Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 8141/2004 de 19 de Marzo de 2008

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Marzo de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso extraordinario de casación número 8141 de 2004 interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la mercantil "Proyectos e Instalaciones de Desalación S.A" "PRIDESA" contra la Sentencia de once de junio de dos mil cuatro de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

En este recurso de casación comparece como recurrido el Procurador D. Julián del Olmo Pastor, en nombre y representación de la Diputación Foral de Vizcaya.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha once de junio de dos mil cuatro la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó Sentencia, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: PRIMERO.- DESESTIMAR EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN PROCESAL DE LA ENTIDAD MERCANTIL "PROYECTOS E INSTALACIONES DE DESALACIÓN S.A. (PRIDESA)" NÚMERO 1.060 DEL AÑO 1998, FRENTE AL ACUERDO DE 23 DE DICIEMBRE DE 1997, POSTERIORMENTE AMPLIADO A OTRO DE 5 DE MAYO DE 1.998, ADOPTADOS AMBOS POR EL CONSEJO DE GOBIERNO DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE VIZCAYA, EN RELACIÓN CON LA LIQUIDACIÓN PROVISIONAL Y DEFINITIVA DEL CONTRATO DENOMINADO "REDACCIÓN DEL PROYECTO Y CONSTRUCCIÓN DE LA ESTACIÓN DEPURADORA DE AGUAS RESIDUALES DE BEDIA", ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE, POR ENCONTRARSE AJUSTADOS A DERECHO, SE CONFIRMAN INTEGRAMENTE. SEGUNDO.- NO HACER PRONUNCIAMIENTO ESPECIAL EN CUANTO A LAS COSTAS".

SEGUNDO.- Notificada dicha resolución a las partes, por la Procuradora Doña María Dolores de Rodrigo y Villar, en nombre y representación de "Proyectos e Instalaciones de Desalación S.A", se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO.- Por escrito presentado el diecinueve de octubre de dos mil cuatro, se formaliza recurso de casación y se interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el citado escrito de interposición.

CUARTO.- Por Providencia de cuatro de mayo de dos mil siete se concedió a las partes personadas un plazo de diez días para que formularan las alegaciones que estimaran oportunas sobre la posible inadmisión del recurso de casación pues se trata de una resolución dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en asunto atribuido a la competencia de los juzgados tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, que modificó el artículo 8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y le es aplicable el régimen de recursos establecido para las sentencias de segunda instancia, con la consiguiente exclusión del recurso de casación.

QUINTO.- Por la representación procesal de la entidad recurrente se han formulado alegaciones con fecha de 30 de mayo de 2007.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso extraordinario de casación contra la Sentencia de once de junio de dos mil cuatro de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "Proyectos e Instalaciones de desalación S.A. (PRIDESA)", frente al acuerdo de 23 de diciembre de 1997, posteriormente ampliado a otro de 5 de mayo de 1.998, ambos adoptados por el Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Vizcaya, en relación con la liquidación provisional y definitiva del contrato denominado "Redacción del proyecto y construcción de la estación depuradora de aguas residuales de Bedia", en el que se solicitaba el abono de la obra efectivamente realizada y que se condenara a la Administración al pago de la cantidad de 60.649.069 pesetas.

SEGUNDO.- Como primera consideración conviene retener que es doctrina reiterada de esta Sala que no es obstáculo para la inadmisión, en trámite de sentencia, de un recurso de casación, la circunstancia de que hubiese sido admitido con anterioridad, al tener esta admisión carácter provisional (sentencia de 3 de abril de 2006, recurso de casación 7601/2003 , con cita de otras anteriores).

También se ha reiterado que la citada resolución tiene carácter provisional, pues se pronuncia por tres magistrados en el despacho ordinario, según prevé el artículo 15 de la LJCA de 1998 y no por todos los que componen la Sección, como es obligado para resolver sobre el fondo, a los cuales no puede privarse de decidir definitivamente con arreglo a su criterio sobre la admisibilidad del recurso de casación.

