Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 6288/2008 de 04 de Noviembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Noviembre de dos mil once.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 6288/2008 interpuesto por la Procuradora Dª Cayetana de Zulueta Luchinger en representación de la entidad CONSTRUCCIONES Y PROMOCIONES ALBA AYOS, S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 9 de octubre de 2008 (recurso contencioso-administrativo nº 4258/2006 ). Se ha personado como parte recurrida la XUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal superior de justicia de Galicia dictó Sentencia con fecha 9 de octubre de 2008 (recurso 4258/2006 ) en la que se desestima el recurso Contencioso-administrativo interpuesto en representación de CONSTRUCCIONES Y PROMOCIONES ALBA AYOS, S.L. contra la Resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Xunta de Galicia de 17 de Abril de 2006 que impuso a la recurrente una sanción de multa de 333.334 euros como responsable, en concepto de promotora, de una infracción urbanística muy grave por realizar obras de reforma y ampliación de un edificio sito en Raeiros Nº 31 (O Grove).

SEGUNDO.- En el proceso de instancia la parte actora pedía que se anulase la Resolución impugnada; y para fundamentar esa pretensión aducía los siguientes argumentos de impugnación:

1/ Procedente aplicación al procedimiento sancionador de la normativa anterior a la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, esto es , de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, de Suelo de Galicia, de la que resultaría que la Resolución sancionadora fue dictada cuando el procedimiento ya había caducado, y la cuantía de la sanción no podría exceder del 50% del valor de la obra.

2/ La valoración de la obra se ha realizado en expediente distinto al sancionador y su contenido no se ha incorporado a la Resolución sancionadora, por lo que ésta carece de motivación.

3/ Falta de proporcionalidad de la sanción de multa impuesta.

La Sentencia de instancia examina cada una de esas cuestiones y termina concluyendo que el recurso debe ser desestimado, por las siguientes razones:

" (...) SEGUNDO: En los fundamentos jurídicos de la demanda se alega , en primer lugar, que al procedimiento sancionador tenía que serle aplicada la normativa anterior a la Ley 9/2002, pues se refiere a unos hechos realizados en el año 2000, y por lo tanto ha de estarse a lo establecido en la Disposición transitoria décima de dicha Ley ("En todo caso, los procedimientos sancionadores y de reposición de la legalidad por infracciones cometidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán por la legislación vigente en el momento de su comisión, sin perjuicio de aplicar a los expedientes sancionadores la norma más favorable al sancionado' De esa aplicación de la legislación anterior , procedente según la parte actora, deduce ésta, por una parte, que el expediente tenía que haberse resuelto en seis meses( artículo 187.2 de la Ley 1/1997 ), y que por lo tanto la Resolución sancionadora se dictó cuando ya había caducado; y por otra, que a cuantía y graduación de la sanción son improcedentes , pues la máxima tendría que ser del 50% del valor de la obra (artículo 82 del reglamento de Disciplina Urbanística de Galicia de 1999 ). Estas alegaciones no pueden ser acogidas. Las obras continuaron realizándose cuando ya estaba en vigor la Ley 9/2002, como comprobaron en más de una ocasión los agentes de la Policía Local, por lo que no cabe hablar de una infracción cometida con anterioridad a su vigencia; pero aunque ya se hubiesen terminado en el a 2000, las normas que rigen un procedimiento iniciado el 25-4-05 son las que estaban en vigor cuando se dio comienzo a su tramitación, principio general que aplican las disposiciones transitorias de las Leyes 30/92 y 4/99 . El plazo a tener en cuenta es el de un año del artículo 223.2 de la Ley 9/2002, que no transcurrió entre la iniciación del procedimiento y la notificación a la recurrente de la Resolución sancionadora (22-4-06).

TERCERO: Sostiene también la recurrente que la valoración de la obra que tiene en cuenta la Resolución sancionadora fue realizada en otro expediente distinto y que su contenido no se incorpora a dicha Resolución , por lo que ésta incurre en falta de motivación. La valoración de una obra no es un informe jurídico-urbanístico que pueda integrar, por remisión, los fundamentos de una Resolución que ponga fin a un procedimiento. En los de la Resolución impugnada se explica por qué los hechos que previamente se declaran probados, entre os que se incluye el valor de lo construido, constituyen la infracción que se sanciona. No concurre, por lo tanto, la falta de motivación que se denuncia. Tampoco constituye ningún defecto determinante de nulidad que la valoración conste en otro expediente , pues la comisión de una infracción urbanística genera dos consecuencias: la reposición de la legalidad y la imposición de una sanción. La determinación de la existencia de la infracción es común a los procedimientos incoados para reponer la legalidad y para sancionar, lo que impide invocar indefensión a quien pudo actuar en ambos en el caso de que elementos de uno se tengan en cuenta en el otro. Lo mismo hay que decir de que se citase a la recurrente con cinco días de antelación para un reconocimiento de la obra litigiosa, pues ese plazo hay que considerado suficiente. Hay que resaltar que ni en vía administrativa ni en este pleito la parte actora ha aportado o propuesto prueba alguna para tratar de desvirtuar la valoración de la obra de la que parte la Resolución sancionadora. En lo que se refiere, por último, a la falta de proporcionalidad de la sanción de multa impuesta, tampoco puede ser compartido el criterio de la recurrente, que no sólo acometió una obra sin contar con licencia o autorización alguna, sino que reiteradamente hizo caso omiso de las órdenes de paralización dadas por la autoridad competente, lo que pone de manifiesto un alto grado de culpabilidad. Por todo ello el recurso tiene que ser desestimado (...) "

