Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1725/2007 de 14 de Abril de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Abril de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1725/2007 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Pilar Moliné López, en nombre y representación de "Víctor Rodríguez e Hijos, S.L.", contra la Sentencia de 30 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Santa Cruz de Tenerife, en recurso contencioso-administrativo nº 565/2004 , sobre aprobación de plan parcial por silencio.

Se ha personado como parte recurrida el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias en la representación que legalmente ostenta.

Antecedentes

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Administración ahora recurrida contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tegueste, de 30 de diciembre de 2003, que aprobó por silencio administrativo el Plan Parcial del sector de suelo urbanizable número 3 "El Codezal".

La sentencia impugnada dictada en el citado recurso contencioso administrativo acuerda en el fallo lo siguiente:

"Estimar el recurso 565/2004 (285/2004 secc 1) contra la resolución ya mencionadas (sic) en el encabezamiento de la sentencia que se anula, sin costas".

SEGUNDO .- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala " a quo " y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación por la representación de "Víctor Rodríguez e Hijos, S.L.", en el que se invocan cinco motivos de casación.

TERCERO .- Mediante auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 14 de febrero de 2008 , se admitió el presente recurso de casación, al desestimar la inadmisión basada en la defectuosa preparación del recurso de casación.

CUARTO .- Por su parte, la Administración recurrida se opone a la casación solicitando que se desestime el recurso y se confirme íntegramente la sentencia impugnada.

QUINTO .- Tras la sustanciación del recurso por sus trámites legales, se acordó señalar día para la votación y fallo, que fue fijado a tal fin el día 13 de abril de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia que se impugna estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto, por la Comunidad Autónoma ahora recurrida, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tegueste, de 30 de diciembre de 2003, que aprobó por silencio administrativo el Plan Parcial del sector de suelo urbanizable número 3 "El Codezal".

Las razones que llevaron a la Sala de instancia a estimar el recurso contencioso administrativo se expresan, tras resumir los hechos que tienen incidencia para la resolución del recurso, en el fundamento tercero cuando señala que de conformidad con el apartado 3 de la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2003 quedaban clasificados como suelo rústico de protección territorial los terrenos que fueran urbanizable o apto para urbanizar en determinadas casos, y cuando no cuenten con Plan Parcial aprobado definitivamente. Añadiendo que"Y a este respecto, hemos de considerar que no habiéndose actualizado las normas subsidiarias de planeamiento hasta el 9 de abril de 2003 a la fecha de presentación del plan parcial, el expediente contrariaba al Texto refundido 1/2000 que establecía en la Disposición transitoria segunda (redacción de la Ley 2/2000 de 17 julio 2000). (...) 6 .Transcurrido el plazo de tres años, contados a partir de la entrada en vigor de la Ley 9/1999 en aquellos municipios que no hubieren adaptado el planemiento urbanístico al contenido de este texto refundido, según se establece en los apartados 1 y 2 de este artículo, no se podrá aprobar ni continuar la tramitación de ningún plan de los denominados de desarrollo en el art. 31 de este texto refundido, es decir, Planes Parciales de Ordenación, Planes Especiales de Ordenación o Estudios de Detalle. La aprobación de cualquiera de estos planes de desarrollo, sin previa adaptación del planeamiento urbanístico en la forma anteriormente indicada, debidamente aprobada por el órgano competente, será nula de pleno derecho. (...) De tal manera que la aprobación por silencia posterior contradecía lo dispuesto en el artículo 42.4 del Texto refundido: (...) 4. No habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo si el plan no contuviere los documentos y determinaciones establecidas por los preceptos que sean directamente aplicables para el tipo de plan de que se trate. (...) Tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el plan contuviere determinaciones contrarias a la Ley o a planes de superior jerarquía, o cuando la aprobación del plan esté sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente establecidos.".

SEGUNDO .- Los motivos en torno a los que se articula el presente recurso de casación son cinco. En ellos se denuncian la infracción de normas del ordenamiento jurídico, aunque no se hace cita expresa de normas jurídicas.

En el encabezamiento de tales motivos se aducen infracciones genéricas. En el motivo primero se denuncia la " vulneración de los preceptos legales aplicables en materia de silencio positivo ". En el segundo, de los " plazos de emisión de los informes y el valor de los extemporáneos ". En el tercero, de la " dualidad de las fases de aprobación del instrumento de planeamiento de desarrollo, en lo concerniente a la no emisión de informe preceptivo del art. 35.3 del TRLOTyENC ". En el cuarto , de la "suspensión de la tramitación de la aprobación de planes de desarrollo hasta la adaptación de los planeamientos municipales, así como la imposibilidad de aplicación de la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2003 ". Y en el quinto por "inaplicación de las disposiciones del Plan Insular de Ordenación de Tenerife (PIOT). Ausencia de Régimen Transitorio ".

