Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 6385/2011 de 03 de Junio de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Junio de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación número 6385/2011, interpuesto por la Procuradora Sra. Dª Montserrat Sorribes Calle en nombre y representación de la mercantil RIERA URBANIZER S.L., contra la Sentencia de fecha 26 de octubre de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en recurso contencioso-administrativo nº 626/2010 .

Ha sido parte recurrida la EXCMA. DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA representada por la Procuradora Sra. Dª María Eva de Guinea y Ruenes.

Antecedentes

PRIMERO.-Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco se ha interpuesto el recurso contencioso-administrativo por la Procuradora Sra. Sorribes Calle en nombre y representación de la entidad RIERA URBANIZER S.L., contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Orden Foral 548/2009, de 28 de septiembre de 2009, dictada por el Departamento de Administración Local y Equilibrio Territorial de la Excma. Diputación Foral de Álava, publicada con fecha 14 de octubre de 2009 en el Boletín Oficial del Territorio Histórico de Álava número 117, por la que se aprueba parcialmente el expediente de Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Zambrana, en relación al lóbulo Este, y se deniega la aprobación definitiva de la parte Oeste del ámbito.

SEGUNDO.- En el indicado recurso contencioso administrativo se dictó la sentencia recurrida de fecha 26 de octubre de 2011 que acuerda lo siguiente:

'Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el presente recurso nº 626/2010, interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Orden Foral de 28 de septiembre de 2009 de la Diputación Foral de Álava, de aprobación definitiva parcial y condicionada del expediente de modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Zambrana en relación con el denominado lóbulo Este, ampliado a la Orden Foral de 8 de abril de 2010 desestimatoria del citado recurso, Debemos:

Primero: Declarar la disconformidad a derecho de los actos recurridos que consecuentemente anulamos, exclusivamente en cuanto condicionan la aprobación definitiva de la ordenación en relación con el lóbulo Este a introducir en la misma, entre otras modificaciones, la de que 'cualquier actuación urbanizadora en el ámbito reclasificado requerirá previa autorización de la Confederación hidrográfica', aspecto en que la anulamos.

Segundo: Desestimar el recurso en todo lo demás.

Tercero: Sin imposición de costas.'.

TERCERO.-Contra la resolución indicada, se prepara, primero ante el Tribunal 'a quo' y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación por la representación procesal de la entidad RIERA URBANIZER S.L., en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que se case y anule la sentencia recurrida, y resuelva de conformidad con la súplica formulada en el escrito de demanda.

CUARTO.- Por providencia de fecha 8 de Abril de 2014, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de mayo de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de casación lo interpone la representación procesal de la entidad RIERA URBANIZER S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 26 de octubre de 2011 , que desestimó el recurso por ella formulado contra la Orden Foral de la Diputación Foral de Álava, de 28 de septiembre de 2009, de aprobación definitiva parcial de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Zambrana en relación con el denominado lóbulo Este y denegación en cuanto al lóbulo Oeste, ampliado a la Orden Foral de 8 de abril de 2010 desestimatoria del citado recurso.

La entidad recurrente pretendía, en lo que ahora interesa, un pronunciamiento de la Sala de instancia que declarase definitivamente aprobada la modificación puntual de las Normas Subsidiarias por silencio positivo.

La sentencia de instancia no lo entendió así con base en la argumentación contenida resumidamente en los dos últimos párrafos del fundamento tercero en los que se concluye:

'Siendo ello así, resulta claro a juicio de la Sala que no se produjo la aprobación por silencio administrativo positivo de la modificación puntual de las NNSS de Zambrana impugnada, toda vez que el cómputo del plazo de tres meses previsto por el art. 91.4 LSU para dictar la resolución procedente ha de computarse a partir de la entrada del expediente completo en la Diputación Foral, tal y como se sigue de la STS de 20 de noviembre de 2007 (Rec. 9184/2003 ), invocada por la Diputación Foral, lo que no se produjo hasta el 15 de julio de 2007.

A estos efectos resulta irrelevante que el Ayuntamiento hubiera solicitado el 9 de enero de 2009 el informe definitivo de impacto ambiental, toda vez que dicha solicitud resultó de todo punto improcedente, teniendo en cuanta que ni siquiera había solicitado el informe preliminar.'

SEGUNDO.-La entidad recurrente entiende, por el contrario, que la modificación litigiosa había sido aprobada por silencio administrativo positivo. Formula, a tal efecto, tres motivos, todos ellos al amparo del art. 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional , para fundamentar el presente recurso de casación.

