Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2717/2014 de 03 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Noviembre de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación, número 2717/2014, formulado por la sociedad YEREGUI DESARROLLO, S.L., a través de la Procuradora Dña. Paloma Barbadillo Gálvez, contra la sentencia de fecha treinta de abril de dos mil catorce, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Málaga) en el recurso 680/2010 , sostenido contra la Orden de 25 de febrero de 2010, de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, que aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella; habiendo comparecido, en calidad de recurridas, la JUNTA DE ANDALUCÍA, a través de la Sra. Letrada de sus Servicios Jurídicos, y el AYUNTAMIENTO DE MARBELLA, debidamente representado por el Procurador D. Antonio Ortega Fuentes, con los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Málaga) dictó, con fecha treinta de abril de dos mil catorce, sentencia en el recurso 680/2010 , cuyo Fallo es del siguiente tenor:

'PRIMERO.-Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo .

SEGUNDO.-No hacer expresa declaración sobre el pago de las costas causadas del presente recurso.

(...)'

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de cuatro de julio de dos mil catorce, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

SEGUNDO.-Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala la recurrente y recurridas, expresadas en el encabezamiento de la presente.

La Sra. Procuradora de YEREGUI DESARROLLO, S.L., como recurrente, presentó escrito de interposición que contiene dos motivos de casación: El primero, ' Infracción con base en el motivo del apartado c) del art. 88.1 de la LJCA ; quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia: incongruencia y falta de motivación.' Tras un pormenorizado análisis de la fundamentación jurídica de la sentencia objeto de recurso, encuentra un cúmulo de errores, tales como manifestar que los autos no han sido recibidos a prueba, aludir a un único suelo cuando la demanda se refería a cinco suelos diversos, aplicar una norma a hechos anteriores, referirse a la parte actora como si fuera una comunidad de propietarios, o ' considerar el supuesto enjuiciado referido a un cambio de calificación, cuando no es tal el objeto de la demanda', todo ello pone de manifiesto que se ha incurrido en nulidad, incongruencia y falta de motivación, según se establece en los artículos 209 y 218 LEC ,, 238 y 240 LOPJ , 24 y 33 CE , así como ' los artículos 7 , 9 , 12 , 14 y 16 del TRLS 2008 y 78 del TRLS 1976 '. El segundo motivo, por ' infracción, con base en el motivo del apartado d) del art. 88.1 de la LJCA , de las normas del ordenamiento jurídico de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate' pues, al aceptar el proceso de normalización que realiza el PGOU de Marbella se altera el concepto legal, prevenido en los artículos 7 y 19 del TRLS 2008 y 33 CE , que no permite ' imputar deberes al margen de la propiedad y, aún menos, como penas impuestas sin procedimiento; algo que tampoco se puede hacer al propietario del suelo'. Menciona doctrina jurisprudencial y, entre otros, considera infringidos los artículos 7, 12, 14 y 16 del TRLS de 2008 y el artículo 78 del TRLS de 1976, ' en relación con el carácter reglado del suelo urbano consolidado -al negar la sentencia esta clasificación a suelos con estas circunstancias-.'

TERCERO.-Admitido a trámite el recurso, por resolución de veinticuatro de octubre de dos mil catorce, y acordada la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio traslado a las partes recurridas.

El AYUNTAMIENTO DE MARBELLA, a través de su representación procesal, manifestó su oposición al entender que no es posible alegar incongruencia y falta de motivación porque, tras la valoración del conjunto de la prueba practicada, ' la sentencia posibilita el conocimiento de las razones que se han tomado para alcanzar el fallo[ y] no se infringe ninguna norma procedimental'. La JUNTA DE ANDALUCÍA también presentó escrito de oposición porque la sentencia 'es suficientemente clara, al exponer la legalidad del proceso de normalización y analizar el régimen jurídico que lo avala y le da suficiente cobertura, sobre el alcance y finalidad de dicho proceso' y expone claramente las razones por las que desestima el recurso, sin que se puedan apreciar las infracciones legales y jurisprudenciales alegadas de contrario.

CUARTO.-Tramitado el recurso, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el treinta de septiembre de dos mil quince, fecha en la que se inició, y concluyó el veintisiete de octubre siguiente. En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales..