TERCERO.- Para el análisis que ahora nos compete de la admisibilidad del presente Recurso de Casación contra la sentencia impugnada no puede prescindirse del dato de que la misma fue dictada con fecha de once de junio de dos mil cuatro, y es, por tanto, posterior a la entrada en vigor de la reforma operada en la Ley 29/1.998 de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, introducida por la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2.003, de 23 de diciembre , de modificación de la Ley Orgánica 6/1.985, de 1 de julio, del Poder Judicial .

Con arreglo a dicha reforma y a partir de la entrada en vigor de la misma los Juzgados de lo Contencioso Administrativos conocerán, conforme al artículo 8.1 , de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades o corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumento de planeamiento urbanístico. En este sentido, el acto impugnado ha sido dictado por la Diputación Foral de Vizcaya y para la determinación del órgano jurisdiccional al que está atribuido el conocimiento y resolución de los actos y disposiciones emanados de los órganos de los Territorios Históricos hemos de partir de la doctrina contenida en el Auto de esta Sección de 15 de junio de 2006 (recurso de casación nº 9184/2003 ), reiterada posteriormente en el Auto de 27 de septiembre de 2007 (recurso de casación nº 630/2006 ) que introdujo un importante cambio de orientación respecto de las competencias de los distintos órganos de esta jurisdicción para llevar a cabo la fiscalización jurisdiccional de la actividad de los órganos de los Territorios Históricos del País Vasco, cambio de orientación del que igualmente se hacen eco otros precedentes como el Auto de 21 de diciembre de 2006 (recurso de casación nº 7210/2004 ) o el de 29 de marzo de 2007 (recurso de casación nº 7222/2005). De acuerdo con lo explicitado en dichas resoluciones las Diputaciones Forales son órganos cuya naturaleza jurídica se caracteriza por una dualidad derivada de la asunción de competencias de régimen común y de régimen foral, conforme a lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local ; así pues, ejercen de un lado las competencias que se atribuyen con carácter general a las Diputaciones Provinciales, que podríamos denominar competencias de régimen común; y, por otro lado, van a ejercer las competencias que les atribuye el Estatuto de Autonomía del País Vasco y la legislación de la Comunidad Autónoma que se dicte en su desarrollo y aplicación, que podríamos denominar competencias de régimen foral. Lo anterior explica la denominada dualidad de los Territorios Históricos de la que la doctrina se ha hecho eco y que, necesariamente, ha de afectar, no sólo a la naturaleza jurídica de los mismos, sino también al control jurisdiccional de sus actos y disposiciones, ante la falta de una determinación concreta sobre el órgano u órganos de la jurisdicción al que sea encomendada dicha tarea en la LRJCA y que esta Sala, modificando su inicial criterio, consideró que impedía una aplicación generalizada del artículo 8.3 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo tanto, habrá de atenderse a la naturaleza jurídica dual de los órganos forales o, lo que es lo mismo, a la naturaleza de las competencias ejercitadas en cada caso por tales órganos -de régimen común o foral- para asimilarlas, según el caso, a las Entidades locales o a las Comunidades Autónomas, a los efectos de proceder a la aplicación de los artículos 8 y 10 de la LRJCA .

Ante lo expuesto, cuando las Diputaciones Forales ejerzan competencias de "régimen común", esto es, las que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen local, atribuye con carácter general a las Diputaciones Provinciales (disposición adicional segunda, apartado segundo, de dicha Ley ), habrá de tomarse en consideración el artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que atribuye a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las Entidades locales, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico (estas últimas se atribuirían a la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia), así como el artículo 10.1 .b) que atribuye a dicha Sala el conocimiento de los recursos que se deduzcan contra las disposiciones generales de las Entidades locales.

