Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2851/2013 de 19 de Junio de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Junio de dos mil quince.

En el recurso de casación nº 2851/2013, interpuesto por don Santiago , don Luis Manuel , doña Concepción , don Alvaro , don Cipriano , don Felipe , doña Justa , don Jorge , doña Rita , doña Adelaida , don Porfirio , doña Daniela , don Jose Ramón , don Pedro Enrique , doña Lorenza , don Bruno , doña Silvia y don Ezequias , representados por la Procuradora doña Sonia Alba Monteserín y asistidos de Letrado, contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 10 de julio de 2013, recaída en el recurso nº 260/2011 , sobre medio ambiente; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia de fecha 10 de julio de 2013 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Santiago , don Luis Manuel , doña Concepción , don Alvaro , don Cipriano , don Felipe , doña Justa , don Jorge , doña Rita , doña Adelaida , don Porfirio , doña Daniela , don Jose Ramón , don Pedro Enrique , doña Lorenza , don Bruno , doña Silvia y don Ezequias contra la Resolución de fecha 15 de junio de 2010, dictada por la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar por delegación de la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, por la que se aprueba el deslinde de los bienes del dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 2.800 metros de longitud, comprendido entre las acequias del Alfadalí y del Vedat, exceptuando la zona del camping, en el término municipal de Oliva (Valencia), y contra las desestimaciones de los recursos de reposición interpuestos frente a aquélla. Sin costas.

SEGUNDO.-Notificada esta resolución a las partes, por los recurrentes se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 5 de septiembre de 2013, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.-Emplazadas las partes, los recurrentes (don Santiago , don Luis Manuel , doña Concepción , don Alvaro , don Cipriano , don Felipe , doña Justa , don Jorge , doña Rita , doña Adelaida , don Porfirio , doña Daniela , don Jose Ramón , don Pedro Enrique , doña Lorenza , don Bruno , doña Silvia y don Ezequias ) comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 8 de octubre de 2013 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación que consideraron procedentes, solicitaban que se casara la sentencia recurrida y por tanto se anulara la sentencia combatida, dictando en su lugar otra más ajustada a Derecho; e interesándose asimismo, mediante otrosí, la remisión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea de las cuestiones prejudiciales que se expresan.

CUARTO.-Por Providencia de la Sala, de fecha 28 de febrero de 2014, se acordó declarar la admisión del recurso de casación interpuesto, ordenándose por Diligencia de fecha 21 de marzo de 2014 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 12 de mayo de 2014, en los que solicitó a la Sala el dictado de una sentencia que inadmitiera el recurso o, en su defecto, declarara no haber lugar al mismo, imponiendo las costas a los recurrentes.

QUINTO.-Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de junio de 2015, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de casación se dirige contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 10 de julio de 2013 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Santiago y otros contra la Resolución de fecha 15 de junio de 2010, dictada por la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar por delegación de la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, por la que se aprueba el deslinde de los bienes del dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 2.800 metros de longitud, comprendido entre las acequias del Alfadalí y del Vedat, exceptuando la zona del camping, en el término municipal de Oliva (Valencia), y contra las desestimaciones de los recursos de reposición interpuestos frente a aquélla.

SEGUNDO.-La sentencia impugnada identifica en su FD 1º el objeto del recurso, en los términos acabados de expresar, concretando asimismo los vértices cuestionados dentro del indicado tramo de deslinde así como la controversia que se suscita en torno a ellos:

'Los terrenos afectados en este recurso contencioso-administrativo, referidos a los distintos recurrentes, en relación con el deslinde de los bienes del dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 2.800 metros de longitud, comprendido entre las acequias de Alfadalí y del Vedat, exceptuando la zona del camping, en el término municipal de Oliva (Valencia), se encuentran entre los vértices M-67 y Deducción IRPF por gastos en guarderías y centros escolares Comunidad Valenciana ejercicio 2016 , así como en el Sector 18, afectado por una servidumbre de protección en relación con los vértices Deducción IRPF por gastos en guarderías y centros escolares Comunidad Valenciana ejercicio 2016 a M- 84B.

Por lo que respecta los terrenos delimitados como dominio público marítimo terrestre, por la poligonal del deslinde entre los vértices M-67 a M-94 y M-101 a M- 112, tramo en el que se encuentran los vértices del pleito, la resolución administrativa recurrida, señala que corresponden al límite interior de espacios constituidos por playas o depósitos de materiales sueltos tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, con o sin vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales, por lo que se corresponden con el concepto de playa o zona de depósitos de materiales sueltos tal como lo define el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas y afirma la necesidad de protección de las dunas.

