Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 4806/2009 de 20 de Diciembre de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Diciembre de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 4806/2009 interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUÑA, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 29 de mayo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 664/2006 ). Se han personado como parte recurrida Dª Palmira , D. Abelardo , Dª María Esther , D. Ceferino , D. Fermín y Dª Delfina , todos ellos representados por el Procurador D. Adolfo Morales Hernández.

Antecedentes

PRIMERO.-La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 29 de mayo de 2009 (recurso 664/2006 ) en la que se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Palmira , D. Abelardo , Dª María Esther , D. Ceferino , D. Fermín y Dª Delfina contra la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 16 de diciembre de 2005 por la que se aprobó definitivamente el Plan Director urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrado por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado (Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña de 17 de febrero de 2006).

La sentencia estima en parte el recurso y anula el instrumento de planeamiento impugnado en lo que se refiere a las condiciones para el desarrollo urbanístico recogidas en la ficha 43 del Sector PP5, Les Delícies Sud. Así, la parte dispositiva de la sentencia establece:

"FALLO.- En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido estimar parcialmente la demanda interpuesta por los actores contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 16 de diciembre de 2005, publicada en el DOGC de 17 de febrero de 2006 por la que se aprobó definitivamente el Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costanero integrados por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado, en el único sentido de declarar la nulidad, por no ser conformes a derecho de las siguientes 'condiciones para el desarrollo urbanístico' recogidas en la ficha 43 del 'Sector PP5. Les Delícies Sud':

- 'La edificabilidad bruta del sector no superará los 0'25 m2st/m2s y la densidad bruta no superará las 18 viviendas/Ha'.

Prescripciones que se tendrán por no puestas ".

SEGUNDO.-Después de delimitar el objeto del recurso contencioso-administrativo (fundamento primero de la sentencia), la Sala de instancia expone, en el fundamento segundo, la naturaleza, el objeto y los efectos de los Planes Directores Urbanísticos según lo dispuesto en la normativa autonómica que los regula. El texto de este fundamento es el siguiente:

" (...) SEGUNDO.- Con carácter previo a analizar los motivos de impugnación planteados en este proceso, resulta conveniente hacer unas consideraciones sobre la naturaleza y contenido del Plan recurrido tal como se desprende de la legislación aplicable y del propio articulado del Plan. Dado que la aprobación inicial se produjo el 6 de junio de 2005, es aplicable temporalmente al caso la Llei 2/2002 de Urbanismo de Cataluña, en la redacción dada por la Llei 10/04 de 24 de diciembre, conforme establece su Disposición Transitoria Tercera, que contempla los Planes Directores Urbanísticos en su art. 56 como aquellos a los que corresponde, de conformidad con el planeamiento territorial y atendiendo a las exigencias del desarrollo regional, establecer: a) las directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio de alcance supramunicipal; b) determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de personas y mercaderías y el transporte público; c) medidas de protección del suelo no urbanizable, y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo; d) la concreción y la delimitación de las reservas de suelo para las grandes infraestructuras; y e) la programación de políticas supramunicipales de suelo y vivienda, concertadas con los Ayuntamientos afectados en el seno de la tramitación regulada en el art. 81. El apartado 3 del art. 56 señala que los planes directores urbanísticos pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que hagan posible el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales. Y en el apartado 4 se recoge su afectación al resto de los planes urbanísticos al establecer que el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico, se ha de adaptar en los términos que este establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y salvando las disposiciones transitorias que incluya.

Por otro lado, también debe tenerse en cuenta que el art. 32, de la Llei 2/02 con la redacción dada por la Llei 10/04 establece que 'contituyen' el suelo no urbanizable: a) los terrenos que el plan de ordenación urbanística municipal ha de clasificar como no urbanizables por razón de los factores siguientes, entre otros: Primero... Segundo. Las determinaciones de los planes directores de acuerdo con lo que establece el art. 56. Tercero...'

A tener en cuenta también que nos encontramos ante un Plan Director Urbanístico que, conforme al art. 55.1 de la repetida Llei 2/02, integra junto con los planes de ordenación urbanística municipal y con las normas de planeamiento urbanístico, el planeamiento urbanístico general, mediante el cual se lleva a cabo la planificación urbanística del territorio".

