Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 801/2011 de 28 de Mayo de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de dos mil trece.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo 801/2011, interpuesto porla mercantil AGRICULTORES DE LA VEGA DE VALENCIA, S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales doña Rocío Martín Echagüe y defendida por el Letrado don José Manuel Palau Navarro, contrael Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de Julio de 2011, que reconoció la utilidad pública, a efectos de expropiación forzosa, de la finalidad a que han de afectarse los terrenos necesarios para la construcción del Centro de Inserción Social de Valencia, y declaró de urgencia la ocupación de los bienes y terrenos necesarios para ello. Siendo parte demandadala Administración General del Estado que actúa representada por el Sr. Abogado del Estado

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación procesal de la mercantil AGRICULTORES DE LA VEGA DE VALENCIA, S.A. se interpone este recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de febrero de 2012, que reconoció la utilidad pública, a efectos de expropiación forzosa, de la finalidad a que han de afectarse los terrenos necesarios para la construcción del Centro de Inserción Social de Valencia, y declaró de urgencia la ocupación de los bienes y terrenos necesarios para ello.

SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso y recibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para formalización de la demanda, en la que solicita que se revoque la resolución recurrida, declarando la nulidad de pleno derecho de la misma y la devolución del bien expropiado a la propiedad.

TERCERO.- Dado traslado al Abogado del Estado para contestación a la demanda, rechaza las argumentaciones de la demanda, solicitando que se desestimen íntegramente las pretensiones del recurrente.

CUARTO.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicadas, con el resultado que obra en autos, las admitidas a las partes, se abrió trámite de conclusiones escritas y, finalizado éste, quedaron las actuaciones conclusas y pendientes de votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 21 de mayo de 2013, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo, Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este recurso contencioso administrativo el Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2011 que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9 , 10 y 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su Reglamento, y en relación con la Disposición Adicional decimocuarta de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 , reconoció la utilidad pública, a efectos de expropiación forzosa, de la finalidad a que han de afectarse los terrenos necesarios para la construcción del Centro de Inserción Social de Valencia, y declaró de urgencia la ocupación de los bienes y terrenos necesarios para ello.

La pretensión anulatoria ejercitada en la demanda se apoya en tres motivos al amparo del artículo 62.1,e) de la Ley 30/1992 :

1º) nulidad por haber sido dictado el acto impugnado una vez transcurrido el plazo para resolver y notificar. El expediente había caducado y procedía su archivo conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 .

2º) nulidad de la declaración de utilidad pública por cuanto no se había aprobado el proyecto que la justifica, con vulneración del régimen de declaración implícita previsto en el artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa , sin que el acuerdo del Consejo de Ministros puede sustituir la aprobación del proyecto. Además, resulta ilógico declarar la utilidad pública cuando se desconoce la viabilidad del proyecto por ausencia de evaluación de impacto ambiental y paisajístico.

3º) nulidad radical de la declaración de urgente ocupación por ausencia del trámite de audiencia, por insuficiente motivación de la declaración de urgencia y, finalmente, por inexistencia de uno de los elementos reglados que permiten la declaración de urgencia pues el proyecto o plan no ha sido aprobado.

SEGUNDO.- Aunque al desarrollar el primero de los motivos - caducidad del expediente- la parte no hace indicación expresa de cuál haya sido el plazo para resolver que fue vulnerado ni tampoco de cuáles sean los días inicial y final para su adecuado cómputo, como advertía el Sr. Abogado del Estado al contestar a la demanda, en el escrito de conclusiones la parte actora concreta que el procedimiento expropiatorio se habría iniciado el 13 de octubre de 2010, con la publicación en el BOE de la Resolución del Delegado del Gobierno en la Comunidad Valenciana sobre la relación de bienes y derechos a expropiar en el término municipal de Valencia para la construcción del Centro de Inserción Social, y que el día final sería el 29 de julio de 2011, fecha de la aprobación de la declaración de urgente ocupación por el Consejo de Ministros, ello haciendo mención de que el plazo para resolver, ya fuese de tres o seis meses, se habría superado al haber transcurrido 9 meses.

Este motivo del recurso no puede prosperar puesto que la publicación de la relación de bienes y derechos a expropiar - artículo 15 a 20 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en adelante, LEF)- no inicia el expediente expropiatorio sino que es un acto preparatorio del acuerdo de declaración de necesidad de ocupación, que es el que da comienzo al expediente expropiatorio tal y como deriva del artículo 21 de la LEF . En este caso, se han llevado a cabo las actuaciones preliminares o preparatorias con la presentación de la relación concreta e individualizada de los bienes o derechos, con su publicación para apertura de información pública, con la recepción y resolución de las alegaciones correspondientes y, finalmente, se procedió a declarar la necesidad de ocupación mediante la declaración de urgencia en la ocupación ( artículo 52.1º de la LEF ).

