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18/03/2016
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 341/2014 de 25 de Febrero de 2016
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Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Febrero de 2016
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: MURILLO DE LA CUEVA, PABLO MARIA LUCAS
Núm. Cendoj: 28079130072016100079
Núm. Ecli: ES:TS:2016:837
Núm. Roj: STS 837:2016
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Febrero de dos mil dieciséis.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 341/2014, interpuesto por la ASOCIACIÓN DE ENTIDADES CONCESIONARIAS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA PARA LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS, AECOVA-ITV, y de ITV DE LEVANTE, contra la sentencia nº 497, dictada el 8 de noviembre de 2013 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso nº 391/2011 , sobre Acuerdo del Consell de la Generalidad Valenciana de 20 de mayo de 2011, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el de 25 de marzo de 2011, sobre tarifas del servicio público de inspección técnica de vehículos.
Se ha personado, como recurrida, la Generalidad Valenciana, representada por la letrada de dicha Generalidad.
Antecedentes
«FALLAMOS
Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la asociación de entidades concesionarias de la Comunidad Valenciana para la inspección técnica de vehículos [AECOVA-ITV] y las mercantiles ITV de Levante, S.A., Estación de ITV Vega Baja, S.A. y Pistas ITEUVE, S.A. contra el Acuerdo del Consell de 20 de mayo de 2.011, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el de 25 de marzo de 2.011, sobre tarifas del servicio público de inspección técnica de vehículos. No se hace expresa imposición de costas».
«[...] previa su admisión y previos los trámites legales oportunos, dicte Sentencia estimándolo, casando y anulando la sentencia recurrida y, en su lugar pronuncie otra más ajustada a Derecho por la que:
Y, en consecuencia se declare igualmente la nulidad, por no ser conforme a Derecho, del Acuerdo del Consell de la Generalitat Valenciana de 25 de marzo de 2.011, publicado en el D.O. de la Comunidad Valenciana, núm. 6489 de 28 de marzo de 2.011, cuyo contenido se da aquí por reproducido.
(I) A que sean declaradas como nuevas tarifas vigentes para la prestación del Servicio de ITV en la Comunidad Valenciana, con inmediata entrada en vigor, las que resulten de aplicar a las tarifas declaradas vigentes por Acuerdo del Consell de 25 de marzo de 2011 la variación porcentual experimentada por el Índice de Precios al Consumo desde el día 1 de abril de 2.009 hasta la fecha en que se lleve a cabo la actualización solicitada, si quiera que sea por referencial al último IPC publicado a esta fecha.
(II) A que en el plazo máximo de un mes desde la firmeza de esta resolución judicial, se dicte el correspondiente acto administrativo que actualice las tarifas con arreglo al párrafo anterior y a que la entrada en vigor de dicho acto sea automática o en todo caso, se produzca dentro del plazo de un mes señalado.
(III) Y a que se declare como fórmula de revisión anual de las tarifas la fijada en el Acuerdo de 24 de abril de 2001.
Esta cantidad deberá ser determinada en ejecución de esta Sentencia sobre las siguientes bases:
Primero.- Inspecciones realizadas por cada uno de los concesionarios.
Segundo.- Variación porcentual del IPC a determinar desde la última actualización habida de las tarifas hasta la nueva que se produzca.
Tercero.- Facturación habida en este periodo sin computar la actualización y facturación que habría tenido lugar de haber sido actualizadas las tarifas anualmente de acuerdo con el Acuerdo de 24 de abril de 2.001.
Cuarto.- Diferencia entre las dos magnitudes expuestas en el apartado anterior.
Esta cantidad deberá ser determinada en ejecución de esta Sentencia sobre las bases que se detallan en el apartado Cuarto de este Suplico y sobre la base del perjuicio económico real producido por la diferencia entre el
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D.
