Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 1654/2011 de 13 de Abril de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Abril de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación número 1654/2011, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Dª Ana Isabel Fernández Marcos, posteriormente sustituida por el Procurador D. Alejandro González Salinas, en representación de Dª Encarnacion , contra la sentencia de fecha veintiocho de enero de dos mil once, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, recaída en el recurso número 1652/2009 . Ha sido parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada por la Letrada integrante de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, en el recurso número 1652/2009, con fecha veintiocho de enero de dos mil once, dictó sentencia , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

«Que INADMITIMOS el presente recurso contencioso-administrativo nº 1652/2009, interpuesto por la representación procesal del doña Petra contra el Decreto 27/2009, de 8 de abril, que modifica la RPT del Personal Funcionario de los Servicios Periféricos de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León.

No se hace imposición de las costas causadas en este proceso.

Contra la presente sentencia cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que se preparará ante esta Sala en el plazo de los diez días siguientes al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, juzgando en única instancia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos ».

SEGUNDO. - Contra la citada sentencia anunció recurso de casación la Procuradora Dª Ana Isabel Fernández Marcos, posteriormente sustituida por el Procurador D. Alejandro González Salinas, en representación de Dª Encarnacion , que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 9 de marzo de 2011, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones, por la recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación anunciado, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia "(...) estimatoria de la presente impugnación, anulando la sentencia impugnada y ordenado se retraigan las actuaciones al momento inmediatamente anterior a dictar sentencia sobre el fundo del asunto".

CUARTO.- Comparecido el recurrido, se admitió a trámite el recurso por providencia de 29 de septiembre de 2011, concediéndose, por diligencia de ordenación de 7 de noviembre de 2011, un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara escrito de oposición, que tuvo entrada el día 21 de diciembre de 2011, y en el que se suplicaba a la Sala que dicte sentencia por la que «(...) lo desestime confirmando la resolución impugnada, con imposición de costas a la parte recurrente».

QUINTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 12 de abril del año dos mil doce, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación la sentencia de fecha veintiocho de enero de dos mil once, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, recaída en el recurso número 1652/2090 , que inadmitió por extemporáneo, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Petra , contra el Decreto 27/2009 de 8 de abril, por el que se modifica la Relación de Puestos de Trabajo del Personal Funcionario de los Servicios Periféricos de la Gerencia Regional de Salud.

El recurso de casación interpuesto por la Procuradora Dª Ana Isabel Fernández Marcos, la Procuradora Dª Ana Isabel Fernández Marcos, posteriormente sustituida por el Procurador D. Alejandro González Salinas, en representación de Dª Encarnacion contiene un único motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables al caso, en el que denuncia que, la sentencia de instancia infringe de los arts. 58, apartados 2 º y 3 º, 59.5º.a ) y 60.2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, así como el art. 46.1º de la LJCA 29/1998, de 13 de julio, y el art. 24.1 de nuestra Constitución , en cuanto la sentencia impugnada causa indefensión a la parte, así mismo reprocha a la sentencia de instancia la infracción de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo contenida en las STS de 22 marzo 1991 (RJ 1991/2407 ), de 23 de abril 1991 ( RJ 1991/3315), de 18 octubre 1991, Recurso núm. 630/1988 (RJ 1991/7629 ), de 18 octubre 1988 (RJ 1988/7762 ) y de 8 junio 1988 (RJ 1988/5071) entre otras muchas.

Por su parte la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN se opone a ambos motivos en los términos que luego se expondrán.

SEGUNDO.- La base de la fundamentación de la Sentencia recurrida se contiene en los fundamentos de derecho primero a tercero; del siguiente tenor literal:

«PRIMERO.- Se impugna en este recurso el Decreto 27/2009, de 8 de abril, que modifica la RPT del Personal Funcionario de los Servicios Periféricos de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León.