En relación con la determinación del límite interior de la servidumbre de protección, la resolución administrativa del deslinde, atendiendo a que los terrenos incluidos entre los vértices Deducción IRPF por gastos en guarderías y centros escolares Comunidad Valenciana ejercicio 2016 bis y M-94 se encuentran clasificados como suelo urbanizable sin Plan Parcial aprobado a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, establece una anchura para la misma de 100 metros tierra adentro desde la línea interior de la ribera del mar, de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera. 2. a) de la Ley de Costas '.

En el FD 2º la Sala de instancia examina sendas cuestiones planteadas en la demanda relativas a la competencia del órgano que ha procedido a la aprobación del deslinde controvertido, así como a la persona de su titular. Ambas cuestiones resultan desestimadas.

El siguiente FD 3º lo dedica la sentencia a examinar la supuesta existencia de una causa de caducidad del expediente de deslinde, que la Sala de instancia igualmente viene a rechazar, con base en el sentido de su propia jurisprudencia y la de este Tribunal Supremo, cuyo tenor recuerda.

En su FD 4º la Sala sentenciadora se pronuncia en sentido contrario a la indefensión aducida en la demanda, por el hecho de que se impidiera al letrado de la parte demandante que continuara fotografiando con su teléfono móvil los documentos del expediente.

La indefensión del recurrente se plantea asimismo como motivo de impugnación desde un distinto punto de vista que es examinado en el siguiente FD 5º, por haberse prescindido del informe pericial aportado por los recurrentes después de efectuado el trámite de audiencia y vista del expediente. Esta cuestión no va a correr mejor suerte que la anterior y será también rechazada.

Todavía llega a suscitarse la indefensión, asimismo, por no haberse remitido los informes elaborados por el servicio correspondiente, junto al expediente administrativo, con carácter previo a la resolución de los recursos de reposición interpuestos contra la resolución aprobatoria del deslinde. Examinada igualmente asimismo esta cuestión en el siguiente FD 6º, será también rechazada por la Sala de instancia, al igual que las anteriores.

Ya en el FD 7º se entra en la primera de las cuestiones de fondo suscitadas en el recurso. La Sala sentenciadora vendrá a justificar el alcance del deslinde en el tramo controvertido por los recurrentes.

Y lo mismo, en el FD 8º, en relación con la segunda y última de las cuestiones de fondo suscitadas, relativa a la anchura de la servidumbre de protección en determinados vértices concretados en la demanda.

La Sala se pronuncia, pues, en contra del planteamiento defendido por los recurrentes, y a favor del mantenimiento del deslinde y de la servidumbre de protección en los vértices controvertidos en litigio, por tanto, en los mismos términos en que vino a ser aprobado por la Administración.

Lo cierto, en cualquier caso, es que estos dos últimos fundamentos carecen de toda relevancia a efectos casacionales, porque el recurso que ahora viene a promoverse en esta sede no objeta los pronunciamientos de fondo sobre el deslinde que formula la sentencia impugnada y la disputa se contrae a los aspectos formales del deslinde, de los que nos hemos venido haciendo eco en los párrafos precedentes.

El recurso contencioso-administrativo resulta desestimado en su integridad, sin imposición de condena en costas (FD 9º).

TERCERO.-Los mismos recurrentes que actuaron en instancia vienen ahora a fundamentar su recurso de casación sobre la base de la concurrencia de los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 9.3 y 24 CE y 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, artículos 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , artículos 2.3 a ) y b ), 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 9.3 , 18.4 (éste por aplicación indebida) y 24 CE , artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre , artículos 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , artículos 2.3 a ) y b ) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos , artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea , artículo 1 Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y artículos 35.a ) y 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJAP -PAC).

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 12 de la Ley de Costas , y artículos 44 , 58.2 , 59 y 60 LRJAP -PAC.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 66 LRJAP -PAC.

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 17.1.a) del Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio .

6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la doctrina derivada de las sentencias del Tribunal Supremo que se citan.

