Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 3912/2011 de 28 de Octubre de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Octubre de dos mil trece.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 3912/11 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL AENA, y EL ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que ostenta, contra sentencia de fecha 27 de julio de 2010 dictada en el recurso 9/09 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria . Siendo parte recurrida la entidad mercantil M.D.F. EXECUTIVE MANAGEMENT SERVICES S.L.

Antecedentes

PRIMERO.-La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: 'FALLAMOS.- Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Tomas Ramírez Hernández, en nombre y representación de la entidad mercantil MDF EXECUTIVE MANAGEMENT SERVICES S.L., y, en consecuencia, anulamos el Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas mencionado en el Antecedente Segundo, por no ser conforme a derecho, con reconocimiento del derecho de dicha parte a la continuación del expediente expropiatorio por ministerio de la ley y fijación del justiprecio de los terrenos de su propiedad adscritos al sistema general aeroportuario por el Plan Director del Aeropuerto de Gran Canaria aprobado por Orden Ministerial de 20 de septiembre de 2.001. Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso'.

SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la Entidad Pública Empresarial Aena, y El Abogado del Estado presentaron sendos escritos ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, preparando los recursos de casación contra la misma. Por Diligencia de Ordenación la Sala tuvo por preparados en tiempo y forma los recursos de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, las partes recurrentes, se personaron ante esta Sala e interpusieron los anunciados recursos de casación, expresando los motivos en que se fundan y en el caso de la representación procesal de la Entidad Pública Empresarial Aena, suplicando a la Sala: '... anulando la sentencia dictada, se resuelva sobre el fondo en el sentido de reafirmar la validez del Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas, ya mencionado en la sentencia recurrida de 16 de octubre de 2008'.

Asimismo el Abogado del Estado en su escrito de interposición suplica a la Sala: '... nueva sentencia que, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, declare la conformidad a Derecho y confirme el acuerdo impugnado en la instancia, del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas, de fecha 16 de octubre de 2008 (expediente número 1515)'.

CUARTO.-Teniendo por interpuestos y admitidos los recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición.

El Abogado del Estado mediante escrito de fecha 7 de diciembre de 2011 se abstuvo de impugnar el recurso formalizado por la representación procesal de la Entidad Pública Empresarial Aena.

QUINTO.-Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 22 de octubre de 2013, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 27 de julio de 2010 interponen sendos recursos de casación el Abogado del Estado y la entidad pública empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), que estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad mercantil M.D.F. Executive Management Services S.L. contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas de Gran Canaria de 16 de octubre de 2008. En sustancia, la sentencia ahora impugnada entiende que una finca de propiedad de la demandante y situada en un lugar llamado Lomo Banco, cerca de Puntillas (término municipal de Ingenio) es susceptible de expropiación por ministerio de la ley como consecuencia de verse afectada por el Plan Director del Aeropuerto de Las Palmas de Gran Canaria (aprobado por Orden Ministerial de 20 de septiembre de 2001.

SEGUNDO.-Por sus antecedentes y por los motivos en que se fundan, estos dos recursos de casación son similares -excepto en lo relativo a la cuestión de la inadmisibilidad, que aquí no se plantea- a los resueltos por nuestra sentencia de esta misma de 28 de octubre de 2013 (rec. 2944/2001). Por ello, cabe remitirse íntegramente a lo que en ella se dice:

SEGUNDO.- Contra la anterior sentencia dirigen recurso de casación tanto el Abogado del Estado, en defensa y representación de la Administración General del Estado, como la entidad Aeropuertos Españoles y Navegación Aerea (AENA). Ambos coinciden en su censura casacional al invocar un único motivo en el refieren la infracción del art. 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social, así como del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio. El Abogado del Estado extiende, además, la infracción a los arts. 148 y 149 de la Constitución , la STC 204/2002 y la STS de 28 de marzo de 2007 (Rec. 6966/2003 ), así como la interpretación indebida de los arts. 137 y 138 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias .

Según resume el representante de la Administración General del Estado la sentencia ha desconocido la distribución constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de aeropuertos de interés general ( art. 149.1.20ª de la Constitución ); ha aplicado una norma estrictamente urbanística de la Comunidad Autónoma de Canarias al Estado no existiendo ni previsión, ni supuesto de hecho que lo permita ( art. 148.1.3ª) de la Constitución ). Asimismo, ha desconocido la naturaleza y fines del Plan Director del Aeropuerto de Gran Canaria, prescindiendo de su régimen legal, de su sis-tema de revisión y actualización ( art. 166 de la Ley 13/1996 ); y, finalmente, ha declarado, contra toda lógica, que, de otra forma se vulneraría la garantía constitucional de la propiedad, desconociendo que el sistema de cierre que blinda dicho derecho supeditado a su función social, es la responsabilidad patrimonial.

Antes de entrar a analizar los motivos casacionales tal como han sido planteados debemos detenernos en el examen de la petición de inadmisibilidad propuesta por la parte recurrida. Efectivamente, don Alfredo Reina Griessler alega en su escrito de oposición de los recursos que estos se limitan a reproducir lo ya alegado en la instancia para fundamentar su oposición a la aplicación de los arts. 137 y 138 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias y que además, en el escrito de preparación del recurso, únicamente se alegó la infracción del art. 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social desarrollado por el RD 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, sin hacer referencia alguna a los arts. 148.1.3 ª y 33.3 de la Constitución y 3.2 del Código Civil y jurisprudencia que los desarrolla.

La inadmisibilidad que se propone no puede prosperar pues ningún obstáculo existe en nuestra norma procedimental para que lo alegado en la instancia sea de nuevo traído a la casación mediante la articulación del correspondiente motivo, siempre que éste se fundamente en la infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia producida por la interpretación finalmente adoptada por la Sala de instancia. En cuanto al contenido del escrito de interposición del recurso de casación en relación con el escrito de preparación no ha de ser una literal reproducción de lo que en éste aparece, pudiendo invocarse nuevas normas infringidas en el desarrollo del correspondiente motivo siempre que guarden relación con las anunciadas en el escrito de preparación.

TERCERO.- La cuestión litigiosa que se somete a nuestro juicio tiene un planteamiento sencillo. A saber: si las denominadas expropiaciones por ministerio de la ley contempladas en la legislación urbanística son aplicables en la ejecución de los Planes Directores de los Aeropuertos de interés general competencia del Estado.

La respuesta que proporciona la Sala de instancia es positiva y la justifica con el razonamiento que hemos expuesto en el fundamento primero de esta Sentencia.

No podemos compartir este criterio con fundamento en las consideraciones que exponemos a continuación.

La legislación urbanística española (veáse el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , así como numerosa normativa autonómica en igual sentido) prevé la posibilidad de que los terrenos destinados en el planeamiento urbanístico a sistemas y dotaciones públicas que no entren en las operaciones de equidistribución de cargas y beneficios en el seno de la unidad de ejecución en la que se encuentren o que no sean adscritos a una unidad distinta, puedan ser expropiados a instancias de los propietarios de los mismos una vez que transcurra un determinado plazo sin que la Administración haya impulsado de oficio su obtención y ejecución.

Estas expropiaciones denominadas por ministerio de la ley suponen una garantía frente a la inactividad de las Administraciones públicas en la gestión de los Planes de Ordenación y, concretamente, de aquellos que deban ejecutarse conforme al sistema de expropiación, permitiendo a los propietarios la posibilidad de desbloquear la situación creada por un Plan que la Administración no se decide a ejecutar y le permite obtener la compensación correspondiente a la privación que el Plan le impone, consiguiendo corregir la situación en que se coloca a los particulares como consecuencia del no ejercicio de la potestad expropiatoria.

Nuestra jurisprudencia ha declarado en relación con el art. 69 del TRLS, que este precepto proporciona una garantía para los derechos de los administrados que acentúa el principio de obligatoriedad de los planes, y que sus previsiones intentan paliar los perjuicios que para el titular de los bienes afectados por una expropiación urbanística supone la pasividad de la Administración, estableciendo una garantía del contenido económico de los derechos de los propietarios, debilitados frente a tal pasividad administrativa. Constituye pues una herramienta para combatir las situaciones de inactividad en las que la Administración no ejerce la potestad expropiatoria que resulta obligada en virtud del Plan urbanístico y el sistema de ejecución previsto en él.