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso de Casación 2717/2014 la Sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Málaga, dictó en fecha de 30 de abril de 2014, en su Recurso Contencioso-administrativo 680/2010 , por medio de la cual se desestimó el formulado por la sociedad YEREGUI DESARROLLO, S.L. (con independencia de lo que expresaran las partes y la sentencia) contra:

1º.La Orden de 25 de febrero de 2010, del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la JUNTA DE ANDALUCÍA,por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, con la reserva de la subsanación de las deficiencias observadas en el instrumento de planeamiento, supeditando su registro y publicación al cumplimiento de las mismas. La citada Orden fue publicada en el BOJA de 24 de marzo de 2010 (nº 58) en virtud de Resolución de 5 de marzo de 2010 de la Dirección General de Urbanismo de la citada Consejería de Obras Públicas y Vivienda.

2º.La posterior Orden de 7 de mayo de 2010, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la JUNTA DE ANDALUCÍA, por la que se dispone la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella, aprobada por Orden del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de 25 de febrero de 2010 (BOJA de 20 de mayo de 2010, nº 97).

SEGUNDO.-Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por la YEREGUI DESARROLLO, S.L., y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda:

La sentencia que es objeto del presente recurso comienza desestimando la causa de inadmisión del recurso contencioso- administrativo opuesta por las partes codemandadas y consistente en la falta de aportación del documento societario por el que se acuerde su interposición, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 45.2 de la Ley 29/1998 .

En su Fundamento de derecho tercero constata que 'Obarinsa, S.L., a la que sucedió la actora, promovió en Marbella diversos desarrollos urbanísticos en terrenos de Marbella que el Plan impugnado califica de Suelo Urbano no Consolidado de conformidad con lo dispuesto en los arts. 45.2 B y 36 de la Ley 7/02, de Ordenación Urbanística de Andalucía , al establecer el primero que es suelo urbano no consolidado el que precisa una actuación de transformación urbanística (...)',si bien explica que 'Sin embargo, dicha calificación no es procedente para la parte actora por cuanto que dicho suelo es urbano consolidado al estar dotada la parcela sobre la que se ubica el edificio de urbanización, equipamientos e infraestructura'.

Según la sentencia ' Desde las anteriores premisas, ha de concluirse, ante todo, que la combatida previsión del PGOU no es arbitraria al estar justificada en la Memoria de la revisión, incidiendo en la situación urbanística de Marbella, anterior a la impugnada revisión, consistente, en esencia, en sus irregularidades, sustentadas en la simple apariencia de un Plan inexistente, que incluso llegó al dictado de sentencias anulatorias de anteriores licencias de obras. El objetivo del nuevo, del recurrido, no perseguiría otra cosa que la urbanización urbanística de la ciudad, ante la necesidad objetiva y estratégica de intervenir en los procesos de edificación incontrolados e ilegales.

Precisamente, de esa situación irregular no podían desprenderse deberes y derechos urbanísticos, así que sería el nuevo Plan la única fuente legitimadora de los aprovechamientos generados en las áreas de regularización, de suerte, cabe contestar a la comunidad actora, que no es posible comparar los aprovechamientos derivados de la citación anterior con los resultantes con el cambio de calificación, cuando los primeros no tenían el sustento de un auténtico y aplicable Plan. También se contempla en la Memoria la atribución de un nivel adicional teniendo en cuenta el volumen construido en exceso con respecto a las previsiones de un Plan anterior y en cumplimiento del art. 45 de la LOUA y de acuerdo con la previsión del art. 14 del RDL 2/08 que tiene por actuaciones urbanísticas las de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste'.

Con posterioridad, la sentencia recuerda nuestra doctrina sobre la distinción de las revisiones y modificaciones de los Planes, que son operaciones por completo diferentes, citando las sentencias de 22 de enero de 1988 , y 29 de mayo de 2009 y la doctrina acerca de que ' la potestad administrativa de planeamiento comprende el de su reforma porque la naturaleza normativa de los planes y la propia necesidad de adaptarlos a las exigencias del interés público, justifican sobradadamente el 'iusvariandi' reconocido a la Administración'.

