Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 5298/2008 de 23 de Noviembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Noviembre de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 5298/2008 interpuesto por el Procurador D. Antonio Barreiro-Meiro Barbero en representación de la mercantil "URBANA ORIOL, S. L.", frente a la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de septiembre de 2008 (Recurso Contencioso-administrativo 1509/05 , sobre adjudicación provisional de Programa de Actuación Urbanística en Orihuela. Es parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE ORIHUELA , representado por el Procurador D. Jorge Deleito García y la mercantil " PROMOCIONES EUROHOUSE 2010, S. L .", representada por la Procuradora Dª. Aurora Gómez Villaboa y Mandri.

Antecedentes

PRIMERO .- Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 1509/2005, promovido por "URBANA ORIOL, S . L." , en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE ORIHUELA , y la mercantil "PROMOCIONES EUROHOUSE 2010, S. L." contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orihuela de 29 de septiembre de 2005 por el que se aprobó y adjudicó provisionalmente el Programa para el desarrollo de la Actuación Urbanística Integrada del sector Tierras Nuevas II, del PGMOU, supeditado a la aprobación definitiva del expediente de Homologación y Plan Parcial por la Consejería de Territorio y Vivienda.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 26 de septiembre de 2008 del tenor literal siguiente:

"FALLO. Declaramos la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Procuradora doña Celia Sin Sánchez, en nombre y representación de Urbana Oriol, S. L., contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Orihuela de 29 de septiembre de 2005, sin hacer expresa imposición de costas".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "URBANA ORIOL, S. L." se presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 15 de octubre de 2008, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la representación de "URBANA ORIOL, S. L." compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 28 de noviembre de 2008 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que considera oportunos, solicita sentencia por la que se case y anule la recurrida, dictando otra por que se estimen los motivos alegados en el recurso contencioso administrativa 1509/2005 y, en consecuencia: 1º Se declare la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orihuela de 29 de septiembre de 2005 por el que, seleccionando la Alternativa Técnica y Proposición Jurídico Económica (PJE) presentada por " PROMOCIONES EUROHOUSE 2010, S. L.", se designó a ésta como Agente Urbanizador del sector Tierras Nuevas II, y se proceda a "la selección de la Alternativa Técnica y la Proposición Jurídico Económica presentada por mercantil Urbana Oriol S. L. designado a la citada mercantil Agente Urbanizador del susodicho sector, al ser esta designación más beneficiosa para los propietarios, para el municipio de Orihuela y para los intereses públicos que el Ayuntamiento debe defender"; y 2º Con carácter subsidiario, que case y anule la sentencia recurrida, con devolución de las actuaciones a la Sala de instancia para que dicte nueva sentencia.

QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 24 de marzo de 2009, así como su remisión a la Sección 5ª para su tramitación y mediante providencia de 24 de septiembre de 2009 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, el AYUNTAMIENTO DE ORIHUELA, y la mercantil " PROMOCIONES EUROHOUSE 2010, S. L." a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 22 y 25 de junio de 2009, respectivamente, en los que solicitan su desestimación, con imposición de costas a la recurrente.

SEXTO .- por providencia de fecha 10 de noviembre de 2011 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de noviembre de 2011, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SEPTIMO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 26 de septiembre de 2008, en su Recurso Contencioso-administrativo 1509/05 , por medio de la cual inadmitió el expresado recurso.

SEGUNDO .- La Sala de instancia declaró la inadmisión del recurso por entender que los actos de aprobación provisional de instrumentos de planeamiento, al ser actos de trámite, cuya eficacia quedaba supeditada a la aprobación definitiva, no eran susceptibles de impugnación autónoma, basándose para ello en la jurisprudencia de esta Sala, todo lo cual recoge en el Fundamento de Derecho Segundo en que el Tribunal a quo, literalmente dijo:

" El Tribunal Supremo en Sentencia de doce de mayo de dos mil seis , ha tratado y resuelto la cuestión relativa a la inadmisibilidad del recurso interpuesto contra actos de aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento al tratarse de actos de mero trámite cuya eficacia está supeditada a la aprobación definitiva( Sentencias de 1 de febrero de 2005 y 19 de octubre de 1993 ) ya que "mientras no recaiga la aprobación definitiva se ignora en realidad el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas y, también, si han quedado subsanados, o no, posibles defectos formales invalidantes; por lo que resulta lógico que, hasta entonces, no puedan impugnarse; sin que ello produzca indefensión alguna a la recurrente, ya que ésta está legitimada para ejercer, una vez aprobados definitivamente aquellos instrumentos, cualesquiera acciones de se crea asistida".

Dicha Sentencia resolutoria del recurso de casación interpuesto contra el Auto de esta misma Sala de 21 de febrero de 2003 que inadmitió el recurso deducido frente a la aprobación provisional de un P.R.I.H y PAI, añadía: "Cierto es que el acuerdo recurrido también aprueba, en este caso con carácter definitivo, el Programa de Actuación Integrada (PAI) y los Proyectos de Reparcelación (PR) y de Urbanización (PU) de la Unión Europea ..., pero no por ello deja de ser correcta, prima facie, aquella decisión, pues no es menos cierto que tal aprobación definitiva se condiciona expresamente en el acuerdo, como no puede ser de otro modo, a la aprobación por la Comisión Territorial de Urbanismo de aquel Plan de Reforma Interior y de aquella Homologación, de suerte que la eficacia, e incluso la validez misma de esos instrumentos de gestión queda supeditada a la aprobación definitiva de aquellos instrumentos de planeamiento". Tal criterio se matiza en la propia Sentencia en el sentido de que sería relevante, en su caso, que la aprobación definitiva por la Comisión Territorial de Urbanismo ya se hubiera producido al tiempo de interposición del recurso contencioso-administrativo, porque, de ser así, "quedó levantada desde ese mismo momento la condición a la que se subordinó la validez y eficacia de los instrumentos de gestión...".

Aplicada al caso tal doctrina, procede declarar la inadmisión del recurso y a ello nada empece la errónea indicación de recursos realizada por la Administración demandada, sin que tal decisión atente, según lo expresado, al derecho de tutela judicial efectiva de la recurrente que, como es sabido, también se respeta con una decisión de inadmisión fundada en derecho".

TERCERO .- Contra esa sentencia "URBANA ORIOL, S. L." ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime tres motivos de impugnación, al amparo, todos ellos, del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, que concreta:

1º.- En el Motivo Primero, en la infracción del articulo 25.1 de la LRJCA .

En su desarrollo alega que, de conformidad con la jurisprudencia contenida entre otras en la Sentencia de 11 y 17 de julio de 2007, dictadas en los RC nº 8780/2003 y 8782/2003 , respectivamente, la aprobación provisional de los Programas de Actuación Integrada (PAI) es, en realidad, una aprobación definitiva, aunque condicionada al cumplimiento de requisitos posteriores, confundiendo la sentencia recurrida la aprobación definitiva del Planeamiento General, que es competencia autonómica, con la del planeamiento derivado, como son los Planes Parciales, Especiales, y Estudios de Detalle, cuya aprobación definitiva compete a los Ayuntamientos, así como la selección del Agente Urbanizador, alcanzado la competencia de la Administración autonómica, en todo caso, únicamente al planeamiento, pero no a la aprobación del Programa y selección del Urbanizador, que son de la exclusiva competencia del Ayuntamiento, que es lo que hizo en la resolución impugnada, por lo que la selección del Agente Urbanizador es un acto definitivo o, cuando menos, de trámite cualificado que decide directa o indirectamente el fondo del asunto y, por tanto, impugnable, lo que debió apreciar el Tribunal a quo en aras del derecho a la tutela judicial efectiva, pues los actos de trámite no cualificados, al impedir su control judicial autónomo, deben ser objeto de interpretación restrictiva.

2º.- En el Motivo Segundo , por infracción de la jurisprudencia que declara la posibilidad de impugnar actos de trámite en supuestos de nulidad de pleno derecho, como se indica en las Sentencias de 27 de marzo de 1996 , 14 de marzo de 1988 , 19 de octubre de 1993 y 16 de diciembre de 1999, RC nº 3343/1994 .