El fundamento tercero de la sentencia se ocupa del concreto Plan Director Urbanístico impugnado y reproduce algunas de sus normas, como son las relativas a los objetivos generales y particulares que persigue; ámbito territorial de aplicación; efectos de su entrada en vigor; así como las condiciones específicas del sector al que se refiere el litigio -Sector PP5, Les Delícies Sud-. El texto de éste fundamento es el siguiente:

" (...) TERCERO.- El PDUSC que nos ocupa tiene por objeto establecer las determinaciones y medidas necesarias para conseguir los objetivos definidos en art. 1.2de su normativa urbanística que son, como generales, identificar los espacios costaneros clasificados por el planeamiento general vigente como suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado definitivamente, que por su posición territorial en relación con los objetivos de protección del litoral definidos en el Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner aprobado definitivamente por el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas el 25 de mayo de 2005 (en adelante PDUSC-1) se han de preservar de la transformación y desarrollo urbano, o bien se ha de establecer directrices y condiciones específicas para su desarrollo, a fin de garantizar el desarrollo urbanístico sostenible del territorio que alcanza este Plan y del sistema costanero en su conjunto, conforme al art. 3 del T.R.L.U.

A su vez, como objetivos particulares se recogen los siguientes:

- impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del Sistema Costaner.

- proteger los valores de los espacios costaneros: ambientales, paisajísticos, culturales, científicos, agrícolas, forestales, ganaderos o por razón de sus riquezas naturales.

- preservar del proceso de transformación urbanística los espacios costaneros afectados por riesgos naturales o antrópicos.

- garantizar la efectividad de las limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público marítimo-terrestre.

- mejorar la calidad de vida por razón de la funcionalidad de los espacios costaneros como ámbito de interrelación entre la sociedad y la naturaleza: desde el mantenimiento de un recurso turístico básico y desde el apoyo de la biodiversidad, conectando los espacios del interior con los del litoral.

El ámbito territorial del PDUSC-2 está integrado por el territorio de los términos municipales que se relacionan en el art. 4.3 de sus Normas, comprendido total o parcialmente dentro de una franja de 500metros de anchura, aplicada en proyección horizontal tierra adentro, desde el deslinde del dominio público marítimo-terrestre, en todo el litoral de Cataluña.

Dentro de los terrenos que abarca, el PDUSC-2 distingue entre aquellos que deben ser clasificados por el planeamiento general urbanístico municipal como suelo no urbanizable costero que se han de integrar en la Unidad Territorial de Regulación (UTR) inmediata definida en el PDSUC-1, o que bien constituyen una nueva UTR cuando se trata de sectores aislados (art. 5.1), cuya regulación se encuentra en el art. 9, que remite a los arts. 14 y 15 del PDUSC-1; y aquellos otros terrenos para los que el PDSUC-2 establece directrices y condiciones específicas para su desarrollo, cuya regulación así como las posibilidades de su transformación urbanística, se establecen en el art. 10de las Normas Urbanísticas (art. 5.2).

Los terrenos del art. 5.1 serán en su mayor parte suelo no urbanizable y los del art. 5.2mantendrán en su mayor parte la clasificación de suelo urbanizable delimitado.

La ordenación detallada de los sectores relacionados, tanto en el art. 5.1 como en el art. 5.2 se recoge en las fichas normativas específicas incluidas como documento anexo".

En su fundamento cuarto la sentencia identifica los terrenos a los que se refiere la controversia; y a continuación, en el fundamento quinto, fija las pretensiones de los demandantes y los motivos de impugnación aducidos. Todo ello queda expresado en la sentencia en los siguientes términos:

" (...) CUARTO.- Los actores son propietarios de fincas sitas en el término municipal de Alcanar (Tárragona) que el PDUSC-2 encuadra dentro del Sector 43.PP5 'Les Delícies Sud', declarando compatible con los objetivos del mismo el mantenimiento, en todo o en parte, del régimen de suelo urbanizable delimitado. Y en la ficha de dicho Sector 43 se establecen las siguientes condiciones para el desarrollo urbanístico:

- 'Las zonas de protección grafiadas como de cesión se calificarán como espacios libres públicos.

- La reserva total de suelo para espacios libres públicos no será inferior al 40% de la superficie del sector.

- La edificabilidad bruta del sector no superará los 0'25 m2st/m2s y la densidad bruta no superará las 18 viviendas/ha.'