Ante este planteamiento del recurso de casación, la Administración recurrida opone reparos procesales a su admisión alegando que no se alega el apartado de los del artículo 88.1 de la LJCA al amparo del que se deduce cada motivo, que lo que se pretende el revisar la aplicación normativa realizada por la Sala de instancia respecto de las norma autonómicas, y, en fin, que no se hace cita de normas infringidas. Además, luego rebate los argumentos de fondo esgrimidos por la recurrente.

TERCERO .- Planteados en estos términos el debate procesal, nos corresponde, con carácter preferente, analizar los reparos procesales que la Administración recurrida opone a la admisión del recurso de casación.

Antes de nada hemos de advertir que no supone obstáculo alguno para que analicemos las indicadas causas de inadmisión que mediante auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 14 de febrero de 2008 , se admitiera el presente recurso de casación. Repárese que esta decisión se adopta al no estimarse la causa de inadmisión opuesta por la Administración recurrente al tiempo de la personación, consistente en la defectuosa preparación del recurso de casación, ex artículo 89.2 en relación con el 86.4 de la LJCA. De modo que lo resuelto entonces no guarda relación, por tanto, con las causas ahora invocadas, centradas en los defectos de que adolece el escrito de interposición presentado por cierto con posterioridad al de personación de la Administración recurrida, en el que se alegó la inadmisión resuelta por el citado auto de 14 de febrero de 2008 .

Pues bien, es cierto que en el encabezamiento de los motivos de casación no se cita el apartado, del artículo 88.1 de la LJCA , al amparo del que se interpone el recurso, como denuncia la Administración recurrida, sin embargo resulta suficiente a juicio de esta Sala que se señale en cada motivo que se aduce la "infracción de normas de ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate ", lo que revela de modo evidente que se deducen por el cauce procesal del apartado d) del indicado precepto.

Más problemas presenta la denunciada ausencia de normas infringidas, pues efectivamente en los motivos de casación no se hace cita de las normas que consideran vulneradas por la sentencia, como impone el artículo 92.1 de la LJCA . Así en el desarrollo de los diferentes motivos se citan una pluralidad de normas, estatales y autonómicas, respecto de las que se desconoce cuáles son las que se consideran infringidas por la sentencia y cuáles son aquellas que se invocan para apoyar el razonamiento que sustenta dichas infracciones.

La razón de esta indeterminación de las normas que se reputan infringidas quizá se encuentre en que la sentencia recurrida únicamente cita normas de derecho propio de la Comunidad Autónoma, de ahí las dificultades de la parte recurrente para articular los motivos de casación en la forma que prescribe el artículo 86.4 de la LJCA , es decir, fundando el recurso de casación en la lesión de normas estatales o de derecho comunitario europeo.

CUARTO .- Abundando en este planteamiento y para acotar el ámbito de nuestro enjuiciamiento, debemos señalar que buena parte de los cinco motivos de casación denuncian infracciones de normas propias de la Comunidad Autónoma, lo que impide su debate y examen en casación, ex artículo 86.4 de la LJCA , pues sabido es que este precepto condiciona la recurribilidad de las sentencias susceptibles de casación, por lo que hace al caso, a la concurrencia de una exigencia procesal: que el recurso de casación, a tenor del contenido de su escrito de interposición, pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido. Y ello es así, no solo desde una perspectiva puramente formal sino también material, es decir, que el discurso argumental se acomode a tal exigencia.

Del mismo modo que también han de excluirse del enjuiciamiento en casación la invocación de normas de derecho estatal cuando ésta tenga un carácter instrumental porque mediante su cita se pretenda sortear, o simplemente desbordar, los límites legalmente establecidos en el citado artículo 86.4 de la LJCA . Este tipo de planteamientos han sido desautorizados por esta Sala en las sentencias que a continuación, y sin ánimo de exhaustividad por su profusión, se recogen. Sentencias de 4 de mayo de 2000 --recurso de casación nº 8409/1994 --, de 23 de enero de 2001 --recurso de casación nº 9155/95 --, de 19 de julio de 2001 --recurso de casación nº 2983/1996 --, de 26 de julio de 2001 --recurso de casación nº 8858/1996 --, de 15 de octubre de 2001 --recurso de casación nº 3525/1996 --, de 14 de noviembre de 2002 --recurso de casación nº 11120/1998 --, de 29 de mayo de 2003 --recurso de casación nº 759/1999 --, 9 de octubre de 2009 --recurso de casación nº 4255/2005 --, de 23 de abril de 2010 --recurso de casación nº 1904/2006 -- entre otras.

Además, se alegan cuestiones, en los motivos segundo y tercero que nada tienen que ver con la " ratio decidendi " de la Sala de instancia, ni con la exposición de ningún argumento adicional incluido a mayor abundamiento. Nos referimos al alegato esgrimido sobre los plazos de emisión de los informes o a la ausencia del informe del artículo 35.3 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias (TRLOTyENC) aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo. Por cierto, ese precepto es la única norma citada en el encabezamiento de los motivos.

