Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 6573/2004 de 09 de Octubre de 2008

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Octubre de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 19 de febrero de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, en recurso contencioso-administrativo nº 4649/97, sobre aprobación de la Revisión-adaptación del Plan General de Ordenación de Málaga .

Se ha personado como parte recurrida, formulando su oposición al recurso de casación, la Procuradora de los Tribunales Dña. Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre y representación de "Incaser, SAU y Cartera Kairos, S.L."

Antecedentes

PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 4649/1997, interpuesto por la representación de "Sociedad General Azucarera de España, S.A.", contra la Resolución de 10 de julio de 1997, de aprobación de la Revisión-adaptación del Plan General de Ordenación de Málaga.

SEGUNDO.- La expresada Sala de lo Contencioso administrativo dicta Sentencia el 19 de febrero de 2004 , cuyo fallo es el siguiente: "1. Estimar parcialmente el recurso interpuesto por Sociedad General Azucarera de España, S.A. contra la resolución dictada por el Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía que aprueba definitivamente la revisión- adaptación del PGOU de Málaga, que revocamos solo en lo que afecta a los terrenos propiedad de la sociedad recurrente y en el aspecto de la clasificación de los mismos como suelo no urbanizable. Sustituyendo dicha clasificación a efectos valorativos como suelo urbanizable. 2.- Desestimar el resto de las pretensiones".

TERCERO.- Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, la parte recurrente interpuso el ciado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

CUARTO.- Mediante providencia de esta Sala de 29 de junio de 2006 se declara a la parte recurrida en casación "Incaser SAU y Cartera Kairos S.L." como sucesoras de la entidad "Ebro Puleva, S.A." que, a su vez, había sucedido a "Sociedad General Azucarera de España, S.A.", en providencia de esta Sala de 25 de octubre de 2004 , que había sido la parte recurrente en la instancia.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 8 de octubre de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- La Sentencia ahora impugnada, de 19 de febrero de 2004 , estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, de 10 de julio de 1997, que aprobó la Revisión-adaptación del Plan General de Ordenación de Málaga.

La parte recurrente en la instancia, y ahora recurrida, había solicitado en el recurso contencioso administrativo que se "dicte en su día Sentencia anulando el acto impugnado, es decir, los parámetros urbanísticos aplicables a los terrenos que nos ocupan como consecuencia de la revisión del PGOU de Málaga de 1997, sustituyéndose por la que se propone técnicamente o, subsidiariamente, se indemnice por el menor aprovechamiento de los terrenos". Fundamentaba dicha pretensión en que sus terrenos eran suelo urbano, según el Plan de ordenación de 1983, que ahora se desclasifica, pasando a ser no urbanizable en 1997, por lo que concurre una arbitrariedad en la actuación de la Administración.

La expresada Sentencia ha sido dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, en el recurso contencioso administrativo número 4649/1997, interpuesto por la representación de "Sociedad General Azucarera de España, S.A.", ahora en casación "Incaser SAU y Cartera Kairos S.L.", según la sucesión referenciada en el antecedente cuarto.

La conclusión de estimación parcial del recurso contencioso administrativo que se alcanza en el fallo de la Sentencia, se fundamenta en que no se ha podido "apreciar la realidad de los terrenos", porque no se ha practicado la prueba pericial debido a causas imputables a la recurrente que la propuso, de manera que no puede considerarse como suelo urbano porque "no se encuentran en la malla urbana" y "falta prueba adecuada sobre la adecuación de los servicios existentes" (fundamento jurídico cuarto). Ahora bien, la Sentencia impugnada considera, en relación con la diferenciación entre el suelo no urbanizable y el urbanizable que "la discrecionalidad amplia de la que gozaba la Administración para clasificar el suelo urbanizable y el no urbanizable en el sistema legal anterior a la Ley 6/98 tenía límites intrínsecos atendiendo a las características, finalidad y satisfacción del interés general que este tipo de suelo podía llevar. Además del límite externo a esta facultad del planificador que era la existencia de suelo urbano." Por lo que "la jurisprudencia nacida en la aplicación de la legislación de suelo anterior, no admitía el ejercicio del ius variandi en la clasificación de suelo no urbanizable si no existen motivos para mantener la clasificación de este suelo por razones de preservación de su carácter. Y en el caso admite por las Administraciones que las razones para cambiar la clasificación del suelo urbano al no urbanizable están en las actuaciones de ordenación del territorio previstas. Es decir, no son razones de preservación o conservación de un suelo como no urbanizable, sino razones que nos llevarían a su clasificación de urbanizable."