QUINTO.- Los motivos de impugnación que se plantean contra la regulación recurrida son:

1º) ablación de la autonomía municipal. El PDUSC-2 excede del alcance que le permite el art. 56 de la Llei 2/02 de Urbanismo, pues no puede imponer a los municipios las concretas determinaciones urbanísticas de índices de edificabilidad ó densidad de viviendas; 2º) el PDUSC-2 no puede clasificar suelo, lo que al parecer de la actora correspondería exclusivamente a los planes de ordenación urbanística municipal; 3º) se infringe y desconoce el contenido del art. 3 de la Llei 2/02 en cuanto define el desarrollo urbanístico sostenible, pues no se hace compatible el binomio desarrollo urbanístico y económico preservación de recursos naturales, al bloquear una zona que es de los escasos lugares del municipio donde se puede ubicar la demanda de viviendas (tanto de primera como de segunda residencia) y de ocio vinculado tanto a las mismas como al turismo; 4º) el desarrollo urbanístico de este sector compactaría el actual tejido cívico urbano presente en Alcanar Platja, con lo que ello conllevaría de cohesión social, pudiéndose crear una zona de equipamientos municipales de gran utilidad en la zona más próxima a la antigua carretera nacional 340; 5º) Delícies Sud es un sector interior que no tiene influencia sobre el sistema costanero del que está separado por la antigua CN-340 y por suelo urbano, sea consolidado o en promoción, todo lo cual hace que no tenga valor paisajístico intrínseco, ni capacidad de conector biológico, ni proximidad a la ribera del mar; 6º) Delícies Sud forma parte del entramado urbano y cuenta con los servicios propios de este tipo de suelo; 7º) debería atenderse a la propuesta alternativa formulada por la propiedad para regular este sector, que es compatible con el desarrollo sostenible.

En el suplico de la demanda se pide la declaración de nulidad del PDSUC-2 en cuanto afecta al sector 43.PP-5 'Les Delícies Sud', o subsidiariamente que se elimine la regulación de los índices de edificabilidad bruta y densidad bruta fijados para el sector 43, y, también subsidiariamente, que se acepten las propuestas alternativas de regulación urbanística acompañadas a su recurso de reposición ".

En los restantes fundamentos de la sentencia -quinto a noveno- se abordan los motivos de impugnación aducidos; y todos ellos son desestimados salvo el relativo a la vulneración de principio de autonomía local, que es el único que resulta acogido y el que sirve de sustento el pronunciamiento de estimación parcial del recurso. En este punto la Sala de instancia concluye, en su fundamento noveno, que las condiciones de desarrollo urbanístico previstas en las fichas del Sector PP5 Les Delícies Sud tienen un carácter netamente local pues descienden a parámetros de edificabilidad y densidad en unos terrenos determinados de un término municipal, lo que no responde a la consecución de los objetivos de carácter supralocal a los que sirve un Plan Director, ni se compadece con los recogidos en sus normas urbanísticas. Este fundamento noveno de la sentencia tiene el siguiente contenido:

" (...) NOVENO.- Finalmente, sí deberá prosperar la demanda en el extremo que queda por tratar, a saber, el de la intromisión en competencias municipales al regular en la ficha de autos parámetros urbanísticos como la edificabilidad y la densidad de viviendas/Ha. Y deberá prosperar porque como ya hemos ido indicando en diversas sentencias, por todas la nº 17 de 13-1-09 recaída en el proceso 396/06, una tan concreta y puntual ordenación, que desciende a parámetros de edificabilidad y densidad en unos terrenos determinados de un término municipal, es de ver que no responde a la consecución de los objetivos de carácter supralocal a los que sirve un Plan Director conforme al art. 56 de la Llei 2/02, (después Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/05 ), ni se compadece con las específicas del PDSUC-2 que nos ocupa, recogidas como hemos expuesto en el art. 1.2 de sus Normas Urbanísticas.