Según la sentencia 'No es apreciable, ni ha sido acreditado por la actora que, en tales determinaciones urbanísticas, hubiera incidido la Administración en arbitrariedad o subjetivismo caprichoso pues el ensombrecimiento de la corrección de la actividad de la corrección de la actividad administrativa tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, ha actuado al margen de la discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, o con desviación de poder o falta de motivación en la toma de sus decisiones, nada de lo cual se ha acreditado, al prevalecer la presunción de legalidad de la actuación administrativa, así como un actuar injustificado ni una lesión de derechos que impida el despliegue de una actividad planificadora que debe entenderse tendente a mejorar la ciudad y siendo así que efectivamente se pretende modificaciones de espacios públicos, calificación de los terrenos y asignación de usos, el camino para su realización, habida cuenta de su justificación es la revisión aprobada y recurrida, máxime cuando se ha de tener en cuenta, también, la salvaguarda del interés de los particulares mediante fórmulas, como la empleada en el Plan, en orden de la subsistencia de la responsabilidad de los promotores respecto de la Administración, sin perjuicio de la que corresponda a los terceros de buena fe desde una perspectiva civil de la cuestión'

Concluyendo con los siguientes razonamientos, en su Fundamento de Derecho quinto:

'De lo actuado y partiendo del mayor grado de verosimilitud que la jurisprudencia atribuye a los criterios de los técnicos de la Administración, se ha de inferir que está suficientemente motivada la clasificación dada de suelo urbano y la calificación de no consolidado, incluido en áreas de regularización, que se reconducen a los supuestos regulados en el art. 45.2.B. a), 1) de la LOUA pues es un área de suelo urbano integrada por terrenos edificados (art.45.1.b de la LOUA) que carecen de urbanización consolidada (art. 45.2.B.a), porque la existente no comprende todos los servicios, infraestructuras (o si cuentan con éstos, no tienen la proporción o características adecuadas) y dotaciones públicas precisas para servir a la edificación que sobre ellos exista (art. 45.2.B.a).1) de la LOUA). Correspondiendo al Plan determinar, partiendo de lo que hay en la realidad y de la ausencia de Plan Parcial de desarrollo con arreglo al anterior PGOU, el juicio de prospectiva sobre cual son todos los servicios, infraestructuras (o si cuentan con éstos, no tienen la proporción o características adecuadas) y dotaciones públicas precisas para servir a la edificación que sobre ellos exista, teniendo en cuenta que se ha edificado sin cumplir la determinaciones del planeamiento aun cuando no fuera impugnada la licencia en su día concedida'.

'En el caso de autos, no se discute que el suelo sea urbano, pero está en esa situación de forma ilegal, sin instrumento de planeamiento que legitime la actividad de transformación de suelo realizada, ni que legitime derechos, cargas y deberes que eventualmente puedan haberse cumplido. En este sentido es categórico el art. 12.3 del RDLeg 2/2008, que responde a los principios que han estado presente en nuestro urbanismo desde 1956 al decir que se encuentra en situación de suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Y estableciendo la presunción iruis tantum de que se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento'.

'En este sentido las páginas 85 y siguientes de la Memoria de Ordenación del PGOU, se recogen los Principios Rectores del proceso de Normalización, a saber: a. asegurar una ordenación urbanística coherente conforme a los fines de la ciudad; b. La garantía del mantenimiento de la calidad urbana y su mejora; c. Evitar la quiebra de los principios básicos del urbanismo. (...) La obtención de los beneficios de la medidas de normalización, esto es, la legitimación para patrimonializar los mayores aprovechamientos, se vincula al levantamiento de las cargas y costes derivados de la ejecución de las infraestructuras y de la obtención de las dotaciones'.

Por fin en el Fundamento de derecho sexto y séptimo, se afirma que: 'Por otra parte, la construcción y cesión de la dotación previstas si cuenta con habilitación legal'.

'De la misma configuración de la propiedad urbanística como situación objetiva o estatutaria deriva que el contenido de los derechos y deberes que en cada momento, conforme la legislación e instrumentos de planeamiento que la delimitan, tenga efectos erga omnes, teniendo carácter ob rem, y en consecuencia no es oponible la excepción de terceros de buena fe'.

TERCERO.-Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad recurrente recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de casación.