Conviene recordar, para salir al paso de ese planteamiento desenfocado, que la razón de decidir de la sentencia es que no puede tener aplicación la aprobación por silencio del plan cuando se opone a lo dispuesto en la Ley, concretamente en el citado TR 1/2000 que, en la disposición transitoria segunda.6 , disponía que era preciso antes de la aprobación de los planes de desarrollo la previa adaptación del planteamiento urbanístico, pues en caso contrario la aprobación será nula de pleno derecho. Del mismo modo que no procede aplicar el silencio positivo respecto de las determinaciones del plan contrarias a la ley o a los planes de superior jerarquía, ni cuando la aprobación del plan esté sometida a requisitos especiales.

Ahora bien, como quiera que la cuestión de fondo que subyace en este recurso se refiere a la aplicación del silencio positivo en la aprobación de planes de urbanismo, concretamente en el planeamiento de desarrollo, en la medida que su regulación se hace en una norma básica, como es el caso del artículo 16.3 de la Ley 6/1998 y en los artículos 42 y siguientes de la Ley 30/1992 , citados en el escrito de interposición, debemos examinar si la interpretación y aplicación del Derecho realizada por la sentencia vulnera el indicado marco normativo.

QUINTO .- El carácter positivo del silencio administrativo en la aprobación de instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo viene establecido en el artículo 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, que tiene el carácter de norma básica ex disposición final única de la indicada Ley.

En estos planes de desarrollo elaborados por un particular, como es el plan parcial examinado, " quedarán aprobados definitivamente por el transcurso del plazo de seis meses, o del que, en su caso, se establezca como máximo por la Legislación autonómica para su aprobación definitiva ". Señalando también el citado artículo 16.3 cómo ha de hacerse el cómputo del plazo y qué trámites resultan necesarios. Y, en fin, en el párrafo final del citado artículo 16.3 se dispone que tal regulación se entenderá " sin perjuicio de lo establecido por las legislación urbanística de las comunidades autónomas en cuanto a asignación de competencias, subrogación en su ejercicio y plazos y cómputo del silencio administrativo ".

Por su parte, el ya citado TR canario de 2001 dispone, en el artículo 42.4 , que no procede la aplicación del silencio administrativo si el plan no contuviere los documentos y determinaciones establecidas por los preceptos que sean directamente aplicables para el tipo de plan de que se trate. Y que en todo caso "Tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el plan contuviere determinaciones contrarias a la Ley o a planes de superior jerarquía, o cuando la aprobación del plan esté sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente establecidos ".

SEXTO .- Acorde con este enmarque normativo, resulta que efectivamente nuestro ordenamiento jurídico permite la aprobación por silencio del planeamiento de desarrollo, sujetando su aprobación a la concurrencia de una serie de requisitos, como es el computo del plazo y la concurrencia de informes sobre lo que no es del caso abundar, y especialmente cuando la aprobación vulnera lo dispuesto en la ley, que constituye la razón por la que la sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Administración autonómica.

La regulación del silencio positivo en la aprobación de planes de desarrollo prevista en el artículo 16.3 de la citada Ley 6/1998 no ha sido vulnerada porque la sentencia recurrida considera que el silencio positivo no puede operar en los casos en que concurre un impedimento legal, en este caso la aplicación de la disposición transitoria segunda, apartado 6, del mismo TR de 2001 cuando señalar que " en aquellos municipios que no hubieren adaptado el planeamiento urbanístico al contenido de este texto refundido (...) no se podrá aprobar ni continuar la tramitación de ningún plan de los denominados de desarrollo en el art. 31 de este texto refundido, es decir, Planes Parciales de Ordenación Planes Especiales de Ordenación o Estudios de Detalle. La aprobación de cualquiera de estos planes de desarrollo, sin previa adaptación del planeamiento urbanístico en la forma anteriormente indicada, debidamente aprobada por el órgano competente, será nula de pleno derecho ". Dicho de otro modo, no puede entenderse aprobado por silencio administrativo un plan parcial que no era posible aprobar expresamente porque concurría un impedimento legal expreso.

En definitiva, la no adaptación del planeamiento al TR de 2001 impide tanto la aprobación como la tramitación de los planes parciales de modo expreso y no se alcanza a comprender cómo por vía de silencio administrativo positivo puede aprobarse instrumentos urbanísticos de desarrollo, cuya tramitación y aprobación expresa se encuentra vedada. La aprobación presunta por silencio del plan no puede constituir un medio para eludir el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para su aprobación expresa, como es la necesaria adaptación previa del planeamiento urbanístico general.

Procede, por tanto, declarar que no ha lugar al recurso de casación

SÉPTIMO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la parte recurrida no podrá rebasar la cantidad de 3.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que desestimando el motivo invocado, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Víctor Rodríguez e Hijos, S.L.", contra la Sentencia de 30 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso contencioso-administrativo nº 565/2004 . Se imponen las costas causadas en el recurso a la parte recurrente, con el límite fijado en el último fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico