Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 732/2014 de 25 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Noviembre de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación, número 732/2014, formulado por el AYUNTAMIENTO DE CALDES DE MONTBUI, a través del Procurador D. Ángel Quemada Cuatrecases, contra la sentencia de fecha tres de diciembre de dos mil trece, dictada por la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso 447/2010 , sostenido contra el Acuerdo de 23 de junio de 2010 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña; habiendo comparecido, en calidad de recurrida, la GENERALIDAD DE CATALUÑA, a través del Sr. Abogado de sus Servicios Jurídicos, con los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-La Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha tres de diciembre de dos mil trece, sentencia en el recurso 447/2010 , cuyo Fallo es del siguiente tenor:

'Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre del AJUNTAMENT DE CALDES DE MONTBUI contra el Acuerdo de 23 de junio de 2010 de la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Barcelona del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya por virtud del que, en esencia, se acordó 'Denegar lŽaprovació definitiva de la Modificació puntual del Pla dŽordenación urbanística municipal, referent a les condicions generals dŽús dels equipaments comunitaris, de Caldes de Montbui', del tenor explicitado con anterioridad, y DESESTIMAMOS la demanda articulada. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas(...)'

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de treinta de enero de dos mil catorce, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

SEGUNDO.-Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

El Sr. Procurador del AYUNTAMIENTO DE CALDES DE MONTBUI (Barcelona), como recurrente, presentó escrito de interposición que contiene tres motivos de casación. En el primero, se denuncia ' la infracción por aplicación indebida de los artículos 14 y 39 de la Ley de Suelo de 2008 (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. RCL 2008/1260)'en cuanto a la facultad de la Administración Local en la asignación de usos a los terrenos calificados como equipamientos municipales y la imposibilidad de negar este derecho a la Administración municipal, dado su carácter de numerus apertus. Invoca, como motivo segundo, conculcación de la autonomía local, recogida en la Jurisprudencia y los artículos 137 y 140 de la Constitución , 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , entre otros, pues ' la permisividad de compatibilizar un uso complementario en algunos tipos de equipamientos locales ni infringe la legalidad ni tiene trascendencia ŽsupraŽ municipal', para acabar denunciando, en el tercero de los motivos, ' incongruencia omisiva en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya por la no resolución de aspectos contenidos en el recurso de alzada presentado por mi mandante'.

TERCERO.-Admitido a trámite el recurso, por resolución de veinticinco de abril de dos mil catorce y acordada la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a la GENERALIDAD DE CATALUÑA.

El Sr. Abogado de la recurrida, presentó su oposición a entender que ' existen causas de inadmisión del recurso de casación consistentes en la infracción del art. 89 LRJCA ; dichas causas de inadmisión, una vez indebidamente admitido el recurso, devienen causas de desestimación' (sic).

CUARTO.-Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veinticuatro de noviembre de dos mil quince, que se llevó a cabo con observancia de las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contra la sentencia de la sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 3 de diciembre de 2013 , desestimatoria, de la demanda interpuesta contra el Acuerdo de 23 de junio de 2010 de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya por virtud del que, en esencia, se acordó 'Denegar l'aprovació definitiva de la Modificació puntual del Pla d'ordenació urbanística municipal, referent a les condicions generals d'ús dels equipaments comunitaris, de Caldes de Montbui'.

SEGUNDO.-La parte actora cuestionó la legalidad de los pronunciamientos administrativos impugnados, sustancialmente, basándose en las siguientes consideraciones:

' A) La Comisión Territorial confunde el uso admitido como mayoritario con el uso compatible.

B) La Comisión Territorial confronta titularidad pública con titularidad privada cuando los equipamientos privados están admitidos por el POUM de Caldes de Montbui.

C) Falta de rigor legal en la motivación jurídica del Acuerdo.

D) Vulneración de la autonomía local.'