El primero de dichos motivos, cita como infringidos el art. 103.1 de la Constitución y los arts. 3, apartados 1 y 2 y 35, letra f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Considera estos preceptos como manifestación de los principios de eficacia, celeridad, economía procedimiental, buena fe y confianza legítima que han de regir el actuar de las Administraciones Públicas, así como de los de coordinación, cooperación y colaboración que deben observar en sus relaciones. Precisamente en atención a los referidos principios el art. 35 f) de la Ley 30/1992 reconoce el derecho de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante, lo que, entiende, por extensión, puede también trasladarse a las resoluciones en que intervengan varias administraciones Públicas.

El recurrente entiende que la sentencia recurrida vulnera tales preceptos al considerar que el expediente remitido el 26 de junio de 2009 por el Ayuntamiento a la Diputación Foral de Álava, tras la aprobación provisional de la modificación en sede municipal, debía incorporar necesariamente el informe definitivo de impacto ambiental, sin el cual no se hallaba completo y por consiguiente no podía iniciarse el plazo de tres meses para adoptar el acuerdo de aprobación definitiva.

El inteligente motivo configurado por el Letrado para tratar de eludir la grave consecuencia procesal prevista en el art. 93.2 a) de la Ley de esta Jurisdicción , no puede obviar el examen de las alegaciones formuladas en dicho sentido por la Administración demandada.

En efecto, en el motivo se invocan como infringidas para fundamentar el recurso de casación, además del art. 103.1 de la Constitución , las siguientes normas de derecho estatal: arts. 3, apartado 1 y 2 y 35 letra f) de la Ley 30/1992 . Ninguno de dichos preceptos fueron alegados por las partes ni considerados por la sentencia. Si se citan ahora en el motivo son para eludir la mención a los arts. 20 del Decreto Autonómico 183/2003 , de julio, por el que se regula el procedimiento de evolución conjunta de impacto ambiental y 91 de la Ley Autonómica 2/2006 de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, que fueron los examinados y tenidos en cuenta en la resolución recurrida, como no tiene por menos que reconocer el recurrente citándolos expresamente en su exposición.

En este sentido el recurrente se ve obligado a analizar el art. 20 del citado Decreto Autonómico , cuya Exposición de Motivos señala que 'la evaluación conjunta de impacto ambiental se articula a través de un procedimiento inmerso, a su vez, en los procedimientos de elaboración y aprobación de los distintos planes y programas'. Por ello -continua la Exposición- '... se hace preciso articular la intervención del órgano ambiental en dos fases. La primera fase coincide con la emisión de un informe preliminar de impacto ambiental, relativo al avance o primer documento del plan... La segunda fase coincide con la emisión de un informe definitivo de impacto ambiental, relativo a la última versión del plan que se elabore una vez resueltos los trámites de audiencia e información pública y que habrá de ser tenido en cuenta por el órgano que aprueba el plan definitivamente'.

Y esto es lo que hace la sentencia recurrida, examinar detenidamente en el fundamento tercero el citado procedimiento para llegar a la conclusión ya apuntada de que la tramitación de la modificación recurrida 'resultó irregular' por las razones que en el mismo se detallan. Lo que determinó que el Ayuntamiento remitiese el 26 de junio de 2009 a la Diputación Foral el expediente sin incorporar el informe definitivo de impacto ambiental y con ello la imposibilidad de iniciar el cómputo del plazo de tres meses previsto en el art. 91 de la Ley del Suelo del País Vasco para dictar la resolución procedente.

Han sido, pues, normas autonómicas y no las estatales denunciadas las que han impedido la aplicación del juego del silencio administrativo positivo.

TERCERO.- El segundo motivo de casación, íntimamente relacionado con el anterior, se basa en la incorrecta aplicación que hace al supuesto de autos la jurisprudencia de este Tribunal Supremo y más concretamente la sentencia de 20 de noviembre de 2007 , citada expresamente en la recurrida. Alega que admitir que por expediente completo deba entenderse aquel integrado por todos los documentos preceptivos sería tanto como dejar en manos de la Administración la posibilidad de resolver en el plazo que deseara, desvirtuando por completo la figura del silencio positivo.

Interesa, ante todo, señalar que en el presente motivo se invoca infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por lo que ningún reparo procesal existe para su admisión.

En relación con la exigencia de la documentación precisa para la aprobación de planes, este Tribunal Supremo viene entendiendo, en interpretación del art. 133 del Reglamento de Planeamiento , que su infracción es determinante de nulidad, dada la condición de norma del Plan. En efecto, esta Sala viene entendiendo, así sentencias de 5 de julio de 1986 , 26 de octubre de 2004 y 22 de noviembre de 2010 que el instituto del silencio no puede aplicarse cuando los Planes o normas Subsidiarias que han de aprobarse adolecen de carencias o insuficiencias, que han de ser completadas o corregidas, por no disponer de todos los elementos y determinaciones procesales, como es el caso de la documentación. En definitiva, como señala la última de las sentencias citadas, no resulta compatible la aplicación del régimen jurídico previsto para el silencio administrativo, respecto de los instrumentos de ordenación, cuando se carecen de los documentos relevantes para alcanzar su finalidad y para entender cumplida la función de apoyo y fundamento de las normas que se pretenden aprobar.