Finalmente, cuando ejerzan competencias de "régimen foral", esto es, las que exceden de las propias de una Diputación Provincial y que en un territorio no foral corresponderían a las Comunidades Autónomas, habrán de tomarse en consideración los apartados segundo y tercero del artículo 8 de la Ley Jurisdiccional sin que puedan equipararse, no obstante, las Diputaciones Forales a la Administración periférica de las Comunidades Autónomas, de tal manera que el artículo 8.3 únicamente entrará en juego, a falta de una organización periférica del correspondiente Territorio Histórico, respecto de la Administración institucional dependiente de la Diputación Foral.

Aplicando las anteriores consideraciones al presente caso, y versando el recurso contencioso-administrativo sobre una liquidación de un contrato administrativo es claro que en el presente supuesto la Diputación Foral de Vizcaya está ejercitando una competencia que podemos catalogar claramente como de "régimen común", sin que pueda considerarse, en consecuencia, que en este caso se exceden las competencias propias de una Diputación Provincial. Ello se desprende de la atribución competencial en materia de contratación administrativa que a favor del pleno de las Diputaciones Provinciales efectua el artículo 33.2.l) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local .

Partiendo de la anterior consideración, la cuestión es el tratamiento que a efectos impugnatorios debe darse a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia con posterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley Orgánica 19/2.003 en los procesos pendientes antes de esa fecha, cuya competencia corresponda, conforme a las modificaciones efectuadas por la misma en la Ley Jurisdiccional 29/98 a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo.

La Sala ya se ha pronunciado reiteradamente sobre la cuestión afirmándose a título de ejemplo en el Auto de 21 de marzo de 2.005 , que la cuestión ha sido ya resuelta en múltiples pronunciamientos anteriores, de los que cita entre otros, los de 4 de octubre, 18 y 23 de noviembre de 2004, 13 y 25 de enero de 2005.

En síntesis, se afirma en dichas resoluciones que a las referidas sentencias les es aplicable el régimen establecido en la Ley Jurisdiccional 29/1.998 para las sentencias dictadas en segunda instancia contra las que no cabe recurso de casación, ya que así se infiere de la Disposición Transitoria Tercera, párrafo primero , y del artículo 86.1, ambos de la Ley de la Jurisdicción , que establecen, respectivamente, que el régimen de los recursos de casación regulados en esta Ley será de plena aplicación a las resoluciones de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, dictadas con posterioridad a su entrada en vigor, y que la casación sólo procede contra resoluciones dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia en instancia única. Por ello, el presente recurso resulta inadmisible. Como afirmamos en el Auto de 21 de marzo de 2.005 , aunque es cierto que la reforma de la Ley Orgánica 19/2.003, en la Disposición Transitoria Décima no incorpora una previsión similar a la contemplada en el apartado segundo de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de 1.998 , referible al recurso de casación, también es cierto que "esa disposición ha de entenderse que se está refiriendo a la mera tramitación del recurso contencioso- administrativo sin incluir la fase de recursos, pues hay que estimar que la expresión "finalización", de la Ley Orgánica de 2003, es más precisa que la de "conclusión" utilizada por la Disposición Transitoria Primera , párrafo 1º de la LRJCA/1998, ya que aquella está referida a los diferentes modos de terminación del proceso -desistimiento, allanamiento, renuncia, sentencia-, mientras que conclusión podría entenderse relativa a la mera tramitación. De modo que la nueva terminología ha sido introducida por el legislador orgánico para evitar las interpretaciones diversas que se habían producido con la entrada en vigor de la LRJCA/1998, ya que consta por notoriedad que hubo Tribunales Superiores de Justicia, que, entonces, habían considerado que dicha Disposición Transitoria 1ª , debía tomarse en el sentido de que los recursos contencioso administrativos ante ellos pendientes-, pero concernientes a materias que, con la nueva regulación de la competencia, eran propios de los Juzgados, debían continuar sus trámites ante aquellos órganos colegiados, hasta el momento de la sentencia, pero que el dictado de ésta correspondía a los Juzgados, a los que, conclusos los trámites, había que remitir las actuaciones.

