Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 5100/2005 de 11 de Diciembre de 2009

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Diciembre de dos mil nueve

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5100/2005 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Eduardo Codes Feijoó, en nombre y representación de "Inmobiliaria Toledo 2, S.A.", contra la Sentencia de 11 de julio de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso contencioso-Administrativo nº 229/2000, sobre aprobación de Plan General de Ordenación Urbana.

Han sido partes recurridas el Ayuntamiento de Albacete, representado por el Letrado municipal, y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha representado por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar.

Antecedentes

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, se ha seguido el recurso contencioso administrativo deducido por la parte, ahora y entonces, recurrente --Inmobiliaria Toledo 2, S.A.--- interpuesto contra la Resolución, de 7 de marzo de 2000, del Consejero de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que estimó el recurso de reposición entablado por "Gesdual, S.L.", que fue llamada al proceso por la Sala de instancia, contra la Orden de la citada Consejería, de 17 de marzo de 1999 , de aprobación parcial de la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete.

SEGUNDO .- La Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó Sentencia, con fecha 11 de julio de 2005 , cuyo fallo es el siguiente:

"1.- Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejero de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 7 de marzo de 2000, por la que se estimó el recurso de reposición entablado por Gesdual, S.L. contra la Orden de la misma Consejería, de fecha diecisiete de marzo de 1999, que aprobó parcialmente la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete, sin expreso pronunciamiento en costas".

TERCERO.- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación, que se sustenta sobre tres motivos de casación, deducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .

CUARTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 9 de diciembre de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia que se recurre ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha por la parte, ahora y entonces, recurrente --Inmobiliaria Toledo 2, S.A.-- contra la Resolución, de 7 de marzo de 2000, del Consejero de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que estimó el recurso de reposición entablado por otra mercantil --"Gesdual, S.L."-- contra la Orden de la citada Consejería, de 17 de marzo de 1999, de aprobación parcial de la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete.

Interesa comenzar con la respuesta que la Sala de instancia hace, en la sentencia que se recurre, a los tres motivos de impugnación invocados en el recurso contencioso administrativo, pues tales cuestiones --mediante la conveniente adaptación a la técnica procesal propia de este recurso extraordinario-- han pasado a ser los tres motivos de casación sobre los que se sustenta el presente recurso.

La sentencia fundamenta la desestimación del recurso contencioso administrativo sobre las siguientes razones. De un lado, respecto de la invocada falta de competencia de la Administración para resolver un recurso cuando ya se había interpuesto recurso contencioso administrativo, se señala que dicha alegación "no puede prosperar, desde la constatación, no sólo de la obligación genérica y prácticamente incondicionada para la Administración de terminar los procedimiento mediante resolución expresa (art. 42.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común ), sino de un dato incontrovertible: el recurso contencioso- administrativo (autos 489/1999 de esta Sala y Sección) entablado por un tercero contra la Revisión del Plan no afecta al actual procedimiento, porque no sólo variaba el recurrente, sino fundamentalmente el objeto del pleito y la causa de pedir; cuestión distinta hubiera sido si concurriera identidad entre sujetos contendientes, acto recurrido y objeto debatido. Pero, en estas condiciones, y no habiéndose probado la real vinculación entre uno y otro procedimiento, no puede aceptarse la tesis de que la Administración hubiese perdido la competencia para resolver un recurso de reposición por el hecho de que sobre el mismo acto administrativo pudiera pender recurso contencioso-administrativo, interpuesto por un tercero. Motivo de impugnación, pues, que debe ser rechazado" (fundamento de derecho tercero).

Por otro lado, se adujo también en la instancia que no cabía interponer recurso de reposición al tratarse de la impugnación de una disposición de carácter general, señalando al respecto la sentencia impugnada que aunque efectivamente se trata de normas "ello no implica la nulidad de la Revisión del Plan a la que nos estamos refiriendo, porque, en primer lugar, la interpretación anterior, jurisprudencialmente unánime como hemos visto, además de doctrinalmente mayoritaria, no supera la particularidad del caso presente, en el que la parte actora no está pidiendo la retroacción de actuaciones para que pudiera interponerse recurso contencioso-administrativo por quien en su día recurrió -si se entendiera que indebidamente- en reposición. Lo que está solicitando es la nulidad del acto, anudando a dicha nulidad la responsabilidad patrimonial o la indemnización a cargo de la Administración. Sería, pues, absurdo, retrotraer las actuaciones para dar la oportunidad a quien entonces recurrió en reposición a que, en el plazo que le restara, interpusiera recurso contencioso-administrativo. Motivo de impugnación que, igualmente, ha de ser desestimado" (fundamento de derecho cuarto).

En fin, respecto de la reducción del aprovechamiento urbanístico que se ha realizado con la estimación de la reposición interpuesta por un tercero se razona que "Es cierto que numéricamente los aprovechamientos han disminuido con el acto directamente combatido, pero es que ya había patrimonializado los mismos con su actividad constructiva anterior. Y el acto controvertido lo que hizo, fundamentalmente, fue calificar el suelo y expresar los usos como lo hacía el planeamiento antes de la Revisión del Plan General. (...) Como bien afirma la Administración autonómica, si se añade al trasvase de volúmenes edificables entre parcelas la cesión del 10% de aprovechamiento patrimonializable que legalmente venía exigido, ocurre que todavía la actora habría salido beneficiada, pues la Administración, en su cálculos sobre 70 viviendas edificadas y no sobre 77 como reconoce haber culminado la mercantil, había obtenido un resto de 6.061 m2, en lugar de los 5.504 m2 que saldrían al calcular correctamente. (...) Compartimos, en fin, el resto de argumentación de la Administración, especialmente cuando concluye que la superficie media de las viviendas restantes no sería de 319 m2, al permitirse usos compatibles con el residencial, tales como asistencial, comercial, deportivo, docente, garaje, industrial, oficinas y diversos servicios; y que no es cierta la fractura de la proporción entre espacios libres y aprovechamiento lucrativo, porque no se disminuya el aprovechamiento en realidad, al margen de que la superficie de espacios libres se mantuviera como antes de la reforma del Plan General. (...) Frente a ello, la parte actora no contraargumenta; lo que intenta es acreditar el perjuicio ocasionado por la diferencia de aprovechamientos, pero partiendo de una premisa que acabamos de reputar improcedente: el hecho de que se habría producido una disminución real de aprovechamiento. Con ello no tiene en cuenta que el aprovechamiento no se mediría en cada parcela de forma aislada, sino en la Unidad de Actuación o, en general, en el ámbito total de referencia. De hecho, el redactor del informe pericial practicado en los presentes autos, folio 9 del mismo, hace constar que no es misión del perito determinar la relevancia del hecho mismo de la transferencia de viviendas a otras parcelas, efectuando la valoración de los aprovechamientos sin contar con la valoración jurídica que puede merecer tal circunstancia" . (fundamento de derecho sexto).

SEGUNDO .- El primer motivo de casación tiene un peculiar planteamiento porque formalmente se aduce al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , si bien la rúbrica que inicia el desarrollo del motivo señala que se invoca un "quebrantamiento de la formas del juicio". Y, también es de reseñar, no se hace cita de ningún precepto infringido en el desarrollo de este motivo.

El citado planteamiento pone de manifiesto su falta de fundamento porque no se respeta la adecuada coherencia que debe mediar entre el motivo, de los que tasa el artículo 88.1 de la LJCA , que se invoca, y la infracción que se denuncia. Además, resulta insoslayable hacer cita de las normas que se reputan vulneradas por la sentencia recurrida, pues su ausencia es un defecto procesal al que nuestro ordenamiento depara una severa consecuencia: la inadmisión del recurso, como señala el artículo 93.2.b) de expresada Ley Jurisdiccional . La casación no puede alcanzar la función que está llamada a cumplir -- mediante la depuración de las infracciones en que pueda haber incurrido la Sala de instancia al aplicar o interpretar el ordenamiento jurídico-- si la parte que recurre no expresa las normas que reputa infringidas.

Pero es que, además, la cuestión de fondo que se suscita en este motivo está en directa e íntima vinculación con el motivo segundo de casación que se nos invoca. Así es, no podemos resolver si la Administración puede resolver un recurso de reposición interpuesto contra la revisión del plan general cuando la disposición ya ha sido impugnada en otro recurso contencioso administrativo, por otro interesado, sin que nos pronunciemos al tiempo sobre el alcance y efectos del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , que es precisamente la norma cuya infracción se aduce en el motivo segundo, por lo que seguidamente abordaremos la expresada cuestión desde ambas perspectivas.

TERCERO .- La infracción del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 que, como hemos señalado, centra el reproche esgrimido por la recurrente en este segundo motivo, se fundamenta en que se ha modificado la revisión del plan general aprobada, mediante la estimación de un recurso de reposición interpuesto por otro interesado.

La sucesión de impugnaciones que culmina en la controversia que resuelve la sentencia impugnada es, resumidamente, la siguiente. Aprobado el Plan General de Albacete, se interpone por la "Comunidad de Propietarios Ibervillas" recurso contencioso administrativo. Por su parte, "Gesdual, S.L." interpone recurso de reposición ante la Administración urbanística que es estimado mediante la Resolución de 7 de marzo de 2000. Esta estimación de la reposición es el acto administrativo impugnado en la instancia por la parte ahora recurrente "Inmobiliaria Toledo 2 S.A.". Sólo añadiremos a esta apretada síntesis que la comunidad de propietarios que impugnó en sede jurisdiccional la aprobación del plan general, fue llamada al proceso en el recurso contencioso administrativo interpuesto por la inmobiliaria ahora recurrente.

