Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 5345/2007 de 07 de Octubre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5345/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Cesáreo Hidalgo Senen, en nombre y representación de D. Cesar , D. Eutimio , D. Hilario , Dª Amparo , D. Lucio , D. Rafael , D. Urbano , Dª Elisenda , D. Jesus Miguel , D. Ambrosio , D. Ceferino , Dª Macarena , Dª Rosa , D. Felipe , D. Isidoro , D. Maximiliano , Dª Aida , D. Secundino , Dª Custodia , D. Luis Manuel , D. Adrian , D. Bienvenido , D. Eloy , Dª Lorena , D. Héctor , Ajuntament D' Algerri y Agrupació Pagesa Independent de la Noguera, contra la Sentencia de 28 de junio de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso contencioso-administrativo nº 970/2003 , sobre declaración de impacto ambiental.

Antecedentes

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera), se ha seguido el recurso interpuesto por los ahora también recurrentes contra el Acuerdo de la Ponencia Ambiental del Departamento de Medio Ambiental de la Generalidad de Cataluña, de 18 de julio de 2003, que inadmitió los recursos de reposición interpuestos por los recurrentes contra la Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto de Regadío Algerri-Balaguer, Sector B, promovida y tramitada por la Dirección General de Desenvolvimiento Rural del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca, aprobado por Acuerdo de la misma Ponencia Ambiental de 14 de noviembre de 2002.

SEGUNDO .- La expresada Sala de lo Contencioso administrativo dicta Sentencia el 28 de junio de 2007 , cuyo fallo es el siguiente: "1) DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de D. Cesar , D. Eutimio , D. Hilario , Dª Amparo , D. Lucio , D. Rafael , D. Urbano , Dª Elisenda , D. Jesus Miguel , D. Ambrosio , D. Ceferino , Dª Macarena , Dª Rosa , D. Felipe , D. Isidoro , D. Maximiliano , Dª Aida , D. Secundino , Dª Custodia , D. Luis Manuel , D. Adrian , D. Bienvenido , D. Eloy , Dª Lorena , D. Héctor , el Ayuntamiento D' Algerri y Agrupació Pagesa Independent de la Noguera, en forma directa contra el acuerdo de la Ponencia Ambiental del Departament de Medi Ambient de la Generalitat de Catalunya de 18 de julio de 2003 inadmitiendo, por constituir un acto de trámite, los recursos de reposición interpuestos por los actores contra la Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto de Regadio Algerri-Balaguer, Sector B, aprobada por acuerdo de la misma Ponencia de 14 de noviembre de 2002, e indirectamente contra las resoluciones del mismo Departament de 23 de diciembre de 1994, 25 de octubre de 1995 y 15 de marzo de 1996, así como contra las liquidaciones practicadas a los actores por parte de "REGSA". (...) 2) CONDENAMOS expresamente a la parte actora al pago de las costas procesales ".

TERCERO.- Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

En el escrito de interposición se solicita que se estime el recurso, se case y anule la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad con el suplico de la demanda.

CUARTO.- La Administración recurrida, Generalitat de Cataluña, se ha opuesto al recurso de casación solicitando que se dicte resolución desestimando el recurso contencioso administrativo.

QUINTO .- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 5 de octubre de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia impugnada en casación desestimó el recurso contencioso administrativo, interpuesto por los ahora también recurrentes, contra el Acuerdo de la Ponencia Ambiental del Departamento de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña, de 18 de julio de 2003, que inadmitió los recursos de reposición interpuestos por los recurrentes contra la Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto de Regadío Algerri-Balaguer, Sector B, promovida y tramitada por la Dirección General de Desenvolvimiento Rural del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca, aprobado por Acuerdo de la misma Ponencia Ambiental de 14 de noviembre de 2002.

