Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2361/2009 de 26 de Enero de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Enero de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 2361/2009 interpuesto por Dª Natalia , representada por la Procuradora Dª María José Barabino Ballesteros, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 4 de marzo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 338/2007 ). Se han personado como partes recurridas la DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPÚZCOA, representada por la Procuradora Dª Isabel Juliá Corujo, y el AYUNTAMIENTO DE IBARRA, representado por el Procurador D. Enrique de Antonio Viscor.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con sede en Bilbao, dictó sentencia con fecha 4 de marzo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 338/2007 ) en la que inadmite por extemporáneo el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Natalia contra el acuerdo de la Diputación Foral de Guipúzcoa de 18 de octubre de 2005 por el que se aprueba definitivamente la Modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Ibarra en la UA-11, sin hacer expresa imposición de costas.

SEGUNDO.- En el proceso que dicha sentencia vino a resolver la parte demandante solicitaba que se dictase sentencia anulando la modificación del planeamiento urbanístico impugnada, aduciendo para ello que el acuerdo de aprobación es nulo por haber sido dictado prescindiendo del procedimiento establecido en los artículos 125 y 126 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico ; que es anulable al no existir fundamentación para desarrollar la UA-11 por vía expropiatoria; y que es también anulable por haber sido vulnerado el derecho de audiencia.

Ahora bien, sin llegar a examinar tales cuestiones y argumentos de impugnación, la sentencia analiza en primer lugar la causa de inadmisibilidad del recurso planteada por la Administración demandada, y, acogiéndola, declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por haber sido interpuesto de forma extemporánea. Este pronunciamiento se fundamenta en la sentencia del modo siguiente:

" (...) SEGUNDO.- Que la primera cuestión que ha de ser analizada en la presente sentencia se refiere a que las Administraciones demandadas plantean que el recurso interpuesto es inadmisible por extemporaneidad.

En concreto, se aduce que el acuerdo recurrido fue publicado en el B.O. Guipúzcoa el día 9 de febrero de 2006, sin que el escrito de interposición no fuese presentado hasta el día 14 de marzo de 2007, tratándose de una disposición general.

Frente a ello, la parte actora sostiene que el recurso es admisible por cuanto que la primera vez que la Sra. Natalia tuvo conocimiento de la aprobación definitiva el día 29 de enero de 2007, al notificársele la ruptura unilateral por parte del Ayuntamiento de Ibarra de las conversaciones que mantenía con la recurrente para la suscripción de un convenio urbanístico. Solo fue entonces cuando se informó a la actora de que la modificación puntual del planeamiento de Ibarra, en lo relativo a la UA 11, había sido aprobado por el Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Guipúzcoa el 18 de octubre de 2005. Añade que no existe una notificación formal de este Acuerdo.

TERCERO - Que la Sala habrá de aceptar la causa de inadmisibilidad alegada por las Administraciones demandadas por cuanto que la publicación oficial de la modificación del planeamiento que se impugna en el presente recurso se produjo el día 9 de febrero de 2006 y el escrito de interposición fue presentado ante este Tribunal el 14 de marzo de 2007, es decir, fuera de plazo.

Ha de tenerse presente que nos encontramos ante una disposición de carácter general cuya eficacia, como ocurre con todas las disposiciones reglamentarias, está supeditada a la publicación en el correspondiente Boletín Oficial.

Lo cierto es que, en el caso de disposiciones generales, no se contempla ni se exige notificación personal a todos y cada uno de los interesados, aún cuando hayan intervenido en el correspondiente expediente de elaboración de la norma, en aplicación del principio general de publicidad de las disposiciones generales ( art.52.1 de la Ley 30/1992 ), tal como sostiene la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2000 .

No siendo necesaria la notificación personal en este caso, la Sala habrá de declarar, en consecuencia, inadmisible el presente recurso".

TERCERO.- La representación de Dª Natalia preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 28 de mayo de 2009 en el que se aducían tres motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción y los dos restantes por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley .

Ahora bien, por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 14 de septiembre de 2009 se confirió a las partes un plazo para alegaciones sobre la posible causa de inadmisión parcial del recurso;, y, evacuado dicho trámite, mediante auto de la Sección Primera de 26 de noviembre de 2009 se acordó la inadmisión del motivo de casación primero y la admisión a trámite del recurso en cuanto a los motivos segundo y tercero, así como la remisión de las actuaciones para su sustanciación a esta Sección Quinta.

CUARTO.- Los motivos de casación segundo y tercero, únicos admitidos a trámite, se formulan al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción , y su enunciado y contenido es, expuesto en síntesis, el siguiente:

2º/ Infracción de los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992 , 17.2 y 21.3 de la Ley de Expropiación Forzosa , 46.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 24 y 105 de la Constitución , así como de la jurisprudencia que se cita, señalando la recurrente que, dado que el acuerdo de necesidad de ocupación del inmueble, a efectos expropiatorios, se encuentra implícito en la Modificación puntual de las Normas Subsidiarias, la aprobación de dicha modificación debe ser notificada de forma individualizada a cuantas personas aparezcan interesadas.

3º/ Infracción de los artículos 58 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en cuanto a la condición de interesado, así como de los artículos 35.e /, 42 , 58 y 89 de la propia Ley 30/1992 , que establece el derecho de los ciudadanos a formular alegaciones y el deber de la administración de dictar resolución expresa y notificársela a los interesados, y la infracción también de los artículos 24.1 , 9.3 , 103.1 y 106.1 de la Constitución y de la jurisprudencia que cita, pues la recurrente es la única titular de bienes y derechos afectada por la aprobación de la Modificación aprobada, siendo por ello parte interesada y habiéndose opuesto a la aprobación de un acuerdo que conlleva la declaración de utilidad pública de la expropiación y urgente ocupación de los bienes.

Termina el escrito solicitando que se estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida.

QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 3 de febrero de 2010 se dio traslado a las administraciones personadas como parte recurrida para que formalizasen por escrito su oposición al recurso de casación.

SEXTO.- El Letrado de la Diputación Foral presentó escrito con fecha 28 de mayo de 2009 en el que solicita que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto y alega, en síntesis, que el medio de comunicación de las disposiciones generales es su publicación en el Diario Oficial correspondiente, sin que resulte por ello necesaria la notificación personal del acuerdo aprobado.

SÉPTIMO.- El Ayuntamiento de Ibarra presentó escrito con fecha 22 de febrero de 2010 en el que solicita la desestimación del recurso de casación, argumentando, en síntesis, que no existe obligación legal de notificación individualizada de los instrumentos de planeamiento, siendo en el expediente expropiatorio donde deben producirse las notificaciones a los afectados, sin que la declaración de utilidad pública contenida en la aprobación del instrumento de planeamiento sea un acto administrativo que deba ser notificado individualmente a los interesados.

OCTAVO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 24 de enero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de casación nº 2361/09 lo dirige la representación de Dª Natalia contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 4 de marzo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 338/2007 ), que inadmite por extemporáneo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Sra. Natalia contra el acuerdo de la Diputación Foral de Guipúzcoa de 18 de octubre de 2005 por la que se aprueba definitivamente la Modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Ibarra en la UA-11.

Hemos visto en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar el pronunciamiento de inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación segundo y tercero, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente cuarto, pues el motivo de casación primero fue inadmitidos por auto de la Sección Primera de esta Sala de 26 de noviembre de 2009 , según ha quedado indicado en el antecedente tercero.

SEGUNDO.- Los motivos segundo y tercero responden a un mismo argumento central de impugnación dirigido a combatir la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por extemporáneo, alegando la recurrente la infracción de los artículos 31 , 35.e ), 58 , 59 , 89 de la Ley 30/1992 , 17.2 y 21.3 de la Ley de Expropiación Forzosa , 46.1 de la Ley Jurisdiccional y 24 , 105, 9.3 , 103.1 y 106.1 de la Constitución .

Según deja señalado el fundamento segundo de la sentencia recurrida, el acuerdo de aprobación de la Modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Ibarra fue publicado en el Boletín Oficial de Guipúzcoa de 9 de febrero de 2006 y la recurrente no presentó el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo hasta el 14 de marzo de 2007, esto es, cuando ya habían transcurrido más de dos meses desde la publicación de la disposición general aprobada.