TERCERO.- La representación de la mercantil Construcciones y Promociones Alba Ayos , S.L. preparó recurso de casación contra dicha Sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de enero de 2009 en el que la recurrente aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegando la infracción del artículo 2.3 del Código civil, artículo 9.3 de la Constitución, artículo 54.1, en relación con los artículos 89.3 y 5 de la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre, y artículo 131 de la misma Ley 30/1992 .

La recurrente señala, en síntesis, que es aplicable al procedimiento sancionador la normativa anterior a la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, esto es, la Ley 1/1997, de 24 de marzo, de Suelo de Galicia, de cuya aplicación resultaría que la resolución sancionadora fue dictada cuando el procedimiento ya había caducado, y, por otra parte, la cuantía de la sanción no podría exceder del 50% del valor de la obra. Además , la valoración de la obra se ha realizado en expediente distinto al sancionador y su contenido no se ha incorporado a la Resolución sancionadora, por lo que ésta carece de motivación.

Termina el escrito solicitando que se dicte Sentencia por la que se estime el recurso y case la sentencia recurrida.

CUARTO.- Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 18 de mayo de 2009 se otorgó a las partes un plazo común de diez días para que pudiesen formular alegaciones sobre por la posible causa de inadmisión del recurso por carecer manifiestamente de fundamento al estar fundado en la infracción de normativa autonómica, teniendo un carácter meramente instrumental la invocación de los preceptos del ordenamiento estatal que se citan como vulnerados.

Evacuado por las partes el trámite de alegaciones, la Sección Primera de esta Sala dictó auto con fecha 22 de octubre de 2009 en el que, señalando que no concurre la mencionada causa de inadmisión, se acuerda admitir a trámite el recurso así como la remisión de las actuaciones la sección Quinta, de conformidad con las normas de reparto de asuntos.

QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, se dio traslado a la representación procesal de la administración Autonómica recurrida para que formalizase por escrito su oposición al recurso de casación.

La representación de la Xunta de Galicia formalizó su oposición mediante escrito presentado el 8 de febrero de 2010 en el que alega , en síntesis, que resulta aplicable al caso la Ley 9/2002 por cuanto el expediente Administrativo se inicia bajo su vigencia y también bajo el imperio de dicha norma se cometen los hechos sancionados, que constituyen una infracción continuada. Defiende también la posibilidad de fijar el valor de la obra en expediente autónomo, sin que ninguna prueba se haya practicado por la recurrente para acreditar un valor inferior al recogido en dicho expediente. Termina solicitando que se dicte Sentencia desestimando el recurso de casación.

SEXTO. - Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo , fijándose finalmente al efecto el día 2 de noviembre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de casación lo interpone la representación de Construcciones y Promociones Alba Ayos, S.L. contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de justicia de Galicia de 9 de octubre de 2008 (recurso nº 4258/2006 ) que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Xunta de Galicia de 17 de Abril de 2006 que impuso a la recurrente una sanción de multa de 333.334 euros como responsable, en concepto de promotora, de una infracción urbanística muy grave por realizar obras de reforma y ampliación de un edificio sito en Raeiros Nº 31 (O Grove), en suelo rústico de protección.

Ya hemos dejado señaladas en el antecedente segundo las razones que expone la Sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso Contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar el motivo de casación aducido por la recurrente, cuyo enunciado y contenido han quedado señalados en el antecedente cuarto, quedando anticipado desde ahora que el motivo de casación no puede ser acogido.

SEGUNDO.- Según señala la propia recurrente, el núcleo central de la controversia consiste en determinar la normativa que ha de regir el procedimiento sancionador , pues de ello dependerá, según que se considera de aplicación la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, o la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, que concurra o no la caducidad del expediente Administrativo sancionador; y también una menor o mayor cuantía de la sanción. Pues bien, para dilucidar esta cuestión procede que recordemos algunos datos:

El procedimiento sancionador fue incoado el 25 de abril de 2005 , indicando el acuerdo de incoación que la entidad ahora recurrente estaba ejecutando obras de reforma y ampliación de una edificación sin la correspondiente licencia urbanística; y en el informe elaborado por el Servicio de Urbanismo e Inspección Territorial con fecha 17 de octubre de 2005 consta que las obras no se encuentran aún terminadas (folio 143 del expediente Administrativo). Además, como señala la Sentencia de instancia en su fundamento segundo, con el sustento de datos obrantes en el expediente, la recurrente, de forma reiterada , hizo caso omiso de las órdenes de paralización de las obras dadas por la autoridad competente.