El Abogado del Estado opone una causa de inadmisibilidad que plantea respecto a la totalidad el recurso, por considerar que este pretende pura y simplemente reproducir el debate sustanciado en la instancia, de modo que en realidad lo que se propone es promover un nuevo examen de los aspectos fácticos y jurídicos controvertidos, incluyendo incluso una nueva valoración de la prueba practicada; todo lo cual considera -con razón- improcedente en esta sede, por lo que estima que el recurso se encuentra incurso en una manifiesta falta de fundamento, lo que constituye en efecto una causa de inadmisibilidad del mismo.

Como dijimos, por ejemplo, en nuestra Sentencia de 23 de julio de 2010 (RC 4417/2006 ):

' No se respeta la técnica propia de la casación cuando se omite cualquier crítica a la sentencia recurrida, no haciendo de la misma el centro de sus reproches. Precisamente esto es lo que sucede en el caso examinado, pues el escrito de interposición es una reproducción de las alegaciones vertidas en el escrito de demanda. Se copian de forma literal los párrafos de la demanda, con alteraciones insignificantes relativas al cambio del tiempo de algún verbo o a la unión de párrafos. Y se prescinde, en fin, de la más mínima exposición, explicación, o argumentación específicamente referida a la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, cuyo contenido se obvia en el desarrollo del único motivo invocado.

Cuando se interpone un recurso de casación en tales términos se olvida que la mera reiteración de lo expuesto en la demanda resulta incompatible con la técnica procesal de la casación, cuyo objeto es la impugnación de la sentencia judicial recurrida y no el acto administrativo de revocación que se impugnó en la instancia. Acorde con tal presupuesto, el debate y consiguiente examen del litigio por esta Sala Tercera se ha de limitar a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada, y no la resolución administrativa precedente. De ahí que constituya una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal 'a quo', sin razonar el modo en que las infracciones normativas alegadas han sido cometidas por la Sala de instancia y no por la Administración autora del acto administrativo de revocación impugnado en el recurso contencioso administrativo.

La tesis contraria a la expuesta supondría trasformar la casación en una nueva instancia prescindiendo de su caracterización como recurso que tiende a la protección de la norma, y generando una confusión entre la naturaleza propia de un recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación'.

Lo cierto es que no cabe atender ahora a la causa de inadmisibilidad invocada por el Abogado del Estado, al margen de lo que luego podamos venir luego a concluir singularmente respecto de alguno de los motivos puntuales invocados en el recurso a medida en que avancemos en su examen.

No le falta alguna razón al plantear el óbice, en la medida en que, ciertamente, con el motivo primero se cuestionan las conclusiones alcanzadas en el FD 5º de la sentencia impugnada; con el segundo, las incorporadas al FD 4º; con el tercero, las que recoge el FD 3º; y con el cuarto y quinto motivo de casación, las conclusiones que se discuten son asimismo las comprendidas dentro del FD 2º.

Sin embargo, y aunque apenas nada nuevo llega a aportarse ahora, tampoco cabe descartar absolutamente la existencia de una cierta carga crítica directamente formulada contra la resolución judicial recurrida, lo que impide que podamos ahora efectuar el pronunciamiento pretendido con carácter general respecto de todo el recurso.

Todos los motivos del recurso se articulan por la vía del artículo 88.1 d) de nuestra Ley jurisdiccional . Procede ya acometer su examen sin más demoras.

CUARTO.-En el primerode ellos, se cuestiona el tratamiento dado en la instancia al informe pericial aportado al expediente administrativo por parte de los recurrentes el 3 de junio de 2010: dicho informe ni se les devolvió, ni se incorporó al expediente, porque se presentó trascurrido el trámite de audiencia y vista y resultaba por tanto extemporáneo.

Como soporte jurídico a su argumentación, en el encabezamiento del motivo se alude a la infracción de los artículos 9.3 y 24 CE y 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, artículos 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , artículos 2.3 a ) y b ), 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea.

Dicho sea ante todo, ninguno de estos preceptos es objeto después de invocación alguna en el desarrollo del motivo, lo que ya por sí sola es esta circunstancia que, ya de entrada, impide desde luego que el motivo pueda prosperar. Lo más que contiene el recurso es una vaga mención de otros preceptos los artículos 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 24 (derecho de defensa) de la Constitución y 3.1 LRJAP -PAC (principios de buena fe y confianza legítima), que en cambio no son objeto de la menor mención en el encabezamiento del motivo. Tal modo de proceder resulta incompatible con las exigencias propias del recurso de casación.

En cualquier caso, no ha lugar a apreciar asomo alguno de indefensión, que es lo que a la postre se denuncia en el desarrollo de este motivo, si se repara en que, como antes quedó indicado, la presentación del informe se hizo tras finalizar el plazo de vista y audiencia, cuando, incluso, se había elevado ya el expediente a la autoridad competente para resolver sobre el deslinde.

Es obvio, pues, que la presentación de dicho informe se hizo de forma extemporánea, y si no fue tomado en la debida consideración por la Administración fue como consecuencia de la propia actuación de quienes lo presentaron, que es a quienes en último término se debe la situación de indefensión que denuncian, una situación, por lo demás, discutible también en sí misma considerada, porque nada impide presentar el informe con posterioridad -incluso, todavía dentro de la propia vía administrativa-, con ocasión del ejercicio de los recursos correspondientes en dicha vía.

Al margen de ello, lo cierto es que, una vez completada la instrucción del procedimiento, la Administración tampoco puede trastocar su modo de actuar, cuando está sujeta igualmente al cumplimiento de unos plazos cuyos efectos se producen de forma inexorable. Precisamente, los recurrentes denuncian la caducidad del expediente como otro de los motivos de casación. Por lo que los plazos previstos tampoco pueden quedar abiertos indefinidamente y al albur de los interesados.

Repárese en que la aprobación del deslinde se produjo el 15 de julio de 2010, esto es, poco después de aportado el informe pericial que nos viene ocupando y poco antes también de la expiración del término legal previsto al efecto indicado; por lo que no había tiempo para mayores demoras y, en definitiva, la actuación administrativa resultó irreprochable.

No ha lugar, pues, a acoger el motivo examinado.

QUINTO.-También los recurrentes aducen indefensión desde un distinto punto de vista, como segundomotivo de casación, ahora, con ocasión del modo mismo en que vino a practicarse el trámite de audiencia y vista del expediente al que antes nos referimos. La indefensión se habría producido igualmente, a juicio de los recurrentes, porque estos recurrentes entienden que, al impedir la Administración en dicho trance que su representante pudiera obtener fotos por medio de una cámara digital incorporada a su teléfono móvil del contenido del expediente, se les ha privado de sus derechos de acceso al expediente.

También, en este caso, se aducen las infracciones de los artículos 9.3 , 18.4 (éste por aplicación indebida) y 24 CE , artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre , artículos 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , artículos 2.3 a ) y b ) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos , artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea , artículo 1 Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LPD) y artículos 35.a ) y 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJAP -PAC).

Una vez más, sin embargo, la mayor parte de las infracciones alegadas no es objeto de análisis alguno en el desarrollo argumental del motivo. Apenas son mencionados en este caso otros preceptos que los artículos 18.4 y 24 de la Constitución , así como el artículo 1 LPD y los artículos 35.a ) y 62.1.a) LRJAP -PAC. Son silenciados del todo en cambio los restantes. Por el contrario, sí que son invocados después el artículo 11 LPD, los artículos 31 y 37 LRJAP -PAC y la Directiva 2003/4/CEE, de 28 de enero de 2003. El mismo desajuste, por tanto, se advierte en este caso.

En verdad, la defectuosa técnica casacional de que se sirve el recurso arranca ya del propio escrito de preparación del recurso en que sin solución de continuidad y en apenas un solo párrafo son objeto de cita indiferenciada el conjunto de preceptos legales que ahora se desarrollan en los distintos motivos de casación en que se estructura el escrito de interposición del recurso.

Cumple entonces alcanzar las mismas conclusiones que en el fundamento precedente

De cualquier modo, y al margen de ello, tampoco puede aceptarse la existencia de la indefensión por las razones esgrimidas en este caso, porque al representante de los recurrentes se la facilitó el acceso al expediente, y pudo por tanto examinar y realizar fotocopias de su contenido, ahora bien, eso sí, no de forma indiscriminada, sino bajo la supervisión de la autoridad encargada de su custodia, como medio de salvaguardia de los derechos de terceros -algunos de cuyos derechos ostentan rango constitucional y son igualmente merecedores de la máxima protección ( artículo 18 de la Constitución ), como la sentencia impugnada se cuida de poner de manifiesto-.