El primero, ' Infracción con base en el motivo del apartado c) del art. 88.1 de la LJCA ; quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia: incongruencia y falta de motivación.' Tras un pormenorizado análisis de la fundamentación jurídica de la sentencia objeto de recurso, encuentra un cúmulo de errores, tales como manifestar que los autos no han sido recibidos a prueba, aludir a un único suelo cuando la demanda se refería a cinco suelos diversos, aplicar una norma a hechos anteriores, referirse a la parte actora como si fuera una comunidad de propietarios, o ' considerar el supuesto enjuiciado referido a un cambio de calificación, cuando no es tal el objeto de la demanda', todo ello pone de manifiesto que se ha incurrido en nulidad, incongruencia y falta de motivación, según se establece en los artículos 209 y 218 LEC ,, 238 y 240 LOPJ , 24 y 33 CE , así como ' los artículos 7 , 9 , 12 , 14 y 16 del TRLS 2008 y 78 del TRLS 1976 '. El segundo motivo, por ' infracción, con base en el motivo del apartado d) del art. 88.1 de la LJCA , de las normas del ordenamiento jurídico de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate' pues, al aceptar el proceso de normalización que realiza el PGOU de Marbella se altera el concepto legal, prevenido en los artículos 7 y 19 del TRLS 2008 y 33 CE , que no permite ' imputar deberes al margen de la propiedad y, aún menos, como penas impuestas sin procedimiento; algo que tampoco se puede hacer al propietario del suelo'. Menciona doctrina jurisprudencial y, entre otros, considera infringidos los artículos 7, 12, 14 y 16 del TRLS de 2008 y el artículo 78 del TRLS de 1976, ' en relación con el carácter reglado del suelo urbano consolidado -al negar la sentencia esta clasificación a suelos con estas circunstancias-.'

CUARTO.-No vamos, sin embargo, a contestar de forma expresa a los anteriores motivos de impugnación, pues, la Orden de 25 de febrero de 2010, del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía -por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, con la reserva de la subsanación de las deficiencias observadas en el instrumento de planeamiento-, y la posterior Orden de 7 de mayo de 2010, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la misma Junta de Andalucía -por la que se dispuso la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella, aprobada por Orden antes citada de 25 de febrero de 2010-, han sido anuladas por recientes SSTS de esta Sala y Sección.

En consecuencia, de conformidad con los principios de unidad de doctrina y economía procesal, hemos de proceder a ratificar la nulidad decidida con base en las mismas argumentaciones contenidas en las SSTS de 27 (2 ) y 28 de octubre de 2015 pasado , dictadas en los Recursos de casación 313/2014 , 2180/2014 y 1346/2014 , cuyos fundamentos de anulación procedemos a reiterar de forma muy resumida.

El primer motivo por el que declaramos la nulidad del Plan se refería a la defectuosa cumplimentación de la obligación de someterlo a la evaluación ambiental estratégica.

La sentencia empieza por abordar la tesis sustentada por la Sala de instancia para concluir que el referido trámite se ha cumplido satisfactoriamente, señalando que:

'La sentencia, prescindiendo en el rechazo de este motivo impugnatorio del hecho esencial de que el EIA llevado a cabo no tuvo en cuenta, para su elaboración, ni la Directiva ni la Ley cuya infracción se invoca en casación -puesto que ni siquiera menciona entre las disposiciones que debieron ser cumplidas la Ley 9/2006 o la Directiva 2001/42/CE que dicha Ley incorpora a nuestro ordenamiento jurídico-, centra sus esfuerzos dialécticos en tratar de demostrar -infructuosamente, a nuestro juicio- que los diferentes epígrafes en que se divide el informe emitido se corresponden, aunque con otras denominaciones, con los aspectos de la EAE exigidos por la legislación estatal y de la Unión Europea, identificación sustantiva que le hace concluir que, al margen de la distinta terminología empleada, la ley estatal -que en el recurso de casación se reputa conculcada- y la autonómica en que se inspira el trámite ambiental evacuado son coincidentes, tanto en los hitos procedimentales como en sus contenidos, de suerte que bastaría con verificar que las normas autonómicas han sido respetadas para extraer la conclusión necesaria de que también lo habría sido la Ley 9/2006'.