La sentencia recurrida basa la desestimación del recurso en que la Declaración de Impacto Ambiental es un acto de trámite, según viene declarando la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, que no puede ser objeto de recurso administrativo ni contencioso-administrativo. Señala que "en el supuesto aquí enjuiciado, el cambio normativo no afecta a la declaración de inadmisibilidad del recurso contra la DIA, pues ni la indefensión, ni el perjuicio irreparable, se producen desde el momento en que los titulares de derechos e intereses legítimos lesionados con la Declaración de Impacto Ambiental van a tener oportunidad de defenderlos cuando se dicte el acto aprobatorio del proyecto de obras, produciéndose la reparación de los daños sufridos en el caso de que su pretensión anulatoria prosperase. No hay indefensión ni irreparabilidad de perjuicios, aunque se retrase la defensa y reparación al momento de ese acto posterior. (...) No cabe alegar que ese acto final -aprobación del proyecto- no se va a producir, pues de él depende nada menos que la realización de la obra y cualquier actuación material que sin el mismo se realizara sería ilegal. En todo caso, su falta o retraso desmedido, lo único que acarrearía es dilatar los perjuicios al medio ambiente que el recurrente pretende defender, es decir, hasta tanto no se aprueba el proyecto no se puede legalmente ejecutar la obra, y si ésta no se ejecuta no hay daño al entorno". Por lo que concluye que procede confirmar la resolución recurrida "en cuanto inadmitió los recursos de reposición en vía administrativa presentados contra la Declaración de Impacto Ambiental, al haberse dirigido los mismos contra un acto de mero trámite, no susceptible de impugnación".

SEGUNDO .- El recurso de casación se sustenta sobre los motivos siguientes.

El primer motivo, interpuesto por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de la LJCA , reprocha a la sentencia las siguientes infracciones normativas.

a) Infracción del artículo 25.2 de la LJCA, en relación con el 107 y 62 de la Ley 30/1992 .

b) Infracción del artículo 118 de la CE , en relación con los artículos 17, 18 y 19 de la LOPJ y 67 y siguientes de la LJCA.

c) Infracción del artículo 13 de la Ley de Aguas de 1985 , en relación con los artículos 15 y 16 de la misma Ley y 149.1.22 de la CE.

d) Infracción de la Directiva 85/337 / CE, Directiva 97/11 /CEE, reguladora del proceso de evaluación ambiental y Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio .

e) Infracción del artículo 245 de la CE en relación con el 139.1 de la LJCA.

El segundo motivo denuncia, esta vez al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, dos quebrantamientos de forma.

a) El primero por quebrantamiento de las garantías procesales, por vulneración de los artículos 6_0024art>24 de la CE y 60 de la LJCA, por no haber sido admitida la prueba propuesta.

b) Y el segundo quebrantamiento se refiere a las normas reguladoras de al sentencia, por no haber resuelto todas las cuestiones suscitadas en el recurso contencioso administrativo.

Por su parte, la Administración demandada aduce que la cuestión que se suscita es la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental y ello ha sido ya resuelto por reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, considerando que estamos ante un acto administrativo de trámite.

TERCERO .- Vaya por delante, antes de examinar los motivos que conforman este recurso, que lo que se cuestiona en casación, porque tal es la razón de decidir de la sentencia en relación con el acto administrativo impugnado en la instancia, es si dicha resolución administrativa que inadmite el recurso de reposición era conforme a Derecho por entender que la Declaración de Impacto Ambiental era un acto de trámite. De modo que no se trata de una inadmisiblidad jurisdiccional aplicada por la Sala de instancia sino de una inamidisón administrativa, confirmada en vía jurisdiccional.

Viene a cuento esta diferenciación por la incidencia que tiene sobre régimen jurídico de aplicación, y para salir al paso de la cita normativa que se hace en la sentencia recurrida. De modo que si estamos ante una inadmisibilidad jurisdiccional resulta de aplicación el artículo 25 de la LJCA y si se ha producido en vía administrativa, como en este caso, ha de examinarse la interpretación y aplicación del artículo 107 de la Ley 30/1992 .

