Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 363/2012 de 28 de Octubre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Octubre de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 363/2012interpuesto por D. Cornelio , representada por la Procurador D. Javier Campal Crespo y asistida por Letrado, siendo parte recurrida la JUNTA DE GALICIArepresentada por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén y promovido contra la sentencia dictada el 13 de octubre de 2011 por Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en Recurso Contencioso-Administrativo 4398/2009 , sobre aprobación de Plan General de Ordenación Urbana de Oleiros.

Antecedentes

PRIMERO.- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 4398/2009 , promovido por D. Cornelio y en el que fue parte demandada la JUNTA DE GALICIA, contra la Orden de 11 de marzo de 2009 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, de la citada Junta, sobre aprobación definitiva parcial del Plan General de Ordenación Municipal de Oleiros.

SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha de 13 de octubre de 2011 , del tenor literal siguiente:

'Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cornelio contra la Orden de 11-3-2009 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes sobre aprobación definitiva parcial del Plan General de Ordenación Municipal de Oleiros. No se hace imposición de costas'.

TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Cornelio se presentó escrito en fecha de 30 de noviembre de 2011, preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Providencia de la Sala de instancia, de fecha 14 de diciembre de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, juntamente con el expediente, previo emplazamiento de las partes para ante el mismo Tribunal Supremo, por término de treinta días.

CUARTO.- Emplazadas las partes, D. Cornelio compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que, en fecha de 31 de enero de 2012, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo que consideró oportuno, solicitó a la Sala dictase sentencia por la que se estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, resolviendo en su lugar la estimación del recurso interpuesto contra la Orden de 11 de marzo de 2009 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes sobre aprobación definitiva parcial del Plan General de Ordenación Municipal de Oleiros.

QUINTO.- Por Auto de esta Sala de 12 de julio de 2012 fue admitido a trámite el recurso de casación (si bien exclusivamente respecto del segundo de los motivos formulados), acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, y por Diligencia de Ordenación de fecha 8 de octubre de 2012 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal de la JUNTA DE GALICIAen escrito presentado el 20 de noviembre de 2012 en que solicitaba sentencia por la que se desestime el recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente por ser preceptivo.

SEXTO.-Por Providencia de 22 de septiembre de 2014 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de octubre de 2014, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO.-En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso de Casación 363/2012 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, en fecha de 13 de octubre de 2011, en el Recurso Contencioso-administrativo 4398/2009 , por medio de la cual se desestimó el promovido por D. Cornelio contra la Orden de 11-3-2009 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, de la JUNTA DE GALICIAsobre aprobación definitiva parcial del Plan General de Ordenación Municipal de Oleiros.

SEGUNDO.-La Sala de instancia desestimó el recurso, en síntesis y en lo que aquí interesa, por las siguientes razones:

a) En los Fundamentos Jurídicos Segundo y Tercero la Sala de instancia deja constancia de las pretensiones deducidas en la demanda y de los motivos de oposición esgrimidos por las Administraciones demandadas:

'SEGUNDO.- En la demanda se pretende que se anule la delimitación que el PXOM de Oleiros, aprobado por la Orden de 11-3- 2009, cuya corrección de errores fue publicada el 28-4-2009, determina sobre la franja de terreno propiedad del actor que discurre por el lado Este de su parcela destinándola a viario público; y, subsidiariamente, para el caso de estimarse conforme a derecho la apertura de dicho vial, tal apertura se realice situando el eje central del terreno a expropiar en el límite de las parcelas NUM000 y NUM001 , y no en el medio de la servidumbre de paso propiedad del actor. El actor considera que las referidas determinaciones del PXOM son contrarias a derecho porque no existe ningún interés público en la apertura de dicho vial, ya que las únicas parcelas del ámbito de suelo urbano consolidado que no tienen frente a vía pública son las números NUM000 y NUM002 , pues todas las demás lo tienen, y por ello esa apertura en nada contribuye a la finalización del proceso urbanizador en ese suelo urbano, ante lo que debe ser calificada de irracional e injustificada. También sostiene el recurrente que el trazado previsto en el PXOM discurre en su mayor parte por los terrenos de su propiedad, por lo que es contrario a los principios de proporcionalidad, igualdad, interdicción de la arbitrariedad y buena fe, y además la opción elegida no está motivada.