Tal tesis resulta claramente rechazada por nuestra resolución, afirmando que:

'el EIA que consta en el expediente de elaboración, bajo la rúbrica de Descripción esquemática de las determinaciones del Plan y Alternativas posibles o seleccionada, no acomete realmente un análisis de las diferentes alternativas razonables, mediante su estudio comparado desde la perspectiva de la potencial afectación que pudieran ocasionar unas u otras al medio ambiente.

No cabe, por tanto, presumir sin mayores explicaciones -como hace la sentencia- que es suficiente para colmar las exigencias de la Directiva 2001/42/CE y de la Ley estatal por la que se incorpora ésta al ordenamiento jurídico español, con el mero hecho de que se haya confeccionado un EIA acorde con los requisitos de procedimiento y contenido exigidos por la normativa andaluza así como que, de alguna manera, los distintos epígrafes en que se organiza su índice admiten cierta equiparación con los apartados que contiene preceptivamente el Anexo I de la Ley 9/2006.'

Uno de los más graves defectos de que adolece la evaluación practicada, es la ausencia de un estudio de 'alternativas'. En efecto:

'En definitiva, la completa falta de estudio comparativo de las alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, así como de exposición de la denominada alternativa cero, hacen incurrir al PGOU de Marbella en la nulidad pretendida, al haberse prescindido de la preceptiva EAE, así como de la Memoria ambiental consecuente, efectuadas conforme a las prescripciones de la Ley 9/2006 y de la Directiva 2001/42/CE en que se inspiran'.

Con independencia de lo anterior y atendiendo a la finalidad perseguida por el Plan, hemos considerado que la evaluación practicada, no cumplía la finalidad para la que normativamente fue diseñada.

Se afirma en nuestra sentencia que:

' En otras palabras, la EAE que la Ley 9/2006 preceptúa no sólo no existe porque no se haya emitido en el curso de la elaboración del PGOU de Marbella sino que, atendida la vocación de legalización, normalización o, en palabras de la memoria, '...comprensión urbanística... en un contexto con múltiples particularidades de naturaleza política, social, económica, institucional, fruto de una gestión anómala y de un desentendimiento en las décadas pasadas...', diagnóstico que concluye con el compromiso asumido de que '...el Plan General que ahora se presenta tiene como objetivo y reto devolver el crédito perdido a la disciplina urbanística en general...', el documento ambiental que se hubiera podido emitir no podría, dada la situación preexistente, alcanzar la finalidad que le es propia.

En tal contexto y en presencia de tales designios del PGOU -vueltos en significativa medida hacia el tratamiento urbanístico de situaciones ya consumadas e irreversibles-, la evaluación ambiental estratégica pierde buena parte de su finalidad institucional justificadora, la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente, aspiración que queda despojada de su razón de ser, y por ello frustrada, cuando la evaluación de las posibles alternativas razonables a que se refiere el Anexo I de la Ley 9/2006 se ve impedida o gravemente debilitada al venir determinada forzosamente por situaciones de hecho anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente, ni tampoco conjurar sus eventuales riesgos para el medio ambiente'.

La segunda causa de nulidad, tiene su fundamento en la infracción de lo dispuesto en el art. 15.4 del RD Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo.

El citado precepto incorpora a nuestro ordenamiento jurídico el denominado Informe de sostenibilidad económica, documento complementario, pero no sustitutivo del Estudio Económico de la legislación autonómica. El referido Informe responde a un mandato con la finalidad de lograr un equilibrio entre las necesidades de implantación de infraestructuras y servicios y la suficiencia de recursos públicos y privados para su efectiva implantación y puesta en uso, funcionamiento y conservación. Se trata, en definitiva, de asegurar en la medida de lo posible y mediante una planificación adecuada, la suficiencia de recursos para hacer frente a los costes que la actuación ha de conllevar en orden a proporcionar un adecuado nivel de prestación de servicios a los ciudadanos.

Pues bien, en este caso, a diferencia de lo ocurrido con la EAE, el citado documento no es que sea defectuoso, es que se ha comprobado que no existe.

En este sentido hemos afirmado que:

'En el presente caso, la sentencia de instancia no contiene ninguna referencia a la denunciada ausencia del informe de sostenibilidad económica; no obstante, un estudio del expediente administrativo, nos permite concluir que, el mismo, resulta ser inexistente en este caso'.