La recurrente justificaba la interposición de su recurso en aquel momento alegando que la primera vez que tuvo conocimiento de la aprobación definitiva fue el día 29 de enero de 2007, al notificársele la ruptura unilateral por parte del Ayuntamiento de Ibarra de las conversaciones que mantenía con la recurrente para la suscripción de un convenio urbanístico, sin que le hubiera sido notificado con anterioridad formalmente el acuerdo aprobado. Frente a ello, la sentencia recurrida declaró la inadmisión del recurso por extemporáneo señalando que tratándose de disposiciones generales "... no se contempla ni se exige notificación personal a todos y cada uno de los interesados, aún cuando hayan intervenido en el correspondiente expediente de elaboración de la norma, en aplicación del principio general de publicidad de las disposiciones generales ( art. 52.1 de la Ley 30/1992 )".

En el desarrollo de los motivos de casación la recurrente sostiene que la modificación puntual operada debía haberle sido notificada individualmente por las siguientes razones: la aprobación del instrumento de planeamiento lleva implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes de su propiedad que han de ser objeto de expropiación; es la única titular de bienes y derechos afectada por la expropiación proyectada; ha formulado alegaciones en el expediente como parte especialmente interesada; su dirección consta de forma inequívoca en el expediente; la modificación le obliga a presentar un proyecto de reparcelación en el plazo de un año; y, en fin, la aprobación no ha tenido realce en los medios de comunicación.

Pues bien, ninguna de las razones que aduce la recurrente resulta estimable y, por tanto, los dos motivos de casación que estamos examinando deben ser desestimados.

Ante todo procede recordar aquí la jurisprudencia de esta Sala en la que se aborda la cuestión de si los instrumentos de planeamiento deben o no ser notificados personalmente a los interesados. La sentencia de 10 de noviembre de 2010 (casación 2686/06 ) expone en su fundamento jurídico tercero la evolución jurisprudencial en torno a dicha cuestión, en los siguientes términos:

" (...) TERCERO.- Ante todo debemos recordar que, según el artículo 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , el plazo para interponer el recurso "...será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa". Esta regla, que cuando se trata de una disposición general fija como inicio del plazo para recurrir la fecha de su publicación, resulta acorde con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuyo artículo 52.1 establece respecto de la disposiciones administrativas que para que produzcan efectos han de publicarse en los diarios oficiales.

La naturaleza jurídica de los planes de urbanismo como disposiciones administrativas de carácter general y de rango reglamentario hace que, como regla general, sea la fecha de publicación del plan la que determina el inicio del cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo. La excepción a esa regla serían los planes de iniciativa particular, para los que sí se requiere la notificación.

Ahora bien, la sentencia recurrida señala que, aunque no nos encontramos ante un Plan de iniciativa particular, si en la tramitación del nuevo planeamiento concurren interesados que formulan alegaciones, "debe estarse al régimen general de notificación, desde luego a salvo la vigencia y efectos de la nueva ordenación a producirse por las reglas establecidas al efecto". Es decir -parece concluir la Sala de instancia- el nuevo Plan entrará en vigor y producirá efectos desde su publicación, como corresponde a las disposiciones de carácter general, pero el acuerdo de aprobación definitiva debe ser notificado a los interesados que hubiesen comparecido y formulado alegaciones. Si no consta tal notificación, el recurso que se interponga transcurridos más de dos meses desde la publicación no podrá ser tachado de extemporáneo si quien lo promueve es uno de aquellos interesados a quien debió serle notificado el acuerdo. Y como esto es lo que sucede en el caso examinado, la Sala de instancia rechaza la inadmisibilidad del recurso y entra a examinar el la controversia de fondo.

