Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 2944/2011 de 28 de Octubre de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Octubre de dos mil trece.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y por la Procuradora Dª Lucía Agulla Lanza, en nombre y representación de la Entidad Pública Empresarial AENA, contra la Sentencia de fecha 27 de julio de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Canarias en el recurso 3/2009 , interpuesto contra el Acuerdo de 16 de octubre de 2008 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas de Gran Canaria, recaído en el Expte. nº NUM000 , iniciado por ministerio de ley, en solicitud de fijación de justiprecio de la parcela nº NUM001 del polígono NUM002 , sita en el lugar conocido como ' DIRECCION000 ', cerca de La Puntillas, en el término municipal de Ingenio. Ha sido partes recurrida, la Procuradora Dª Matilde Marín Pérez, en nombre y representación de D. Luis Francisco

Antecedentes

PRIMERO.-La representación procesal de D. Luis Francisco , por escrito de 7 de enero de 2009, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de de 16 de octubre de 2008 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas de Gran Canaria, recaído en el Expte. nº NUM000 , iniciado por ministerio de ley, en solicitud de fijación de justiprecio de la parcela nº NUM001 del polígono NUM002 , sita en el lugar conocido como ' DIRECCION000 ', cerca de La Puntillas, en el término municipal de Ingenio.

Tras los trámites pertinentes la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Tribunal Superior de Justicia de Canarias, dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:

'Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dña Dolores Moreno Santana, en nombre y representación de D. Luis Francisco , y, en consecuencia, anulamos el Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas mencionado en el Antecedente Segundo, por no ser conforme a derecho, con reconocimiento del derecho de dicha parte a la continuación del expediente expropiatorio por ministerio de la ley y a la fijación del justiprecio de los terrenos de su propiedad adscritos al sistema general aeroportuario por el Plan Director del Aeropuerto de Gran Canaria aprobado por Orden Ministerial de 20 de septiembre de 2.001 '.

SEGUNDO.-Notificada la anterior Sentencia, el Sr. Abogado del Estado y la representación procesal de AENA, presentaron sendos escritos ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Canarias, preparando recurso de casación contra la misma. Por Diligencia de Ordenación de fecha 19 de abril de 2011, la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, endecha 1 de junio de 2011, la Procuradora Dª Lucía Agulla Lanza, en nombre y representación de la Entidad Pública AENA, en fecha 1 de junio de 2011 ,presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que hace valer un único motivo de casación al amparo del art. 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción .

Denuncia en dicho motivo, la infracción, por incorrecta aplicación e interpretación, del artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social, así como del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, que desarrolla dicho artículo, en cuanto se aplican criterios definidos por y para el ámbito urbanístico a entornos fuera de dicha competencia urbanística objeto de la competencia estatal constitucionalmente definida. Invoca varias Sentencias del Tribunal Constitucional y de esta Sala que interpretan y desarrollan el contenido del mencionado artículo 166 y fijan las competencias de las diversas Administraciones Públicas en los sistemas generales portuarios y aeroportuarios. Sostiene que siendo el Plan Director un instrumento de planificación estrictamente aeroportuaria elaborado en base a la competencia exclusiva de la Administración del Estado, y teniendo en cuenta que el Plan Especial que desarrolla el Plan Director no ha sido aprobado, no son de aplicación los artículos 137 y 138 de la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias , pues dicha Ley solo es aplicable al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma Canaria, y nunca al ámbito estatal, circunscribiéndose, además, al entorno urbanístico y nunca al aeroportuario en el que se ubican los Planes Directores.

CUARTO.- El en fecha 16 de junio de 2011, el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que hace valer un único motivo de casación al amparo del art. 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción .

En dicho motivo denuncia la infracción de los artículos 149.1.20 ª, 148.1.3 ª y 33.3 CE , en relación con los artículos 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social , 7 y 8 del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, así como 3.2 CC y la jurisprudencia que cita y desarrolla. Sostiene el Abogado del Estado, que la Sentencia de instancia vulnera directamente la distribución constituciones de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias sobre aeropuertos de interés general, suelo y urbanismo, al incorporar a la regulación del Plan Director de Gran Canaria la regulación legislativa autonómica prevista para las expropiaciones urbanísticas canarias, sin que dicha aplicación venga impuesta por la salvaguarda de la garantía constitucional de la propiedad que impone que toda privación de la misma lleve aparejada compensación. Esta aplicación de la legislación urbanística autonómica, no solo es contraria a la jurisprudencia reseñada, sino que, además, contraviene la competencia estatal sobre aeropuertos de interés general. Afirma que la Sala de instancia hace una interpretación indebida de los artículos 137 y 138 de la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias , toda vez que permite la expropiación ex lege de suelo incluido dentro de la delimitación del Plan Director del Aeropuerto de Gran Canaria, quebrando con ello la regulación de los Planes Directores de Aeropuertos. Añade que la Sentencia recurrida no solo hace una interpretación del derecho contraria a la distribución constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma Canaria, sino que también ha desconocido la regulación propia del Plan Director y su finalidad, así como la naturaleza aeroportuaria y no urbanística de los Planes Directores.

QUINTO.-Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas entre sí y a la Procuradora Dª Matilde Marín Pérez, en nombre y representación del D. Luis Francisco , para que formalizaran escrito de oposición, en el plazo de treinta días, habiendo manifestado el Sr. Abogado del Estado que se abstiene a impugnar el recurso formulado por AENA, y habiendo evacuado el trámite la Procuradora Sra. Marín Pérez, mediante escrito de 28 de diciembre de 2011, en el que se opuso al recurso de casación en virtud de los motivos y consideraciones que estimó pertinentes y suplicó a la Sala, '...dictar sentencia confirmando la recurrida, por ser ajustada a derecho, con expresa imposición de costas a los recurrentes'.

SEXTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 23 de octubre de 2013, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano, Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto de este recurso de casación la Sentencia de fecha 27 de julio de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Canarias en el recurso 3/2009 , interpuesto contra el Acuerdo de 16 de octubre de 2008 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas de Gran Canaria, recaído en el Expte. nº NUM000 , iniciado por ministerio de ley, en solicitud de fijación de justiprecio de la parcela nº NUM001 del polígono NUM002 , sita en el lugar conocido como ' DIRECCION000 ', cerca de La Puntillas, en el término municipal de Ingenio.

El Acuerdo del Jurado declaró que no había lugar a la expropiación por ministerio de la ley que había sido instada por D. Luis Francisco en relación con una finca de su propiedad, de 25.309 m2, situada en el lugar conocido como ' DIRECCION000 ', cerca de Las Puntillas, en el término municipal de Ingenio (parcela catastral nº NUM001 del Polígono NUM002 de dicho término municipal). Estos terrenos habían sido incluidos en el Sistema General Aeroportuario diseñado por el Plan Director del Aeropuerto de Gran Canaria aprobado por Orden Ministerial de 20 de septiembre de 2.001 (BOE número 234, de 29 de septiembre).

El órgano tasador razonó su negativa a fijar el justiprecio por remisión a un informe de la Abogacía del Estado, emitido en relación a la consulta formulada por el Director de la Secretaria General Técnica de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, sobre la posible obligación del Ministerio de Fomento, como órgano expropiante, y de AENA, como entidad beneficiaria, de iniciar procedimientos expropiatorios de terrenos propiedad de terceros incluidos en las zonas de servicios delimitadas por los Planes Directores de los Aeropuertos de interés general. En dicho informe se señalaba que los preceptos de derecho urbanístico reguladores de las denominadas expropiaciones por ministerio de la ley no eran aplicables a los terrenos calificados como sistemas generales por los Planes Directores de los Aeropuertos de interés general, correspondiendo la competencia expropiatoria, en su caso, a la Administración General del Estado, sin que su inactividad, de producirse, pudiera ser suplida con este instituto propiamente urbanístico, sino por el de la responsabilidad patrimonial si se dieran los requisitos para ello.