Acreditada la ausencia del informe, procedíamos a analizar, si el mismo, a la vista de las determinaciones concretas del instrumento de ordenación litigioso resultaba exigible, concluyendo que:

' Ya hemos señalado, que su necesidad se conecta con las operaciones que el artículo 14.1 en sus dos apartados, y el 14.2 del texto refundido de 2008, denomina actuaciones de transformación urbanística, incluyendo las actuaciones de dotación y especificando el contenido de las actuaciones de urbanización. Siendo esto así, basta la lectura de la propia memoria del plan y del adecuado entendimiento de los denominados mecanismos de 'normalización que incorpora, para comprobar que existen múltiples actuaciones encuadrables tanto, en aquellas de urbanización, que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, como en las actuaciones de dotación, encaminadas a incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad que ilegalmente se habían materializado'.

Por último, rechazábamos con la finalidad del inexistente informe, hubiera quedado colmada con el contenido del Estudio económico financiero, afirmando que:

'Tratando de dotar de la máxima exhaustividad a nuestra respuesta, pudiera pensarse, aunque ya hemos diferenciado ambos documentos, que el informe de sostenibilidad se encuentra incorporado en el estudio económico financiero, sin embargo, basta la lectura de este documento para comprobar, sin necesidad de un estudio más detallado, que no se cumplen en el mismo las finalidades perseguidas por el informe de sostenibilidad económica, ni se ajusta a su obligatorio contenido, ni contiene una sola referencia a la capacidad económica del municipio de hacer frente al coste económico, que habrá de derivarse de la nueva ordenación incorporada en cada una de las nuevas determinaciones que el plan incorpora, determinaciones que, como hemos señalado, comportan la puesta en marcha de servicios y dotaciones, infraestructuras y sistemas, cuya incidencia desde el punto de vista económico, no se afronta mínimamente, limitándose a su cuantificación sin ningún tipo de justificación y en forma global para el conjunto de la ejecución del planeamiento'.

Por último en el 313/2014, establecíamos como causas de nulidad las siguientes:

' 1º. No corresponde al ámbito de la potestad de planeamiento modular la legalización de lo ilegalmente construido.

Obviamente el planificador conserva íntegramente la discrecionalidad inherente a la potestad planificadora, pero la misma no llega, ni puede abarcar, a modular los efectos de las ilegalidades y a fundamentar el nuevo planeamiento en función del carácter aprovechable o no de lo anterior.......

Este tipo de planeamiento, pues, no cuenta con respaldo legislativo, pues el mismo no contempla 'hacer ciudad' sino 'rehacer ciudad', pero rehacerla, no porque se pretenda su rehabilitación, regeneración o renovación, sino porque la hecha, en el pasado, lo ha sido de forma ilegal. Por ello, su destino, su razón de ser, no es futuro de Marbella, sino su pasado. Y la legalización del pasado debe someterse --- pues así lo ha dispuesto el legislador---, en su caso, al sistema antes expuesto. Da la sensación que exigencias de nuevas dotaciones no viene impuesta por el nuevo Plan, sino que se imponen como consecuencia de las ilegalidades derivadas del incumplimiento del Plan anterior......

El cometido de todo plan consiste en la consecución de una ordenación racional del espacio físico comprendido dentro de su respectivo ámbito. El ordenamiento jurídico atribuye a la Administración la potestad de planeamiento con vistas a la realización del indicado objetivo. Como cualquier otra potestad administrativa, así, pues, la potestad de planeamiento está al servicio de un fin normativamente predeterminado. De este modo, se desnaturaliza la auténtica finalidad de los planes si se apartan de la finalidad que les es propia y buscan satisfacer otra en su lugar o junto a ella. En definitiva, sólo en la medida en que sirvan a su finalidad típica vendrá a estar justificado el ejercicio de la potestad de planeamiento por parte de la Administración'.

2º. No está en manos del planificador alterar o desfigurar el concepto de SUC.