TERCERO.- Ambas Administraciones demandadas se oponen a las pretensiones de la recurrente. La autonómica, con carácter preventivo y confiando en el adecuado ejercicio de la facultad de planeamiento por el Ayuntamiento de Oleiros. Éste alega en su contestación que la franja gravada con servidumbre de paso a la que se refiere el recurrente tenía la calificación de vía pública en el anterior planeamiento; que esa vía está formada por tres tramos: el primero, el que entronca con la carretera y que el actor no discute; el segundo, el que discurre por el viento Este de su finca; y el tercero, al que abren tres edificaciones, identificadas como parcelas NUM003 , NUM004 y NUM000 en el plano nº 4 del informe del Sr. Sixto acompañado con la demanda; que este último tramo es de titularidad pública como consecuencia de las cesiones hechas por los propietarios para poder edificar; que el ancho de 8 metros es el mínimo previsto en el plan; que la franja de terreno sobre la que se constituyó una servidumbre de paso se fue consolidando con apariencia de calle, pues el actor la dejó fuera del muro de cierre de su finca y se fue formalizando una cierta urbanización, que posibilitó el otorgamiento de licencias, y que en materia de suelo urbano consolidado no cabe invocar el principio de equidistribución de beneficios y cargas'.

b) En el siguiente Fundamento Jurídico la Sala resuelve la cuestión de fondo desestimando el recurso interpuesto al considerar que:

'Las alegaciones y pretensiones de la parte actora no pueden ser acogidas, y la razón son los motivos que expone el Ayuntamiento en su contestación a la demanda. La abundante documentación gráfica unida a los autos pone de manifiesto que en la zona litigiosa se creó una apariencia de existencia de vías públicas, hasta el punto de ser recogidas como tales en el anterior planeamiento, que evidentemente permitió que se edificasen las viviendas inmediatas a ellas. Este estado de cosas determinó que, como se refleja en los planos unidos al informe pericial emitido en el proceso, por el Norte de las fincas en ellos identificadas con los números 13, 14 y 15 existan unos terrenos destinados a vía pública. No puede, por lo tanto, calificarse de irracional o de injustificado que esa vía pública se conecte con las demás y no quede aislada y sin utilidad como tal. Y tampoco que para hacerlo se parta de la realidad existente, es decir, de un terreno destinado a paso, separado voluntariamente por un muro de cierre de la parcela de la que forma parte, y con la apariencia y el uso de una calle. El principio de equidistribución de beneficios y cargas no es de aplicación en el suelo urbano consolidado ( artículos 111 y 112 de la Ley 9/2002 y 8 , 9 y 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 ), y los perjuicios que para la finca del recurrente puedan derivarse de la expropiación de parte de ella podrán alegarse y acreditarse en el correspondiente procedimiento expropiatorio. Por ello el recurso tiene que ser desestimado.'

TERCERO.- Contra dicha sentencia la representación procesal de D. Cornelio ha interpuesto recurso de casación en el que esgrimía dos motivos de impugnación, de los que ---por ATS de 12 de julio de 2012 --- sólo fue admitido el segundo de ello, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) ---esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate---, por infracción de los artículos 1 , 9.3 , 14 y 103 de la Constitución (CE ); 62.1.a , 62.1.c , 62.1.f y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Procedimiento Administrativo Común (LRJPA); 8, 9 y 14 del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS08), 7.1 y 1950 del Código Civil (CC) y de la jurisprudencia aplicable.

El motivo único admitido, pues, que sustenta esta casación, denuncia, en síntesis, que la sentencia ha infringido el principio de interdicción de la arbitrariedad, al no poder sostenerse la razonabilidad del trazado del vial por el este de la parcela NUM000 más allá de la voluntad del planificador de privilegiar la urbanización de aquella parcela, a pesar de la desproporción del coste económico en el que incurre el municipio con el establecimiento de tal determinación que, además, según se afirma, contraviene el principio de distribución equitativa de beneficios y cargas entendido como garantía de los principios de justicia e igualdad.

Como dijimos en nuestra sentencia de 12 de julio de 2012 (casación 3389/2010 ) 'la configuración de los espacios viarios constituye una de las típicas potestades discrecionales de la planificación urbanística, que se concreta en la determinación de la ubicación y características de los espacios públicos de acuerdo al modelo territorial más acorde al interés general. Puede verse en este sentido la Sentencia de esta Sala de 15 de julio de 1996 (apelación 2382/1991 ). Con todo, y así lo recuerda esta sentencia, esta discrecionalidad no puede ser ejercitada arbitrariamente, al estar siempre subordinada a las exigencias de racionalidad que derivan del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos'.

En el motivo de casación el recurrente insiste en el planteamiento que ya había formulado en el proceso de instancia, tachando de arbitrario el trazado de una viario litigioso por los terrenos de su propiedad, situados al este de la parcela NUM000 , alegando que, a escasos metros del vial proyectado por el plan impugnado, existen ya dos viales en funcionamiento. El recurrente discrepa de las razones dadas por la Sala de instancia para excluir que la determinación cuestionada pueda ser considerada arbitraria. La sentencia señala que la funcionalidad del vial proyectado es la de conectar el terreno 'destinado a paso, separado voluntariamente por un muro de cierre de la parcela de la que forma parte'con las demás vías públicas existentes en el ámbito, al objeto de evitar que la vía que discurre por el norte de las fincas identificadas en los planos del informe pericial judicial con los números 13, 14 y 15 'se conecte con las demás y no quede aislada y sin utilidad como tal'.

La Sala de instancia, como ya hemos visto, ha tenido presente la situación del entorno sobre el que incide el viario, señalando que la calificación de viario no se aparta de la realidad de los hechos; y, por todo ello, la sentencia no aprecia irracionalidad ni arbitrariedad en la decisión cuestionada.

Frente a ello, las alegaciones expuestas por el recurrente no pueden ser compartidas. Basta recordar que como señalaba nuestra STS de 12 de julio de 2012 antes citada que 'la naturaleza del derecho de propiedad es estatutaria, definida en la legislación urbanística, de manera que las facultades inherentes a dicho derecho han de ser ejercidas dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en la ley, o, en virtud de la misma, por los planes de ordenación. De esta forma, la calificación urbanística es lo decisivo para delimitar el estatuto jurídico de la propiedad, sin que la circunstancia de que unos terrenos sean de propiedad privada pueda impedir adscribirlos al sistema viario; y la cuestión sería entonces, únicamente, el modo de obtención del terreno que se asigna a tal fin'.

CUARTO.-Carece igualmente de consistencia la queja relativa a la infracción del principio de equidistribución de cargas y beneficios por las razones que seguidamente se exponen.

Ello no obstante, es cierto que sobre la virtualidad y alcance del principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento, como principio general rector del urbanismo, dijimos en nuestra STS de 23 de febrero 2012. (Recurso de Casación 26/2008 ) que el mismo 'ha sido configurado como principio general rector del urbanismo, de aplicación tanto en la redacción de los planes en que se ejercita la potestad de planeamiento, como en la fase posterior de ejecución. Así lo revelan diversos preceptos que en las sucesivas regulaciones urbanísticas se han venido produciendo en nuestro país:

A) En el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), podemos comprobar la presencia de este principio, entre otros, en los siguientes preceptos:

1. El artículo 3.2.b), que señala como una de las funciones de las Administraciones Urbanísticas referido a la regulación del régimen del suelo, ' impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución de los mismos';

2. El artículo 87, que en su epígrafe 1, tras declarar el principio general de que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones no confiere derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística, declara a continuación que 'Los afectados tendrán, no obstante; derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento en los términos previstos en la presente Ley', a lo que añade en su epígrafe 3, como cierre de este principio, la indemnización por vinculaciones singulares;

3. Por su parte, el artículo 117.2.b), establece como criterio de delimitación de Polígonos que se haga y resulte posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización; y,

4. En fin, el artículo 124.2, declarativo de que las cargas urbanísticas y los aprovechamientos deberán ser distribuidos justamente entre los propietarios.

B) Tal principio se mantuvo en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92) y fue reforzado en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), que en su artículo 5 dispuso que 'Las Leyes garantizarán, en todo caso, el reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los propietarios afectadas por cada actuación urbanística, en proporción a sus aportaciones'; y, en el artículo 43, recogió el derecho a la indemnización por vinculaciones singulares no susceptibles de equidistribución.

