Sentencia ADMINISTRATIVO Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 687/1994 de 21 de Octubre de 1999

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.

Visto el recurso de casación nº 687/94, interpuesto por el Procurador Sr. Maestre Cavanna, en nombre y representación de 'Centro de Estudios Empresariales e Informáticos S.A.', contra la sentencia dictada en fecha 20 de Diciembre de 1993 y en su recurso nº 437/91, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, sobre impugnación de suspensión de licencia de construcción, siendo partes recurridas la Comunidad Autónoma de Castilla- La Mancha, representada por el Procurador Sr. Velasco Muñoz-Cuéllar y el Ayuntamiento de Toledo, representado por el Procurador Sr. Granizo Palomeque. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de 'Centro de Estudios Empresariales e Informáticos S.A.' se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de Enero de 1994, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO.- Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 23 de Febrero de 1994, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, de conformidad con lo pedido en la súplica del escrito de demanda.

TERCERO.- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 20 de Abril de 1995, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y Ayuntamiento de Toledo) a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fecha 6 de Junio de 1995, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO.- Por providencia de fecha 23 de Julio de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de Octubre de 1999, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó en fecha 20 de Diciembre de 1993, y en su recurso contencioso administrativo nº 437/91, por medio de la cual se desestimó el interpuesto por la entidad 'Centro de Estudios Empresariales e Informáticos S.A.' contra la resolución del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Toledo de fecha 17 de Diciembre de 1990 (confirmada presuntamente en reposición) por la cual, primero, se decretó la suspensión de la licencia concedida por acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno el 31 de Octubre de 1990 a la entidad demandante para la construcción de edificio destinado a Centro de Formación Profesional en Paseo de la Rosa nº 4, de Toledo, y, segundo, se dispuso asimismo la suspensión del expediente de licencia de apertura del citado Centro, a la sazón en tramitación .

SEGUNDO.- La entidad actora entabló recurso contencioso administrativo contra ese acto administrativo. Alegó contra él, primero, falta de motivación; segundo, no seguimiento del procedimiento legalmente establecido, ya que el Sr. Alcalde de Toledo no siguió ni los procedimientos para revisión de los actos establecidos en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo ni los regulados en los artículos 186, 187 y 224 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, y, en concreto, falta de traslado del acto a la Sala de lo Contencioso Administrativo correspondiente, con infracción específica de lo dispuesto en el artículo 186-3 del citado Texto Refundido; tercero, falta de competencia del Sr. Alcalde para dictar el acto impugnado, y, cuarto, nulidad de la orden de paralización de las obras acordada por la Dirección General de cultura de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

TERCERO.- El Tribunal de instancia, después de dejar claro que el objeto del proceso era la resolución del Sr. Alcalde de Toledo de 17 de Diciembre de 1990, y no la del Sr. Director General de Cultura de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha de fecha 14 de Diciembre de 1990, por cuya razón no entraba en el estudio de la conformidad o disconformidad a Derecho de esta resolución autónomica, desestimó el recurso contencioso administrativo y se basó para ello en las siguientes razones: 1ª).- La resolución impugnada contiene una motivación suficiente, y, además, no ha originado indefensión a la parte porque ésta ha podido alegar en vía administrativa y judicial las razones que a bien ha tenido en contra del acto impugnado. 2ª).- La falta de traslado del acto que suspende la licencia a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, (a que se refiere el artículo 186-3 del T.R.L.S.), no vicia el acto, toda vez que ese incumplimiento únicamente motiva la inefectividad de la orden de suspensión. 4ª).- La orden de suspensión no fue cumplida por la entidad actora, quien no sólo continuó la construcción del edificio sino que lo abrió al público; no puede prosperar por ello la petición de daños y perjuicios, que en realidad no se han producido.

CUARTO.- Contra dicha sentencia ha interpuesto la entidad actora recurso de casación, en el cual esgrime hasta nueve motivos de impugnación. Entre ellos se encuentra uno que ha de ser estimado claramente (a saber, infracción del artículo 186-3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, por no haber dado el Sr. Alcalde traslado de la resolución a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, a los efectos del nº 2 y siguientes del artículo 118 de la L.J.), por cuya razón iremos directamente al estudio de esta alegación.

QUINTO.- La exacta comprensión del caso de autos requiere la transcripción literal de los dos primeros actos administrativos que se encuentran en el expediente administrativo, uno de los cuales es el aquí recurrido.

En efecto, al folio 1 del expediente consta un oficio de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha dirigido al Ayuntamiento de Toledo, que literalmente copiado dice así:

'Como continuación del escrito de esta Dirección General, número 14334 de fecha 17.10.90 dirigido al Ilmo. Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Toledo, solicitando el expediente de las obras de referencia y la paralización de las mismas.

Visto el desarrollo de los trabajos y careciendo de los datos precisos, para la notificación directa a los sujetos interesados en las obras, ruego se sirva dar las instrucciones oportunas para su notificación a los mismos, y su constancia en el expediente.

A los efectos previstos en el artículo cien de la Ley de procedimiento administrativo

ESTA DIRECCIÓN GENERAL HA RESUELTO:

Ordenar la paralización inmediata de las obras.

Se le apercibe de que en caso de incumplimiento de esta orden, se aplicará lo dispuesto en la disposición adicional primera del Real Decreto 111/1986 de desarrollo parcial de la Ley 16/85 de 25 de Junio del Patrimonio Histórico Español, sobre auxilio de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en garantía de cumplimiento'.

Este oficio lleva fecha 14 de Diciembre de 1990 y tiene sello de entrada en el Ayuntamiento de Toledo de fecha 17 de Diciembre de 1990.

Al folio 2 del expediente administrativo consta el acto aquí impugnado, dictado por el Sr. Alcalde de Toledo en fecha 17 de Diciembre de 1990, que dice literalmente así:

'En relación con la licencia concedida por Acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno el 31 de Octubre pasado, al 'Centro de Estudios Empresariales e Informáticos, S.A.', para construcción de edificio destinado a Centro de Formación Profesional en Pº de la Rosa nº 4.

Resultando que dicha construcción afecta negativamente a la estética del Castillo de San Servando y de la colina sobre la que se asienta el mismo; bienes ambos considerados de indudable interés cultural para nuestra Ciudad.

Por éste mi Decreto y en virtud de las disposiciones que me confiere la vigente legislación, DISPONGO:

1º.- La suspensión de la licencia referida anteriormente, concedida en su día al 'Centro de Estudios Empresariales e Informáticos, S.A.', debiéndose en consecuencia paralizar de modo inmediato las obras en cuestión.

2º.- Procédase igualmente a suspender el expediente de licencia de apertura del citado Centro, actualmente en tramitación'.

Este es el acto aquí impugnado.

Tal resolución fue notificada el día 18 de Diciembre de 1990 a la entidad demandante, indicándose que contra la misma cabía recurso de reposición ante la Alcaldía-Presidencia en el plazo de un mes y recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el plazo pertinente.

La entidad interesada formuló recurso de reposición, el cual fue informado por el Sr. Jefe de la Sección Administrativa de Urbanismo en fecha 18 de Febrero de 1991, informe que dice literalmente así:

'Toda vez que la licencia de obras se otorgó de acuerdo con la calificación prevista en el Plan General de Ordenación Urbana; considerando ( art. 20 de la Ley 8/1990, de 25 de Julio), que el otorgamiento de la licencia determina la adquisición del derecho a edificar, siempre que el proyecto presentado fuera conforme a la Ordenación Urbanística aplicable; Teniendo en cuenta igualmente ( art. 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales) que, pueden revocarse las licencias por adopción de nuevos criterios de apreciación, con resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaron; formulamos la siguiente propuesta alternativa:

a) Caso de que sea voluntad de la Corporación no continúe esta obra, deberían iniciarse los trámites necesarios en orden a una modificación del Plan General en lo que se refiere a la calificación prevista para este suelo, y simultáneamente habría de revocarse la licencia ( art. 110.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación al 56 de la ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) previa declaración de lesividad para el interés público ulterior impugnación en vía contencioso administrativa. El expediente debería precisar los daños y perjuicios causados y su consiguiente indemnización.

b) La otra solución al problema planteado consiste en la estimación del recurso, sin perjuicio de las competencias de la Dirección General de Cultura, que en todo caso entendemos deben actuarse promoviendo dicho Órgano la modificación de planeamiento y revocación de licencia a que se alude en el párrafo anterior'.

El recurso de reposición fue desestimado por silencio administrativo, lo que abrió la vía judicial para la entidad interesada.

SEXTO.- La transcripción literal de estos actos e informe ha sido necesaria para aclarar de una vez cuál es el sentido del acto municipal impugnado, sobre lo cual las parte no están contestes; en efecto, mientras el Ayuntamiento sostuvo en la contestación a la demanda y sostiene en este recurso de casación que el Sr. Alcalde se limitó a notificar la paralización de las obras decretada por la Administración Autonómica, ésta afirma que el Sr. Alcalde usó de las facultades que la concede el artículo 186 del T.R.L.S.

Pues bien; lo que significa la resolución del Sr. Alcalde lo dice ella misma, y ello es que 'en virtud de las disposiciones que me confiere la vigente legislación, dispongo, primero, la suspensión de la licencia referida anteriormente (...) debiéndose en consecuencia paralizar de modo inmediato las obras en cuestión'.

Así que está claro, primero, que el Sr. Alcalde no notifica un acto de otra Administración, sino que adopta una resolución usando de su propia competencia, y, segundo, que decreta la suspensión de una licencia de edificación previamente concedida.

Se trata, en consecuencia, de la suspensión de los efectos de una licencia conforme al artículo 186 del T.R.L.S., (al que, por cierto, se remite en su caso el artículo 23 de la ley 16/1985, de 25 de Junio, del Patrimonio Histórico Español, al reenviar para acordar la demolición en los casos de falta de licencia, que aquí sí existe, a 'los términos previstos por la legislación urbanística'). Así lo ha entendido sin ninguna duda la Sala de instancia, lo que es lógico, pues no otra cosa puede deducirse de las palabras mismas del acto impugnado. Tal procedimiento exige el traslado del acto a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia correspondiente, en el plazo de tres días. (Artículo 186-3 del T.R.L.S.).

Y ocurre que en el presente caso el Sr. Alcalde no dió traslado de la resolución a la Sala de lo Contencioso Administrativo ni en el plazo de tres días ni nunca, viciándose así la resolución de una nulidad radical, puesto que el traslado se configura como un trámite necesario e inevitable, a modo de condición inexorable cuya omisión representa prescindir total y absolutamente del procedimiento establecido (artículo 47-1-c) de la L.P.A.). Se equivoca la Sala de instancia cuando dice que la omisión de tal traslado a la Sala de lo Contencioso Administrativo motiva sólo la inefectividad del acto; la fase administrativa y la fase judicial están en este proceso del artículo 118 de la L.J. tan íntimamente relacionadas, tan condicionantes en esencia la una de la otra, que prescindir de la fase judicial obviando el traslado representa no sólo hacer ineficaz el acto administrativo sino hacerlo nulo de forma radical 'ab initio'. El traslado al Tribunal de Justicia no es una mera condición de eficacia de un acto ya válido sino un complemento necesario para su validez; si se entendiera de otro modo, habría que admitir que en los casos de falta de traslado la paralización de las obras es válida al menos durante los tres primeros días y sólo sería inválida (a falta de traslado) al cuarto día, lo que carece de todo sentido, pues en ninguna parte del ordenamiento jurídico está dicho que los Sres. Alcaldes puedan sin más suspender los efectos de las licencias durante tres días.

Ocurre, además, que en el presente caso, al notificarse a la entidad interesada en el siguiente día la suspensión de los efectos de la licencia, se le hizo indicación de recursos, (a saber, reposición y posterior recurso contencioso administrativo), en lugar de indicar que se daba traslado de la resolución a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, que era lo procedente. De suerte que ya al menos desde la notificación del acto la Administración tuvo voluntad de no dar el traslado que la norma exige inexcusablemente, viciándose así de raíz el acto impugnado.

SÉPTIMO.- La infracción del artículo 186-3 del T.R.L.S. provoca la revocación de la sentencia, y la estimación del recurso contencioso administrativo. La anulación debe alcanzar también al extremo del acto que suspende el expediente de licencia de apertura, toda vez que, siendo esa determinación consecuencia directa de la suspensión de los efectos de la licencia de edificación y resultando ésta disconforme a Derecho, queda la suspensión de aquél expediente desprovista de toda apoyatura jurídica. Sin embargo, la estimación no puede ser total, ya que no daremos lugar a la indemnización de daños y perjuicios que se solicitan en el suplico de la demanda; pues, en efecto, aparte de las tres líneas en su Fundamento de Derecho V en que se anuncia la petición, no existe ni una sola explicación de cuáles son los daños o los perjuicios que se dicen sufridos, incumpliendose así una carga procesal de alegación y prueba de los hechos en que la parte funda su pretensión que ha de provocar la desestimación de la pretensión indemnizatoria, pues, como especifica el artículo 40-2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, (a la sazón aplicable), la simple anulación por los Tribunales contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización.

OCTAVO.- Interesa resaltar que esta sentencia, (que resuelve un recurso contra una resolución municipal), no entra para nada en si son o no conformes a Derecho las resoluciones de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha acerca de la edificación de autos, sobre las cuales se siguieron en la Sala de instancia los recursos contencioso administrativos 476 y 1419/91 y 17/92.

NOVENO.- Al estimarse el recurso de casación no procede hacer condena en sus costas ( artículo 102-2 de la L.J.) y no existen razones de temeridad o mala fe que la exijan respecto de las de primera instancia. (Artículo 131).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 687/94 interpuesto por la entidad 'Centro de Estudios Empresariales e Informáticos S.A.' contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en fecha 20 de Diciembre de 1993 y en su recurso contencioso administrativo nº 437/91, y en consecuencia:

1º.- Revocamos y anulamos dicha sentencia.

2º.- Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 437/91 interpuesto por la citada entidad contra la resolución del Sr. Alcalde de Toledo de fecha 17 de Diciembre de 1990, (confirmada en reposición presuntamente), ya descrita en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia, resolución que declaramos disconforme a Derecho y que anulamos.

3º.- Desestimamos en lo demás el citado recurso contencioso administrativo.

4º.- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.