La Sala de instancia no aceptó este razonamiento. Así, después de recordar que se había suspendido la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Ingenio, respecto de determinados sectores, en los que estaban incluidos los terrenos litigiosos, en tanto no se aprobara el Plan Espacial que desarrolle las infraestructuras básicas relativas a las comunicaciones aéreas y terrestres previstas en el Plan Director del Aeropuerto de Las Palmas, señaló que en esta situación de calificación de los terrenos como Sistema General, con fecha 3 de octubre de 2.006, y, por tanto, transcurridos mas de cinco años desde la adscripción del terreno al Sistema General, la entidad propietaria formuló la advertencia ante el Servicio de Expropiaciones de la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento y que transcurrido el plazo de un año desde dicho requerimiento presentó la hoja de aprecio, cuya falta de respuesta, transcurridos dos meses mas, llevó al propietario a dirigirse al Jurado a los efecto de que procediera a la apertura de pieza separada de justiprecio y fijación definitiva en la suma de 4.677.447,24 €, mas los intereses moratorios que procedieran. Se cumplían así, según la Sala, los requisitos temporales y de forma previstos en los artículos 137 y 138 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias para la iniciación del expediente expropiatorio por ministerio de la ley, y en cuanto a los requisitos materiales, estimó que dichos preceptos en relación a las expropiaciones urbanísticas deben entenderse aplicables cualquiera que sea el planeamiento de ordenación que legitime la actividad de ejecución.

Y concluye la Sala:

'Lo decisivo es que la propiedad de la entidad actora se sitúa dentro del Sistema General Aeroportuario, y, por tanto, es obligada su expropiación por la Administración desde la vigencia de tal calificación, que supone la ordenación de los terrenos por el instrumento previsto 'ex lege' para ello ( el Plan Director), de forma que, como garantía correlativa del ciudadano de que la privación de la propiedad vaya acompañada de la correspondiente resarcimiento, se establece el derecho a solicitar la expropiación por el procedimiento diseñado por la legislación urbanística canaria.

En definitiva, el Plan Director determina para los terrenos su destino a Sistema General y, con ello, la privación del propietario de las facultades urbanísticas inherentes a la propiedad, y, como consecuencia, el derecho a solicitar su expropiación por ministerio de la ley conforme al procedimiento del artículo 138 del TRLOTCyENC, cuyo alcance es en relación a suelo destinado a Sistemas Generales no adscrito a sector, ámbito o unidad de actuación, con independencia de que dicho destino venga determinado por uno u otro instrumento de ordenación o de planeamiento, es decir, con independencia de que esa ordenación venga dada por un instrumento característico de la legislación canaria o por un instrumento estatal.

Lo dicho es plenamente compatible con la necesidad de que el desarrollo del Plan Director se lleve a cabo por un Plan Especial o instrumento equivalente, pues dicho Plan Especial va a ser desarrollo del Plan Director pero es este el que determinó el destino del terreno a Sistema General y, por tanto, llevó a cabo la labor de ordenación previa.

Cualquier otra interpretación supondría dar carta de naturaleza a una situación de privación de la propiedad ' de facto' a expensas de la decisión administrativa de desarrollar el Plan Director, y, por ello, supondría una interpretación contraria al artículo 33.3 de la CE que, para los supuestos de privación de la propiedad por causa justificada de utilidad pública o interés social, no prevé el mecanismo de la responsabilidad patrimonial sino el mecanismo de la expropiación y correspondiente indemnización'.

En definitiva, al considerar que concurrían los presupuestos formales y materiales para la continuación del expediente de expropiación por ministerio de la ley, anula el Acuerdo del Jurado y ordena que éste proceda a fijar el justiprecio.

SEGUNDO.-Contra la anterior sentencia dirigen recurso de casación tanto el Abogado del Estado, en defensa y representación de la Administración General del Estado, como la entidad Aeropuertos Españoles y Navegación Aerea (AENA). Ambos coinciden en su censura casacional al invocar un único motivo en el refieren la infracción del art. 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social, así como del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio. El Abogado del Estado extiende, además, la infracción a los arts. 148 y 149 de la Constitución , la STC 204/2002 y la STS de 28 de marzo de 2007 (Rec. 6966/2003 ), así como la interpretación indebida de los arts. 137 y 138 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias .

Según resume el representante de la Administración General del Estado la sentencia ha desconocido la distribución constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de aeropuertos de interés general ( art. 149.1.20ª de la Constitución ); ha aplicado una norma estrictamente urbanística de la Comunidad Autónoma de Canarias al Estado no existiendo ni previsión, ni supuesto de hecho que lo permita ( art. 148.1.3ª) de la Constitución ). Asimismo, ha desconocido la naturaleza y fines del Plan Director del Aeropuerto de Gran Canaria, prescindiendo de su régimen legal, de su sis-tema de revisión y actualización ( art. 166 de la Ley 13/1996 ); y, finalmente, ha declarado, contra toda lógica, que, de otra forma se vulneraría la garantía constitucional de la propiedad, desconociendo que el sistema de cierre que blinda dicho derecho supeditado a su función social, es la responsabilidad patrimonial.

Antes de entrar a analizar los motivos casacionales tal como han sido planteados debemos detenernos en el examen de la petición de inadmisibilidad propuesta por la parte recurrida. Efectivamente, don Luis Francisco alega en su escrito de oposición de los recursos que estos se limitan a reproducir lo ya alegado en la instancia para fundamentar su oposición a la aplicación de los arts. 137 y 138 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias y que además, en el escrito de preparación del recurso, únicamente se alegó la infracción del art. 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social desarrollado por el RD 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, sin hacer referencia alguna a los arts. 148.1.3 ª y 33.3 de la Constitución y 3.2 del Código Civil y jurisprudencia que los desarrolla.

La inadmisibilidad que se propone no puede prosperar pues ningún obstáculo existe en nuestra norma procedimental para que lo alegado en la instancia sea de nuevo traído a la casación mediante la articulación del correspondiente motivo, siempre que éste se fundamente en la infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia producida por la interpretación finalmente adoptada por la Sala de instancia. En cuanto al contenido del escrito de interposición del recurso de casación en relación con el escrito de preparación no ha de ser una literal reproducción de lo que en éste aparece, pudiendo invocarse nuevas normas infringidas en el desarrollo del correspondiente motivo siempre que guarden relación con las anunciadas en el escrito de preparación.

TERCERO.-La cuestión litigiosa que se somete a nuestro juicio tiene un planteamiento sencillo. A saber: si las denominadas expropiaciones por ministerio de la ley contempladas en la legislación urbanística son aplicables en la ejecución de los Planes Directores de los Aeropuertos de interés general competencia del Estado.

La respuesta que proporciona la Sala de instancia es positiva y la justifica con el razonamiento que hemos expuesto en el fundamento primero de esta Sentencia.

No podemos compartir este criterio con fundamento en las consideraciones que exponemos a continuación.

La legislación urbanística española (veáse el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , así como numerosa normativa autonómica en igual sentido) prevé la posibilidad de que los terrenos destinados en el planeamiento urbanístico a sistemas y dotaciones públicas que no entren en las operaciones de equidistribución de cargas y beneficios en el seno de la unidad de ejecución en la que se encuentren o que no sean adscritos a una unidad distinta, puedan ser expropiados a instancias de los propietarios de los mismos una vez que transcurra un determinado plazo sin que la Administración haya impulsado de oficio su obtención y ejecución.

Estas expropiaciones denominadas por ministerio de la ley suponen una garantía frente a la inactividad de las Administraciones públicas en la gestión de los Planes de Ordenación y, concretamente, de aquellos que deban ejecutarse conforme al sistema de expropiación, permitiendo a los propietarios la posibilidad de desbloquear la situación creada por un Plan que la Administración no se decide a ejecutar y le permite obtener la compensación correspondiente a la privación que el Plan le impone, consiguiendo corregir la situación en que se coloca a los particulares como consecuencia del no ejercicio de la potestad expropiatoria.

Nuestra jurisprudencia ha declarado en relación con el art. 69 del TRLS, que este precepto proporciona una garantía para los derechos de los administrados que acentúa el principio de obligatoriedad de los planes, y que sus previsiones intentan paliar los perjuicios que para el titular de los bienes afectados por una expropiación urbanística supone la pasividad de la Administración, estableciendo una garantía del contenido económico de los derechos de los propietarios, debilitados frente a tal pasividad administrativa. Constituye pues una herramienta para combatir las situaciones de inactividad en las que la Administración no ejerce la potestad expropiatoria que resulta obligada en virtud del Plan urbanístico y el sistema de ejecución previsto en él.

Estas expropiaciones por ministerio de la ley, en el sentido expuesto, constituyen por tanto una excepción a la regla general según la cual no cabe, en principio, obligar a la Administración a expropiar, y tienen un marcado carácter tuitivo pues tratan de evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico. Operan como un mecanismo de cierre del planeamiento urbanístico para aquellos casos en los que el contenido económico del derecho de propiedad afectado por dicho planeamiento no pueda satisfacerse por la vía ordinariamente prevista que es la de equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios de los terrenos afectados por el desarrollo urbanístico previsto en los planes de ordenación correspondiente.

Constituye presupuesto de aplicación de este instituto que el suelo en cuestión haya sido clasificado como urbanizable programado o delimitado, o como suelo urbano, pues solo en estos casos es posible su desarrollo urbanístico y por tanto la activación de los mecanismos de equidistribución de los beneficios y cargas que dicho desarrollo conlleva.

Los arts. 137 y 138 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias, responden a la lógica expuesta, como se desprende claramente de la lectura del primero de ellos, que reserva la expropiación de los sistemas generales a aquellos casos en los que dichos sistemas generales no se incluyan o adscriban al sector, ámbito o unidad de actuación urbanística correspondiente. Es decir, cuando no participen del mecanismo de equidistribución de beneficios y cargas propio de la ejecución urbanística.

Cosa distinta y ajena a este instituto de la expropiación por ministerio de la ley son las diversas limitaciones que el ordenamiento jurídico impone sobre el dominio por consideraciones ajenas al urbanismo, limitaciones que sólo pueden dar lugar, naturalmente siempre que concurran todas las condiciones para ello, a responsabilidad patrimonial de la Administración.

Llegados a este punto es preciso analizar el significado y finalidad de los Planes Directores de los Aeropuertos de interés general y su incidencia, si es que existe, en el desarrollo y ejecución urbanística, así como en el instituto de la expropiación por ministerio de la ley al que nos acabamos de referir.

CUARTO.-El art. 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social señala que el Ministerio de Fomento delimitará para los aeropuertos de interés general una zona de servicio que incluirá las superficies necesarias para la ejecución de las actividades aeroportuarias, las destinadas a las tareas complementarias de ésta y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo y crecimiento del conjunto y aprobará el correspondiente Plan Director de la misma en el que se incluirán, además de las actividades contempladas en el artículo 30 de la Ley de Navegación Aérea, de 21 de julio de 1960 , los usos industriales y comerciales cuya localización en ella resulte necesaria o conveniente por su relación con el tráfico aéreo o por los servicios que presten a los usuarios del mismo. En el apartado 2 de este mismo precepto se indica que los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbana calificarán los aeropuertos y su zona de servicio como sistema general aeroportuario y no podrán incluir determinaciones que supongan interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación aeroportuaria. Dicho sistema general aeroportuario se desarrollará a través de un plan especial o instrumento equivalente, que se formulará por AENA, de acuerdo con las previsiones contenidas en el correspondiente Plan Director y se tramitará y aprobará de conformidad con lo establecido en la legislación urbanística aplicable. La autoridad urbanística competente para la aprobación del Plan Especial dará traslado a AENA del acuerdo de aprobación provisional del mismo para que dicho organismo se pronuncie en el plazo de un mes sobre los aspectos de su competencia, en caso de desacuerdo entre ambas autoridades se abrirá un período de consultas por un plazo de seis meses y si, al término del mismo, no se hubiere logrado un acuerdo expreso entre ellas sobre el contenido del Plan Especial, se remitirá el expediente al Consejo de Ministros al que corresponderá informar con carácter vinculante.

Se contempla en este precepto una competencia del Estado que incide en la ordenación del territorio y condiciona en mayor o menor medida las competencias que en esta materia ostentan las Comunidades Autónomas o los Ayuntamientos, pero no se puede considerar una competencia urbanística ni de ordenación territorial propiamente dicha. Los planes directores a que el precepto se refiere son planes técnicos de obras, servicios y actividades de afección territorial, pero no de desarrollo urbano. Así lo clarifica el art. 2 del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio , dictado en desarrollo del precitado art. 166, que señala que los Planes Directores definirán las grandes directrices de ordenación y desarrollo del aeropuerto hasta alcanzar su máxima expansión previsible y tiene por objeto delimitar la zona de servicio del aeropuerto que incluirá las superficies necesarias para la ejecución de las actividades de tráfico y transporte aéreos; estancia, reparación y suministro a las aeronaves; recepción o despacho de viajeros y mercancías; servicios a pasajeros y a las empresas de transporte aéreo; acceso y estacionamiento de vehículos, y, en general, todas aquellas que sean necesarias para la mejor gestión del aeropuerto; los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo y expansión del aeropuerto y que comprenderán todos aquellos terrenos que previsiblemente sean necesarios para garantizar en el futuro el correcto desenvolvimiento de la actividad aeroportuaria. Asimismo, el Plan Director podrá incluir dentro de la zona de servicio de los aeropuertos de interés general, además de las actividades aeroportuarias señaladas anteriormente, el desarrollo de otras actividades complementarias, comerciales e industriales, cuya localización en el aeropuerto esté justificada o sea conveniente por su relación con el tráfico aeroportuario, por la naturaleza de los servicios que presten a los usuarios del aeropuerto o por el volumen de los tráficos aéreos que generen; así como espacios destinados a equipamientos.

Para el desarrollo de estas actividades comerciales e industriales de carácter complementario reserva el Reglamento, como también el art. 166 de la Ley, la aprobación de un plan especial o instrumento equivalente que resulte aplicable, siempre que con dichas actividades no se perjudique el desarrollo y ejecución de las actividades aeroportuarias y de transporte aéreo, ni se limite la facilidad de accesos al aeropuerto.

La tramitación y aprobación de este plan especial se encuentra regulada en el art. 9 del Real Decreto, que prevé que su formulación se realizará por el ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea de acuerdo con las previsiones contenidas en el correspondiente Plan Director del aeropuerto y se tramitará y aprobará por la administración urbanística competente de conformidad con lo establecido por la legislación urbanística aplicable.

Del contenido de las normas transcritas podemos deducir que los posibles desarrollos urbanísticos para actividades industriales o comerciales en la zona de servicio de un aeropuerto de interés general, que son las únicas posibles, deben estar contemplados en un plan especial tramitado y aprobado por la Administración urbanística competente según la propuesta formulada por AENA. Será este instrumento de ordenación, en el caso de ser aprobado, el que tendrá naturaleza urbanística y el que puede llegar a desplegar los efectos contemplados en la normativa canaria sobre ordenación del territorio. A estos planes especiales se refiere precisamente el art. 37 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias, como instrumentos de ordenación de los sistemas generales, cuando así lo prevea el Plan General.

Estos dos ámbitos de actuación diferenciados sobre los aeropuertos de interés general -el estrictamente aeroportuario y el urbanístico- han sido reconocidos en nuestra Sentencia de 28 de marzo de 2007 (Rec. 6966/2003 ), en la que señalamos:

'Debemos partir de la causa u origen de los mencionados Planes Directores de los Aeropuertos, que, como es conocido por las partes, vino determinada por la exigencia establecida en el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social, que impuso para los de interés general ---en el marco de las competencias exclusivas del Estado ex artículo 149.1.20ª de la Constitución Española --- la necesidad de que los mismos, y su zona de servicio, fueran ordenados mediante este nuevo instrumento de planificación, de naturaleza estrictamente aeroportuaria ---y no urbanística--- que son los Planes Directores.

Dicho precepto ---al que el artículo 101 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre , añadiría un segundo párrafo a su apartado 3, para impedir el control preventivo municipal de las obras de nueva construcción, reparación y conservación, por ser las mismas consideradas de interés general--- distingue dos ámbitos de actuación sobre los Aeropuertos de interés general: el aeroportuario y el urbanístico.

1º.- Desde la perspectiva aeroportuariaes el Estado ---a través del Ministerio de Fomento--- el que, mediante la aprobación del citado Plan Director, delimita una zona de servicio en la que se incluirán (1) las superficies necesarias para la ejecución de las actividades aeroportuarias, (2) las destinadas a las tareas complementarias de las anteriores, y (3) los denominados espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo y crecimiento del conjunto del aeropuerto. Desde esta perspectiva aeroportuaria el citado Plan Director también incluirá tanto las actividades como los usos necesarios para el funcionamiento del aeropuerto; esto es, las actividades contempladas en la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea y, por otra parte, los usos comerciales e industriales cuya localización resulte necesaria o conveniente por su relación con el tráfico aéreo o por los servicios que presten a los usuarios del aeropuerto.

2º. Desde una perspectiva urbanísticalas Administraciones competentes en este ámbito urbanístico están obligadas a calificar los aeropuertos y su mencionada zona de servicio (delimitada por el Plan Director), en el momento de proceder a la aprobación de los planes y demás instrumentos generales de ordenación urbana, como Sistema General Aeroportuario, estándoles prohibido la introducción de determinaciones que supongan interferencia o perturbación en el ejercicio de competencias de explotación aeroportuaria.

El desarrollo del Sistema General Aeroportuariose llevará a cabo mediante un Plan Especial---o instrumento equivalente--- del que deben destacarse los siguientes aspectos:

a) Su formulación corresponde a la Entidad Pública Empresarial 'Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea' AENA), de conformidad con las previsiones contenidas en el Plan Director.

b) Su tramitación y aprobación, por el contrario, se llevará a cabo de conformidad con la legislación urbanística aplicable.'

QUINTO.-La Sala de instancia reconoce que no ha sido aprobado ningún Plan Especial que contemple el desarrollo de actividades comerciales e industriales en la zona de servicios del aeropuerto de Las Palmas de Gran Canaria y pese a ello determina el nacimiento de derechos urbanísticos de la simple existencia del Plan Director. Tal conclusión es incorrecta pues el Plan Director, como ya hemos advertido al estudiar sus normas reguladoras, no es un instrumento de ordenación urbanística del que puedan surgir derechos como los contemplados en los arts. 137 y 138 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias , ni esta norma, de naturaleza autonómica, puede proyectar por sí misma sus efectos sobre ámbitos que son de competencia del Estado. Sólo podrá hacerlo a través de los mecanismos de cooperación y coordinación previstos en el ordenamiento jurídico y que en nuestro caso lo constituye el Plan Especial a que antes nos hemos referido.

De esta manera, la Sala territorial, al deducir unos derechos de naturaleza urbanística de la aprobación del Plan Director del Aeropuerto de Las Palmas de Gran Canaria que no están contemplados en sus normas reguladoras, infringe dicha normativa, lo que da lugar al acogimiento del motivo casacional que de forma coincidente hacen valer tanto el Abogado del Estado como la representación procesal de AENA.

La Sentencia de instancia debe ser casada y el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Acuerdo de 16 de octubre de 2008 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas de Gran Canaria debe ser desestimado.

SEXTO.-Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede la imposición de las costas del recurso de casación, de acuerdo con el artículo 139.2 LJCA , sin que tampoco proceda la imposición de las costas del recurso contencioso administrativo al no apreciarse temeridad ni mala fe.

Fallo

PRIMERO.-Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación número 2944/2011, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y por la Procuradora Dª Lucía Agulla Lanza, en nombre y representación de la Entidad Pública Empresarial AENA, contra la Sentencia de fecha 27 de julio de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Canarias en el recurso 3/2009 , Sentencia que anulamos.

SEGUNDO.-Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Luis Francisco , el 7 de enero de 2009, contra el Acuerdo de de 16 de octubre de 2008 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas de Gran Canaria, recaído en el Expte. nº NUM000 , iniciado por ministerio de ley, en solicitud de fijación de justiprecio de la parcela nº NUM001 del polígono NUM002 , sita en el lugar conocido como ' DIRECCION000 ', cerca de La Puntillas, en el término municipal de Ingenio, en Gran Canaria.

TERCERO.-Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Carlos Lesmes Serrano, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.