TERCERO.-La sentencia de instancia, tras extenderse en otras consideraciones, razona que:

'La conclusión a la que debe llegarse es a que en el halo del control de legalidad que corresponde con fundamento en el artículo 90.1.c ) y 90.2 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, por tanto fuera de todo atisbo de vulneración del Principio de Autonomía Local, es correcta jurídicamente la denegación operada cuando en sede de la tan sensible materia de Sistemas Urbanísticos, Generales o Locales, con el objeto, fines y las funcionalidades que les son propias, con la tan esencial trascendencia en materia de estándares urbanísticos precisamente para esos supuestos, que no otros, y a las que se adorna de un singular régimen jurídico, especialmente en materia de adquisición - así en el artículo 34.7 y 8 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, aplicable al caso por razones temporales- el uso recreativo que se pretende ni es uno de los establecidos legalmente en forma concreta en los conceptos de religioso, cultural, docente, deportivo, sanitario, asistencial, de servicios técnicos y de transporte ni cabe estimarlo en halo del más indeterminado concepto de equipamientos que sean de interés público o de interés social ya que ese uso ni más ni menos se diluye fuera del ámbito de los sistemas a que debe obedecer precisamente con los usos propios de aprovechamiento de privados en terrenos privados'.

CUARTO.-Frente a la referida sentencia, se interpone el presente recurso, fundado en los siguientes motivos:

1º) Se denuncia la infracción por aplicación indebida de los artículos 7__h6_0025art>14 y 7__h6_0050art>39 de la Ley de Suelo de 2008 (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. RCL 2008/1260):

1.1.- Utilización por parte del Ayuntamiento del 'ius variandi'.

1.2.- La presunción de validez del 'ius variandi'. La discrecionalidad municipal en su utilización.

1.3.- Los usos configurados como 'numerus apertus'.

1.4.- La correcta conclusión, -a nuestro entender-, del Tribunal de instancia.

2º) Se denuncia la falta de consideración por parte del órgano competente de la Administración autonómica a la necesaria autonomía local, conculca tal y como ya hemos argumentado las normas, recogidas en otra parte del presente escrito, siguientes:

- Art. 137 y 140 de la Constitución .

- Art. 2 de la Ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local .

-La Carta Europea de Autonomía Local, Carta Europea de 15 de octubre 1985, ratificada por Instrumento de 20 de enero 1988. RCL 1989/412,

- Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) Sentencia de 22 de octubre 2008 . RJ2008/5762.

3º) Incongruencia omisiva en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya por la no resolución de aspectos contenidos en el recurso de alzada presentado por mi mandante.

QUINTO.-Con carácter previo a toda otra consideración es preciso entrar a conocer de las diferentes causas de inadmisibilidad opuesta por la Generalidad de Cataluña.

Para el análisis de la primera de las causas de inadmisión propuesta resumiremos la doctrina de esta Sala sobre los requisitos exigibles para la preparación del recurso de casación, expresada en nuestro Auto de 10 de febrero de 2011 (recurso de casación nº 2927/2010 ), que sienta las siguientes consideraciones:

' a) Cuando el artículo 89.1 LJCA establece que el escrito de preparación debe contener una sucinta exposición de los requisitos de forma exigidos, se está refiriendo a los requisitos expresados en los artículos anteriores, y entre ellos figura de forma primordial la tajante regla procesal del artículo 88.1, que exige que el recurso se funde, exclusivamente, en alguno o algunos de los cuatro motivos que ahí se perfilan; de manera que es carga del recurrente en casación indicar ya en la fase de preparación el concreto o concretos motivos en que se fundará el recurso y no en cualesquiera otras razones no contempladas en la Ley Jurisdiccional, con indicación de los concretos preceptos o jurisprudencia que se reputan infringidos o del contenido de las infracciones normativas o jurisprudenciales que se pretendan denunciar y desarrollar en el escrito de interposición del recurso de casación, aunque fuere de forma sucinta. Si así no se exigiera, es decir, si se estimara innecesario anticipar el motivo o motivos al que se acogerá el escrito de interposición en los términos expresados, el trámite de preparación quedaría privado de su sentido y finalidad característicos, desde el momento que el Tribunal a quo quedaría desprovisto de elementos de juicio para verificar que el recurso de casación cumple el más primario requisito de procedibilidad, cual es que se funda formalmente en uno de esos cuatro motivos, con indicación de las infracciones normativas o jurisprudenciales denunciadas, y no en otro tipo de consideraciones ajenas al sistema de la Ley procesal, y la parte recurrida carecería de la información necesaria al respecto para adoptar la posición procesal que estimara pertinente.

Esta exigencia de expresión de las concretas infracciones normativas o jurisprudenciales en el escrito de preparación existe tanto cuando la resolución impugnada procede de los Tribunales Superiores de Justicia como de la Audiencia Nacional y cualquiera que sea el motivo del artículo 88.1 que se utilice.

b) Los dos primeros apartados de que consta el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción deben ser interpretados y aplicados de forma conjunta y armónica. Así, el segundo apartado no es independiente del primero o alternativo al mismo, al contrario, se asienta en el apartado primero y establece un requisito añadido sobre éste, para el caso específico que en él se contempla, de sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia. Consiguientemente, la regla general aplicable a todos los casos y motivos casacionales (ex art. 89.1) es que ha de anunciarse ya en la preparación el motivo del artículo 88.1 al que se acogerá el recurso de casación en los concretos términos expuestos en el apartado anterior; y existe además un caso específico de impugnaciones casacionales (ex art. 89.2), las concernientes a sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia y basadas en el motivo casacional del apartado d), en las que ha de darse en el propio escrito de preparación un paso más, no sólo anunciando el motivo y las infracciones, sino además justificando, sucinta pero en todo caso suficientemente, la relevancia de la infracción del Derecho estatal o de la Unión Europea en que ese motivo pretende basarse en el fallo de la sentencia, como corresponde a su naturaleza.

c) Si el escrito de preparación no especifica en modo alguno los motivos a los que se acogerá la interposición con las exigencias expresadas, el recurso será inadmisible por aplicación del artículo 93.2.a) en relación con los artículos 88.1 y 89.1, todos ellos de la Ley Jurisdiccional , por haber sido defectuosamente preparado. Y esta misma conclusión, la de inadmisibilidad, será de aplicación, aunque sea de forma limitada a los motivos casacionales afectados, cuando se desarrolle en el escrito de interposición un motivo no anunciado previamente en el escrito de preparación o las infracciones normativas o jurisprudenciales desarrolladas en el escrito de interposición no guarden relación con las anunciadas en el escrito de preparación.

d) Esta exigencia legal primaria del artículo 89.1, de necesaria y obligada anticipación o anuncio en el escrito de preparación de los motivos que se piensan esgrimir en la interposición, es aplicable tanto respecto de las sentencias y autos procedentes de los Tribunales Superiores de Justicia como respecto de los dictados por la Audiencia Nacional, si bien, como antes dijimos y es jurisprudencia consolidada, la carga añadida del apartado segundo del mismo precepto sólo juega respecto de las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia.

e) La labor de las Salas de instancia en esta fase de preparación, por lo que respecta a la verificación de la cita de los motivos a los que se acogerá el recurso, es de comprobación formal de que efectivamente el recurso se anuncia por alguno o algunos de los motivos del tan citado artículo 88.1, o se acoge a alguno de los supuestos contemplados en el artículo 87.1 para el caso de que el recurso de casación se dirija contra autos, sin que en este trámite pueda someterse a censura el acierto jurídico de las infracciones normativas que se anuncian en el referido escrito.'

SEXTO.-Sentada la doctrina anterior y analizando el contenido del escrito de preparación del recurso, en el presente caso, llegamos a la conclusión de que tales requisitos no se han cumplido, limitándose el recurrente a efectuar alegaciones jurídicas en defensa de su pretensión, sin llevar a cabo la necesaria labor de encaje de tales razonamientos en los motivos de casación legalmente previstos y mucho menos se ha razonado que la infracción de las normas que se citan han sido relevantes y determinantes del fallo.

Hay que insistir en que, la mera cita de los preceptos que se consideran infringidos por inaplicación o la sola manifestación, sin mayores razonamientos jurídicos, de que una norma es relevante para el Fallo recurrido, no basta para entender cumplimentado el deber que la Ley de la Jurisdicción impone al recurrente de justificar que la vulneración por la Sala de instancia de los preceptos que reputa infringidos ha sido relevante y determinante de la sentencia que se pretende recurrir.