En el desarrollo alega que el Acuerdo municipal era nulo de pleno derecho por prescindir de los criterios legales para la selección del Agente Urbanizador previstos en el artículo 47 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística , como puso de manifiesto el dictamen pericial.

3º.- En el Motivo Tercero , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia sobre la posibilidad de impugnar actos de trámite que incurren en nulidad del pleno derecho.

Aduce en el desarrollo del motivo que el Ayuntamiento de Orihuela ha incumplido las Directivas Comunitarias 93/37/CEE sobre adjudicación de contratos públicos de obras y Directiva 92/50/CEE sobre adjudicación de contratos públicos de servicios, en concreto porque el presupuesto de obras ascendía a la cifra de 5.358.153 € y no fue objeto de publicación en el Diario Oficial de la Unió Europea, lo que determinaba la nulidad de pleno derecho del acuerdo municipal impugnado.

CUARTO.- Antes de entrar en el examen de cada uno de los motivos, es conveniente hacer una breve referencia sobre la naturaleza de los diferentes documentos que conforman los PAI previstos en la Legislación urbanística valenciana, según la redacción prevista en la citada Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística , que pueden agruparse, según su naturaleza, en los grupos:

1º. Documentos de planeamiento , que pueden ser 1) de modificación del Planeamiento General ---como ocurría en el caso de autos en que el suelo afectado estaba clasificado como no urbanizable común, siendo tal modificación el contenido del Expediente de Homologación ---, ó, 2) de desarrollo del planeamiento general, como pueden ser Planes Parciales , como ocurre en este caso, Especiales o Estudios de Detalle . Tales documentos, gozan, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, de la naturaleza jurídica de disposiciones generales.

2º. Documentos de gestión o ejecución del planeamiento , que toman como punto de partida la existencia de una planeamiento previo, válido y en vigor, que demanda su ejecución, y que pueden ser de diversa índole, tales como 1) Proyectos de obras, ---es el caso de los Proyectos o Anteproyectos de Urbanización ; 2) de carácter ambiental, como los Estudios o Evaluaciones de Impacto Ambiental ; 3) de equistribución, como es el caso de los Proyectos de Reparcelación; 4) de ejecución del plan en su aspecto económico, como es la Proposición Jurídico Económica (PJE), cuya aprobación implica la selección de la persona encargada de la ejecución del plan, en su condición de Agente Urbanizador; 5) de carácter negocial, como es el caso del convenio urbanístico de ejecución; y 6) sobre definición de las condiciones de conexión de las diferentes redes e infraestructuras, como es el caso de la Cédula de Urbanización . Tales documentos disponen de la característica común de no tratarse de disposiciones generales.

En el caso concreto, es de advertir que la mercantil recurrente y la recurrida presentaron la misma documentación integrante del PAI:

1) Expediente de Homologación.

2) Plan Parcial del Sector.

3) Anteproyecto de Urbanización; y.

4) Estudio de Impacto Ambiental, documentos todos ellos que conformaban la Alternativa Técnica. También presentaron Proposición Jurídico Económica.

El Acuerdo recurrido, del Pleno del Ayuntamiento de 29 de septiembre de 2005, en lo que a la presente controversia afecta, dispuso:

" 4º) PLANEAMIENTO 19/2003. APROBACION Y ADJUDICACION PROVISIONAL DEL PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LA ACTUACION URBANISTICA INTEGRADA DEL SECTOR "TIERRAS NUEVAS II" DEL P.G.M.O.U.

(...)El Excmo. Ayuntamiento Pleno, POR MAYORÍA DE TRECE VOTOS A FAVOR DE LOS VEINTICINCO MIEMBROS DE LA CORPORACIÓN, ACUERDA :

Primero : Aprobar provisionalmente el expediente de Homologación y Plan Parcial "TIERRAS NUEVAS II" del P.G.M.O.U., formulado por la mercantil "PROMOCIONES EUROHOUSE 2010, S. L." teniendo en cuenta las observaciones fijadas por el Sr. Arquitecto Municipal en su informe de 13 de septiembre de 2005.

Segundo : Aprobar el Programa para el desarrollo de la Actuación Urbanística Sector Tierras Nuevas II del P.G.M.O.U., designado como Urbanizador a la Mercantil "PROMOCIONES EUROHOUSE 2010, S. L.", conforme a su Proposición Jurídico- Económica, rebajando los costes de urbanización a la cantidad de 14.473.784,95 € + I.V.A., entendiendo tal aprobación como provisional en tanto no sea aprobado definitivamente el expediente de Homologación y el Plan Parcial a que se hace referencia en el punto 1º de este acuerdo.

(...) Duodécimo : Una vez aprobados definitivamente el expediente de Homologación y el Plan Parcial por la Consellería de Territorio y Vivienda, se procederá a la publicación de la aprobación definitiva del Programa y Anteproyecto de Urbanización en el Boletín Oficial de la Provincia".

QUINTO .- Hemos de proceder a acoger el primero de los motivos esgrimidos por la recurrente al no resultar ajustada a derecho, ni a la jurisprudencia de esta Sala, la declaración de inadmisibilidad que en la sentencia de instancia se contiene.

Resulta imprescindible para la correcta resolución del presente recurso de casación dejar constancia previa de cual fue ---en la instancia--- el objeto de las pretensiones deducidas en la misma; en tal sentido, en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo ya se expresaba con absoluta claridad la razón por la que se procedía a la interposición del mismo:

"... porque el acuerdo recurrido, agota la vía administrativa (causa estado), habida cuenta que, es a la Corporación Local, ... la que le corresponde la aprobación y adjudicación del Programa mencionado y la selección del Agente Urbanizador. La Consellería carece de facultad legal para aprobar un Programa y designar Agente Urbanizador, en consecuencia, la aprobación y designación de Agente Urbanizador por la Corporación Local a la mercantil Euorohouse 2010 SL y no a la mercantil Urbana Oriol SL, causa estado y agota la vía administrativa , por lo que de conformidad con lo previsto en el art 25 de la LRJCA procede la interposición del presente recurso".

Por otra parte, el mismo ámbito de actuación se desprende del escrito de demanda, en cuyo suplico se solicita la nulidad del citado Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orihuela de fecha 29 de septiembre de 2005 "en el que se selecciona la Alternativa Técnica y la Proposición Jurídico Económica presentada por la mercantil Promociones Eurohouse 2010 SL designando a la citada empresa Agente Urbanizador del Sector "Tierras Nuevas II" por incurrir dicho acuerdo en vicios de nulidad absoluta".

En consecuencia, el objeto de las pretensiones deducidas en la instancia era, única y exclusivamente ---de entre lo que constituía el punto 4 del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orihuela celebrado en fecha de 29 de septiembre de 2005--- la aprobación del Programa para el Desarrollo de la Actuación Urbanística Sector Tierras Nuevas II del Plan General de Ordenación Urbana de Orihuela, designado Agente Urbanizador del mismo a la entidad EUROHOUSE 2010, S. L.; esto es, no fue recurrida en la instancia ni la aprobación provisional ---que en dicho Acuerdo se contenía--- del Expediente de Homologación ni la del Plan Parcial, cuya aprobación definitiva correspondía a la Administración autonómica.

SEXTO .- Pues bien, desde dicha perspectiva no es correcta la interpretación del Tribunal a quo en cuanto a la inadmisión del recurso contra el Acuerdo municipal impugnado ---exclusivamente, se insiste, de aprobación y adjudicación del Programa de Actuación Integrada---, pues, aun siendo cierto que tal aprobación gramaticalmente se calificaba como "provisional " (apartado Segundo del Acuerdo antes transcrito), tal calificativo no requería de una ulterior aprobación ---esta vez definitiva--- por parte del mismo órgano municipal o por parte de otra Administración distinta, sino que, en realidad, y en su finalidad se trataba de una auténtica aprobación definitiva cuya eficacia quedaba ---eso sí--- suspendida al cumplimiento de una condición, cual era la aprobación de la Homologación y del Plan Parcial por parte de la Consejería de Territorio y Vivienda de la Generalidad Valenciana.