Se impone así un juicio de ponderación a fin de hacer compatible el respectivo ejercicio de los derechos concurrentes; y de ahí también que, por tanto, sin privar del derecho de acceso a sus titulares, puedan establecerse determinadas condiciones para su ejercicio del derecho al acceso. No puede prosperar un entendimiento radical y absoluto de los derechos que asisten a las partes en el curso del procedimiento administrativo, y nuestro ordenamiento no consagra en modo alguno el derecho a obtener fotografías de un expediente administrativa de forma indiscriminada y sin control. Por el contrario, las limitaciones de los derechos en el procedimiento administrativo pueden resultar procedentes, si resultan necesarias para compatibilizarlos con los de otras personas. Y a la Administración le incumbe velar por que sea efectivamente sea así, estando igualmente sujeta a una normativa que en otro caso puede ser esgrimida en su contra.

Distinto podría haber sido nuestro parecer si los interesados hubiesen visto denegado su derecho de acceso al expediente, porque tampoco la vigencia de un derecho puede afirmarse a costa del desproporcionado sacrificio de otro. Pero, como hemos indicado ya, no es tal el caso, en el que, mucho más matizadamente, se cuestionan las condiciones concretas en que procede ejercitar el derecho de acceso, unas condiciones que en nada comprometen su efectividad.

Tampoco puede prosperar, en consecuencia, este motivo de casación.

SEXTO.-Como tercermotivo de casación, se alega que el expediente de deslinde ha incurrido en caducidad, toda vez que todavía con posterioridad al transcurso del plazo legalmente previsto para su terminación vinieron a practicarse algunas notificaciones a los interesados, las cuales por tanto se habrían producido fuera de plazo, lo que habría venido a determinar la caducidad del procedimiento.

A los efectos expresados, sin embargo, ha de tenerse presente que está suficientemente asentada en la jurisprudencia la doctrina de que, a los exclusivos efectos del cómputo del plazo de caducidad, se considera válida la notificación llevada a cabo mediante la publicación oficial en el Boletín Oficial del Estado.

Lo expresa la Sentencia de la Audiencia Nacional en su Sentencia de 5 de mayo de 2011 rec. 261/2008 (con cita de otra anterior de 16 de diciembre de 2010 rec. 319/2009), en los siguientes términos:

'Desde la fecha del acuerdo de incoación hasta la fecha de notificación de la resolución administrativa que pone término al expediente. Conviene destacar, no obstante, que a los exclusivos efectos del cómputo del plazo de caducidad en los expedientes de deslinde, se considerará como fecha válida para determinar el 'dies ad quem' la publicación en el Boletín Oficial del Estado o de la Comunidad Autónoma correspondiente, así lo hemos afirmado en una reciente sentencia de esta misma Sección de 16 de diciembre de 2010 (rec. 319/2009 ) al tomarse en consideración 'la propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, en que el hay un gran número de afectados, que pueden ser decenas e incluso centenas de ellos, y las enormes dificultades que en ocasiones puede suponer la notificación personal de la Orden aprobatoria de tal deslinde a todos y cada uno de dichos afectados con anterioridad a que transcurra el plazo de caducidad'.

Y la sentencia impugnada, con cita de otras resoluciones posteriores ( Sentencias de 22 de mayo de 2013 rec. 372/2011 y 14 de diciembre de 2012 rec. 895/2010 ), se explaya en ello con mayor detalle:

'Así las cosas, como dijimos en la Sentencia de 16 de diciembre de 2010 (-recurso nº. 319/2009-): "es cierto que según unánime y reiteradísima jurisprudencia del Tribunal Supremo ( STS 6-2-2007, Rec. 5268/2004 , por todas), la notificación, que consiste en una comunicación formal del acto administrativo, de la que se hace depender la eficacia del mismo, constituye una garantía tanto para la Administración como para el administrado. Para éste, en especial, porque le permite conocer exactamente el acto y le permite, en su caso, impugnarlo. La notificación no es, por tanto, un requisito de validez, sino de eficacia del acto, y sólo desde que la misma se produce comienza el cómputo de los plazos de los recursos procedentes. Como mecanismo de garantía, está sometida a determinados requisitos formales, de modo que las notificaciones defectuosas no surten, en principio, efectos, salvo que se convaliden.

De donde se desprende que la notificación edictal reviste un carácter supletorio y excepcional, siendo un remedio último al que sólo cabe acudir cuando exista la convicción o certeza de la inutilidad de aquellos otros medios normales de notificación ( STS 22/07/1999 ).