Fundamentos
Esa sentencia, cuya casación pretenden los recurrentes, resalta las dos decisiones tomadas por el acuerdo de 25 de marzo de 2011: el mantenimiento en términos nominales de las tarifas en el período indicado y el requerimiento al Consejero competente en materia de industria para que elevara una propuesta de actualización o modificación mediante un sistema de revisión anual que descansara en el Índice de Precios al Consumo, en la evolución de los costes del servicio, en las variaciones en su prestación, en las inversiones efectuadas en infraestructuras y en la mejora de la calidad del servicio y que respetara el equilibrio económico-financiero de los concesionarios.
Asimismo, recoge los reproches que los recurrentes dirigían contra la mencionada actuación, los cuales eran de carácter formal o procedimental, de un lado, y materiales o sustantivos, de otro. Desde el primer punto de vista, afirmaron que la Generalidad Valenciana había prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido pues omitió el esencial trámite de audiencia a los interesados antes de adoptar el acuerdo de 25 de marzo de 2011 y no siguió el procedimiento previsto para la modificación de los contratos, al hacerlo pasar por la aplicación de una cláusula contractual, infringiendo así la
Tras exponer los términos del pleito, dice la sentencia recurrida que todo lo relativo a las alegaciones sobre la nulidad de pleno Derecho por razones formales y por la vulneración del derecho de los concesionarios a la revisión de tarifas y la infracción de los principios generales del ordenamiento, ya fue examinado y resuelto por la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de Valencia nº 572, de 2 de octubre de 2013 , dictada en los recursos nº 408 y acumulados, que tuvieron por objeto un acuerdo anterior de 26 de marzo de 2010. Éste había dispuesto 'mantener en términos nominales durante el período comprendido entre el 1 de abril de 2010 y el 31 de marzo de 2011, ambos inclusive, las tarifas vigentes del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad Valenciana así como dejar sin efecto la cláusula de revisión automática actualmente vigente'. El que se impugnó en la instancia mantenía el estado de costas establecido un año antes, además de poner en marcha las actuaciones para disponer de un nuevo mecanismo de fijación de tarifas.
Por eso, la sentencia aquí cuestionada añade:
«En esa sentencia se consideraron los argumentos de los recurrentes contra el Acuerdo de 26 de marzo de 2.010, que es sustancialmente igual al de 25 de marzo de 2.011, si bien limitado al período 1 de abril de 2.010 y el 31 de marzo de 2.011, la anualidad anterior a la de este recurso.
Esos argumentos, en lo que a la primera parte del Acuerdo aquí recurrido se refieren, son iguales a los que se plantean en la demanda y ello es lógico por cuanto la única diferencia reside en la aplicación temporal de ambos Acuerdos, como antes se ha indicado. Consiguientemente y por el principio de unidad de doctrina no cabe sino dar por reproducidos los razonamientos de esa Sentencia como fundamentación de ésta; reproducirlos literalmente o mediante resumen o comentario sería tarea vana.
Por ello, no cabe sino la desestimación de esos argumentos y la desestimación del recurso en ese punto».
Después, sobre la pretensión indemnizatoria y sobre la subsidiaria de reequilibrio económico-financiero, dice que
«(...) carece(n) de relevancia puesto que parte(n) de la base de la estimación del recurso; desestimado éste en la parte relativa al mantenimiento de las tarifas, resulta irrelevante pronunciarse acerca de abonos a las actoras por causa de actualizaciones o revisiones de tarifas».
En cuanto a las alegaciones sobre la nulidad de la nueva fórmula de revisión de precios, sobre la vulneración del principio de inalterabilidad de la ya fijada y sobre la inadecuación de los criterios establecidos para la nueva que se debe elaborar, la sentencia afirma que
«(...) en parte (...) puede(n) darse por contestada(s) con los argumentos expuestos sobre el apartado primero, en lo referente a la inalterabilidad de la fórmula de revisión de precios y a las facultades de la administración; en cuanto a que debe estar fundada en el I.P.C., en la evolución de los costes del servicio, variaciones en la prestación del servicio, inversiones realizadas en infraestructuras y mejora de la calidad del servicio, respetando el equilibrio económico-financiero de las partes, las alegaciones de la actora son más que nada una crítica del sistema elegido, sin precisar en qué manera resultaría inadecuado aplicar lo concerniente a evolución y variación de costes del servicio, inversiones en infraestructuras y mejora de la calidad del servicio y de qué forma puede alterar el equilibrio económico- financiero de las partes».