Y ello frente a otros Tribunales Superiores de Justicia, que incluso pronunciaban la sentencia. Diversidad notablemente distorsionadora, por cuanto venía a influir en el subsiguiente régimen de impugnación de las sentencias, por vía de recurso.

En segundo lugar porque la omisión del Legislador orgánico, ha de ser suplida atendiendo a la solución que impone la coherencia del sistema, estimando que del conjunto de la actual regulación del recurso de casación, se infiere que deben excluirse del mismo los asuntos que, por su menor relevancia o por otras razones organizatorias o prácticas, aparecen atribuidas a la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y, lógicamente de entre ellos, aquellos que, asignados antes de las últimas reformas competenciales a los Tribunales Superiores de Justicia en primera o única instancia, el legislador en la reforma de 2003, ha decidido transferir a los Juzgados.

Interpretación, ésta, que no hace otra cosa que aplicar al caso la interpretación que este Alto Tribunal ha venido haciendo del párrafo segundo de la Disposición Transitoria Primera de la LRJCA/1998 . Unificándose así el tratamiento procesal a efectos de acceso a la casación, de las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia, en asuntos ante ellos tramitados, pero competencia de los Juzgados, venga esta competencia atribuida por la redacción originaria de la LRJCA/1998, o lo haya sido por sucesivas ampliaciones de la misma." Como se añade en el Auto arriba citado, "Completando los argumentos expuestos por este Tribunal en la interpretación aludida de la Disposición Transitoria Primera, párrafo 2º, de la LRJCA/1998 , desde el punto de vista ahora utilizado de la coherencia del sistema, cabe decir que esa solución generalizadora también se desprende de los términos literales y amplios en que aparece redactado el encabezamiento de dicha Disposición Transitoria Primera de la LRJCA "Asuntos de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo", y, de que es de tener en cuenta que la norma que ahora se estudia se está ocupando expresamente, en su párrafo segundo del sistema de recursos aplicables a resoluciones de los TSJ, dictadas en asuntos competencia de los Juzgados, que es la cuestión ahora a resolver. Y que la solución que se propugna es la que se infiere de una interpretación finalista de la regulación legal referible inmediatamente al problema planteado, realizada contemplando en su conjunto la regulación que se contiene en la LRJCA, sobre las materias afectadas -competencia de los Juzgados y Tribunales Superiores y régimen de los recursos, en particular del de casación-. Y así, la regulación de la competencia, desde esa perspectiva, permite deducir que la idea de que se parte es la de que se atribuya a los Juzgados los asuntos de relativa importancia, o que, por su índole, aconsejen que sean solucionados por el órgano judicial en contacto próximo con la realidad en que surgió el pleito, o bien porque exija soluciones rápidas, tal como ocurre en materia de extranjería (siendo de advertir a estos efectos que la reforma introducida por la LRJCA, por la Ley Orgánica de 2003, ha modificado también el artículo 78.1 , de aquellos, estableciendo que deben seguirse por los trámites del procedimiento abreviado los asuntos de extranjería). Y ello con la aplicación del subsiguiente régimen de recursos, que excluye la del recurso de casación. Y porque la interpretación que ahora se sostiene, si se realiza contemplando en términos de totalidad, el régimen de la casación, también conduce a una limitación de los asuntos que pueden acceder al régimen de estos recursos, pues esta idea aparece impulsada por el propio legislador ordinario, si se observa el apartado VI, núm. 2, párrafo tercero, de la Exposición de Motivos de la LRJCA/1998, que así viene a decirlo, cuando expresa la justificación de las reformas que introduce respecto de la anterior regulación legal, en cuanto al régimen de acceso a la casación.

Sin duda para evitar que se agrave progresivamente la carga que respecto a este tipo de recursos pesa sobre este Alto Tribunal, que pone en riesgo inmediato el derecho a la justicia efectiva, como medida necesaria para que este Supremo Órgano Judicial, pueda atender, según dice la Exposición de Motivos "...a su importantísima función objetiva de fijar la doctrina jurisprudencial".

Por último, ha de significarse que estas posibles restricciones en la recurribilidad de determinadas resoluciones no son incompatibles con el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 , debiendo tenerse presente, además, que resulta doctrina reiterada de esta Sala que no se quebranta dicho derecho porque un proceso contencioso-administrativo quede resuelto en única instancia.

En este sentido, debe recordarse que la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el acceso a los recursos puede resumirse en los siguientes términos, siguiendo la STC 37/1995 : "El sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le dé cada una de las leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal STC 140/1985, 37/1988 y 106/1988 ). No puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos; que la regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador (STC 3/1983 ). (...) el principio hermenéutico "pro actione" no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder al sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a tal pretensión cuya es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales el sistema de recursos. «Es distinto el enjuiciamiento que puedan recibir las normas obstaculizadoras o impeditivas del acceso a la jurisdicción o aquellas otras que limitan la admisibilidad de un recurso extraordinario contra una sentencia anterior dictada en un proceso celebrado con todas las garantías» STC 3/1983 y 294/1994 ".

En definitiva, y conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 20/2004 y 225/2003 ), la decisión sobre la admisión o no de un recurso, y la verificación de la concurrencia de los requisitos materiales y procesales a que está sujeto, constituye una cuestión de legalidad ordinaria, que corresponde exclusivamente a los Jueces y Tribunales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que les atribuye el artículo 117.3 del texto Constitucional "."

Por las razones expuestas, debe inadmitirse el recurso de casación, sin que obsten a esta conclusión las alegaciones formuladas por la entidad recurrente, que se circunscriben a considerar que la competencia de las Diputaciones Forales en materia de obras públicas y medio ambiente deriva de la normativa autonómica y encuentra respaldo en el "régimen foral actualizado" y que no debe atenderse a la competencia en materia de contratación, que es meramente instrumental de la actuación en las mencionadas materias, lo que lleva a afirmar que "la Diputación Foral de Bizkaia no podía haber celebrado este contrato si no hubiera dispuesto de las competencias forales que se han mencionado". Sin perjuicio de que pueda compartirse en líneas generales la tesis entre la vinculación entre la competencia "material" de un determinado órgano y el carácter instrumental de la contratación para ejercitar dicha competencia material, lo cierto es que la ley jurisdiccional considera que la materia "contratos administrativos" es un criterio de atribución competencial, y así la menciona explícitamente en su artículo 2 .b) para atribuir su conocimiento al orden jurisdiccional contencioso administrativo. Y también como viene señalando este Tribunal Supremo, la contratación opera como criterio de reparto de competencias entre órganos judiciales de nuestro orden jurisdiccional. Así, se viene considerando que la cuestión de a quién corresponde el enjuiciamiento de un recurso contencioso administrativo debe determinarse en función del órgano administrativo que lo dicta, con las matizaciones que corresponda introducir a la vista de los artículos 8 a 11 de la Ley Jurisdiccional , sea este un acto incardinado en un procedimiento contractual o sea autónomo; de esta forma, lo relevante a estos efectos no es la "competencia material" o de fondo, como argumenta el recurrente sino la competencia para dictar el acto que se impugna.

CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , procede la imposición de las costas al recurrente, fijándose en 3.000 € (tres mil euros) la cantidad máxima a repercutir en concepto de honorarios de Abogado, por dicho concepto.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION

Fallo

Se declara la inadmisión del recurso extraordinario de casación 8141/2004 interpuesto por la representación de la mercantil "Proyectos e Instalaciones de desalación S.A. (PRIDESA)" contra la Sentencia de once de junio de dos mil cuatro de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , en la que se desestimaba el recurso contencioso-administrativo formulado contra el acuerdo de 23 de diciembre de 1997, posteriormente ampliado a otro de 5 de mayo de 1.998, ambos adoptados por el Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Vizcaya sobre liquidación de contrato administrativo de "Redacción del proyecto y construcción de la estación depuradora de aguas residuales de Bedia"; con condena en costas de la recurrente, con la limitación establecida en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos ? PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario certifico.