La anterior doctrina es la contenida también en la sentencia de esta Sala de 20 de noviembre de 2007 , invocada por la Diputación Foral y a la que se refiere expresamente la recurrida. En efecto, en dicha sentencia se dice que debe repararse en que nos encontramos en presencia de un procedimiento especial y bifásico, en el que la aprobación inicial y provisional corresponde a la Administración que ha iniciado y tramitado el expresado procedimiento... correspondiendo, en la segunda fase del mismo, la aprobación definitiva a la Administración que tenga atribuida la competencia resolutoria...; para ello, en este procedimiento especial y bifásico es lógico que la norma exija, como requisito imprescindible para continuar la tramitación final del mismo, el que el expediente remitido se encuentre completo. No se trata, pues, ... sino ..., de un requisito previo o condición indispensable para que el procedimiento pueda iniciar su segunda fase, lo cual sólo puede comenzar a discurrir cuando la Administración competente ha recibido la completa documentación para poder decidir respecto de la aprobación definitiva; mas no resulta de recibo considerar iniciado el plazo cuando por defectos de documentación, no se está en condiciones de poder resolver el mismo con plenitud de información. No puede aceptarse la aprobación de un plan Especial por vía de silencio administrativo cuando, durante todo el plazo previsto para resolver, no se ha contado con la íntegra documentación al respecto'.

En definitiva, la jurisprudencia viene exigiendo como condición indispensable para que se pueda entender aprobado por silencio administrativo un Plan que el órgano que ha de resolver definitivamente disponga de la documentación necesaria durante todo el tiempo establecido para adoptar su decisión. En el presente caso, consta en el fundamento de derecho tercero que el Ayuntamiento remitió 'el 26 de junio de 2009 el expediente a la diputación Foral para su aprobación definitiva, informando el 6 de julio de 2009 el Servicio de Medio ambiente y Biodiversidad que no había sido emitido el informe definitivo de impacto ambiental (folio 214), solicitando el Alcalde al día siguiente 7 de julio dicho informe (julio 216) que fue emitido el 14 de julio siguiente (folios 231 y siguientes'. Recordemos que la Orden Foral de la Diputación Foral de Álava se adoptó el 28 de septiembre de 2009, y por tanto, con anterioridad a los tres meses exigidos en el art. 94 de la Ley del Suelo del País Vasco para que hubiera podido operar el silencio administrativo positivo.

Procedente será, por consecuencia, la desestimación también del presente recurso.

CUARTO.-Toda la argumentación precedente sirve también para rechazar el tercer motivo, que el propio recurrente reconoce es consecuencia directa de los anteriores, y que articula en base a la infracción de los arts. 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y del art. 11.6 del Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio . Se fundamenta en que como consecuencia de las infracciones normativas alegadas en los motivos anteriores, la sentencia recurrida en esta casación incurre también en la vulneración de las disposiciones normativas que rigen el silencio administrativo positivo, las cuales debieron ser aplicadas para resolver el asunto y no lo fueron indebidamente.

El motivo, pues, se limita a hacer supuesto de la cuestión. El recurrente entiende, en definitiva, que el pronunciamiento del Tribunal de instancia ha incurrido en los vicios denunciados en los motivos anteriores, lo que lleva directamente a considerar consumada la aprobación definitiva de la Modificación objeto de impugnación por silencio administrativo positivo. Rechazados los anteriores motivos queda sin contenido el actual, ya que aquélla fue dictada y notificada, según hemos visto, dentro del plazo legalmente establecido.

QUINTO.-La declaración de no haber lugar al recurso de casación comporta la condena en costas a la parte recurrente - art. 139 de la Ley de esta Jurisdicción -. Esta condena alcanza, a la vista de las actuaciones precedentes, respecto a la minuta del Letrado de la parte recurrida a la cantidad máxima de 3000 euros.

Vistos los preceptos citados así como los de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación núm 6385/2011, interpuesto por la entidad RIERA URBANIZER S.L. representada por la Procuradora Sra. Sorribes Calle, contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en fecha 26 de octubre de 2011 ; la cual, en consecuencia, confirmamos. Con expresa condena en costas al recurrente en los términos expresados, en el fundamento quinto de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en audiencia Pública, de lo que certifico.