En apoyo de la pretensión de plena jurisdicción que la parte actora ejercita en la demanda se aduce que un proceso de traspaso de funciones y servicios de la Diputación Provincial de Burgos a la Junta de Castilla y León no puede derivar en un perjuicio de derechos económicos y administrativos a tenor del artículo 7 Decreto autonómico 70/2005, de 15 de octubre, y de los artículos 24 y 25 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre , reguladora del Proceso Autonómico, y del artículo 24 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de Función Pública de Castilla y León .

A estas pretensiones se opone la Administración de la Comunidad Autónoma solicitando la inadmisión del recurso por extemporaneidad y, subsidiariamente, su desestimación afirmando que la disposición impugnada es conforme a derecho.

SEGUNDO.- Antes de analizar la problemática sustantiva planteada por la actora es necesario salir al paso de las alegaciones que se hacen en el escrito de contestación a la demanda para apoyar la pretensión de inadmisión, todo ello en atención al orden de pronunciamientos que debe seguir una sentencia según el artículo 68.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (en lo sucesivo LJCA) y de la jurisprudencia que concede carácter preferente al análisis de las causas de inadmisibilidad por afectar a presupuestos del proceso que están regulados por normas de orden público.

Dice la Administración demandada que el actual recurso es extemporáneo porque se ha interpuesto el 27 de julio de 2009, fuera del plazo de dos meses establecido en el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional , cuando la publicación del Decreto impugnado aconteció el 15 de abril de ese año. A su parecer concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 69.e) de la referida Ley .

A ello replica la parte demandante al evacuar el trámite de conclusiones afirmando que lo pedido es la modificación de la relación de puestos de trabajo (en adelante RPT) que el Decreto 27/2009 contiene, el que y como disposición de carácter general puede ser impugnado en el más largo plazo de un año. Además, aduce que una vez publicado ese Decreto interpuso recurso administrativo contra el mismo el 15 de mayo de 2009, siendo contestado mediante escrito de 10 de junio siguiente -con fecha de salida del día 15-, de tal modo que cuando interpone el recurso judicial aun no habían transcurrido los dos meses. Finalmente, alega que como la actividad recurrida no indica los medios de impugnación (recursos) que caben contra la misma, no son de aplicación los plazos legalmente establecidos para recurrir.

Para dar contestación a esa excepción de extemporaneidad lo primero a tener en cuenta es que el artículo 46 de la LJCA y para el caso de actividad administrativa expresa -que es la que se combate en el actual litigio- establece en su apartado 1 que el plazo para interponer el recurso será de dos meses, contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada. El término disposición hace mención a reglamentos o a actos de carácter normativo y se usa como alternativo al de acto que pone fin a la vía administrativa.

Las RPT a que se refiere el artículo 22.1 de la Ley autonómica funcionarial 7/2005 no son meros actos administrativos sino otra categoría jurídica cuya naturaleza participa, al menos en ciertos aspectos, de los reglamentos. Así lo viene declarando la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, entre otras, en sus sentencias de 7 de junio de 2001 , 9 de julio y 12 de noviembre de 2008 , siendo decisivo que la nueva RPT o su modificación innoven el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia y que no se limiten a la mera aplicación del Derecho existente, existiendo esa innovación cuando el referido instrumento técnico normativo no se limite a una simple publicación actualizada o a una modificación de la RPT existente en aspectos no sustantivos o accesorios. Ese condicionante innovatorio concurre en el Decreto 27/2009 impugnado siquiera con solo reparar en el fenómeno de creación de puestos de trabajo adscritos a funcionarios sanitarios que pertenecen a diversos Cuerpos y que serán ocupados por personal transferido por la Diputación Provincial de Burgos, puestos que el mencionado Decreto define, por primera vez, tanto en sus características esenciales como en su contenido funcional.

Siendo esa la naturaleza de la actividad impugnada y a los efectos previstos en el artículo 46.1, primer inciso, de la LJCA , el plazo legalmente previsto para ejercer un recurso judicial contra la misma será el de dos meses a contar desde el día siguiente a su publicación. Como ésta acaeció en el BOCYL de 15 de abril de 2009 y como el recurso judicial de la parte demandante se presentó el 27 de julio del indicado año, sucede que en esta última fecha ya había transcurrido con exceso aquel plazo legal. Entonces, el recurso deviene extemporáneo y se estará en la hipótesis prevista en el artículo 69.e) de la LJCA .

TERCERO.- No enerva la conclusión precedente la alegación del demandante relativa al recurso administrativo que interpuso contra el Decreto autonómico con resolución expresa mediante acto de 10 de junio de 2009, ello porque aquella RPT y de acuerdo con el artículo 107.3 en concordancia con el artículo 109.c) de la Ley de Régimen y Procedimiento 30/1992 , no puede ser objeto de recurso administrativo alguno. Siendo las cosas de esa manera, el recurso de 15 de mayo de 2009 que presentó el actual demandante carece de valor alguno al ser un camino inadecuado o incorrecto para formular una impugnación tal como tiene reiteradamente declarado la Sala 3ª del Tribunal Supremo en sede de extemporaneidad del proceso y en sus sentencias de la Sección 5ª de 20 de enero de 2001 (fundamento de derecho tercero ) y de la Sección 4ª de 27 noviembre de 2007 (fundamentos de derecho primero y segundo).

Siendo el referido recurso una vía inadecuada el plazo para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa no fue interrumpido por el mismo.

Complementariamente, el acto de fecha 10 de junio de 2009 dictado por la Directora General de Recursos Humanos de la Gerencia autonómica de Salud no realiza cometido decisorio alguno ya que únicamente se limita a informar, con lo cual el mismo carece de virtualidad para agotar la vía administrativa. En otro orden de cosas, la exigencia de información de los recursos administrativos sólo está referida a los actos administrativos y así resulta del examen del artículo 58.2 de la Ley 30/1992 »

TERCERO.- El recurso contiene, como ya se dijo, un único motivo de casación formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables al caso, en el que denuncia, que la sentencia de instancia infringe de los arts. 58, apartados 2 º y 3 º, 59.5º.a ) y 60.2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, así como el art. 46.1º de la LJCA 29/1998, de 13 de julio, y el art. 24.1 de nuestra Constitución , en cuanto la sentencia impugnada causa indefensión a la parte, así mismo reprocha a la sentencia de instancia la infracción de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo contenida en las STS de 22 marzo 1991 (RJ 1991/2407 ), de 23 de abril 1991 ( RJ 1991/3315), de 18 octubre 1991, Recurso núm. 630/1988 (RJ 1991/7629 ), de 18 octubre 1988 (RJ 1988/7762 ) y de 8 junio 1988 (RJ 1988/5071) entre otras muchas.

En el desarrollo argumental del motivo de casación, el recurrente enfatiza que en la demanda se solicitó la modificación de la relación de puestos de trabajo que se recogía en el Anexo 1 del Decreto 27/2009, para que se incluyera en la misma la categoría profesional, Cuerpo o Escala, Grupo, Nivel y puesto de trabajo señalados en los hechos segundo y tercero de la demanda, condenando igualmente al demandado a que abonara a la recurrente las diferencias retributivas que en consecuencia se hubieran producido desde abril de 2.009, y al pago de las costas procesales, por lo que en opinión de la recurrente, en contra de lo argumentado en la sentencia recurrida, no se trataba de una impugnación genérica de la RPT, sino de una petición individualizada de que se modificara solo en el particular referido a la inclusión en la misma de los datos específicos del recurrente.

La recurrente afirma que todas las sentencia que cita resuelven idénticos casos al presente, en que los recursos fueron inadmitidos por interposición extemporánea al haber transcurrido más de dos meses desde la notificación o publicación del acto impugnado, declarando el Tribunal Supremo que la inadmisión fue improcedente habida cuenta que los actos o disposiciones impugnadas se notificaron defectuosamente, al no indicar los recursos que contra ellos procedían ni el juzgado o tribunal ante el que el interponerlo, en cuyo caso el plazo de interposición no comienza a contar hasta el día en que se interpone el recurso.

En abono de su tesis invoca, con reproducción selectiva de contenidos de la misma, la sentencia de 22 marzo 1991 (RJ 1991/2407).

Pasa a continuación la recurrente a exponer la jurisprudencia sobre el art. 24 de la Constitución , con referencia al respecto a la Sentencia nº 179/2003 del Tribunal Constitucional, de 13 de octubre de 2003 , de la que efectúa una transcripción parcial de su contenido.

CUARTO.- LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN en su oposición al recurso de casación sale al paso de la argumentación del único motivo, negando que concurra ninguna de las vulneraciones denunciadas por el recurrente.

Afirma que éste no tiene en cuenta que la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo del personal funcionario de los Servicios Periféricos de la Gerencia Regional de Salud se ha tramitado y publicado como disposición general, y no como acto administrativo, razón por la que no le son de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, relativos a la indicación de recursos y notificación de los actos administrativos, ni tampoco la sentencia del 22 de marzo de 1991 , única que reproduce de las citadas, pues aparece referida a un acto administrativo, en concreto de un Acuerdo de un Consorcio.

Para demostrar el dato de que estamos ante una Disposición General la Administración, pone de relieve que el propio Decreto contiene una "Disposición Derogatoria Única" y una "Disposición Final Única", de las que reproduce su contenido.

Añade que la recurrente igualmente lo ha considerado disposición de carácter general, y así en su escrito de conclusiones, frente a la alegación de extemporaneidad consideró sin fundamento por su parte, que tratándose de la impugnación de una disposición, el plazo de interposición debía de ser de un año.

Aduce la Administración que sólo se establece la obligación de indicar los recursos procedentes en las resoluciones y los actos administrativos, de acuerdo con el art. 58.2, en relación con el articulo 98.3º de la LRJPAC, y que una vez publicada la disposición, es de aplicación el art 46.1 de la Ley Jurisdiccional , que indica que "El plazo para interponer el recurso contencioso será de dos meses cantados desde el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada".

Concluye afirmando que teniendo en cuenta que la recurrente considera que estamos ante una disposición de carácter general y no formula más argumento en su recurso de casación, que el de entender que en el Decreto 27/2009, no se indicaron los recursos que procedían, ni el Juzgado ante el que interponerlo, y por tanto que no comenzó el plazo de interposición hasta el mismo día en que fue interpuesto el recurso, por los argumentos expuestos en el presente escrito, esta representación entiende que no concurren las vulneraciones denunciadas.

QUINTO.- La lectura de la Sentencia de instancia permite afirmar en una observación global de partida, que el factor clave para declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo se centró en el hecho de que lo que se impugnaba en la instancia era el Decreto 27/2009 de 8 de abril, por el que se modificaba la Relación de Puestos de Trabajo del Personal Funcionario de los Servicios Periféricos de la Gerencia Regional de Salud, Decreto en el que se contenía una disposición de carácter general, que el mismo fue publicado en el BOCYL nº 70 de 15 de abril de 2009 y que el recurso contencioso- administrativo no fue interpuesto hasta el 27 de julio de 2009, cuando ya había transcurrido con creces el plazo de dos meses, y que al no estar en presencia de un acto administrativo no era necesaria la información del régimen de recursos, al no resultar aplicable el artículo 58.2º de la Ley 30/1992 .

Siendo esa la ratio decidendi de la Sentencia, ese debe ser el objeto del análisis y consecuente crítica.