Y añade:
«Ya se ha dicho que la administración goza contractualmente de unas facultades de interpretación que le permiten decidir lo relativo a la modificación o actualización. Por ello la decisión de encomendar al titular de industria la elaboración de un plan de actualización y/o modificación de las tarifas no puede considerarse contraria a derecho, como tampoco el sistema fundado tanto en el I.P.C. como en los demás factores: evolución de costes del servicio, variaciones en la prestación del servicio, inversiones realizadas en infraestructuras y mejora de la calidad del servicio. Otra cosa será la decisión que tome el Consell en su momento a tenor de la propuesta que se le haga por el titular de industria, la cual deberá necesariamente respetar el equilibrio económico-financiero de las partes, como en el Acuerdo recurrido se manda. Esta decisión, cuando se tome, podrá ser recurrida si no satisface las pretensiones de las entidades contratistas, pero no ahora mediante la oposición a que el sistema sea el elegido, el antes citado, el cual entra dentro de las facultades contractuales de la administración demandada».
A continuación, resumiremos todos ellos.
(1º) El primer reproche que se hace a la sentencia es el de que no se ha manifestado sobre la omisión de la audiencia que los actores consideran obligada y plantearon en la demanda, sobre la ausencia de interés público y sobre la falta de motivación. Los recurrentes se refieren aquí a la sentencia nº 572, pues a ella se remite la impugnada en este proceso respecto a esas cuestiones. Y la crítica que le hacen es que no se pronunciara en primer lugar sobre los vicios formales de la actuación administrativa, que hubiera sido lo procedente, y dijera --cuando ya había entrado en los motivos sustantivos-- que no procedía la retroacción del procedimiento para subsanar la omisión de la audiencia previa porque eso privaría a los propios actores del pronunciamiento sobre el fondo del litigio. Así, añaden, la sentencia, la nº 572, pese a aceptar que se produjo una modificación del contrato, da por bueno que se hiciera sin oír antes a los contratistas. También, afirman que la sentencia padece de incongruencia interna por la contradicción entre sus razonamientos que admiten que no hubo audiencia y su parte dispositiva que niega valor invalidante a ese defecto.
(2º) El segundo motivo mantiene que la sentencia incurre en las siguientes infracciones del ordenamiento jurídico: (i) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 60 de la Ley 13/1995 , pues la falta del procedimiento legalmente establecido, o sea de la audiencia previa, es causa de nulidad de pleno Derecho; (ii) del artículo 164.1 de esta última por no haberse identificado correctamente el interés público que justificaría su ius variandi por parte de la Administración; (iii) de los artículos 104 y 163, siempre de la Ley 13/1995 y de la jurisprudencia que concibe la revisión de precios como la regla general y no como la excepción; y (iv) del artículo 99 del texto legal citado porque el acuerdo cuya legalidad confirma la sentencia incide de manera directa en el riesgo y ventura que asume el contratista al considerar que un supuesto beneficio desequilibrado de las empresas justificaría la modificación acordada.
(3º) La nueva fórmula de revisión de precios establecida cuya legalidad afirma la sentencia es contraria (i) al artículo 105.3 de la Ley 13/1995 que consagra la invariabilidad de las previstas en el contrato durante su vigencia y sucede que el acuerdo recurrido en la instancia introduce una diferente; (ii) al artículo 105.1 de la misma Ley porque dicho acuerdo sienta unos criterios inadecuados para el nuevo sistema de fijación de tarifas pues los índices que considera no poseen el carácter objetivo que exige el precepto.