Estas expropiaciones por ministerio de la ley, en el sentido expuesto, constituyen por tanto una excepción a la regla general según la cual no cabe, en principio, obligar a la Administración a expropiar, y tienen un marcado carácter tuitivo pues tratan de evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico. Operan como un mecanismo de cierre del planeamiento urbanístico para aquellos casos en los que el contenido económico del derecho de propiedad afectado por dicho planeamiento no pueda satisfacerse por la vía ordinariamente prevista que es la de equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios de los terrenos afectados por el desarrollo urbanístico previsto en los planes de ordenación correspondiente.

Constituye presupuesto de aplicación de este instituto que el suelo en cuestión haya sido clasificado como urbanizable programado o delimitado, o como suelo urbano, pues solo en estos casos es posible su desarrollo urbanístico y por tanto la activación de los mecanismos de equidistribución de los beneficios y cargas que dicho desarrollo conlleva.

Los arts. 137 y 138 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias, responden a la lógica expuesta, como se desprende claramente de la lectura del primero de ellos, que reserva la expropiación de los sistemas generales a aquellos casos en los que dichos sistemas generales no se incluyan o adscriban al sector, ámbito o unidad de actuación urbanística correspondiente. Es decir, cuando no participen del mecanismo de equidistribución de beneficios y cargas propio de la ejecución urbanística.

Cosa distinta y ajena a este instituto de la expropiación por ministerio de la ley son las diversas limitaciones que el ordenamiento jurídico impone sobre el dominio por consideraciones ajenas al urbanismo, limitaciones que sólo pueden dar lugar, naturalmente siempre que concurran todas las condiciones para ello, a responsabilidad patrimonial de la Administración.

Llegados a este punto es preciso analizar el significado y finalidad de los Planes Directores de los Aeropuertos de interés general y su incidencia, si es que existe, en el desarrollo y ejecución urbanística, así como en el instituto de la expropiación por ministerio de la ley al que nos acabamos de referir.

CUARTO.- El art. 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social señala que el Ministerio de Fomento delimitará para los aeropuertos de interés general una zona de servicio que incluirá las superficies necesarias para la ejecución de las actividades aeroportuarias, las destinadas a las tareas complementarias de ésta y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo y crecimiento del conjunto y aprobará el correspondiente Plan Director de la misma en el que se incluirán, además de las actividades contempladas en el artículo 30 de la Ley de Navegación Aérea, de 21 de julio de 1960 , los usos industriales y comerciales cuya localización en ella resulte necesaria o conveniente por su relación con el tráfico aéreo o por los servicios que presten a los usuarios del mismo. En el apartado 2 de este mismo precepto se indica que los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbana calificarán los aeropuertos y su zona de servicio como sistema general aeroportuario y no podrán incluir determinaciones que supongan interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación aeroportuaria. Dicho sistema general aeroportuario se desarrollará a través de un plan especial o instrumento equivalente, que se formulará por AENA, de acuerdo con las previsiones contenidas en el correspondiente Plan Director y se tramitará y aprobará de conformidad con lo establecido en la legislación urbanística aplicable. La autoridad urbanística competente para la aprobación del Plan Especial dará traslado a AENA del acuerdo de aprobación provisional del mismo para que dicho organismo se pronuncie en el plazo de un mes sobre los aspectos de su competencia, en caso de desacuerdo entre ambas autoridades se abrirá un período de consultas por un plazo de seis meses y si, al término del mismo, no se hubiere logrado un acuerdo expreso entre ellas sobre el contenido del Plan Especial, se remitirá el expediente al Consejo de Ministros al que corresponderá informar con carácter vinculante.

Se contempla en este precepto una competencia del Estado que incide en la ordenación del territorio y condiciona en mayor o menor medida las competencias que en esta materia ostentan las Comunidades Autónomas o los Ayuntamientos, pero no se puede considerar una competencia urbanística ni de ordenación territorial propiamente dicha. Los planes directores a que el precepto se refiere son planes técnicos de obras, servicios y actividades de afección territorial, pero no de desarrollo urbano. Así lo clarifica el art. 2 del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio , dictado en desarrollo del precitado art. 166, que señala que los Planes Directores definirán las grandes directrices de ordenación y desarrollo del aeropuerto hasta alcanzar su máxima expansión previsible y tiene por objeto delimitar la zona de servicio del aeropuerto que incluirá las superficies necesarias para la ejecución de las actividades de tráfico y transporte aéreos; estancia, reparación y suministro a las aeronaves; recepción o despacho de viajeros y mercancías; servicios a pasajeros y a las empresas de transporte aéreo; acceso y estacionamiento de vehículos, y, en general, todas aquellas que sean necesarias para la mejor gestión del aeropuerto; los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo y expansión del aeropuerto y que comprenderán todos aquellos terrenos que previsiblemente sean necesarios para garantizar en el futuro el correcto desenvolvimiento de la actividad aeroportuaria. Asimismo, el Plan Director podrá incluir dentro de la zona de servicio de los aeropuertos de interés general, además de las actividades aeroportuarias señaladas anteriormente, el desarrollo de otras actividades complementarias, comerciales e industriales, cuya localización en el aeropuerto esté justificada o sea conveniente por su relación con el tráfico aeroportuario, por la naturaleza de los servicios que presten a los usuarios del aeropuerto o por el volumen de los tráficos aéreos que generen; así como espacios destinados a equipamientos.

Para el desarrollo de estas actividades comerciales e industriales de carácter complementario reserva el Reglamento, como también el art. 166 de la Ley, la aprobación de un plan especial o instrumento equivalente que resulte aplicable, siempre que con dichas actividades no se perjudique el desarrollo y ejecución de las actividades aeroportuarias y de transporte aéreo, ni se limite la facilidad de accesos al aeropuerto.

La tramitación y aprobación de este plan especial se encuentra regulada en el art. 9 del Real Decreto, que prevé que su formulación se realizará por el ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea de acuerdo con las previsiones contenidas en el correspondiente Plan Director del aeropuerto y se tramitará y aprobará por la administración urbanística competente de conformidad con lo establecido por la legislación urbanística aplicable.

Del contenido de las normas transcritas podemos deducir que los posibles desarrollos urbanísticos para actividades industriales o comerciales en la zona de servicio de un aeropuerto de interés general, que son las únicas posibles, deben estar contemplados en un plan especial tramitado y aprobado por la Administración urbanística competente según la propuesta formulada por AENA. Será este instrumento de ordenación, en el caso de ser aprobado, el que tendrá naturaleza urbanística y el que puede llegar a desplegar los efectos contemplados en la normativa canaria sobre ordenación del territorio. A estos planes especiales se refiere precisamente el art. 37 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias, como instrumentos de ordenación de los sistemas generales, cuando así lo prevea el Plan General.

Estos dos ámbitos de actuación diferenciados sobre los aeropuertos de interés general -el estrictamente aeroportuario y el urbanístico- han sido reconocidos en nuestra Sentencia de 28 de marzo de 2007 (Rec. 6966/2003 ), en la que señalamos:

'Debemos partir de la causa u origen de los mencionados Planes Directores de los Aeropuertos, que, como es conocido por las partes, vino determinada por la exigencia establecida en el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social, que impuso para los de interés general ---en el marco de las competencias exclusivas del Estado ex artículo 149.1.20ª de la Constitución Española --- la necesidad de que los mismos, y su zona de servicio, fueran ordenados mediante este nuevo instrumento de planificación, de naturaleza estrictamente aeroportuaria ---y no urbanística--- que son los Planes Directores.

Dicho precepto ---al que el artículo 101 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre , añadiría un segundo párrafo a su apartado 3, para impedir el control preventivo municipal de las obras de nueva construcción, reparación y conservación, por ser las mismas consideradas de interés general--- distingue dos ámbitos de actuación sobre los Aeropuertos de interés general: el aeroportuario y el urbanístico.

1º.- Desde la perspectiva aeroportuariaes el Estado ---a través del Ministerio de Fomento--- el que, mediante la aprobación del citado Plan Director, delimita una zona de servicio en la que se incluirán (1) las superficies necesarias para la ejecución de las actividades aeroportuarias, (2) las destinadas a las tareas complementarias de las anteriores, y (3) los denominados espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo y crecimiento del conjunto del aeropuerto. Desde esta perspectiva aeroportuaria el citado Plan Director también incluirá tanto las actividades como los usos necesarios para el funcionamiento del aeropuerto; esto es, las actividades contempladas en la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea y, por otra parte, los usos comerciales e industriales cuya localización resulte necesaria o conveniente por su relación con el tráfico aéreo o por los servicios que presten a los usuarios del aeropuerto.

2º. Desde una perspectiva urbanísticalas Administraciones competentes en este ámbito urbanístico están obligadas a calificar los aeropuertos y su mencionada zona de servicio (delimitada por el Plan Director), en el momento de proceder a la aprobación de los planes y demás instrumentos generales de ordenación urbana, como Sistema General Aeroportuario, estándoles prohibido la introducción de determinaciones que supongan interferencia o perturbación en el ejercicio de competencias de explotación aeroportuaria.

El desarrollo del Sistema General Aeroportuariose llevará a cabo mediante un Plan Especial---o instrumento equivalente--- del que deben destacarse los siguientes aspectos:

a) Su formulación corresponde a la Entidad Pública Empresarial 'Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea' AENA), de conformidad con las previsiones contenidas en el Plan Director.

b) Su tramitación y aprobación, por el contrario, se llevará a cabo de conformidad con la legislación urbanística aplicable.'

QUINTO.- La Sala de instancia reconoce que no ha sido aprobado ningún Plan Especial que contemple el desarrollo de actividades comerciales e industriales en la zona de servicios del aeropuerto de Las Palmas de Gran Canaria y pese a ello determina el nacimiento de derechos urbanísticos de la simple existencia del Plan Director. Tal conclusión es incorrecta pues el Plan Director, como ya hemos advertido al estudiar sus normas reguladoras, no es un instrumento de ordenación urbanística del que puedan surgir derechos como los contemplados en los arts. 137 y 138 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias , ni esta norma, de naturaleza autonómica, puede proyectar por sí misma sus efectos sobre ámbitos que son de competencia del Estado. Sólo podrá hacerlo a través de los mecanismos de cooperación y coordinación previstos en el ordenamiento jurídico y que en nuestro caso lo constituye el Plan Especial a que antes nos hemos referido.

De esta manera, la Sala territorial, al deducir unos derechos de naturaleza urbanística de la aprobación del Plan Director del Aeropuerto de Las Palmas de Gran Canaria que no están contemplados en sus normas reguladoras, infringe dicha normativa, lo que da lugar al acogimiento del motivo casacional que de forma coincidente hacen valer tanto el Abogado del Estado como la representación procesal de AENA.

La Sentencia de instancia debe ser casada y el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Acuerdo de 16 de octubre de 2008 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Las Palmas de Gran Canaria debe ser desestimado.

SEXTO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede la imposición de las costas del recurso de casación, de acuerdo con el artículo 139.2 LJCA , sin que tampoco proceda la imposición de las costas del recurso contencioso administrativo al no apreciarse temeridad ni mala fe.

Fallo

PRIMERO.-Que declaramos haber lugar a los presentes recursos de casación interpuestos por el Abogado del Estado y la Entidad Pública Empresarial AENA, contra la Sentencia de fecha 27 de julio de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Canarias , que anulamos.

SEGUNDO.-Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de MDF EXECUTIVE MANAGEMENT SERVICES S.L., contra el Acuerdo de 16 de octubre de 2008.

TERCERO.-Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.