Así, como igualmente indican las SSTS 23-9-1992 y 12-4-2000 , es claro que la Administración estaba obligada a intentar una nueva notificación, antes de acudir a la notificación por medio de edictos, pues 'la Administración actuante debe poner una especial diligencia, durante toda la tramitación del expediente administrativo para lograr que dicha notificación personal se produzca efectiva y realmente, sin conformarse con el mero acto de comunicación', y ello dado que el sistema de notificación avalado por el artículo 59.5 de la Ley 30/1992 , únicamente es operativamente eficaz cuando se refiere a sujetos desconocidos o cuyo domicilio se ignore, pero no puede utilizarse válidamente en menoscabo de las garantías procedimentales de los administrados en todos aquellos supuestos en los que la Administración pueda, con el empleo de una mínima diligencia, llegar a conocer la identidad y lugar idóneo para notificar personalmente a cualquiera de los posibles interesados en el expediente.

Considera esta Sala, sin embargo, que ha de diferenciarse entre el modo (personal, siguiendo las pautas del artículo 59 de la LRJAP -PAC) en que ha de practicarse un determinado acto de comunicación, a fin de evitar la eventual indefensión de su destinatario, para que éste pueda válidamente ejercitar sus derechos frente al acto administrativo que se comunica, y el momento o dies ad quem en que puede considerarse válidamente practicada dicha notificación, a los exclusivos efectos del cómputo del plazo de caducidad.

Ello teniendo en cuenta la propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, en el que hay un gran número de afectados, que pueden ser decenas e incluso centenas de ellos, y las enormes dificultades que en ocasiones puede suponer la notificación personal de la Orden aprobatoria de tal deslinde a todos y cada uno de dichos afectados con anterioridad a que transcurra el plazo de caducidad.

A lo que han de añadirse los complejos y prolongados trámites que conlleva la sustanciación de un expediente de deslinde, duración y complejidad que parece traslucirse en su regulación procedimental contemplada en los artículos 20 y siguientes del RD 1471/1989 que aprueba el Reglamento de la Ley de Costas, tal y como deriva, por ejemplo, de la validez de la publicación de la incoación en el BOE (artículo 22.2 a)) o del modo en que se obtiene la relación de titulares afectados a través de su petición al Ayuntamiento o Centro de Gestión Catastral correspondiente ( Art. 22.2 .c )).

Y tomando además en consideración la finalidad última de dicho procedimiento de deslinde, de salvaguarda de los intereses generales, pues como también el Alto Tribunal ha declarado con reiteración ( STS 23-1-2007, Rec. 5837/2003 , por todas) tal finalidad consiste en la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley, actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física, en que el deslinde se concreta, del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas .En igual sentido Sentencias de esta Sección de 2 de abril -recuso nº. 591/2010 -, 20 de junio - recurso nº. 773/2010 - y de 31 de octubre de 2012 - recurso nº 368/2010 -, entre otras muchas'.

En el mismo sentido, Sentencias de 24 de noviembre de 2014 rec. 592/2010 , 9 de febrero y 2 de abril de 2015 , rec. 33/2010 y 591/2010, también de la Audiencia Nacional ; y de 4 de octubre de 2012 RC 6741/2010 y de 20 , 21 y 22 de octubre de 2014 RC 2158/2012 , RC 1324/2012 y 1679/2012 respectivamente, de este Tribunal Supremo (más recientemente, en la misma línea, nuestras Sentencias de 16 (3 ) y 17 de junio de 2015 , RC 1386/2013 , RC 2147/2013 , RC 1281/2013 y 2066/2013 respectivamente).

No excluye ello, desde luego, la notificación a los interesados en el procedimiento, con la necesaria observancia en tal caso de las exigencias legales que resultan de aplicación a los actos administrativos y la consiguiente incorporación, por tanto, a las notificaciones del contendido sustantivo que les resulta propio.

Por lo que tampoco resulta atendible la queja que los recurrentes efectúan en este sentido, porque, en cualquier caso, los plazos para el ejercicio de sus recursos y las demás acciones correspondientes no cuentan sino desde que son notificados. Y en el trance indicado, conocen los recurrentes sin la menor duda la totalidad de las razones justificativas del deslinde, en los términos consignados por la Administración en su resolución correspondiente (en este caso, Resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, de 15 de Julio de 2010).

No ha lugar a apreciar, por tanto, la procedencia de acoger el motivo examinado de acuerdo con lo expuesto.