Pues bien, el razonamiento expuesto en la sentencia recurrida obliga a recordar, como ya hicimos en nuestra sentencia de 26 de junio de 2009 (casación 1079/05 ), que la jurisprudencia siguió durante algún tiempo una trayectoria oscilante, pero en la actualidad ha prevalecido una interpretación distinta y aun contraria a la que sostiene la Sala de instancia. En efecto, hay sentencias que señalan que en el procedimiento de elaboración de estas peculiares disposiciones generales, los instrumentos de planeamiento urbanístico, la intervención durante la tramitación formulando alegaciones confería al que así lo hacía la condición de interesado, al que debía, por tanto, notificarse personalmente la disposición una vez aprobada (se citan en este sentido sentencias de 21 de enero de 1992 , 14 de marzo de 1988 y 9 de mayo de 1985 ); en otros supuestos, en cambio, esta Sala vino a declarar que tal intervención en el procedimiento de elaboración, realizando alegaciones, no alteraba el régimen de notificación mediante la publicación (se mencionan como ejemplo de esta línea sentencias de 19 de diciembre y 25 de febrero de 1995 y 17 de octubre de 1990 ). A esta trayectoria oscilante de la jurisprudencia aluden también nuestras sentencias de 12 de noviembre de 1997 (casación nº 1649/1992 ), 11 de octubre de 2000 (casación 2349/1998 ) y 5 de octubre de 2005 (casación 5117/2002 ) que constatan esa fluctuación de la jurisprudencia.

Sin embargo, la línea de interpretación que ha prevalecido en la jurisprudencia es la que señala que la tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento cuenta con una regulación específica que no exige ni contempla notificación personal a cada uno de los posibles interesados, siendo la publicación oficial el único requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes y sus modificaciones y el medio a través del cual aquél ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por el planeamiento.

Esta interpretación es la que se mantiene en sentencias de 11 de octubre de 2000 (casación 2349/1998 ), 20 de febrero de 2003 (casación 8850/1999 ) y 1 de febrero de 2005 (casación nº 8/2001 ); y es también la que ahora mantenemos".

Esta misma interpretación debe ser mantenida ahora, sin que puedan prosperar los argumentos esgrimidos por la parte recurrente invocando la legislación sobre expropiación forzosa, pues el hecho de que la aprobación de los instrumentos de planeamiento lleve implícita la declaración de utilidad pública a efectos de expropiación ( artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa ), no conlleva que los planes urbanísticos o sus modificaciones deban ser notificados individualmente a los interesados, pues será en el expediente incoado para la materialización de la expropiación prevista por el instrumento de planeamiento donde habrán de observarse las normas recogidas en la legislación sobre expropiación forzosa.

Y así se hizo en el caso que nos ocupa, pues consta en las actuaciones de instancia que el Ayuntamiento de Ibarra formuló y sometió a información pública la relación de bienes y derechos afectados por la Modificación de las Normas Subsidiarias (Boletín Oficial de Guipúzcoa de 21 de febrero de 2007) y la aprobó definitivamente mediante acuerdo del Pleno de 3 de abril de 2007 (Boletín Oficial de Guipúzcoa de 18 de abril de 2007). Este último acuerdo municipal, con el que se inicia el expediente expropiatorio, fue notificado a la recurrente, de conformidad con lo previsto en el artículo 21.1 y 3 de la Ley de Expropiación forzosa , y contra él interpuso recurso potestativo de reposición que fue desestimado por resolución expresa a la que la recurrente pretendió ampliar el recurso contencioso-administrativo, siendo denegada dicha ampliación por auto de la Sala de instancia de 19 de septiembre de 2007.

En definitiva, la aprobación de la Modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Ibarra fue publicada en el Boletín Oficial de Guipuzcoa de 9 de febrero de 2006 y el recurso contencioso-administrativo fue interpuesto el 14 de marzo de 2007, por tanto, fuera del plazo de dos meses recogido en el artículo 46 de la Ley de esta Jurisdicción para la impugnación de la disposiciones generales, por lo que la inadmisión del recurso acordada por la Sala de instancia es conforme a derecho.

TERCERO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede imponer las costas derivadas del mismo a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes recurridas -Diputación Foral de Guipúzcoa y Ayuntamiento de Ibarra- en sus respectivos escrito de oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de cada una de las mencionadas administraciones recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,

Fallo

No ha lugar al recurso de casación nº 2361/2009) interpuesto en representación de Dª Natalia contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 4 de marzo de 2009 (recurso contencioso-administrativo nº 338/2007 ), con imposición de las costas a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento tercero.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.