Somos conscientes de que la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental es la que es, luego nos detendremos en este punto, con independencia de que su impugnación se realice en vía administrativa o en sede jurisdiccional. De modo que lo decisivo es determinar tal naturaleza para luego proyectar sus efectos sobre una u otra vía, administrativa o judicial.

Y esto es así, con independencia de que exista una coincidencia sustancial entre los actos de trámite cualificados que permiten su impugnación independiente o autónoma en los artículos 107.1 de la Ley 30/1992 y 25.1 " in fine " de la LJCA. Así es, en ambos casos se excepciona de la regla general de la no impugnabilidad de los actos de trámite a aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos .

CUARTO .- En el análisis de los motivos de casación, y por elementales razones de lógica procesal atendidas las consecuencias que se anudan ex artículo 95.2 de la LJCA a la estimación de cada motivo, hemos de seguir el orden inverso al que se observa en el escrito de interposición.

El quebrantamiento de forma por lesión de las normas que rigen los actos y garantías procesales se centra en la infracción de los artículos 6_0024art>24 de la CE y 60 de la LJCA por haber denegado la prueba propuesta.

Nuestra Ley Jurisdiccional exige, para la estimación de un quebrantamiento de esta naturaleza, la concurrencia de unos requisitos procesales que no se aprecian en el caso examinado como seguidamente veremos.

Así es, el quebrantamiento de forma del artículo 88.1.c) de la LJCA , por la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, precisa de la concurrencia de dos requisitos para su estimación. De un lado, que se haya pedido la subsanación de la transgresión o falta en la instancia (artículo 88.2 de la LJCA ) de existir momento procesal oportuno para realizar tal denuncia, y, de otro, que se haya producido indefensión a la parte (artículo 88.1 .c/ " in fine ").

QUINTO.- Ciertamente en el tomo II de las actuaciones de instancia, consta auto de 22 de marzo de 2006 en el que se acuerda recibir a prueba el presente recurso, a cuyo efecto se concede a las partes el término de quince días para proponerla y treinta días para que sea practicada . Acordado el recibimiento a prueba, el reproche que se hace a la Sala de instancia se concreta en que mediante auto posterior de 25 de abril de 2006 se deniega la prueba documental, salvo la propuesta como documental 1, solicitada por la recurrente, aunque se permite la aportación por la parte de los documentos a que se refieren dichas pruebas. Esta denegación es impugnada en súplica, y el recurso se desestima mediante Auto de 31 de mayo de 2006.

De modo que la interposición de ese recurso de súplica equivale, como venimos señalando, a la denuncia de la falta o transgresión procesal en la instancia. Es decir, a el primer requisito al que nos hemos referido.

Ahora bien, en todo caso no se cumple la segunda exigencia relativa a la situación de indefensión, pues la denegación de la abundante prueba documental se fundaba, en los autos citados, en los motivos que prevé el artículo 60 de la LJCA , es decir, en su intrascendencia para la resolución del caso. Recordemos que se trataba de resolver sobre una inadmisión administrativa del recurso de reposición. De modo que tampoco se advertía disconformidad de los hechos en ese punto, pues el alegato se vertebraba sobre razones de índole jurídica.

No podemos pasar por alto, a estos efectos, que la propia Sala de instancia se refiera al carácter innecesario de la prueba en el último fundamento de la sentencia recurrida, en el que no duda en calificar la proposición de prueba de " tan desaforada como completamente inútil ".

En este sentido, la referencia a la indefensión no pasa de ser una mera alusión retórica en el escrito de interposición de la casación, pues no se explica cual es la afectación a su derecho de defensa ni la trascendencia que hubiera tenido para resolver el recurso. No se expresa, en definitiva, en qué hubiera cambiado la sentencia impugnada que confirma la inadmisión administrativa del recurso de reposición por pretenderse la impugnación de un acto de trámite, si se hubiera practicado la numerosa prueba documental relativa a la tramitación de la declaración ambiental, a los proyectos futuros, o a las adjudicaciones de obras, entre otras.

No puede apreciarse, en consecuencia, la concurrencia de indefensión material cuando no se explica, ni se justifica, una restricción o menoscabado del derecho de defensa.