En tal situación, la configuración en el planeamiento del concepto de SUNC Transitorio (caracterizado por tratarse de un proceso o tránsito de ejecución hacia el complemento de dotaciones), con el que delimitar situaciones como las descritas, con las consecuencias que ello implica, se nos presenta como contraria a la jurisprudencia de esta Sala ---que a continuación reseñaremos--- y alejada de la característica esencial de esta situaciones, cual es el respeto a la realidad existente ---la realidad de lo fáctico---, esto es, al margen de 'los límites de la realidad'. En concreto, ni el Ayuntamiento ni la Junta de Andalucía han acreditado el concreto déficit de dotaciones en el SUNC al configurarse el suelo como API, con la imposición de toda una serie de deberes y cargas urbanísticas, sin poder determinarse cuales fueran los 'deberes pendientes', a los que se refiere el artículo 10.3.12.1 de las Normas, no pudiendo afirmarse, por tanto, el carácter deficitario de determinadas unidades de ejecución.

Por otra parte, las nuevas dotaciones no pueden tener su apoyo en el pasado, esto es, es su declarada ilegalidad, sino en el futuro, esto es, en la discrecional decisión técnica del planificador ---en ejercicio del ius variandi del que está investido--- completando la ciudad con lo que la misma necesita y no tratando de aprovechar lo ilegalmente construido.........

Por ello, conforme a lo expuesto, no resulta jurídicamente aceptable ---constituyendo una técnica acreedora de censura por nuestra parte--- el expuesto y generalizado recurso a la categoría del SUNC, como fórmula empleada de manera indiscriminada y como modo de tratar de solventar todas las patologías en que ha podido incurrirse con anterioridad a la Revisión del PGOU, pudiendo deducirse que, en realidad, no es por la sola voluntad del planificador por lo que se clasifican muchos ámbitos como SUNC, sino porque se considera que han existido irregularidades en los mismos.

3º. No resulta jurídicamente posible proceder a la alteración por el planificador de los mecanismos legales de responsabilidad por el incumplimiento de los deberes urbanísticos, considerando como principio esencial la atribución de la misma a los promotores de las construcciones en contra de lo previsto en el artículo 19 del TRLS08.

Obvio es que las cargas cuya imposición se pretende ---con independencia de su viabilidad jurídica--- sólo corresponden a quienes, en la actualidad, figuran como propietarios o titulares de los inmuebles respecto de los que se haya producido un pronunciamiento de ilegalidad, pues la imposición a quien no es propietario no tiene fundamento en el carácter estatutario de la propiedad urbana, y, menos aún, cuando la imposición se pretende por vía reglamentaria, como es la del planeamiento.

La imposición de tales cargas lo es ---tiene su fundamento--- en función del interés público propio de la potestad de planeamiento, pero no para 'sancionar' actuaciones anteriores que lesionaron tal interés público y que, posiblemente, han salido temporalmente vía prescripción del ámbito de su exigencia, detectándose, en todo caso, una aproximación a una presunción de culpabilidad general, propia de los sistemas sancionadores......

Esta atribución de cargas a los no propietarios rompe con el estatuto de la propiedad inmobiliaria, pues, sencillamente, se imponen obligaciones conectadas con la propiedad a quien ya no es propietario: el principio de la equidistribución de beneficios y cargas no puede convertirse en la finalidad del plan, antes bien, constituye su consecuencia necesaria.

4º. Por último, igualmente carece de apoyo la exigencia de nuevas prestaciones que alteran el equilibrio del derecho de propiedad y que además dependen de la modulación del nivel de legalización realizado por el propio planificador.

......se establecen estos denominados 'coeficientes de normalización', con base en el exceso de aprovechamientos y el déficit de dotaciones, con la finalidad de proceder a la financiación de dotaciones, equipamientos y sistemas, y, en consecuencia, de regularizar, compensar o suplir los resultados de las actuaciones ilegales; para la Sala de instancia tal actuación ---como criterio general--- 'ninguna objeción plantea'.

De esta forma se procede a una imputación de cargas y gravámenes individuales ---incluso, como hemos examinado antes, a quienes ya no son propietarios---, sin respaldo en ninguna norma con rango de ley, sin el seguimiento de ningún procedimiento tramitado de forma individual y con todas las garantías previstas para este tipo de exacciones económicas, y que, sin bien cuenta con el destino inmediato de la obtención de nuevas dotaciones, en el fondo ---como todo el proceso de normalización--- lo que pretende es penalizar ---ahora--- las antiguas infracciones permitidas y autorizadas conforme a un Plan anterior, y, con ello, intentar su legalización.'

Los apartados tercero y cuarto de la parte dispositiva de nuestra sentencia, concluían que:

3º.- Que debemos estimar y estimamos el Recurso Contencioso administrativo 823/2010, formulado por ......... contra:

1. La Orden de 25 de febrero de 2010, del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la JUNTA DE ANDALUCÍA, por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, con la reserva de la subsanación de las deficiencias observadas en el instrumento de planeamiento, supeditando su registro y publicación al cumplimiento de las mismas. La citada Orden fue publicada en el BOJA de 24 de marzo de 2010 (nº 58) en virtud de Resolución de 5 de marzo de 2010 de la Dirección General de Urbanismo de la citada Consejería de Obras Públicas y Vivienda.

2. La posterior Orden de 7 de mayo de 2010, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la JUNTA DE ANDALUCÍA, por la que se dispone la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella, aprobada por Orden del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de 25 de febrero de 2010 (BOJA de 20 de mayo de 2010, nº 97).

4º.- Que declaramos dichas Órdenes, y la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella por las mismas aprobada, contrarias al Ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, las anulamos'.

Declarada la nulidad del PGOU de Marbella de 2010 también en este recurso por virtud de lo expresado, no resulta procedente y carece sentido venir ahora a pronunciarnos sobre el resto de las pretensiones esgrimidas en la demanda, más allá de la estrictamente anulatoria sobre la que acabamos de resolver, porque el efecto típico y característico que la anulación de todo plan comporta es que recobra su vigencia la ordenación urbanística preexistente (PGOU de 1986), conforme a una jurisprudencia que tenemos reiteradamente establecida y cuya cita resulta innecesaria.

QUINTO.-La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas en el mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA , sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

SEXTO.-No procede, por otra parte, ordenar, a efectos de publicidad y eficacia erga omnesde la nulidad del PGOU impugnado que declaramos, la publicación del fallo en el mismo diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la LRJCA , al haber sido ya ordenada dicha publicación en las tres SSTS de 27 (2 ) y 28 de octubre de 2015 , dictadas en los Recursos de casación 313/2014 , 2180/2014 y 1346/2014 , cuyos fundamentos de anulación hemos reiterado, de forma resumida, en la presente sentencia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,

Fallo

1º.-Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de casación número 2717/2014, formulado por la la sociedad YEREGUI DESARROLLO, S.L., contra la sentencia de fecha treinta de abril de dos mil catorce, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Málaga) en el recurso 680/2010 .

2º.-Que debemos anular, y anulamos y casamos, la citada sentencia.

3º.-Que debemos estimar y estimamos el Recurso Contencioso-administrativo 680/2010, formulado por YEREGUI DESARROLLO, S.L., contra:

1. La Orden de 25 de febrero de 2010, del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la JUNTA DE ANDALUCÍA, por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, con la reserva de la subsanación de las deficiencias observadas en el instrumento de planeamiento, supeditando su registro y publicación al cumplimiento de las mismas. La citada Orden fue publicada en el BOJA de 24 de marzo de 2010 (nº 58) en virtud de Resolución de 5 de marzo de 2010 de la Dirección General de Urbanismo de la citada Consejería de Obras Públicas y Vivienda.

2. La posterior Orden de 7 de mayo de 2010, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la JUNTA DE ANDALUCÍA, por la que se dispone la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella, aprobada por Orden del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de 25 de febrero de 2010 (BOJA de 20 de mayo de 2010, nº 97).

4º.-Que declaramos dichas Órdenes, y la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella por las mismas aprobada, contrarias al Ordenamiento jurídico y, en consecuencia, las anulamos.

5º.Que no hacemos expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la colección legislativa del Consejo General del Poder Judicial, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde. Jose Juan Suay Rincon, Cesar Tolosa Tribiño, Francisco Jose Navarro Sanchis, Jesus Ernesto Peces Morate, Mariano de Oro-Pulido y Lopez. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Cesar Tolosa Tribiño, estando la Sala reunida en audiencia pública, lo que certifico.