Se concluye, por tanto, señalando que "como el suelo no es urbano, y tampoco es no urbanizable, siendo el suelo urbanizable el adecuado al destino previsto por el planificador, según hemos visto, debemos estimar el recurso con este alcance limitado, entender que a efectos valorativos el suelo debe considerarse como urbanizable."

SEGUNDO.- El recurso de casación se alza sobre dos motivos, el primero encauzado por el artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de los artículos 25, 45, 69.c) y 70 , en relación con la disposición transitoria segunda de la expresada Ley Jurisdiccional. Y, el segundo , por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA imputa a la sentencia impugnada un vicio de incongruencia por "haberse extralimitado en el enjuiciamiento del objeto impugnado (...) así como en infracción del carácter revisor de esta jurisdicción, produciendo indefensión para esta parte".

Por razones de índole lógico procesal debemos abordar los motivos invocados en el orden inverso al propuesto, esto es, analizando con carácter previo el vicio de incongruencia, como quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia, alegado en segundo lugar en el escrito de interposición de la casación.

El vicio de incongruencia que se denuncia se sustenta, en el desarrollo del motivo, sobre la extralimitación en la función revisora en que incurre la Sala de instancia, pues --se aduce-- la Sentencia decide sobre una modificación que ha sido impugnada, pues la desclasificación del suelo no ha tenido lugar en la resolución de aprobación que se recurre, sino en la Modificación nº 54 del Expediente de Cumplimiento III, que no ha sido recurrida.

La indicada circunstancia determina, a juicio de la recurrente, la infracción de los artículos citados --25, 45, 69.c) y 70 , en relación con la disposición transitoria segunda-- de la Ley Jurisdiccional , en relación, a su vez, con el artículo 24 de la CE , pues a la Administración recurrente --se denuncia-- se le ha ocasionado indefensión al no haber podido remitir el expediente de desclasificación del suelo.

La entidad recurrida, por su parte, considera que no concurre el motivo invocado, pues no se alega la infracción de ningún precepto y porque, se indica, el "objeto del recurso era la impugnación de la clasificación como Suelo no urbanizable de un suelo que por sus características debió ser urbano".

TERCERO.- Planteado en los términos expuestos el debate procesal del motivo invocado, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se advierte, en el desarrollo del motivo, que se produce una mezcla de infracciones que debieron ser denunciadas y, por tanto, abordadas por separado, pues la "incongruencia" que se denuncia parece sustentarse sobre la "infracción del carácter revisor de esta jurisdicción".

El planteamiento del citado motivo adolece de un defecto esencial, y ello no solo porque no se alega la infracción concreta de ningún precepto, sino, esencialmente, porque se da un sentido a la incongruencia no acorde con su naturaleza y significado, mezclando dicho vicio de las normas reguladoras de la sentencia con el carácter revisor de esta jurisdicción.

La congruencia de la sentencia precisa de una elemental simetría entre las pretensiones y los motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia, de manera que no se resuelva --caso de la incongruencia por exceso-- sobre pretensiones o cuestiones no suscitadas. Estamos, por tanto, ante una falta "in procedendo", que son aquellas en que puede haber incurrido el órgano jurisdiccional "a quo" desde la iniciación del proceso hasta la sentencia misma, como acto procesal, cuando en su formación se desatienden normas esenciales establecidas al efecto, como sucede con la incongruencia.

Por el contrario, la infracción de los limites de esta jurisdicción que invoca la recurrente aludiendo a su carácter revisor, constituye un error "in iudicando", esto es, un defecto en que puede incurrir la Sentencia recurrida, y por ello, efectivamente puede amparar la infracción de los artículos de nuestra Ley Jurisdiccional relativos al carácter revisor de esta jurisdicción, a la actividad administrativa impugnable a través del recurso contencioso-administrativo, cuyos límites pueden haberse transgredido, pero que no guarda relación con la incongruencia en los términos antes expuestos.

CUARTO.- La consecuencia de lo anteriormente expuesto se proyecta no solo sobre el cauce procesal que debe canalizar ambas infracciones, la incongruencia por el del artículo 88.1.c) de la LJCA y los límites de la jurisdicción por el apartado d) del citado artículo, a pesar de la naturaleza procesal de las normas que puede haber infringido, como viene señalando esta Sala, por todos, Auto de la Sala Tercera, Sección Primera, de 21 de septiembre de 2006 ; sino también sobre la propia coherencia del motivo invocado que parece ser una reiteración del expuesto en primer lugar en el escrito de interposición y que posteriormente veremos, pero cuyo contenido no describe una infracción de las normas reguladoras de la sentencia, sino una vulneración de los límites de esta jurisdicción.