SÉPTIMO.-Por otro lado, el escrito de interposición tampoco cumple los requisitos legalmente exigidos.

Empezando por el último de los motivos, el mismo se limita, únicamente, a la cita del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y a referir que se fundamenta en la no resolución de aspectos contenidos en el recurso de alzada presentado, pero sin mencionar, a continuación, qué normas han sido infringidas por la sentencia, realizando una genérica invocación de la incongruencia omisiva, limitándose a trascribir una sentencia de esta Sala sobre dicha institución.

A mayor abundamiento, la sentencia de instancia responde en su Fundamento de derecho tercero, punto tres, a la alegación referente a la infracción de la autonomía local.

OCTAVO.-Por su parte, en el motivo primero, se citan como infringidos los artículos 14 y 39 de la Ley de Suelo de 2008 , siendo así que todo el debate en la instancia y los alegatos en el escrito de preparación, se han referido al art. 34.5 del Decreto Legislativo 1/2005 , regulador del urbanismo en Cataluña.

En este sentido, esta Sala viene declarando que el recurso de casación como medio de control de la aplicación del ordenamiento estatal no alcanza a los ordenamientos autonómicos respecto de los cuales los Tribunales Superiores de Justicia son el supremo juez, como se infiere de los artículos 58.4º de la LOPJ y 86.4 de la LRJCA .

En definitiva, nos encontramos ante una invocación instrumental de preceptos estatales para encubrir el cuestionamiento de la interpretación y aplicación que de preceptos autonómicos ha realizado el Tribunal de instancia.

NOVENO.-Por último y en cuanto a la posible invasión por la Comunidad Autónoma de las competencias locales, esta Sala del Tribunal Supremo, desde la sentencia de 13 de julio de 1990 , viene declarando sostenidamente que el control que sobre la potestad de planeamiento de los Ayuntamientos puede realizar la Administración autonómica con ocasión de los acuerdos de aprobación definitiva debe respetar la autonomía municipal ( artículo 140 de la Constitución y artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local), sin inmiscuirse, en principio, en los elementos discrecionales de interés local, como es la propia elección del modelo de ciudad. Por tanto, la fiscalización de la Administración autonómica ha de recaer sobre los elementos reglados del plan (documentos preceptivos, procedimiento establecido, estándares de dotaciones, límites de edificabilidad, etc.); y sobre los aspectos discrecionales que tengan incidencia supramunicipal. Pero, como señala la sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ), la Administración autonómica también ostenta la potestad de «... control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 Constitución Española »'.

Pues bien, en el presente caso, la decisión de la Comunidad Autónoma toma su fundamento del contenido de una específica previsión legal, contenida en la legislación autonómica, lo que como hemos razonado nos veda la posibilidad de revisar la interpretación que de la misma ha efectuado la Sala de instancia, por lo que basada la decisión impugnada en el ejercicio del control de legalidad de los planes, el motivo debe ser desestimado.

DÉCIMO.-La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso con imposición a la administración recurrente de las costas causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sin bien, como permite el apartado tercero del citado precepto, procede limitar su cuantía, a la cifra de cuatro mil euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,

Fallo

NO HA LUGAR al recurso de casación, número 732/2014, formulado por el AYUNTAMIENTO DE CALDES DE MONTBUI, contra la sentencia de fecha tres de diciembre de dos mil trece, dictada por la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso 447/2010 , sostenido contra el Acuerdo de 23 de junio de 2010 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña; con imposición de las costas procesales a la administración recurrente, con la limitación expresada en el último fundamento jurídico de la presente resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la colección legislativa del Consejo General del Poder Judicial, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde. Jose Juan Suay Rincon, Cesar Tolosa Tribiño, Francisco Jose Navarro Sanchis, Jesus Ernesto Peces Morate, Mariano de Oro-Pulido y Lopez. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Cesar Tolosa Tribiño, estando la Sala reunida en audiencia pública, lo que certifico.