De lo anterior se desprende que la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, en vigor desde el 1 de enero de 2003, resulta aplicable al procedimiento sancionador, pues éste se inicia bajo la vigencia de esa norma y con independencia de la fecha en que se inició la ejecución de las obras, que no consta, es indudable que se estaban ejecutando bajo la vigencia de dicho texto legal. Por lo que , como señala la sentencia recurrida "(...) el plazo a tener en cuenta es el de un año del artículo 223.2 de la Ley 9/2002, que no transcurrió entre la iniciación del procedimiento y la notificación a la recurrente de la Resolución sancionadora (22-4-06)..."

Por tanto, la Sentencia recurrida no infringe los artículos 2.3 del Código Civil y artículo 9.3 de la Constitución, pues la interpretación realizada no supone la aplicación retroactiva de una disposición sancionadora desfavorable sino la aplicación ratione temporis de la norma vigente en el momento en el que se inicia el procedimiento sancionador y en el que se está cometiendo la infracción.

TERCERO.- Resuelto ese primer punto, abordaremos ahora las demás cuestiones que se suscitan en el único motivo de casación articulado en su escrito de interposición y que hemos anticipado en el antecedente cuarto.

Es sabido que la infracción de la legalidad urbanística desencadena dos mecanismos de respuesta: de un lado , el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, dirigido a la simple restauración de la legalidad vulnerada; de otra parte, el procedimiento sancionador, dirigido a sancionar a los sujetos responsables por la infracción cometida. La coercibilidad de la norma urbanística se desdobla así en estos dos mecanismos conectados entre sí y compatibles ( Sentencias de 15 de diciembre de 1983 , 3 de noviembre de 1992, 24 de mayo de 1995 y 19 de febrero de 2002 ).

El hecho de que en el expediente Administrativo sancionador se tenga en cuenta el contenido de los informes emitidos por el Servicio de Urbanismo e Inspección Territorial en el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, y relativos, el primero de ellos, a la comprobación de las obras y el segundo a su valoración, no constituye ningún defecto que determine la nulidad del procedimiento sancionador, pues se trata de informes emitidos en un expediente iniciado por los mismos hechos y que han sido incorporados al expediente del procedimiento sancionador, siendo, por tanto , conocidos por el recurrente, que aquietándose a su contenido, no ha aportado prueba alguna para intentar desvirtuarlos.

Tampoco cabe afirmar -por más que así lo pretenda la recurrente- que la Sentencia recurrida ha infringido los artículos 54 y 89.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , pues la resolución sancionadora se encuentra debidamente motivada y se refiere expresamente, en el apartado de hechos probados y en los fundamentos de derecho, al contenido de los dos informes que han sido tenidos en cuenta para determinar las características de las obras, estado en el que se encuentran, su valoración y la clasificación de los terrenos sobre los que se ubican.

En lo que se refiere a la cuantía de la sanción impuesta y la vulneración que se alega del principio de proporcionalidad que rige en materia sancionadora (artículo 131 de la Ley 30/1992 ), hacemos nuestras las consideraciones que expone la Sala de instancia la Sentencia cuando señala que en este punto "... tampoco puede ser compartido el criterio de la recurrente, que no sólo acometió una obra sin contar con licencia o autorización alguna, sino que reiteradamente hizo caso omiso de las órdenes de paralización dadas por la autoridad competente , lo que pone de manifiesto un alto grado de culpabilidad". Requerimientos reiterados a los que, ya lo hemos indicado, se refiere expresamente la Resolución administrativa sancionadora, así como a las repetidas órdenes de suspensión de las obras dictadas por el Alcalde del Concello do Grove.

Por último, en cuanto al argumento relativo a la nulidad del procedimiento sancionador por no haber podido concurrir a la prueba practicada, debe notarse que la recurrente no aduce en este punto la vulneración de ninguna norma, limitándose a formular la queja, que ya formuló ante la Sala de instancia , por la escasa antelación (cinco días) con la que se le citó para el reconocimiento de la obra litigiosa; plazo que la Sala de instancia valora como suficiente, y que también nosotros consideramos razonable, sobre todo atendiendo a la naturaleza de los hechos que dieron lugar al procedimiento sancionador y a las circunstancias en las que tales hechos se venían produciendo, esto es, la ejecución de una obra ilegal en suelo rústico de protección y los requerimientos de la administración que de forma reiterada venían siendo desatendidos por la recurrente.

CUARTO.- Por todo ello procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación , lo que comporta la imposición de las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida en el trámite de oposición al recurso, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada a la cifra de mil doscientos euros (1.200 ?) por el concepto de honorarios de defensa de la Junta de Galicia.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

Fallo

No ha lugar al recurso de casación nº 6288/2008 interpuesto en representación de CONSTRUCCIONES Y PROMOCIONES ALBA AYOS, S.L. contra la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal superior de justicia de Galicia de 9 de octubre de 2008 (recurso Contencioso-administrativo nº 4258/2006 ), con imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento cuarto.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION : Leída y publicada fue la anterior Sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública , lo que, como Secretario, certifico.