SÉPTIMO.-El cuartode los motivos de casación alegados en el recurso centra sus objeciones en una cuestión de carácter competencial, cual es la indebida aplicación por la sentencia impugnada de la normativa de este carácter a que se hace mención en dicho motivo.

Según se aduce en el recurso, en efecto, en la medida en que ha sido declarado disconforme a derecho el Real Decreto 1130/2008, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino -por Sentencia de este Tribunal Supremo de 3 de septiembre de 2010 (Rec. 49/2008 )-, resulta nulo el nombramiento de la persona titular situada al frente de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar (Real Decreto 1236/2008) y, por ende, asimismo, son nulos todos los actos dictados en el ejercicio de su cargo (la Resolución de 15 de julio de 2010, dictada por delegación del ministro competente en el ramo, impugnada en la instancia) .

Es evidente, sin embargo, que no se ha declarado la nulidad del nombramiento citado (Real Decreto 1236/2008) -ni por la sentencia a que se alude, ni por medio de otra resolución-, por lo que, menos aún, procede extender los efectos de la nulidad a los actos de ejecución dictados por la persona nombrada en los términos en que se pretende (entre ellos, la Resolución de 15 de julio de 2010).

Caso de llegar a apreciarse, eventualmente, la concurrencia de alguna circunstancia determinante de la ilegalidad de todos o alguno de los actos a que nos referimos, habrá entonces que determinar, tratándose de actos y no de reglamentos, si procede su nulidad de pleno derecho o su mera anulabilidad, lo que tiene consecuencias distintas a los efectos que nos ocupan.

Pero, como decimos, ya de entrada, en el supuesto de autos, falta incluso la premisa sobre cuya base habría de deducir las consecuencias pertinentes, esto es, la declaración de ilegalidad de tales actos. Por lo que, al margen de la procedencia de apelar a estos efectos al artículo 66 LRJAP -PAC, tanto el acto de nombramiento de la persona designada al frente de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, como los actos dictados en el ejercicio de su cargo, gozan en todo caso del amparo que les proporciona el principio de conservación de los actos administrativos, un principio de proyección general en dicho ámbito en aras de garantizar la estabilidad de las situaciones sobre las que tales actos se proyectan y de proporcionar también la requerida seguridad al tráfico jurídico que dicho tráfico demanda.

Procede, por tanto, desestimar también este motivo.

OCTAVO.-Una controversia de carácter competencial subyace asimismo al argumento sobre el que pivota el quintomotivo de casación, en el que se cuestiona la interpretación efectuada por la Sala de instancia, en el sentido de que las previsiones reglamentarias establecidas sobre la competencia del ministro competente del ramo para aprobar los deslindes correspondientes en el ámbito del dominio público marítimo terrestre (Reglamento de la Ley de Costas: artículo 24.3 ) han venido a ser derogadas por las contenidas en la normativa orgánica, por las que se regula la estructura del ministerio que tiene atribuida la competencia, al tiempo de producirse el deslinde controvertido en los autos ( Real Decreto 1130/2008: artículo 17.1 ).

Como la sentencia impugnada acredita -con cita, además, de otras resoluciones anteriores (por todas, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 25 de febrero de 2013, recaída en el recurso núm. 293/2011 )-, sin embargo, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar ostenta las competencias para la determinación del dominio público marítimo terrestre mediante el procedimiento de deslinde, sin perjuicio de la competencia del ministro del ramo para resolver sobre su aprobación ( artículo 24.3 del Reglamento de la Ley de Costas ).

Se patrocina de este modo una suerte de interpretación integradora, que mira a conciliar las previsiones incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico por vía de las disposiciones reglamentarias antes mencionadas. No es impertinente entender, en efecto, que por 'determinación'hay que entender estrictamente la tramitación del procedimiento de deslinde, como argumenta la sentencia impugnada, de tal manera que es dicha tramitación lo que se le confía a la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar y queda de este modo perfectamente a salvo la competencia aprobatoria del deslinde por parte del ministro del ramo. Todo lo contrario: esta interpretación concuerda con el carácter meramente orgánico de la normativa reglamentaria a la que pretende asignársele de contrario otra virtualidad y sobre cuya base, trascendiendo el ámbito que le resulta propio, pretende justificarse la derogación de la previsión correspondiente establecida con anterioridad en el Reglamento de la Ley de Costas.

Así, pues procede también rechazar la controversia competencial igualmente suscitada desde la perspectiva expuesta y, por lo mismo, el motivo de casación fundado sobre ella.