No concurre, en los términos señalados, el vicio de incongruencia invocado en este motivo, pues el alegato de la Administración recurrente no pone de manifiesto una desconexión entre las pretensiones y motivos esgrimidos por las partes y lo resuelto en la Sentencia, sino que se centra en denunciar que la Sala de instancia se ha pronunciado sobre un acto administrativo no impugnado en el recurso contencioso administrativo rebasando los límites de esta jurisdicción y su carácter revisor.

Téngase en cuenta, además de lo antes expuesto sobre dicho error "in iudicando", que la Sentencia que se recurre no ha resuelto sobre la clasificación del suelo con carácter general, sino únicamente "a efectos valorativos", como repite en la conclusión del Sentencia (antepenúltimo párrafo del fundamento jurídico quinto) y en el fallo de la misma cuando señala que "sustituyendo dicha clasificación (suelo no urbanizable) a efectos valorativos como suelo urbanizable". De manera que la confusión a que pueda inducir el contenido de la Sentencia en determinados puntos resulta, sin embargo, aclarada en la parte final de la misma, cuando establece el alcance de la estimación parcial del recurso, en relación con la clasificación de suelo, que se produce únicamente a efectos valorativos, pronunciamiento en relación con el cual la Administración recurrente no invoca ninguna infracción, ni expresa reparo alguno.

QUINTO.- Nos corresponde ahora analizar el motivo invocado en primer lugar en el escrito de interposición del recurso. Recordemos que en él se denuncia, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA , la infracción de los artículos 25, 45, 69.c) y 70 , en relación con la disposición transitoria segunda, de la expresada Ley Jurisdiccional .

En el contenido de este motivo se alega que la desclasificación del suelo no se produce mediante la aprobación de la Revisión- adaptación del Plan General de Ordenación de Málaga, de 10 de julio de 2007, recurrida en la instancia, sino que tiene lugar con la aprobación del Expediente de Cumplimiento III, pues en el citado plan se suspende la aprobación definitiva de algunas determinaciones --apartado tercero A-- entre las que se encuentra la que afecta a la parte ahora recurrida, que se tramitó posteriormente, como modificación nº 54 del Expediente de Cumplimiento III, que fue sometido a información pública en cuyo trámite la recurrente formuló las correspondientes alegaciones que se acompañaron como documento nº 1 a la demanda.

Debemos indicar, con carácter previo, que, a pesar de lo expuesto por la parte recurrida, la infracción de los límites de esta jurisdicción que se denuncia en este motivo, tiene su cauce procesal de alegación en casación por el artículo 88.1.d) de la LJCA , aunque tengan naturaleza procesal normas cuya vulneración se alega, como ya hemos señalado en el fundamento tercero al referirnos los defectos "in iudicando". De modo que no se aprecia descoordinación alguna entre la infracción denunciada y el cauce casacional empleado.

Ahora bien, adentrándonos en el examen este motivo debemos concluir que el mismo está abocado al fracaso, toda vez que no concurre la extralimitación que se atribuye a la Sentencia que se impugna, al menos en los términos denunciados por la Administración recurrente. Debemos indicar, a estos efectos, que la Resolución de Revisión-adaptación del Plan General, recurrida en la instancia, efectivamente señala en el apartado "tercero" de la misma que resuelve "suspender definitivamente las siguientes determinaciones del Plan General" entre las que se encuentran, letra A) el "enlace de la E-15 con el acceso al Puerto, de acuerdo con el informe desfavorable a la citada actuación de la Demarcación de Carreteras (...)". Ahora bien, sucede que tal suspensión no comprende la determinación referente a la clasificación del suelo de los terrenos de la parte recurrida, en que se basó la impugnación de la recurrente en la instancia, y sobre lo que se pronuncia "a efectos valorativos" la Sentencia que se impugna, con el alcance que hemos señalado a propósito del motivo anterior.

Por lo demás, no se lesiona el alegado carácter revisor de esta jurisdicción, ni los preceptos invocados como infringidos, pues en nuestro sistema jurisdiccional dicha naturaleza revisora se cumple con la necesidad de la existencia de una disposición o actuación administrativa, sobre cuya legalidad han de pronunciarse los Tribunales, ex artículo 106.1 CE , pero no exige una materialización posterior de una determinación que ya está en la aprobación de la Revisión-adaptación del Plan, por no resultar afectada, insistimos, por la suspensión invocada.

Por todo cuanto antecede procede desestimar los motivos invocados y, en consecuencia, no haber lugar al recurso de casación.

SEXTO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la parte recurrida no podrá rebasar la cantidad de 1.500 euros cada una.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Letrada de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 19 de febrero de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , sede en Málaga, en recurso contencioso- administrativo nº 4649/97, con imposición de las costas causadas en el recurso a la parte recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.