La elevación de la aprobación provisional a definitiva por el cumplimiento de tal condición es lógica y coherente con la sistemática, con la secuencia temporal y con los requisitos de la ejecución del planeamiento que demanda, en primer lugar, la existencia de un planeamiento aprobado a ejecutar, que contenga de forma pormenorizada la ordenación de los usos y construcciones, como requisito previo y preceptivo de la ejecución del plan en sus aspectos materiales ---obras de urbanización--- como jurídicos ---reparcelación y demás instrumentos de equidistribución---.

Por ello, la aprobación definitiva del planeamiento determinaba la eficacia ---sin necesidad de otro nuevo acuerdo de aprobación posterior y definitivo--- del acuerdo municipal impugnado, que ---en cuanto aprobatorio del PAI y en cuanto seleccionaba la persona encargada de su ejecución en calidad de Agente Urbanizador---, merece la consideración de acto de gestión y ejecución del planeamiento.

Cosa distinta hubiera sido que ---junto con la impugnación del Acuerdo municipal--- se hubiera efectuado también la impugnación de la Homologación y el Plan Parcial que solo era aprobados por la Corporación Local con carácter provisional, como con claridad se expresa en el punto primero del Acuerdo impugnado; la de estos dos instrumentos de planeamiento ---a diferencia de lo aquí realmente impugnado--- sí era ---solo y exclusivamente--- una auténtica aprobación provisional, procesalmente acto de trámite y por tanto no susceptible ---aun--- de impugnación jurisdiccional.

En efecto, es jurisprudencia reiterada, como se recoge en Sentencia de 12 de mayor de 2006, RC nº 8459 / 2003, la que afirma, con el carácter de regla general, que los actos de aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento no son susceptibles de recurso contencioso-administrativo, pues se trata de actos de mero trámite cuya eficacia está supeditada a la aprobación definitiva; siendo en este momento ulterior en el que pueden ser impugnados todos aquellos extremos y determinaciones contenidas en el planeamiento aprobado, incluso aquéllas que dependiesen exclusivamente de la autonomía municipal. Dicha jurisprudencia puede verse, por todas, en la STS de esta Sala de fecha 1 de febrero de 2005 (dictada en el recurso de casación número 250 de 2002), así como en la de 19 de octubre de 1993 (dictada en el recurso de apelación número 544 de 1991), de oportuna cita pues en ella se concretan cuales son las excepciones a esa regla general de la no impugnabilidad de aquellos actos. Descansa esa jurisprudencia y la regla general que consagra en la lógica apreciación de que mientras no recaiga la aprobación definitiva se ignora en realidad el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas y, también, si han quedado subsanados, o no, posibles defectos formales invalidantes; por lo que resulta lógico que, hasta entonces, no puedan impugnarse; sin que ello produzca indefensión alguna a la recurrente, ya que ésta está legitimada para ejercer, una vez aprobados definitivamente aquellos instrumentos, cualesquiera acciones de que se crea asistida.

También en este sentido puede consultarse las SSTS de 23 de enero de 2004, RC nº 1325 / 2002 , y las que en ella se citan y en la más reciente de 4 de marzo de 2011 , RC nº 3323 / 2010 en que declaramos que "es doctrina reiterada de esta Sala que en el procedimiento de aprobación de un plan general de ordenación urbanística sólo es recurrible en la vía judicial contencioso- administrativa el acuerdo último y definitivo que pone fin a su tramitación [por todas, Sentencia de 18 de mayo de 2005 (RC 2051/2003 )]".

Pero esto no es lo que ocurrió en el supuesto de autos, pues, como hemos visto, la impugnación del Acuerdo municipal se efectuó exclusivamente en relación con el Programa de Actuación y con la elección de Agente Urbanizador, sin referencia alguna a la aprobación definitiva de la Homologación y del Plan Parcial.

SEPTIMO .- Con tal punto de partida, el motivo primero ha de ser acogido, dado que el acto impugnado no es un acto de trámite que podamos ubicar entre los supuestos que el artículo 25.1 de la LRJCA , ya que estamos en presencia de una actividad administrativa impugnable en sede jurisdiccional, y ello por las siguientes razones:

Hemos visto que el PAI concernido constaba de dos documentos de planeamiento: 1) Plan Parcial y 2) Expediente de Homologación, siendo este último necesario como consecuencia de la aplicación del apartado 3 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 6/1994, de 15 de Noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística en la Comunidad Valenciana (LRAU ), a cuyo tenor, "... la aprobación de Planes Parciales, Especiales o de Reforma Interior que modifiquen determinaciones de los Planes Generales vigentes a la entrada en vigor de esta Ley, requiere la homologación del sector correspondiente ...", lo que era al caso dado que el suelo ordenado por el Plan Parcial, insistimos, estaba clasificado en el PGMOU como suelo no urbanizable común. En definitiva, la Homologación tenía una finalidad esencialmente equiparable a la aprobación de la modificación del PGMOU que permitiera su caracterización como suelo urbanizable apto para su transformación urbanística y, por ello su aprobación correspondía a la Administración Autonómica y, en el orden temporal, debía ser anterior a la del Plan Parcial.

La parte recurrente ---como hemos puesto de manifiesto--- no procedió a la impugnación de la Homologación ni del Plan Parcial, ya que concretó la pretensión en su escrito de demanda en relación con la anulación de la aprobación de la Alternativa Técnica y de la PJE y de la adjudicación efectuados en el Acuerdo impugnado a favor de la mercantil " PROMOCIONES EUROHOUSE 2010, S. L.", para que en su lugar se proceda a "la selección de la Alternativa Técnica y la Proposición Jurídico Económica presentada por mercantil Urbana Oriol S. L. designado a la citada mercantil Agente Urbanizador del susodicho sector, al ser esta designación más beneficiosa para los propietarios, para el municipio de Orihuela y para los intereses públicos que el Ayuntamiento debe defender".

Desde esta perspectiva el recurso era admisible.

Esta doctrina ya fue mantenida ---aunque los supuestos no eran exactamente similares al de autos--- en las sentencias de esta Sala que se alegan infringidas. En efecto, en las SSTS que cita la recurrente de 11 y 17 de julio de 2007 , la actuación impugnada era la aprobación de un Programa de Actuación Integrada por parte del Ayuntamiento que carecía de Plan Parcial, y en ellas concluimos que tal aprobación tenía el carácter de definitiva, aunque condicionada en su eficacia al cumplimiento de ciertos requisitos posteriores, como era en ese caso, el otorgamiento de la cédula de urbanización, caracterizada como una mera condición de eficacia de la aprobación otorgada por el Ayuntamiento, y no como un requisito de validez, ya que, según dijimos entonces, "... la cédula es un mero documento que fija, respecto a cada Actuación Integrada, las condiciones mínimas de conexión e integración en su entorno y certifica que el Programa no modifica las determinaciones de la ordenación vigente en los aspectos propios del Plan General. Es decir, no se trata, como en el caso de las clásicas aprobaciones definitivas autonómicas, de que el órgano encargado de otorgarla examine el Plan en todos sus aspectos, sino sólo que fije aquellas condiciones mínimas de conexión, y certifique su conformidad con planes superiores... . Su expedición es, por lo tanto, un requisito de mera eficacia, es decir, una condición suspensiva, que no priva a la aprobación del Ayuntamiento de su naturaleza de aprobación final, y, que por lo tanto, impugnable en la vía contencioso administrativa ".

La doctrina sentada en las esas sentencias es aplicable a supuestos como el de autos, a pesar de que ---ni entonces ni ahora--- se encontraba aprobada definitivamente ---ni en vigor--- el planeamiento que concretara de forma pormenorizada la ordenación que el PAI pretendía ejecutar, sin que carezca de sentido permitir la revisión anticipada de actos de ejecución de disposiciones generales antes de que éstas hayan entrado en vigor, al poder considerarse los mismos definitivamente aprobados y solo ---como hemos puesto de manifiesto--- condicionados en relación con su eficacia, que no en relación con su intrínseca validez.

Procede, pues, el acogimiento del motivo de casación, la revocación de la sentencia impugnada y su devolución a la Sala de instancia para que, sin la concurrencia de la causa de inadmisibilidad planteada, se pronuncie sobre el fondo del litigio, en el que resulta de aplicación del Derecho autonómico valenciano.

OCTAVO. - Dada la estrecha relación entre los motivos segundo y tercero , su examen se efectuará de forma conjunta, anticipando que no pueden ser acogidos por las siguientes razones.

Su examen no resultaría necesario, pero tampoco nada impide que ---no obstante acogido el primer motivo--- podamos pronunciarnos sobre ellos.

La argumentación del recurrente se centra en la posibilidad de admitir la impugnación de actos de trámite cuando se alega que estos incurren en nulidad de pleno derecho, citando sentencias de esta Sala que así lo han admitido.

Hemos afirmado, ---es el caso de la anteriormente citada sentencia de 14 de marzo de 2011 , RC nº 3323/2010 ---, que "como excepción a la regla anterior ---y a propósito de las aprobaciones iniciales y provisionales de los planes urbanísticos--- que los actos de trámite previos a la aprobación final pueden ser susceptibles de impugnación autónoma pero únicamente cuando incurren en una causa de nulidad de pleno derecho por defectos de forma que sean independientes del resultado final del procedimiento. Es decir, la impugnación se debe dirigir contra requisitos de forma del acto interlocutorio para cuyo enjuiciamiento no sea necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. ( Sentencias de 15 de octubre de 2010 (RC 4629/2009 ), de 25 de junio de 2010 (RC 4513/2009 ), de 26 de junio de 2008 (RC 1662/2007 ) o de 24 de junio de 2008 (RC1662/2007 )".

En la STS de 26 de junio de 2008, RC nº 1662/207 declaramos que "este Tribunal Supremo tiene dicho que los actos de trámite son impugnables cuando se alegan causas de nulidad de pleno derecho, y, en concreto, lo ha dicho a propósito de las aprobaciones iniciales y provisionales de los planes urbanísticos. (...) Sin embargo, hemos declarado (v.g. sentencia de 16 de Diciembre de 1999, casación nº 3343/1994 ) que ello es así cuando se alegan "vicios de forma independientes del resultado final del procedimiento", es decir, precisamos ahora, causas de nulidad que no se refieran al fondo de lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. Por el contrario, los vicios de forma que acarrean la nulidad del acto de trámite (v.g. incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, falta total y absoluta de los trámites legalmente establecidos, etc) son causas de nulidad ya producidas y para cuyo examen no es necesario estudiar el contenido sustantivo del acto, más allá de lo necesario para averiguar su naturaleza y su caracterización" .

Con tal punto de partida, vemos cómo en el motivo segundo la nulidad de pleno derecho que reprocha al acto impugnado se refiere incumplimiento de los criterios legales para la selección del Agente Urbanizador previstos en el artículo 47 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística Valenciana , y a las Directivas Comunitarias sobre adjudicación de contratos públicos de obras y sobre adjudicación de contratos públicos de servicios, no tratándose de vicios de forma, sino que afectan al fondo de la cuestión, en este caso referida a la selección del Agente Urbanizador.

NOVENO .- Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LRJCA ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

1º. Haber lugar al recurso de casación 5298/2008 interpuesto por la mercantil "URBANA ORIOL, S. L.", frente a la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de septiembre de 2008 (recurso contencioso- administrativo nº 1509/05 ), la cual, en consecuencia, anulamos y dejamos sin efecto.

2º. Ordenamos la retroacción de las actuaciones y su devolución a la Sala de instancia para que, sin la concurrencia de la causa de inadmisibilidad planteada, se pronuncie sobre el fondo del litigio.

3º. No hacer especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, ue deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública.