Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 218/2012 de 11 de Marzo de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Marzo de dos mil trece.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 218/2012, interpuesto por el SINDICATO DE TÉCNICOS DEL MINISTERIO DE HACIENDA (GESTHA), representado por la procuradora doña María Dolores Tejero García Tejero, contra la sentencia dictada el 30 de junio de 2011 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso nº 116/2009 , promovido contra la resolución de 18 de diciembre de 2008 de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se dispone la publicación de la relación de puestos de trabajo de dicha Agencia, actualizada a 29 de noviembre de 2008 (Boletín Oficial del Ministerio de Economía y Hacienda de 6 de febrero de 2009).

Se ha personado, como recurrida, la ADMINISTRACIÓN, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-En el recurso nº 116/2009, seguido en la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, el 30 de junio de 2011 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

'FALLAMOS

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de SINDICATOS DE TECNICOS DEL MINISTERIO DE HACIENDA (GESTHA) contra la resolución de 18 de diciembre de 2008 de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se dispone la publicación de la relación de puestos de trabajo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, actualizada a 29 de noviembre de 2008 (Boletín Oficial del Ministerio de Economía y Hacienda de 6 de febrero de 2009) que se declara en los extremos examinados conforme a derecho'.

SEGUNDO.-Contra dicha sentencia anunció recurso de casación el SINDICATO DE TÉCNICOS DEL MINISTERIO DE HACIENDA (GESTHA) que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 10 de enero de 2012, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO.-Por escrito presentado el 24 de febrero de 2012, la procuradora doña María Dolores Tejero García-Tejero, en representación del Sindicato recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que

'(...) tras los trámites pertinentes, dicte Sentencia por la que, con estimación del presente recurso se revoque la Sentencia recurrida y estimando el recurso interpuesto por esta parte:

1º.- Declare la nulidad de la Relación de Puestos de Trabajo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, actualizada a 29 de noviembre de 2008, en virtud de la Resolución de la Dirección General de la AEAT de 18 de diciembre de 2008 por la que se dispone la publicación de Relación de Puestos de Trabajo de la AEAT actualizada a 29 de noviembre de 2008, cuyo texto se hizo público en el Boletín oficial del Ministerio de Economía y Hacienda en fecha 6 de febrero de 2009.

2º.- Se condene a la Agencia Estatal de Administración Tributaria al abono de las costas y gastos procesales causados'.

CUARTO.-Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos y, por diligencia de ordenación de 29 de mayo de 2012, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

QUINTO.-Evacuando el traslado conferido, el Abogado del Estado se opuso al recurso por escrito registrado el 11 de julio de 2012 en el que suplicó a la Sala que

'dicte sentencia por la que lo INADMITA o, en su defecto, lo DESESTIME, confirme la Sentencia recurrida y condene al recurrente al pago de las costas causadas en este recurso'.

SEXTO.-Mediante providencia de 8 de febrero de 2013 se señaló para la votación y fallo el día 6 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-El Sindicato de Técnicos del Ministerio de Hacienda (GESTHA) impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional la resolución de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) de 18 de diciembre de 2008 por la que se dispuso la publicación de su Relación de Puestos de Trabajo actualizada al 29 de noviembre de 2008.

La demanda le imputaba que se dictó sin haber sido objeto de previa negociación siendo así que las modificaciones que contenía afectaban a las condiciones de trabajo. En particular se refería a las relativas a los puestos de carrera vertical, a los complementos de los puestos de libre designación, a los cambios de denominación, a la movilidad prevista para determinados puestos, a la supresión de la adscripción a especialidades para las plazas reservadas a funcionarios del Cuerpo Técnico y a las modificaciones organizativas de las Subáreas de Gestión Tributaria.

La sentencia cuya casación pretende GESTHA desestimó su recurso contencioso-administrativo porque no advirtió la infracción al ordenamiento jurídico que le atribuía dado que la Relación de Puestos de Trabajo, o bien recogía los cambios producidos por resoluciones que daban cumplimiento al acuerdo alcanzado entre la AEAT y CCOO, SIAT-USO, UGT, CSI-CSIF, CIG y ELA/STV el 14 de noviembre de 2007 sobre el desarrollo de la carrera administrativa del personal de aquélla o bien no afectaba a las condiciones de trabajo y, por tanto, no debían ser objeto de negociación.

SEGUNDO.-GESTHA dice interponer un único motivo de casación contra esta sentencia. Lo sustenta en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y consiste en la infracción de los artículos 28 y 37.2 de la Constitución que consagran el derecho a la libertad sindical; de los artículos 2 d ), 6 y 7 b ) y c) de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical ; de los artículos 33, 36 y 37 del Estatuto Básico del Empleado Público y de la doctrina recogida en las sentencia del Tribunal Constitucional 22/2005 y de la jurisprudencia de esta Sala expresada en las sentencias de 30 de septiembre (recurso 2556/2009 ) y 2 de diciembre de 2010 (recursos 3717 , 4775 y 4778/2009 ). Ahora bien, este único motivo lo desgrana el escrito de interposición en seis apartados en los que replantea las alegaciones que hizo valer en la demanda y a las que la sentencia dio respuesta separada. El hilo conductor que justifica su presentación unitaria es la denunciada falta de negociación previa que GESTHA reprocha a la AEAT y que haría nulas las modificaciones aportadas por la Relación de Puestos de Trabajo por no haber aplicado el artículo 28 de la Constitución .

En particular, los puntos sobre los que argumenta esa infracción son los siguientes.

(1º) Los puestos de trabajo de la carrera vertical dice que no fueron objeto de negociación en el acuerdo de 14 de noviembre de 2007 y, sin embargo, la AEAT, mediante sus resoluciones 03260 y 03446 los reclasificó. Además, el acuerdo en cuestión preveía que el acceso a ellos se realizara por concurso, no por reclasificación, y los principios generales de las convocatorias han de negociarse con las organizaciones sindicales no siendo suficiente la información a posteriorique se les trasladó a través de la Mesa de Seguimiento de dicho acuerdo.

(2º) Los puestos de libre designación, objeto de las resoluciones 03262, 03439 y 03328, eran ajenos al acuerdo de 14 de noviembre de 2007. Las modificaciones de su complemento específico no se contemplan en él y no sirve de justificación que se diga que se negociaron los cambios en los demás para salvar esa omisión.

(3º) Los cambios de denominación de puestos de trabajo influyen directamente en su contenido funcional. Explica que han supuesto que los Técnicos de Hacienda pasen a llamarse Técnico de Hacienda 1, 2, 3, etc., conforme al tramo retributivo en el que se encuentre cada uno en función de su antigüedad en sustitución de la anterior denominación de Técnico de entrada, Adjunto al Jefe de Sección, Jefe de Sección, Jefe de Servicio, etc. Y que esa modificación, a la que no acompañó la de la normativa que atribuye las competencias ni una equiparación de las nuevas denominaciones con las antiguas, ha creado una situación en la que no están claramente determinadas las funciones en puestos u órganos concretos, lo cual tiene trascendencia para, por ejemplo, iniciar expedientes sancionadores o formular requerimientos, ya que su validez depende de que lo decida el órgano competente. Sólo después, por resolución de 31 de julio de 2009 (Boletín Oficial del Estado del 10 de agosto) se modificó, para remediar el desajuste, la de 19 de febrero de 2004. Así, pues, debió negociarse el cambio de denominación.

(4º) Por lo que se refiere a la movilidad del puesto de trabajo (objeto de las resoluciones 03298, 03321 y 03511), afirma el escrito de interposición que no consta que responda a convocatoria pública alguna ni a solicitudes particulares de funcionarios concretos que aplique esta figura de provisión. Y, dado que conlleva casi siempre cambio de localidad y, en muchas ocasiones de área funcional, altera las características de los puestos afectados y, en consecuencia, exigía haber sido negociada.

(5º) Respecto de la supresión de adscripción a especialidades (resolución 03407) observa GESTHA que la AEAT reconoció la supresión del requisito de la especialidad en las plazas reservadas al Cuerpo Técnico, supresión que, en contra de lo que afirmaba y la sentencia confirmó, sí tiene trascendencia práctica porque la desaparición de dicha exigencia de la Relación de Puestos de Trabajo para la mayoría de los puestos de ese Cuerpo --antes requerida en el apartado 'Formación Específica'-- supone una decisión estructural sobre el contenido de los méritos en los concursos de ese colectivo. La eliminación de los límites sobre la capacitación de los funcionarios que pueden optar a los puestos, prosigue GESTHA, constituye una modificación funcional de los mismos que debió ser sometida a negociación.

(6º) La modificación en la organización de las Subáreas de Gestión Tributaria (resolución de 5 de noviembre de 2007) implica la supresión de unidades que tenían atribuidas competencias específicas. De ahí que afecte de manera directa a los puestos de trabajo correspondientes. Esa modificación --dice-- tuvo que ser negociada ya que no se trata de que los puestos se mantengan en unidades diferentes sino que directamente desaparecieron.

TERCERO.- La Abogada del Estado propugna la inadmisión o la desestimación del motivo de casación y ofrece en su escrito de interposición los argumentos para rechazar que concurran las razones expuestas por GESTHA para sostener que era preceptiva una negociación sobre los extremos indicados.

Antes, explica que el artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público no se refiere expresamente a las relaciones de puestos de trabajo, excluye de la obligación de negociar las decisiones de la Administración que afecten a sus potestades organizativas y solamente sienta la excepción de que deban negociarse cuando repercutan en las normas de trabajo de los funcionarios públicos. Negociación que únicamente se extenderá a las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos. Añade que las relaciones de puestos de trabajo no son disposiciones generales y, en todo caso, no contemplan criterios generales.

Luego, resalta dos elementos determinantes: de un lado, que hubo negociación de la Relación de Puestos de Trabajo, plasmada en el acuerdo de 14 de noviembre de 2007 y, de otro, que, para la jurisprudencia, cualquier afectación a las condiciones de trabajo, no hace necesaria esa negociación, sino que solamente las sustantivas la requieren.

A partir de aquí, dice, sobre cada uno de los submotivos de GESTHA, cuanto sigue.

(1º) A propósito de los puestos de la carrera vertical la recurrente no desarrolla una crítica a la sentencia sino que discute la motivación que guió el ejercicio de la potestad organizativa de la AEAT, lo cual ya no entra en la órbita de la posible infracción de los derechos sindicales. Además, la referencia a la forma de provisión es una cuestión nueva y la modificación operada se limitó a la mejora del complemento específico de puestos ya ocupados o vacantes que no estaban pendientes de procesos de provisión cuyo procedimiento no se altera.

(2º) GESTHA, nos dice la Abogada del Estado, tampoco hace aquí una crítica a la sentencia sino que se limita a reproducir su escrito de conclusiones sin hacer alusión a los razonamientos de la Sala de instancia. Por lo demás, resalta, los puestos de libre designación sí fueron contemplados en el acuerdo de 14 de noviembre de 2007 y las modificaciones que en él se acordaron sobre los restantes afectan al conjunto de la Relación de Puestos de Trabajo, de manera que tiene razón la sentencia al ver en ellas la causa de las introducidas en estos puestos.

(3º) Los cambios de denominación no repercuten en las condiciones de trabajo. En todo caso, GESTHA reproduce aquí la parte de su escrito de conclusiones sobre la cuestión. En fin, añade el escrito de oposición, la recurrente parte de unos presupuestos de hecho que no se establecieron en la sentencia y lo único que indicarían sería cierta trascendencia jurídica del cambio de denominación pero fuera del ámbito de las condiciones de trabajo.

(4º) Respecto de la movilidad dice la Abogada del Estado que el recurso, al negar que respondiera a convocatorias y solicitudes particulares, cuestiona los hechos sin pedir su integración conforme al artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción ni plantear la infracción de los preceptos legales que regulan la prueba. Además, no realiza una crítica a la sentencia. Todo ello debe, nos dice, conducir a la inadmisión o desestimación del motivo. En última instancia, no afecta negativamente a las condiciones de trabajo de los afectados pues hay solicitud previa y voluntaria de ellos.

(5º) De la adscripción a especialidad, dice el escrito de oposición que también aquí GESTHA se limita a reproducir su escrito de conclusiones por lo que debemos inadmitir o desestimar el recurso en este extremo, sin perjuicio de recordarnos que la sentencia razona por qué carece de carácter esencial esta modificación.

(6º) Sobre la modificación de las Subáreas de Gestión Tributaria dice la Abogada del Estado que, en contra de lo sostenido por GESTHA, las unidades no desaparecen aunque sí desaparezca la mención hecha en la Relación de Puestos de Trabajo a las características de cada una de esas subáreas. Y que no afecta el cambio a las condiciones de trabajo.

CUARTO.-El recurso de casación debe ser desestimado porque no apreciamos la concurrencia de la infracción que aduce GESTHA: la omisión de la preceptiva negociación colectiva antes de la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo que incluye las modificaciones impugnadas por este sindicato. La sentencia, por el contrario, resuelve correctamente el recurso contencioso-administrativo dirigido contra dicha Relación pues, es cierto, esas novedades que aporta proceden de resoluciones dictadas por la AEAT en cumplimiento del acuerdo que alcanzó con los sindicatos el 14 de noviembre de 2007 --acuerdo que GESTHA, pese a formar parte de la Mesa General de Negociación, no quiso firmar-- y no alteran las condiciones de trabajo, de manera que no era obligada su negociación conforme al artículo 37.2 del Estatuto Básico del Empleado Público.

En efecto, la Relación de Puestos de Trabajo es un instrumento de ordenación del personal cuya aprobación supone el ejercicio de potestades organizativas. De ahí que sólo si, como consecuencia de ellas, se vieran afectadas las condiciones de trabajo contempladas en el apartado 1 de ese mismo artículo 37, sería precisa dicha negociación. Ahora bien, la sentencia señala que la Relación de Puestos de Trabajo recurrida procede a actualizarlos como consecuencia de resoluciones anteriores que traen causa de ese acuerdo y así lo hace constar la demanda cuando se refiere a las que llevan los números 3260 y 3446.

Esta consideración general sería suficiente para desestimar el único motivo de casación interpuesto. No obstante, dado que la sentencia se ocupa de las concretas impugnaciones dirigidas contra la actuación de la AEAT, nos referiremos a cada una de ellas.

QUINTO.-La propia recurrente reconoce que el acuerdo de 14 de noviembre de 2007 se refiere a los puestos de trabajo de la carrera administrativa verticaly que, como dice la sentencia, en él se pactó que su número y características se determinaría en función de las necesidades del servicio, mientras que el acceso a ellos se produciría en virtud de concurso y previa consulta o, en su caso, negociación con los sindicatos. La sentencia se refiere a las resoluciones que reclasificaron los complementos específicos y dotaciones de dichos puestos y señala que, a la vista de lo plasmado en el acuerdo de referencia, la Administración 'estaba legitimada para fijar o modificar las características de esos puestos' y que justificó su decisión en la resolución 03260 diciendo que obedecía al propósito de garantizar su provisión en el futuro. Así, pues, en este extremo la AEAT se ha movido dentro de los términos del acuerdo y no cabe reprochar la ausencia de negociación. Además, es verdad que las consideraciones sobre la provisión de los puestos son nuevas, pues no se hicieron en la instancia.

Por lo que hace a los puestos de libre designación, la sentencia indica que tres resoluciones previas de la AEAT (03262, 03439 y 03328) reclasificaron determinados puestos de esta naturaleza y que esa reclasificación consistió en el aumento de los complementos específicos correspondientes a cada nivel del complemento de destino y que esa operación buscaba recuperar el equilibrio relativo de sus retribuciones. Se refería a que, incrementadas las de los restantes puestos de trabajo en virtud del acuerdo de 14 de noviembre de 2007, de no llevarse a cabo esta modificación en los de libre designación, se propiciarían las renuncias generalizadas a su desempeño y que no se cubrieran en el futuro. Insiste la sentencia en que en la negociación del acuerdo citado se tuvo en cuenta a los puestos de libre designación y que, aun cuando no se les incluyó en el sistema de desarrollo de la carrera profesional pactado, sí se estableció su relación con el conjunto. Insiste, también, en que no se puede afirmar que la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo recurrida se hubiera llevado a cabo 'con independencia del acuerdo sino en coherencia con el mismo' por dirigirse a 'actuar sobre una estructura de los puestos de trabajo que exigía adecuar las posiciones retributivas' de los de libre designación para impedir tales renuncias o imposibilidad de provisión.

El escrito de interposición, aunque diga que la modificación de un puesto de trabajo no implica necesariamente la de otro, no da razón suficiente para desvirtuar la que sirve a la Sala de la Audiencia Nacional para rechazar en este punto el recurso. Y es que la cuestión no reside en la relación de un puesto con otro sino en el efecto sobre el conjunto de la modificación de las retribuciones dispuesta por las indicadas resoluciones en cumplimiento del acuerdo con los sindicatos, tal como se explica en la sentencia. GESTHA no ofrece elementos que permitan concluir que ese efecto no existe y que los cambios en los de libre designación reflejados en la Relación de Puestos de Trabajo eran absolutamente ajenos al pacto recogido en el acuerdo del 14 de noviembre de 2007.

SEXTO.-Por lo que hace a los cambios en las denominaciones, establecidos por la resolución 03407 y que afectaban a puestos de funcionarios de los subgrupos A1 y A2, en sí mismos no tienen por qué suponer una afectación de las condiciones de trabajo. La sentencia explica por qué no se produjo tal efecto y, por consiguiente, no era precisa la negociación previa. Y en la instancia no se llegó a poner de manifiesto lo contrario sin que en casación se nos ofrezcan razones para concluir lo contrario.

La sentencia explica que la supresión de la adscripción de puestos a la especialidaddel área a la que corresponden (Inspección, Recaudación, Gestión o Aduanas) y de la consiguiente exigencia de poseerla para desempeñarlos y su sustitución por la valoración de su posesión en el conjunto de los méritos, dispuesta por la resolución 03407 en las plazas reservadas a funcionarios del Cuerpo Técnico de Hacienda, no afecta a los derechos de los titulares de las mismas. No altera su posición y, además, resulta que todos los funcionarios de nuevo ingreso a dicho Cuerpo, dice, tienen por disposición legal todas las especialidades y la inmensa mayoría de los que se integraron en él desde el Cuerpo de Gestión de Hacienda Pública adquirieron igualmente todas. Por eso, concluye la sentencia que la AEAT, en el ejercicio de su potestad de organización, se ha limitado a eliminar un requisito innecesario. Esta apreciación y la consiguiente conclusión de que no era obligada, tampoco en este extremo, la negociación previa no es combatida por GESTHA con argumentos nuevos, sino que se limita a repetir lo que ya adujo ante la Audiencia Nacional sin poner de manifiesto qué alteración concreta de las condiciones de trabajo requeriría aquí la negociación.

Por último, sobre las modificaciones en las Subáreas de Gestión Tributariaque inciden en los servicios periféricos del Área de Gestión Tributaria y la desaparición de diversas unidades de su estructura territorial (Información y Asistencia Integral, Verificación y Control, Control de Exportadores y otros Operadores Económicos, Cuenta Corriente Tributaria y Gestión y Comprobación de No Residentes), la sentencia señala su relevancia únicamente organizativa, vuelve a suceder que no se estableció por GESTHA que, como sostiene, tales cambios repercutieran sobre las condiciones de trabajo de los titulares de los puestos correspondientes por ir más allá de la mera organización administrativa o encuadramiento de los mismos.

SÉPTIMO.-A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas la de 2.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que no ha lugar al recurso de casación nº 218/2012, interpuesto por el Sindicato de Técnicos del Ministerio de Hacienda (GESTHA) contra la sentencia dictada el 30 de junio de 2011, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y recaída en el recurso 116/2009 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.