Hemos dicho con reiteración que la naturaleza y el objeto del recurso de casación -condensados una y otro en la idea de que aquél no es una segunda instancia y de que viene limitado al enjuiciamiento de las concretas infracciones jurídicas, in iudicando o in procedendo, que la parte recurrente impute a la sentencia que recurre- exigen como consecuencia obligada la crítica de ésta, de su razón de decidir, sin que la parte pueda, por ello, limitarse a reproducir lo que ya argumentó ante la Sala de instancia. Y que «Ciertamente la exigencia de que la crítica se dirija no contra el acto administrativo sino contra la sentencia recurrida es inherente al significado del recurso de casación que tiene como única finalidad depurar la aplicación que del Ordenamiento Jurídico ha efectuado el Tribunal a quo. Como recuerda la sentencia de 4 de mayo de 2005 la necesidad de expresar las razones legales de disentimiento contra la sentencia trae como consecuencia que la mera reproducción de lo ya alegado y desestimado por la sentencia recurrida, como argumentación básica del recurso intentado, suponga la desestimación del mismo, ya que quien así procede no está sometiendo a crítica fundada la decisión recurrida, ni alegando ante el Tribunal de Casación las razones que puedan desvirtuar los argumentos utilizados» (por todas, sentencias de 8 de abril de 2010 -recurso 1909/2008 -; 2 y 16 de diciembre de 2010 - recursos 5621/08 ; 1877/09 y 4977/09 respectivamente - y 10 de marzo de 2011 - recurso 6547/09 - F.D. 5º).

En el presente recurso de casación no se aborda la ratio decidendi de la Sentencia, centrada en el carácter jurídico de las Relaciones de Puesto de Trabajo, a los efectos de la aplicabilidad a ellas de los preceptos que la recurrente aducía para sostener el incumplimiento de la exigencia legal de su notificación individualizada, cuestión que es, precisamente, la que la recurrente debía haber hecho objeto de su crítica en casación.

Lejos de ello la recurrente se limita prácticamente a reproducir el planteamiento de su demanda, lo que en casación debe ir conducido al fracaso.

En su planteamiento en casación distorsiona incluso la realidad de su planteamiento de instancia e incurre en una inexplicable contradicción en el de casación.

En cuanto a lo primero la recurrente afirma que "en la demanda del presente recurso contencioso-administrativo se solicita la modificación de la relación de puestos de trabajo que se recoge en el Anexo I del Decreto 27/2009 para que se incluyera en la misma la categoría profesional, Cuerpo o Escala, Grupo, Nivel y puesto de trabajo..." ; y que "en contra de lo argumentado en la sentencia recurrida, no se trata en el presente caso de una impugnación genérica de la RPT, sino de una petición individualizada que se modifique solo en el particular referido a la inclusión en la misma de los datos específicos de la recurrente" . Pero la lectura, tanto del escrito de interposición del Recurso Contencioso-administrativo, como de la demanda evidencia que, aunque el objetivo pretendido por la demandante fuese el que indica, el objeto de la impugnación fue indiscutiblemente el Decreto 27/2009. No hay frente a ello una petición individualizada, diferente al Decreto citado, cuya denegación, en su caso hubiese sido objeto de un recurso contra el correspondiente acto singular, sino que el objeto de la impugnación fue el que la misma parte indicó, y no otro.

Y en cuanto a la contradicción antes indicada del planteamiento de la recurrente en casación debe advertirse que, para justificar el acceso a la casación, la sentencia invoca el art. 86.3 de la LJCA , que es precisamente la caracterización que la sentencia recurrida ha atribuido a la RPT impugnada, y cuya caracterización la recurrente no cuestiona en esta casación, cual sería lo obligado, habida cuenta que, como se dijo, en ella se centra la ratio decidendi de la sentencia.

Hemos de afirmar por todo ello que la recurrente no ha impugnado en los términos exigibles por la índole institucional de la casación la sentencia recurrida, lo que conduce la desestimación del recurso.

A mayor abundamiento la cita de las sentencias que trae a colación en abono de su tesis, no la consideramos adecuada, pues los casos decididos en ellas nada tienen que ver con el que se debate en el proceso actual.

SEXTO.- Procede la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida, a la cifra de 1.500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Fallo

Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación número 1654/2011, interpuesto por la Procuradora Dª Ana Isabel Fernández Marcos, posteriormente sustituida por el Procurador D. Alejandro González Salinas, en representación de Dª Encarnacion , contra la sentencia de fecha veintiocho de enero de dos mil once, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, recaída en el recurso número 1652/2009 . Con imposición de las costas a la recurrente en los términos establecidos en el último fundamento de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.