C) El mismo se mantiene en la legislación básica estatal vigente, Texto Refundido aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio (TRLS08), según el cual,

1. En el artículo 8.1.c) reconoce a los propietarios del suelo el derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización a que se refiere la letra a del apartado 1 del artículo 14, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación; y,

2. En su artículo 35.b) regula, como supuesto indemnizatorio, 'Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa', de cuya regulación merece ser destacado que se amplía el supuesto de hecho generador de la vinculación singular, que ya no se centra exclusivamente en las restricciones del aprovechamiento, como se hiciera en el artículo 87.3 del TRLS76 y el 43 de la LRSV , sino que incluye, además, las restricciones de uso, supuesto de hecho que constituye la cuestión nuclear del presente recurso.

D) Finalmente, para ultimar esta breve reseña sobre la importancia de este principio en el ámbito del urbanismo, debemos referirnos a lo declarado en la sentencia STC 164/2001, de 11 de julio , en cuyo Fundamento Jurídico 10, al examinar la constitucionalidad del articulo 5 de la LRSV antes trascrito, no solo mantuvo su constitucionalidad, sino que ensalza tal principio, al señalar que 'El mandato de equidistribución 'en cada actuación urbanística' es la forma mínima y elemental de garantizar la igualdad entre propietarios. Las desigualdades en beneficios y cargas urbanísticas derivadas del planeamiento son tanto más patentes cuanto mayor es la proximidad y similitud física entre las distintas fincas. Por ello, el art. 5 LRSV identifica cada actuación urbanística concreta como ámbito espacial en el que, en todo caso, debe producirse el reparto de cargas y beneficios. Se trata, por tanto, de una norma mínima de equidistribución reconducible a la competencia de igualación del Estado ex art. 149.1.1 CE '.(FJ 6).

En la misma STS de 23 de febrero de 2012 , igualmente dijimos que ' El derecho a la distribución equitativa de cargas y beneficios ---como realización del principio de justicia en materia de urbanismo--- implica que la efectividad de unos y otros deba producirse de forma simultánea, pues sólo de esa forma cumple su finalidad. Tal principio es incuestionable en la ejecución del planeamiento por polígonos o unidades de actuación, en que los efectos de la aprobación de los instrumentos de equidistribución ---compensación, reparcelación o análogos--- llevan ímplícita tal simultaneidad, pero tal principio debe operar con igual rigor en el supuesto de suelos urbanos consolidados; supuesto en el que la ejecución se produce de forma asistemática, y en que es exigible que la ordenación prevista en el planeamiento sea completa, lo que pasa por definir las cargas y definir y concretar también las posibilidades edificatorias y de uso de las parcelas'.

Por tanto, la fundamentación de la sentencia recurrida debe ser corregida en el punto en el que la misma declara que 'El principio de equidistribución de beneficios y cargas no es de aplicación en el suelo urbano consolidado ( artículos 111 y 112 de la Ley 9/2002 y 8 , 9 y 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 )',pues, el hecho de que la determinación de planeamiento controvertida se refiera a un ámbito de suelo urbanos consolidado, no excluye por sí misma la operatividad del principio de equidistribución del planeamiento. No obstante, la queja, como hemos adelantado, no puede prosperar, por cuanto lo que denuncia el motivo no es tanto que la determinación de planeamiento impugnada haya supuesto el desconocimiento del derecho de la recurrente a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización a que se refiere la letra a del apartado 1 del artículo 14, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación en los términos que el artículo 8.1.c) reconoce a los propietarios del suelo; o que el trazado del vial litigioso comporte la previsión de una vinculación y limitación singular que exceda de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleve consigo una restricción de la edificabilidad, o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa en términos tales que dieran derecho a una indemnización compensatoria en aplicación del artículo 35 b) del TRLS, sino ---y esta es la esencia de la impugnación--- la irracionalidad y arbitrariedad del trazado del vial previsto por el plan impugnado, por lo que no concurriendo la arbitrariedad de la determinación cuestionada, por las razones anteriormente expuestas, el motivo debe decaer.

QUINTO.-Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, por todos los conceptos que las integran, a la cantidad máxima de 3.000 euros, si bien con exclusión de la partida correspondiente a los aranceles del Procurador.

VISTOSlos preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

1º.No haber lugar, y, por tanto, desestimar, el recurso de casación 363/2012 interpuesto por D. Cornelio contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 13 de octubre de 2011 (Recurso contencioso-administrativo 4398/2009 ).

2º.Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.