Considera a estos efectos la mercantil recurrente que tratándose de una disposición de carácter general no es susceptible de recurso de reposición, mientras que las partes recurridas consideran que sí es susceptible de tal recurso administrativo porque lo que se impugna es el acto de aprobación de la norma.

CUARTO .- Sobre el carácter normativo de los planes de urbanismo no es preciso abundar, baste con señalar que ésta cuestión concita un consenso general entre la doctrina científica y la jurisprudencia de este Tribunal que desde antiguo viene declarando que estamos ante normas jurídicas que tienen rango formal reglamentario. De modo que, con carácter general y lo que atañe al contenido de la norma, no es susceptible de ser recurrida en vía administrativa, como prevé el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 .

Como excepción a lo expuesto, y teniendo en cuenta la peculiaridad de este tipo de normas reglamentarias cuyo nacimiento se produce mediante un acto administrativo de aprobación, debemos señalar que aunque, en hipótesis, pudieran impugnarse en vía administrativa los vicios específicos de que adolezca el acto de aprobación, esto no es lo que ha sucedido en el caso examinado. Así es, el contenido de la impugnación en reposición, a juzgar por la modificación realizada en el plan general por esta vía, ha comportado un cambio en el aprovechamiento fijado por el planificador, de modo que las modificaciones que por ésta vía de recurso se han introducido tienen que ver con el contenido del plan general, con sus concretas determinaciones normativas, y no con los defectos formales sucedidos con motivo de su aprobación.

QUINTO .- Ciertamente, el régimen de impugnación directa de dichos instrumentos de ordenación urbana se encuentra, como ya hemos adelantado, sometido a la expresa prohibición del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , a cuyo tenor "(...) contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ". De modo que el indicado precepto consagra un régimen jurídico para cuestionar la legalidad de las disposiciones administrativas, los reglamentos, que excluye la interposición de recurso administrativo, por lo que ha de acudirse directamente a la vía contencioso administrativa. Si bien debemos añadir, por dar un enfoque completo de la impugnación de las disposiciones generales en vía administrativa, aunque no sea del caso abundar en ello, que se admite la impugnación indirecta de las mismas en vía administrativa, según advierte el párrafo segundo del mismo artículo 107.3 de la indicada Ley .

Esta categórica proscripción de los recursos administrativos directos contra disposiciones de carácter general bastaría para la estimación de este motivo, dando lugar a la casación de la sentencia. Sin que pueda objetarse, como hace la sentencia recurrida, que el contenido del suplico de la demanda no contenga una pretensión de retroacción de actuaciones, pues la consecuencia natural de la estimación del recurso en sede jurisdiccional hubiera sido simplemente la nulidad de la estimación de un recurso administrativo inexistente, ante la prohibición expresa del mismo en nuestro ordenamiento jurídico. Esto es, debió acordarse la nulidad de la resolución recurrida estimatoria del indebido e improcedente recurso de reposición.

Y si bien, ante la claridad y contundencia de la norma infringida --artículo 107.3 de la Ley 30/1992 --, no nos corresponde indagar sobre las razones por las que el legislador ha introducido ésta exclusión de la vía administrativa en las disposiciones administrativas de carácter general; no obstante, debemos apuntar que la generalización de la solución contraria a la expuesta, que se alcanza la sentencia, podría comportar una quiebra de la seguridad jurídica y una burla de las garantías propias del procedimiento de elaboración de este tipo de disposiciones. Piénsese que una vez aprobada y publicada una disposición general, se podría alterar su contenido, mediante la introducción de modificaciones de cualquier tipo --sustanciales o no--, sin audiencia de los interesados. Se podría llegar, incluso, a una completa transformación de la norma, sin sujeción a los trámites propios de elaboración de estas disposiciones, de manera que no fuera reconocible la norma publicada en relación con la norma finalmente aprobada, ante la eventual estimación de una cadena de recursos administrativos interpuestos por los interesados.

Por lo demás, la estimación de este motivo segundo y, por tanto, de la pretensión principal hace innecesario el análisis del tercer motivo, y de la pretensión ejercitada con carácter subsidiario en el escrito de casación, respecto de la responsabilidad de la Administración por los perjuicios derivados de la modificación introducida por vía de recurso.

SEXTO .- Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer a la Administración recurrente las costas procesales de la casación ni del recurso contencioso administrativo (artículo 139. 1 y 2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que estimando el segundo motivo invocado, declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Inmobiliaria Toledo 2, S.A.", contra la Sentencia de 11 de julio de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso contencioso-Administrativo nº 229/2000. Sentencia que, por tanto, casamos y dejamos sin efecto.

Y, en su lugar, estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Inmobiliaria Toledo 2, S.A.", contra la Resolución, de 7 de marzo de 2000, del Consejero de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que estimó el recurso de reposición entablado por "Gesdual, S.L." contra la Orden de la citada Consejería, de 17 de marzo de 1999, de aprobación parcial de la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete.

No se hace imposición de las costas ocasionadas ni en el presente recurso de casación ni en el recurso contencioso administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.