NOVENO.-Ya como sextoy último motivo de casación, los recurrentes alegan la violación de la doctrina legal establecida por una serie de Sentencias de este Tribunal Supremo, que cita y que considera indebidamente aplicadas por la sentencia impugnada.

Este motivo, sin embargo, está defectuosamente planteado. La cita de las sentencias se efectúa en cascada y sin detenerse un ápice sobre las razones por las que se consideran indebidamente aplicadas al supuesto de autos y el modo en que se produce su aplicación.

Es evidente que no nos corresponde sustituir al recurrente en el ejercicio de la función que le es propia y colmar de este modo la falta de argumentación de la que adolece su escrito; por lo que, como habíamos adelantado al principio (FD 3º), en este caso concreto, este motivo sí ha de ser declarado inadmisible en virtud de su manifiesta falta de fundamento.

Además, lejos de considerar que la sentencia impugnada ha aplicado de forma improcedente las exigencias normativas y jurisprudenciales que resultan de aplicación, hemos venido a entender, de acuerdo con lo indicado en los fundamentos precedentes, que dicha sentencia se ajusta a derecho en todos sus extremos.

Por lo que el motivo habría de decaer también desde este punto de vista.

DÉCIMO.-Del mismo modo, no cumple formular el pronunciamiento a que nos requiere el recurso mediante otrosí, porque, ya de entrada, el argumento sobre el que descansa su fundamentación ha quedado suficientemente respondido en el FD 5º de esta sentencia, al que nos remitimos 'in toto', y en el que vino ya a darse respuesta a la cuestión suscitada en torno al alcance del derecho al acceso al expediente, en los términos concretos en que se invoca su conculcación en el supuesto que estamos examinando.

En todo caso, además, huelga indicar que no existe un supuesto derecho a la reproducción fotográfica de un expediente administrativo. Ni lo consagra la normativa interna, ni tampoco lo hace la europea. Ninguna de las dos contempla la modalidad específica bajo la que debe ejercitarse el derecho de acceso al expediente, ni, menos aún, remite el modo concreto del ejercicio de dicho derecho al criterio de los propios particulares concernidos en cada caso.

El derecho al acceso al expediente en sí mismo considerado -desde luego- no puede ser cuestionado, así como tampoco las garantías materiales dispuestas en aras de su efectividad. Podría haber sido distinta, por tanto, nuestra opinión en tal caso. Pero es claro que no ha sido así y que los recurrentes -concretamente, a través de la persona designada al efecto por éstos- han tenido garantizada su acceso pleno a dicho expediente y han podido solicitar en el curso del trámite y vista del expediente cuantas copias hubiese tenido por pertinentes, copias a las que tiene igualmente derecho.

Lo único que se les ha impedido es que pudieran fotografiar el expediente con su teléfono móvil. La persona a cuyo cuidado se confía el expediente por parte de la Administración ha de velar por el respeto de los derechos de los interesados y tiene encomendada la responsabilidad de efectuar la ponderación correspondiente a fin de asegurar su respectiva compatibilidad, atendiendo a las circunstancias concurrentes. Y ha venido así a actuar en consecuencia.

Por tanto, no cabe suscitar el planteamiento de la duda en los términos que se pretende, porque, en realidad, no hay tal duda y tampoco puede dejarse su planteamiento al criterio propio y artificioso de quien venga a promoverla. Estando clara, en consecuencia, la cuestión desde la perspectiva pretendida, tampoco ha lugar a acceder a lo solicitado.

UNDÉCIMO.-Desestimado en su integridad el presente recurso de casación hemos de imponer la condena en costas a los recurrentes, conforme ordena nuestra Ley jurisdiccional en su artículo 139 . Cabe también limitar su cuantía, atendiendo asimismo a este precepto, de tal manera que, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las partes, aquéllas, por todos los conceptos, no habrán de exceder de la cantidad de 4.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

1º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación nº 2851/2013, interpuesto por don Santiago , don Luis Manuel , doña Concepción , don Alvaro , don Cipriano , don Felipe , doña Justa , don Jorge , doña Rita , doña Adelaida , don Porfirio , doña Daniela , don Jose Ramón , don Pedro Enrique , doña Lorenza , don Bruno , doña Silvia y don Ezequias contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 10 de julio de 2013, recaída en el recurso nº 260/2011 .

2º. Condenar a las partes recurrentes en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.