TERCERO.- El segundo motivo de nulidad se dirige contra aquella parte del acto impugnado que acuerda la declaración de utilidad públicade la finalidad a que han de afectarse los terrenos y, en este caso, el alegato de nulidad se articula con base en la falta previa de aprobación del proyecto. Se afirma por la parte que ello representa una vulneración del artículo 10 de la LEF y que el acuerdo del Consejo de Ministros no puede sustituir la aprobación del proyecto.

Tampoco este motivo de nulidad puede merece una respuesta favorable a los intereses de la parte actora pues no estamos aquí examinado un supuesto referido a una declaración de utilidad pública implícita, sino genérica.

Efectivamente, como el propio Acuerdo impugnado pone de relieve en el apartado 'denominación', nos encontramos ante una declaración específica de utilidad pública, es decir ante el supuesto contemplado en el párrafo segundo del artículo 10 de la LEF (" En los demás casos en que por Ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros">) y que es la consecuencia inmediata de la declaración genérica (no implícita, como dice el recurrente) contenida en la disposición adicional decimocuarta de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 , que declaró que " Las obras de construcción de nuevos Centros Penitenciarios o las de ampliación de las ya existentes quedan declaradas de utilidad pública, a los efectos previstos en la Ley de 16 de diciembre de 1954, de expropiación forzosa y demás disposiciones concordantes.">, previsión legal que ha sido convalidada en sentencia de esta misma Sala y sección de 7 de mayo de 1996 (recurso contencioso administrativo nº 265/1994 ), cuyo fundamento de derecho tercero, in fine, dice expresamente que " Además, la exigencia legal de que tal declaración genérica de utilidad pública haya de ser reconocida para cada caso concreto por acuerdo del Consejo de Ministros permite el control jurisdiccional de estas concreciones con la consiguiente protección judicial de los derechos e intereses legítimos que preconiza el artículo 24.1 de la Constitución , razón ésta que, unida a las anteriores, no permiten acoger la tesis de la demandante sobre la nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado por ser órgano este manifiestamente incompetente por razón de la materia y por haberse prescindido absolutamente del procedimiento legalmente establecido.">.

A ello, dado que la previsión de la disposición adicional decimocuarta trascrita alude a los Centros Penitenciarios, debemos añadir ahora que los Centros de Integración Social tienen tal carácter a tenor del artículo 163 del Reglamento Penitenciario aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, al disponer que " Los Centros de Inserción Social son Establecimientos penitenciarios destinados al cumplimiento de penas privativas de libertad en régimen abierto y de las penas de arresto de fin de semana, así como al seguimiento de cuantas penas no privativas de libertad se establezcan en la legislación penal y cuya ejecución se atribuya a los servicios correspondientes del Ministerio de Justicia e Interior u órgano autonómico competente. También se dedicarán al seguimiento de los liberados condicionales que tengan adscritos.">.

Finalmente y dando respuesta a lo alegado por la parte sobre el hecho de que resulta ilógico declarar la utilidad pública cuando se desconoce la viabilidad del proyecto por ausencia de evaluación de impacto ambiental y paisajístico, debemos hacer nuevamente cita de nuestra sentencia de de 7 de mayo de 1996 (recurso contencioso administrativo nº 265/1994 ), cuyo fundamento de derecho séptimo contiene el siguiente razonamiento: " SEPTIMO.- Finalmente, se alega por la Asociación demandante la infracción por el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado de las normas urbanísticas vigentes en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón sobre Evaluación de Impacto Ambiental.

Con la misma concisión que al dar respuesta al anterior motivo de impugnación, cabe decir que no es objeto de este proceso el Acuerdo del Consejo de Ministros aprobatorio del Proyecto de obras de construcción del Centro Penitenciario de 'Z.' sino el Acuerdo de dicho Consejo que concreta la declaración legal genérica de utilidad pública y declara urgente la ocupación de los bienes y terrenos afectados por la ejecución del citado Centro Penitenciario, ... .">.

CUARTO.- El tercer y último motivo de nulidad que se emplea frente al acto impugnado viene referido a la declaración de urgenciaen la ocupación de los bienes y terrenos y se articula con base en tres concretas alegaciones: a) ausencia del trámite de audiencia; b) insuficiente motivación de la declaración de urgencia; y, c) inexistencia de uno de los elementos reglados que permiten la declaración de urgencia pues el proyecto o plan no ha sido aprobado.

En relación con la omisión del trámite de información pública y audiencia a los interesadosantes de acordar la urgente ocupación, la parte mantiene que su exigencia deriva del propio artículo 56.1 de la LEF , concretamente al establecer que " El acuerdo en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación, deberá estar debidamente motivado, con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el art. 52 de la ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o el proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate.".

El trámite de información pública es preceptivo en las llamadas expropiaciones urgentes tal y como hemos dicho en la reciente sentencia de esta sala y sección de 19 de marzo de 2013 (recurso de casación nº 2501/2010 ), cuyo fundamento de derecho tercero dice que " La obligación de realizar y publicar la relación concreta e individualizada de bienes y derechos a que aluden los artículos 17 y 18 de la Ley de Expropiación Forzosa es de aplicación al caso, aún tratándose de una expropiación urgente. Además de que la audiencia a los interesados es un derecho de rango constitucional - artículo 105.c de la C.E .- y de que es del todo razonable que si la Administración decide privar a un ciudadano de su propiedad, al menos le permita realmente realizar las alegaciones oportunas respecto de la procedencia de tal privación, con la exposición de alternativas que no pasen por aquélla, lo cierto es que la propia normativa positiva que regula la expropiación urgente así lo establece.

En efecto, cuando el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que la declaración de urgencia implica la de necesidad de ocupación, no prescinde del trámite mencionado, siendo de significar que el artículo 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa determina que 'El acuerdo en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación, deberá estar debidamente motivado con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el artículo 52 de la Ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o al proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate'.">.

Dicho esto, debemos rechazar esta alegación del motivo de nulidad puesto que consta en el expediente administrativo que dicho trámite de información pública se ha seguido de manera escrupulosa (folios 9 a 21), realizándose las publicaciones exigidas por el artículo 18 de la LEF , y siendo presentadas alegaciones por los propietarios hoy recurrentes (folios 22 a 28), que fueron contestadas expresamente en resolución de 22 de junio de 2011 (folios 40 a 42).

Para analizar el alegato de falta de motivación de la declaración de urgenciapartiremos de nuestra reciente sentencia de 27 de febrero de 2013 (recurso de casación nº 1888/2010 ), donde decimos que: "CUARTO.- ... Parece oportuno recordar que constituye doctrina reiterada de esta Sala, recogida, entre otras, en las sentencias de 30 de septiembre de 1992 , 3 de octubre de 1992 , 3 de diciembre de 1992 , 9 de marzo de 1993 , 19 de septiembre de 1994 (recurso 815/1990, fundamentos jurídicos cuarto y quinto), 23 de enero de 1996 (recurso de casación número 1400/1993, fundamentos jurídicos primero y segundo y 16 de marzo de 1996 (recurso número 6917/93 ), que para declarar la urgente ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada, conforme a lo establecido por los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento, es necesario, en primer lugar, que concurran circunstancias excepcionales que exijan acudir a ese procedimiento, pues la declaración de urgencia, como concepto jurídico indeterminado, tiene unas connotaciones de excepcionalidad en la Ley de Expropiación Forzosa y en el Reglamento y por ello debe responder a urgencias reales y constatadas a lo largo del expediente, en relación con una obra o finalidad concreta y determinada, suficientemente justificadas para que puedan servir de base a una excepción tan importante al sistema general de previo pago del justiprecio; y, en segundo lugar, que el acuerdo en que se declare dicha urgencia esté debidamente motivado con la exposición de las circunstancias que lo justifican.

No se trata, por consiguiente, de una facultad discrecional. Para su adopción por los órganos competentes de las Administraciones Públicas es menester la concurrencia de circunstancias excepcionales que justifiquen la desposesión sin previo pago del justiprecio de los bienes expropiados. Es preciso, también, que exista la suficiente motivación del acuerdo mediante el que se haga dicha declaración. Este debe hacer mención expresa de las circunstancias que en cada caso aconsejen y justifiquen el acudir a ese excepcional procedimiento, como así lo exige el artículo 56.1 del Reglamento.">.

Y, en función de ello, negaremos la concurrencia del vicio que se denuncia, específicamente referido a la falta de motivación o motivación abstracta de las causas excepcionales de justifican la declaración de urgencia, puesto que en el Acuerdo impugnado existe una clara y suficiente referencia a las circunstancias excepcionales que exigen acudir al procedimiento de urgencia para la concreta obra que se pretende realizar -Centro de Inserción Social de Valencia-, sin que pueda admitirse el carácter genérico y abstracto que, pese a negarla inicialmente, se reconoce luego a la motivación empleada. Así, cabe decir que:

a) en el epígrafe 'Exposición' del Acuerdo impugnado se hace referencia a que " la urgente ocupación de los terrenos viene motivada por la necesidad de iniciar, cuanto antes, las obras de construcción, ya que el número de personas privadas de libertad ha sufrido un intenso crecimiento, provocando un déficit, mayor si cabe, de plazas existentes a nivel nacional y particularmente en la Comunidad Valenciana. Esta alarmante situación ha obligado a la Administración Penitenciaria a impulsar al máximo la construcción de nuevos Establecimientos, no previstos inicialmente en el Plan de 1991, con el fin de dar una respuesta ante la grave situación actual. ...Todo ello hace que -como ha señalado en reiteradas resoluciones el Tribunal Supremo- resulta de clara urgencia la eliminación de obstáculos, tales como el hacinamiento de la población reclusa, que impiden alcanzar los fines del sistema penitenciario español, de reeducación e inserción social, y, en definitiva, es apremiante acometer, cuanto antes, la construcción del Centro de Inserción Social lo que requiere la pronta ocupación de los terrenos para la construcción del edificio penitenciario.">, ello tras haber dejado indicado antes que la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias había decidido la construcción de un nuevo Centro de Inserción Social en el término municipal de Valencia, dando cumplimiento así a las previsiones del Plan de Amortización y Creación de Centros Penitenciarios, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de julio de 1991, revisado, en lo que concierne a esta área territorial, por otro Acuerdo de 2 de diciembre de 2005.

b) en el propio contenido del Acuerdo se dice que " y se declara la urgencia la ocupación de los bienes y terrenos necesarios para ello, ya que es preciso realizar, a la mayor brevedad, todos los trabajos técnicos encaminados a la redacción de los proyectos de las obras y planeamiento, con los cuales poder llevar a cabo la ejecución de las obras de construcción de dicho Centro de Inserción Social, y así descongestionar el existente en esa área territorial.">.

c) en la Resolución que hizo pública la relación de bienes y derechos a expropiar se hizo mención expresa a que los interesados podían " consultar el informe sobre la necesidad de iniciar el expediente de Expropiación Forzosa y urgente ocupación de las parcelas afectadas por la construcción del Centro de Inserción Social de Valencia. Dicho informe se encuentra a disposición de los interesados. ...."

Y para reforzar nuestra decisión es necesario resaltar cómo la parte recurrente no ha atacado la bondad o certeza de las razones dadas por la Administración para hacer valer la urgencia en la ocupación, ello a diferencia de lo que acaeció en el recuso 265/1994 antes citado, donde la sentencia en el dictada con fecha 7 de mayo de 1996 negó la validez de la motivación empleada con unos razonamientos relativos a extremos que aquí no han sido cuestionados ni, mucho menos, acreditados.

Finalmente, analizaremos la tercera de las alegaciones relativas a la nulidad de la declaración de urgencia en la ocupación, efectuada con apoyo en el artículo 52.1 de la LEF y que viene referida a la falta de aprobación previa del proyecto.

Considera la parte recurrente que si el citado artículo 52.1 establece que " Se entenderá cumplido el trámite de declaración de necesidad de la ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados, según el proyecto y replanteo aprobados y los reformados posteriormente, y dará derecho a su ocupación inmediata.">, resulta incontestable que solo se entenderá cumplido el trámite respecto de los bienes afectados por el Proyecto, motivo por el cual es necesario concluir que si no se ha aprobado el Proyecto no puede entenderse que se hay cumplido con el trámite de declaración de necesidad de ocupación. Es decir, relaciona la parte la aprobación del proyecto con el conocimiento de los bienes afectados por la expropiación.

Este planteamiento no puede ser admitido puesto que dicho artículo contempla y persigue la necesaria individualización de los bienes que van a ser objeto de la ocupación inmediata -declarada urgente- y esa determinación puede hacerse, bien por referencia al proyecto de obras o bien directamente por el contenido del acuerdo de urgente ocupación, Y que ello es así deriva del contenido del artículo 56.1 del Reglamento de la Ley de Expropiación , que dispone que " El acuerdo en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación, deberá estar debidamente motivado, con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el art. 52 de la ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o el proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate.">. Pues bien, el Acuerdo recurrido cumple con esa exigencia de determinación de bienes al incluir la relación de los afectados por la construcción del Centro de Inserción Social de Valencia y, más concretamente, las pertenecientes a la mercantil recurrente.

QUINTO.- Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso y, en aplicación del artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, que era la vigente al momento de interposición del presente recuro (1 de diciembre de 2011), deberá hacerse imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que nos otorga su punto 3º, se fija en cuatro mil euros (4.000 euros) la cantidad máxima a repercutir por dicho concepto a la parte vencida en este recurso de casación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que DESESTIMAMOSel presente recurso contencioso administrativo nº 801/2001, interpuesto por la representación procesal de la mercantil AGRICULTORES DE LA VEGA DE VALENCIA, S.A. contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de Julio de 2011, que reconoció la utilidad pública, a efectos de expropiación forzosa, de la finalidad a que han de afectarse los terrenos necesarios para la construcción del Centro de Inserción Social de Valencia, y declaró de urgencia la ocupación de los bienes y terrenos necesarios para ello.

Se hace imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente, ello hasta un máximo de cuatro mil euros (4.000 euros).

Así por esta nuestra sentencia, contra la que no cabe recurso alguno, y que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .