado art. 12.9 del Real Decreto 1.393/2.007 , sin que por ello hubiere de adoptar la forma de Real Decreto. Se trata de un acto no normativo de aplicación a una pluralidad de destinatarios que en nada modifica el Real Decreto 1.393/2.007.
Antes al contrario, de su lectura se concluye que la denominación del título, ciclo y duración, requisitos de la formación, garantía de la adquisición de competencias, es decir los distintos apartados del Acuerdo no innovan el ordenamiento sino que se limitan a remitir o bien a la normativa aplicable, apartado quinto, o a reiterar lo dicho en otras normas legales o reglamentarias, apartados segundo a cuarto. Constituye, pues, una redundancia.
Los estrictos límites del Acuerdo de 26 de diciembre de 2.008 se patentizan en el apartado segundo del punto 1º que, como cláusula de estilo contenida en otros Acuerdos ya examinados por este Tribunal, manifiesta: 'Este acuerdo no constituye una regulación del ejercicio profesional, ni establece ninguna reserva de actividad a los poseedores de los títulos que cumplan las condiciones establecidas'.
En consecuencia, del mero hecho de que los planes de estudio recojan las condiciones que habiliten para el ejercicio de una profesión, no se deduce que se regule el ejercicio profesional de la misma, ni que trate de regular el ejercicio de una profesión. Así se ha reiterado en las sentencias de esta Sala y Sección de 26 de enero y 23 de febrero de 2.011 .
Tal naturaleza veda la aplicación del art. 24.1. c) de la Ley del Gobierno '.
'Para impartir enseñanzas oficiales y expedir los correspondientes títulos oficiales, con validez en todo el territorio nacional, las universidades deberán poseer la autorización pertinente de la Comunidad Autónoma, según lo dispuesto en la legislación de la misma y lo previsto en el art. 8 de esta Ley , y obtener la verificación del Consejo de Universidades de que el oportuno plan de estudios se ajusta a las directrices y condiciones establecidas por el Gobierno. El procedimiento deberá preservar la autonomía académica de las universidades'.
'Tras la autorización de la Comunidad Autónoma y la verificación del plan de estudios que otorgue el Consejo de Universidades, el Gobierno establecerá el carácter oficial del título y ordenará su inscripción en el Registro de universidades, centros y títulos'.
'Una vez que el Gobierno haya aprobado el carácter oficial de dicho título, el Rector ordenará publicar el plan de estudios en el Boletín Oficial del Estado y en el diario oficial de la Comunidad Autónoma'.
El desarrollo de ese título VI de la Ley se llevó a cabo por medio del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se estableció la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, que dedicó su capítulo VI a la verificación y acreditación de los títulos, artículos 24 a 26 , inclusive. Y que como no podía ser de otro modo mantiene el procedimiento establecido por la Ley Orgánica para la verificación y acreditación de los títulos.
Por último la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley Orgánica 6/2.001 , que se refiere a las denominaciones dispuso que 'Sólo podrá utilizarse la denominación de universidad, o las propias de los centros, enseñanzas, títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y órganos unipersonales de gobierno a que se refiere esta Ley, cuando hayan sido autorizadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en la misma. No podrán utilizarse aquellas otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas'.
Por último y antes de obtener conclusiones de lo que hasta aquí hemos expuesto, conviene recordar que los títulos universitarios de Grado son títulos académicos que con carácter general no habilitan para el ejercicio profesional. Si bien y como expresan los artículo 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1.393/2.007 'cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios'.
Aún en estos supuestos 'títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España' las denominaciones de los mismos no tienen que coincidir con las profesiones para las que habiliten salvo en los supuestos en que como expresa la Disposición Adicional Decimonovena 'puedan inducir a confusión con aquéllas'.
Sobre esta cuestión esta Sala se ha pronunciado ya en ocasiones ante situaciones similares, y solo en aquellos supuestos en que el título, habilitase o no para el ejercicio de una profesión, indujese a confusión evidente en relación con la misma, hemos declarado la procedencia de anular la denominación del título concreto que produzca esa situación.
No es este el caso que nos ocupa. Quien recurre lo hace en defensa de los intereses profesionales de los Ingenieros Técnicos Forestales para los que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2.008 estableció los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habilitasen para el ejercicio de su profesión. En ese Acuerdo de 26 de diciembre de 2.008 se fijaron también los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habilitasen para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Agrícola, profesiones ambas, que se identifican claramente con las correspondientes de Ingeniero de Montes y de Ingeniero Agrónomo.
Descendiendo al supuesto concreto, en este caso se pretende que la denominación del título de Ingeniería Forestal de las Universidades de Burgos y Vigo ( en este caso de las Universidades de Córdoba y Politécnica de Madrid) genera confusión con el título de Grado de Ingeniería Forestal y del Medio Natural puesto que éste define perfectamente la labor que durante 150 años han desarrollado los Ingenieros Técnicos Forestales.
No existe tal confusión. En primer término parece evidente que la cita de la Universidad de Burgos en esa rama del conocimiento de Ingeniería y Arquitectura es un error de la demanda, puesto que la Universidad mencionada sí tiene el título de Ingeniería de la edificación pero no el de Ingeniería Forestal, que si está presente en la Universidad de Vigo. Ninguna duda ofrece que la denominación del título de Ingeniería Forestal no induce a confusión con la profesión de Ingeniero Técnico Forestal puesto que la palabra forestal es precisamente la que identifica a la profesión en cuanto se identifica lo forestal con los bosques.
Por otra parte y en relación con el grado de la Universidad de Santiago de Compostela de Ingeniería Agrícola y del Medio Rural ( en este caso de las Universidades de Castilla-La Mancha, Córdoba, La Laguna y Navarra) no es posible que pueda inducir a confusión con la profesión de Ingeniero Técnico Forestal cuando la misma Universidad posee el título que según la demandante identifica perfectamente esa profesión que es el de Ingeniería Forestal y del Medio Natural. Sin perjuicio de que ese título de Ingeniería Agrícola y del Medio Rural parece sugerir identidad con la profesión de Ingeniero Técnico Agrícola. Y lo mismo puede afirmarse con el título de Ingeniería Agraria de la universidad de Vigo que no genera confusión alguna por idéntica razón, con la profesión de Ingeniero Técnico Forestal.
Por último el título de Ingeniería Ambiental de la Universidad del País Vasco no induce a confusión con la profesión de Ingeniero Técnico Forestal puesto que como indica la demanda es una titulación que tiene un contenido transversal, y sugiere aspectos relacionados con dimensiones ecológicas, sociales, económicas y tecnológicas, con el objetivo de promover un desarrollo sostenible. De modo que esa titulación no se identifica con ninguna profesión regulada'.
Fallo
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.