SEXTO .- Por lo demás, el otro quebrantamiento de forma, ex artículo 88.1.c) de la LJCA , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al considerar que la sentencia no ha resuelto todas las cuestiones suscitadas en la instancia, tampoco puede prosperar.

No se resiente la congruencia de la sentencia, que es lo que subyace en el contenido de este motivo, cuando se confirma una inadmisión administrativa y, en congruencia con ello, no se entra a analizar las cuestiones de fondo que alegaba la recurrente en su escrito de demanda, pues su invocación debe entenderse que lo sería para el caso de que se anulara la inadmisión impugnada y pudiera, en consecuencia, entrarse en un examen sobre el fondo.

Aunque no nos encontramos ante una inadmisibilidad declarada en la sentencia, como nos encargamos de diferenciar en el fundamento tercero, sino ante una inadmisión administrativa confirmada judicialmente por ser la misma conforme a Derecho, y, por tanto, no resulta de aplicación el artículo 68.1.a) de la LJCA . Sin embargo la norma aplicable, que establece la medida de la congruencia es el apartado b) del expresado precepto legal, en relación en el 70.1 de la misma Ley Jurisdiccional . Es decir, se desestima el recurso contencioso administrativo porque la inadmisión acordada por la Administración no incurre en vulneración alguna del ordenamiento jurídico.

Ningún sentido hubiera tenido que la Sala de instancia analizara las cuestiones de fondo suscitadas cuando concurría un impedimento procedimental al haberse impugnado un acto de trámite.

SÉPTIMO .- Cuánto hemos señalado en el fundamento anterior resulta de aplicación a esta casación, respecto de las infracciones o submotivos que no se refieren a la naturaleza de la declaración ambiental y que aluden a tales cuestiones de fondo, sin reparar que su análisis sólo podría plantearse en el caso de que la sentencia, que confirma la inadmisión administrativa, hubiera incurrido en alguna infracción en la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico.

Y tal premisa no concurre porque esta Sala viene declarando desde hace más de una década que las declaraciones de impacto ambiental son actos de trámite que, como sucede con los actos de tramite en general, es decir, los no cualificados, no pueden ser objeto de impugnación, administrativa o jurisdiccional (artículos 107.1 de la Ley 30/1992 y 25.1 de la LJCA), de forma autónoma, pues los vicios de que adolezcan han de alegarse con motivo de la impugnación de la decisión final del procedimiento que aprueba el correspondiente proyecto u obra.

En este sentido, podemos citar, en otras muchas, las Sentencias de 13 de octubre de 2003 ( recurso de casación nº 4269 / 1998), de 13 de noviembre de 2002 ( recurso de casación nº 309/2000 ), de 25 de noviembre de 2002 ( recursos de casación nº 389/2000 ) y 11 de diciembre de 2002 ( recurso de casación nº 3320/2001 ), y 17 de noviembre de 1998 ( recurso de casación nº 7742/1997 ). En esta última Sentencia, fundamento cuarto, se declaró que cuando " Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho transposición de sus determinaciones. (...) A) La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985 , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. (...) B) La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre . De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). (...) (...) Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto -art. 18.2 del Real Decreto - y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización -art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de "trámite" que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda ".

Si esto es así, como insistentemente ha venido declarando la jurisprudencia de este Tribunal, la consecuencia lógica es que estamos ante un acto no susceptible de impugnación independiente o autónoma, por lo que en aplicación del artículo 107.1 de la LJCA , el recurso de reposición resultaba inadmisible.

En consecuencia, procede desestimar los motivos y declarar que no ha lugar al recurso de casación.

OCTAVO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la parte recurrida que ha formulado oposición no podrá rebasar la cantidad de 2.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que desestimando los motivos de casación invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por D. Cesar y los demás relacionados en el encabezamiento, contra la Sentencia de 28 de junio de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso contencioso-administrativo nº 970/2003 . Con imposición de las costas procesales causadas en el recurso, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.