Se trata, en esencia, de prescripciones para la gestión urbanística de clara y nítida vocación municipal en las que se ha inmiscuido la Administración autonómica sin competencia para ello, quizás pensando en una idea de desarrollo urbanístico sostenible (art. 3 de la citada Llei 2/02) que, como también se indicó en la referida sentencia de 13-1-09, no tiene porqué responder a un único modelo, y en la disyuntiva sobre si tendría que prevalecer el autonómico o el municipal debe darse por conocida la doctrina jurisprudencial que diferencia entre los aspectos reglados del plan (con control pleno de la comunidad Autónoma, con matices para los casos en que estén en juego conceptos jurídicos indeterminados) y los aspectos discrecionales, distinguiendo dentro de estos los que tienen conexión con algún aspecto supralocal y los que no inciden en materias de interés autonómico, diferenciando aún dentro de estos últimos la posibilidad del control autonómico para evitar la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y la inadmisión de los controles de pura oportunidad.

En el presente caso, como hemos dicho, se trata de prescripciones de carácter netamente local, que si se hubiesen impuesto por la Comunidad Autónoma en sede de planeamiento general ordinario o de plan parcial se hubiese considerado que invadían competencias urbanísticas municipales y lo mismo debe apreciarse aunque se hayan recogido en un Plan Director, ya que con ello se cierran, sin argumento o razón superior supralocal alguna, las posibilidades de regulación a través de aquellos instrumentos por el Ayuntamiento, que es la administración naturalmente llamada a hacerlo ".

TERCERO.-La Generalidad de Cataluña preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 3 de noviembre de 2009 en el que formula dos motivos de casación.

Ahora bien, por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 16 de diciembre de 2009 se acordó conferir a las partes un plazo de diez días para que formulasen alegaciones sobre la posible concurrencia de una causa de inadmisión parcial del recurso; y, evacuado el trámite de alegaciones, mediante auto de la Sección Primera de 4 de marzo de 2010 se acordó la inadmisión del motivo segundo y la admisión del motivo primero de casación, así como la remisión de las actuaciones la Sección Quinta con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

CUARTO.-Ese motivo de casación primero -único que fue admitido a trámite- se formula al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por indebida aplicación del principio de autonomía local establecido en los artículos 137 y 140 de al Constitución , así como el artículo 2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local , respecto a las competencias exclusivas de los municipios, y concretamente el artículo 25.2.d) respecto a las competencias en la ordenación, gestión y disciplina urbanística.

En el planteamiento del motivo de casación se alega que la edificabilidad y densidad recogidas en la ficha anulada por la sentencia responden a los objetivos del Plan Director impugnado -artículo 1.2- y tales prescripciones se encuentran motivadas en las fichas justificativas de la ordenación, pretendiéndose con ellas impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y el sistema de costa, proteger los valores de los espacios de costas, ambientales y paisajísticos, y adecuar las tipologías resultantes a la del entorno. Además, según ha resuelto el Tribunal Supremo (casación n º 4610/2004 y 67/2005 ) la Comunidad Autónoma tiene un control pleno respecto a los aspectos reglados del planeamiento urbanístico, mientras que sobre los aspectos discrecionales se debe distinguir entre intereses estrictamente municipales e intereses que superan los municipales, vinculándose a un modelo territorial superior, lo que permite la intervención de la Administración autonómica. En atención a esta jurisprudencia, la Administración recurrente aduce que los objetivos del Plan Director responden a intereses que desbordan el ámbito puramente municipal, como son las protecciones ambientales, paisajísticas, de territorio, así como la necesidad de preservar el frente marítimo. Resulta pues necesario buscar en las fichas justificativas de la ordenación donde se indica que el ajustar la edificabilidad y la densidad es para adecuarlas a las tipologías que predominan en el entorno, con el objeto de proteger la continuidad de los frentes urbanos en la línea de costa y es fundamental para romper la excesiva continuidad de los frentes edificados con amplias franjas de espacios libres de ocupación que constituyan una interrupción del territorio urbanizado y permitan enlazar la costa con el sistema interior.

Termina el escrito de la Generalitat solicitando que se dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida y desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

QUINTO.-Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 7 de mayo de 2010 se dio traslado a la representación procesal de la parte recurrida para que formalizase por escrito su oposición al recurso de casación.

SEXTO.-La representación de Dª Palmira y demás personados junto a ella como parte recurrida presentó escrito con fecha 29 de junio de 2010 en el que solicita la desestimación del recurso de casación por las razones que expone en su escrito.

SÉPTIMO.-Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 18 de diciembre de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de casación nº 4806/09 lo dirige la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 29 de mayo de 2009, (recurso 664/2006 ) en la que se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por interpuesto por Dª Palmira , D. Abelardo , Dª María Esther , D. Ceferino , D. Fermín y Dª Delfina contra la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 16 de diciembre de 2005 por la que se aprobó definitivamente el Plan Director urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrado por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado (Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña de 17 de febrero de 2006).

Como hemos reseñados en los antecedentes primero y segundo, la sentencia de instancia, al estimar en parte el recurso, anula el Plan Director impugnado en lo que se refiere a las condiciones para el desarrollo urbanístico recogidas en la ficha 43 del 'Sector PP5, Les Delícies Sud' al considerar que invaden las competencias urbanísticas municipales.

SEGUNDO.-La Generalidad de Cataluña alega la infracción, por indebida aplicación, del principio de autonomía local recogido en los artículos 137 y 140 de la Constitución , así como del artículo 2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local relativo a las competencias exclusivas de los municipios, y concretamente, del artículo 25.2.d) en relación con las competencias en materia de ordenación, gestión y disciplina urbanística.

En el planteamiento del motivo de casación se aduce que las prescripciones sobre edificabilidad y densidad recogidas en la ficha anulada por la sentencia responden a los objetivos del Plan Director impugnado y a los intereses supramunicipales que lo inspiran, pues con ellas se pretende preservar el frente marítimo, impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y el sistema de costa, proteger los valores ambientales y paisajísticos de los espacios de costas y adecuar las tipologías resultantes a las del entorno.

Según hemos visto, la sentencia recurrida anula el instrumento de planeamiento impugnado -Plan Director del Sistema Costero- en lo que se refiere a una de las condiciones para el desarrollo urbanístico recogidas en la ficha 43 del Sector PP5 -Les Delícies Sud-, la que indica que ' la edificabilidad bruta del sector no superará los 0'25 m2st/m2s y la densidad bruta no superará las 18 viviendas/Ha'. Y ello por entender la Sala de instancia que esta prescripción no responde a la consecución de los objetivos de carácter supralocal a los que sirve un Plan Director, ni se compadece con los recogidos en sus normas urbanísticas.

Así las cosas, el examen del motivo de casación exige dilucidar si -como ha entendido la Sala de instancia- al incorporar tales determinaciones el Plan Director ha sobrepasado los límites que derivan del principio de autonomía local y ha fijado unos parámetros cuya concreción corresponde al planeamiento municipal. Pues bien, desde ahora queda anticipado que, por las razones que pasamos a exponer, el motivo de casación debe ser desestimado. Veamos.

TERCERO.-En el artículo 1.2 de la normativa del Plan se recogen como 'objetivos generales' del Plan Director la identificación de los espacios costeros clasificados por el planeamiento general vigente como suelo urbanizable delimitado, sin plan parcial aprobado definitivamente, que por su posición territorial en relación con los objetivos de protección del litoral deban ser preservados de su trasformación o bien se deban establecer directrices y condiciones específicas para su desarrollo con el objeto de garantizar el desarrollo sostenible del territorio delimitado en su ámbito. Y dentro de los denominados 'objetivos particulares' el apartado b) del citado artículo recoge, entre otros, el impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del sistema costero.

En la Memoria del Plan se indica que las medidas preventivas y normativas de corrección de impacto medioambiental y paisajístico permiten establecer condiciones específicas de desarrollo de determinados sectores a favor de la racionalidad del modelo urbano y preservación de la costa. En concreto, en lo que respecta al Sector PP-5 Les Delícies se establece que el Plan Director persigue generar una discontinuidad del frente edificado paralelo a la costa y configurar un conector de la costa con el interior a través de espacios libres.

En la ficha del sector se especifica la voluntad de constituir un amplio corredor que conecte la costa con el interior; y se recoge, entre otras, la prescripción relativa a la adecuación de las tipologías edificatorias a las del entorno, que, según hemos explicado, ha sido la única anulada por la sentencia recurrida. En la ficha de análisis del sector que acompaña al Estudio Justificativo se indican los valores paisajísticos y ambientales con los que cuenta el sector. Se dice que el ámbito tiene un valor estético, por la sucesión de árboles frutales de cierta dimensión; que tiene valor histórico, por la estructura de agricultura tradicional, con plantaciones y construcciones asociadas; y se destaca el valor identitario que adquiere el espacio, ya que es muy representativo de un tramo de costa que está sufriendo grandes transformaciones. El abandono de la actividad agrícola comporta el deterioro de los elementos que le son propios y las urbanizaciones adyacentes no han seguido criterios de integración con el medio ambiente en el que se encuentran. Como impacto posible sobre el medio se identifica el despliegue de las determinaciones urbanísticas actuales con la aparición de nuevas construcciones que pueden dañar los valores paisajísticos y ambientales existentes así como el carácter rural del ámbito.

Ese conjunto de datos y apreciaciones contenidos en la documentación del Plan Director pone de manifiesto la racionalidad de los objetivos perseguidos, como son el de impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del sistema costero y la adecuación de las tipologías edificatorias al entorno. También debe también admitirse que esos objetivos declarados responden a intereses supramunicipales, como son evitar el impacto paisajístico y preservar el frente marítimo. Ahora bien, ello no justifica que para el logro de tales objetivos el Plan Director descienda a tal grado de concreción -recuérdese, ' la edificabilidad bruta del sector no superará los 0'25 m2st/m2s y la densidad bruta no superará las 18 viviendas/Ha'- que el planeamiento municipal quede privado de todo margen de apreciación en la fijación de tales parámetros.

En sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ) -así como en otras anteriores y posteriores a ella- nos hemos pronunciado sobre la delimitación de la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma en relación con la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico, poniéndola en relación con la garantía institucional de la autonomía local. Pues bien, decíamos en la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ):

" (...) Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el 'derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias' ( STC 240/2006, de 20 de julio , recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante 'un concepto jurídico de contenido legal', que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240 /2006 , recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.

CUARTO.- Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE .

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos...".

Ahora bien, la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ), como la de 2 de abril de 2009 (casación 67/2005 ), que también es invocada en el recurso de la Generalitat, se refiere a la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma con ocasión de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal; mientras que el caso que ahora nos ocupa la intervención de la Administración autonómica se produce con motivo de la aprobación de un Plan autonómico de naturaleza supramunicipal y a cuyas determinaciones ha de adaptarse el planeamiento municipal. Las modalidades de control que se ejercen en uno y otro caso, aunque guardan conexión, no son equiparables. Una cosa es que con ocasión de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal la Administración autonómica, además del control de legalidad, ejerza el control sobre las determinaciones discrecionales del Plan que afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales -esto es lo que sucedía en los casos examinados en aquellas sentencias que se citan- y otra muy distinta es que con carácter normativo y vinculante, mediante una instrumento de ordenación de rango supramunicipal, la Administración autonómica pueda fijar de antemano los parámetros y magnitudes -en este caso, los relativos a edificabilidad bruta del sector ( no superará los 0'25 m2st/m2s) densidad bruta ( no superará las 18 viviendas/Ha)- a los que necesariamente habría de atenerse el planeamiento municipal en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Primera del propio Plan Director del Sistema Costero. Esta segunda modalidad va a más allá de la fiscalización de la discrecionalidad, pues la invocación de intereses supramunicipales no puede conducir a que, por la vía del control preventivo, quede en realidad excluida o cercenada la autonomía local

Las anteriores consideraciones no quedan desvirtuadas por el hecho que en la elaboración del Plan Director aquí controvertido fueran consultados los Ayuntamientos afectados, entre ellos el Ayuntamiento de Alcanar en cuyo municipio se sitúan los terrenos que constituyen el sector al que se refiere este recurso (página 12 de la Memoria del Plan Director). Aunque no consta que ese Ayuntamiento haya discrepado de las condiciones establecidas por el Plan Director para el Sector PP-5 Les Delícies Sud, sucede que con la incorporación de tales determinaciones al Plan Director -por más que haya sido con la anuencia expresa o tácita de la Corporación municipal- se produce una suerte de 'congelación de rango', de manera que de ahí en adelante el planeamiento municipal no podría ya ser objeto de modificaciones que se apartasen de aquéllas, con lo que el margen de apreciación y de discrecionalidad del Ayuntamiento queda bloqueado pro futuro.

CUARTO.-Las consideraciones expuestas en los apartados anteriores llevan a concluir que el motivo de casación de la Generalitat de Cataluña debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por los personados como parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de defensa de Dª Palmira y demás personados junto a ella como parte recurrida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .

Fallo

No ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 29 de mayo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 664/2006 ), con imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento jurídico cuarto.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.