Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 570/2008 de 05 de Mayo de 2009

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de mayo de dos mil nueve

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo 570/08, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Silvia Urdiales González, en nombre y representación de D. Cornelio , contra la resolución del Consejo de Ministros de 1 de agosto de 2008, que denegó el indulto total, solicitado por el recurrente, de la pena de diez años de inhabilitación especial, impuesta por sentencia firme de la Audiencia Provincial de Pontevedra, en rollo de Sala 1.016/2000. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación procesal de D. Cornelio se interpone este recurso contencioso administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros de 1 de agosto de 2008, que le denegó el indulto total de la pena de diez años de inhabilitación especial, impuesta por sentencia firme de 23 de julio de 2001 de la Audiencia Provincial de Pontevedra , en rollo de Sala 1.016/2000 , que había solicitado.

SEGUNDO .- Admitido a trámite el recurso y recibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para formalización de la demanda, en la que solicita que se declare la nulidad del acuerdo recurrido y las resoluciones dictadas en el curso del expediente, reponiendo el mismo al momento de recepción por el Ministerio de Justicia de la solicitud de indulto, a fin de notificarle la primera resolución de incoación del expediente y se le dé traslado de los informes y decisiones que se incorporen o dicten, para que pueda ejercitar en su caso las facultades que le permiten las leyes, así como instar el control de legalidad y de constitucionalidad.

TERCERO.- Dado traslado al Abogado del Estado para contestación a la demanda, rechaza las argumentaciones de la demanda, solicitando que se desestimen íntegramente las pretensiones del recurrente.

CUARTO.- No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba ni trámite de conclusiones, quedaron las actuaciones conclusas y pendientes de votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 29 de abril de 2009, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA , .

Fundamentos

PRIMERO. - Como señala la parte en la demanda, por escrito de 5 de marzo de 2004 solicitó el indulto de la pena de diez años de inhabilitación especial para los cargos de alcalde, concejal y todo cargo electivo de la Administración, que le había sido impuesta por sentencia de 23 de julio de 2001, dictada en rollo de Sala 1.016/2000 de la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Pontevedra, por un delito continuado de prevaricación, abriéndose el correspondiente expediente que terminó por resolución denegatoria del Consejo de Ministros de 1 de agosto de 2008.

Interpuesto recurso contencioso administrativo, la parte alega en la demanda como fundamento de sus pretensiones: que habitualmente las denegaciones de indulto no adoptan forma alguna, entendiendo que es exigible la manifestación de la voluntad mediante un acto expreso, un Real Decreto, por la aplicación subsidiaria del mandato contenido en el art. 42 de la Ley 30/1992 , considerando que el acuerdo denegatorio del indulto de 25 de enero de 2008, adolece de la condición de acto expreso y notificado al solicitante, como impone el citado art. 42 de la Ley 30/1992 , con vulneración del art. 103.1 de la Constitución.

En segundo lugar se refiere a la exigencia tácita de motivación del acuerdo de denegación de indulto, cuestionando la supresión de la expresión "motivado" efectuada por la Ley 1/1988, de 14 de enero , que modifica la Ley de 18 de junio de 1870 ; defiende la aplicación subsidiaria del art. 54.1.f) de la Ley 30/1992 , así como la aplicación supletoria de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre , reguladora del derecho de petición, y por vía de extensión del art. 14 de la Constitución. Argumenta sobre la motivación como presupuesto del control de legalidad y constitucionalidad de la gracia.

En tercer lugar se alega la exigencia tácita del trámite de audiencia al interesado, tras la instrucción del expediente de indulto, invocando la aplicación supletoria de la Ley 30/92 ; argumenta también sobre la oportunidad de los recursos administrativos contra los actos dictados en el ejercicio de la gracia del indulto, como procedimiento de naturaleza administrativa. Defiende el control jurisdiccional de tales actos en cuanto a la observancia de los elementos reglados y vulneración de derechos fundamentales en el ejercicio de la potestad de gracia y concluye con la manifestación de nulidad del acuerdo denegatorio de indulto por: haber lesionado derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional, con referencia al derecho de petición establecido en el art. 29 de la Constitución, en relación con el art. 11.3 de la LO 4/2001 , en cuanto a la exigencia de una contestación expresa, con la debida motivación y notificación al interesado; el derecho de información del art. 20.1 .d) de la Constitución, al no haberle notificado la decisiones e informes que integran el expediente y el contenido íntegro de la resolución que pone fin al procedimiento y los recursos procedentes; el derecho de igualdad ante la ley establecido en el art. 14 de la Constitución, en relación con la omisión por la Ley de Indulto de resolución expresa y motivada para la denegación del indulto, que se discrimina respecto de la resolución de concesión del indulto; derecho a no padecer indefensión establecido en el art. 24.1 de la Constitución, en relación con el control de legalidad de todas las decisiones que integran el expediente y la resolución final del mismo, por su falta de audiencia y notificación de las mismas, y finalmente el derecho a un procedimiento administrativo con todas las garantías establecido en el art. 24.2 de la Constitución, por las mismas razones.

Entiende que se produce igualmente dicha nulidad de pleno derecho, por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, por la falta de trámite de audiencia y notificación de las decisiones adoptadas en el curso de la tramitación del procedimiento y la decisión que pone fin al mismo.

Concluye señalando que la nulidad de la decisión denegatoria del indulto se extiende a todas las resoluciones dictadas en el curso del procedimiento, por lo que debe reponerse el expediente al momento de la incoación del mismo, para su notificación al interesado y traslado de los informes que se incorporen y decisiones que se adopten en el curso del mismo.

Frente a ello, la representación de la Administración señala que en el expediente figura el acuerdo expreso denegatorio del indulto y el traslado al interesado, sin que el art. 42 de la Ley 30/1992 diga nada sobre la forma de Real Decreto, que según el art. 30 de la Ley de 18 de junio de 1870 , sólo se exige para la concesión. Se refiere a la jurisprudencia sobre la no exigencia de motivación en las decisiones sobre el ejercicio del derecho de gracia, la no aplicación supletoria de la Ley 30/92 , el ámbito del control jurisdiccional en esta materia y rechaza la vulneración de derechos fundamentales que se denuncia por la parte recurrente.

SEGUNDO.- Las alegaciones que se formulan en la demanda como fundamento de las pretensiones del recurrente, que se plantean en los mismos términos que en el recurso 487/08 ya resuelto por esta Sala, no pueden compartirse por las siguientes razones:

En primer lugar y frente a lo que se manifiesta por el mismo, la denegación del indulto realizado se produce en virtud de un acto expreso, cual es el acuerdo del Consejo de Ministros adoptado el 1 de agosto de 2008, que incluye la resolución de diversas solicitudes de distintos interesados, acuerdo que fue notificado al recurrente, que formuló frente al mismo este recurso contencioso administrativo, de manera que no se justifica la falta de acto expreso y notificación a que alude el recurrente. Tampoco se justifica la exigencia de una determinada la forma de dicho acuerdo, que no necesariamente ha de ser la de Real Decreto, que la Ley de 18 de junio de 1870, de Indulto , modificada por la Ley 1/1988, de 14 de enero, reserva en su art. 30 para el caso de la concesión del indulto, forma que en todo caso solo incide en la validez del acto cuando impida al mismo alcanzar su fin o dé lugar a indefensión a los interesados, como señala el art. 63 de la Ley 30/1992 , circunstancias que no se advierten en este caso, en el que la parte ha ejercitado los medios de impugnación que la ley establece. En consecuencia ha de rechazarse la infracción de los arts. 42 de la Ley 30/1992 y 103 de la Constitución que se invoca por el recurrente.

Por otra parte y en lo que atañe a la falta de motivación del acuerdo, que se denuncia en la demanda, basta hacer referencia a la constante jurisprudencia de esta Sala, que se plasma en la sentencia de 23 de enero de 2008 , entre las más recientes, en la que se indica que "esta Sala ha declarado en sentencia de 16 de enero de 2.008 que, como se recoge en Sentencia de 12 de diciembre de 2.007 , existe una línea jurisprudencial reiterada, y que se recuerda, a titulo de ejemplo, en Sentencias de 27 de mayo de 2.003, 16 de febrero de 2.005 y 11 de enero de 2.006 , conforme a la cual el ejercicio del derecho de gracia de indulto aparece regulado en la Ley de 18 de junio de 1.870 , modificada por la Ley 1/1.988 de 14 de enero , que lo configura como un acto controlable en vía jurisdiccional, según hemos declarado en reiterada jurisprudencia de esta Sala de la que es ejemplo la sentencia de 3 de junio de 2.004 , exclusivamente en lo que a los aspectos formales de tramitación se refiere, puesto que, como ya declaramos en sentencia de 21 de mayo de 2.001 , el control que esta jurisdicción contencioso administrativa puede ejercitar sobre el tipo de acto de que aquí se trata se encuentra limitado a los aspectos formales de su elaboración; concretamente, a si se han solicitado los informes que la Ley establece como preceptivos, informes que, por otro lado, no resultan vinculantes. Y ello, puesto que el control jurisdiccional que nos corresponde es el de los elementos reglados en cuanto al procedimiento para solicitar y conceder la gracia de indulto regulado en los artículos 19 a 32 de la Ley de Indulto .

No resultan, en definitiva, como venimos reiteradamente recordando, de aplicación al caso los requisitos que para los auténticos actos administrativos establece la Ley 30/1992 , y entre ellos, y fundamentalmente, el de la motivación, que no es exigible en las decisiones que sobre el ejercicio del derecho de gracia se adopten por el Gobierno...".

Tal jurisprudencia se apoya en la naturaleza del acto en cuestión, pues, como indican reiteradas sentencias, caso de la de 16 de febrero de 2005 , "el acuerdo negatorio de la concesión de indulto constituye un acto graciable, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlable exclusivamente en cuanto a sus elementos reglados por esta Sala", afirmando la sentencia de 27 de mayo de 2003, recogida por la 10 de octubre de 2007 , que "el control que nos corresponde hacer del acto del Gobierno que se somete a nuestra consideración es el de sus elementos reglados, que en este caso son los que se contienen en el capítulo III de la Ley de 18 de junio de 1.870 , en la redacción dada por la Ley 1 de 1.988, de 14 de enero , y que regula el procedimiento para solicitar y conceder la gracia de indulto, artículos 19 a 32 de la Ley .

En consecuencia al ser un acto del Gobierno que tiene una regulación propia que se recoge en la Ley citada no le es de aplicación la Ley 30 de 1.992 que según su artículo 2º se aplica a todas las Administraciones Públicas, y, por tanto, al Consejo de Ministros cuando actúe como tal, pero no como ocurre en este caso cuando quien actúa es el Gobierno que ejercita una de las competencias que en esa condición le atribuye el apartado k) del artículo 5 de la Ley 50 de 1.997, de 27 de noviembre ".

No puede ampararse, por lo tanto, la pretensión del recurrente en la aplicación subsidiaria del art. 54.1.f) de la Ley 30/1992 , que no resulta aplicable al caso en los términos que indica dicha jurisprudencia, y menos aún en las remisiones a la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, cuyo art. 3 señala expresamente que: "No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley", que es el caso del indulto, cuyo procedimiento de solicitud y resolución se contempla en la Ley de 18 de junio de 1870, Capítulo III, arts. 19 y siguientes.

Tampoco tiene justificación la invocación del principio de igualdad a los efectos de la exigencia de motivación, cuando se plantea de forma genérica y sin un elemento o supuesto de contraste preciso y concreto que permita la valoración de tal principio, sin que al efecto resulte favorable a las tesis del recurrente la invocación del auto del Tribunal Constitucional 360/1990, de 5 de octubre , que rechaza la vulneración de derechos fundamentales que se denunciaban y que expresamente señala que "el indulto, en cuanto figura del derecho de gracia, corresponde decidirlo al Poder Ejecutivo concediéndolo el Rey, sin que esas decisiones sean fiscalizables sustancialmente por parte de los órganos jurisdiccionales, incluyendo este Tribunal Constitucional. Por ello una cosa es la distinta valoración de las circunstancias de un caso que puedan hacer el Gobierno y el afectado, y otra que se estén vulnerando Derechos Fundamentales de quien fue condenado por la realización de un ilícito legalmente tipificado", lo que viene a desvirtuar, igualmente, las alegaciones del recurrente sobre los controles de legalidad y constitucionalidad a que se refiere la demanda y cuyo alcance es el que resulta de la jurisprudencia de esta Sala y doctrina del Tribunal Constitucional que acabamos de indicar.

De todo ello se deduce la falta de justificación de los defectos procedimentales que se denuncian por el recurrente, con apoyo en diversos preceptos que no resultan aplicables al procedimiento en cuestión, que tiene su propia regulación y que se produce en el ámbito específico del ejercicio del derecho de gracia, con los efectos que ello conlleva y que hemos señalado, lo que excluye la infracción de los derechos susceptibles de amparo constitucional que se denuncia con apoyo en la tales defectos procedimentales, como el derecho de petición individual o el derecho a la información, de distinto contenido y que ningún contacto tiene con las exigencias de notificación de los actos administrativos; el principio de igualdad que opera sobre la aplicación de la ley en relación con supuestos iguales, siendo preciso que se presenten los adecuados términos de comparación, y que en nada resulta afectado por la distinta forma que puedan adoptar las resoluciones sobre el indulto, según el sentido de las mismas, que por lo demás se sujetan al mismo procedimiento, cuyas garantías se contienen en su propia regulación, que hay que considerar, como se ha expuesto anteriormente, en relación con la jurisprudencia de esta Sala y la doctrina del Tribunal Constitucional, atendiendo a la naturaleza del derecho de gracia que corresponde decidir al Gobierno, cuya decisión en sus aspectos sustantivos no es susceptible de sustitución por la valoración del propio interesado o de los órganos jurisdiccionales, y formalmente se sujeta a la solicitud o proposición en los términos establecidos en los arts. 19, 20 y 21 de la Ley de 1870 , y evacuación de los informes y audiencias que se establecen en dicha Ley, cuya observancia no se cuestiona en este caso, por lo que no cabe apreciar tampoco la nulidad al amparo del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 , que se refiere a la total inobservancia del procedimiento establecido, lo que no puede predicarse del caso en el que, como aquí ocurre, se ha estado a las exigencias del procedimiento específico establecido al efecto, mediante la invocación de preceptos de carácter general de la Ley 30/92 , cuya aplicación al caso y según hemos señalado antes no resulta adecuada.

TERCERO.- Por todo lo expuesto, que viene a desvirtuar las alegaciones de la demanda, procede desestimar el recurso, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Fallo

PRIMERO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 570/08, interpuesto por la representación procesal de D. Cornelio contra la resolución del Consejo de Ministros de 1 de agosto de 2008, que le denegó el indulto solicitado.

SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.