(4º) El último motivo de casación imputa a la sentencia la infracción (i) del artículo 164.2 de la Ley 13/1995 el cual exige que se compense económicamente al contratista cuando se introduzcan cambios contractuales que afecten al equilibrio económico-financiero, precisamente, para mantener este equilibrio; y (ii) de los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por entender que no procede indemnizar a los recurrentes.
Al primero objeta que los antecedentes fácticos del recurso contencioso-administrativo nº 391/2011, es decir, del resuelto por la sentencia aquí cuestionada, son distintos de los del nº 408/2011 , o sea del resuelto por la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de Valencia, a la que se remite la que nos ocupa. Y que entre las diferencias que median en uno y otro caso se cuenta la de que en éste sí hubo audiencia previa a los contratistas. Explica la Generalidad Valenciana que, a iniciativa de las asociaciones concesionarias, celebró el 21 de marzo de 2011 una reunión con sus representantes y que en el acta levantada en aquella ocasión se hace constar que la convocatoria tenía por objeto el trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración del que sería acuerdo del Consejo de Gobierno. Para esa reunión se remitió a dichos representantes el informe contrario a la actualización de las tarifas que había elaborado la Administración.
Desde esta premisa, la Generalidad Valenciana nos recuerda que la sentencia nº 572/2013 , ante la alegación de la falta de audiencia previa, optó por entrar directamente en el fondo de los argumentos de los recurrentes porque, de concurrir el defecto formal consistente en la omisión de ese trámite, la consecuencia sería la retroacción de las actuaciones y que eso supondría dejar imprejuzgado el fondo del pleito. Por eso, en aras del derecho a la tutela judicial de los actores decidió afrontar las cuestiones sustantivas. De ahí, sigue diciendo el escrito de oposición, que la sentencia a la que se remite la ahora impugnada y esta misma, en consecuencia, no sea incongruente pues sí motiva por qué no ordena la retroacción de las actuaciones. La única incongruencia de esta última es la de no haber reparado en que los antecedentes del caso eran diferentes a los del recurso contencioso-administrativo nº 408/2011.
Al segundo motivo opone que (i) no se infringe el artículo 60.1 de la Ley 13/1995 porque se observó el procedimiento de elaboración de los acuerdos del Consejo de Gobierno y porque, si bien no era precisa la audiencia de los contratistas por tratarse del ejercicio de la potestad tarifaria prevista en el pliego, se les dio audiencia; (ii) tampoco se vulneran los artículos 60.1 , 120.1 y 164.1 del mismo texto legal citado porque, nos encontremos o no ante una modificación contractual, la Administración sí justificó en el acuerdo impugnado las razones de interés público por las que procedía mantener las tarifas en términos nominales y, también, motiva la decisión de encargar al consejero competente la elaboración de un plan de actualización y/o modificación de las tarifas pues, además de los informes que llevaron a la congelación acordada el 26 de marzo de 2010 están los posteriores; (iii) no se incumplen los artículos 104 y 163, siempre del texto legal mencionado porque el sistema de revisión de precios no está concebido para un contrato de gestión de servicios públicos en régimen de concesión, en el que a la relación de la Administración con el contratista se añade la que este mantiene con el ciudadano receptor del servicio, de ahí que no sea procedente en este caso reclamarla y se deba estar a la cláusula 23 del Pliego según la cual las tarifas fijadas por el Consejo de Gobierno se mantendrán hasta que fueran modificadas o actualizadas por éste, extremo que aceptaron los recurrentes; (iv) la sentencia no vulnera el principio de riesgo y ventura y los recurrentes no explican de qué manera se habría producido la vulneración que afirman.
Al tercer motivo, la Generalidad Valenciana opone que no había ninguna laguna en el contrato original, en el que no se contemplaba ningún procedimiento de revisión de las tarifas, y que el acuerdo de 2001, que decidió que las tarifas se actualizarían anualmente conforme al IPC, ni modificó el contrato ni supuso la introducción de la revisión de precios. El pliego, añade, preveía la posibilidad, no la obligatoriedad, de modificar las tarifas, lo cual significa que la revisión de precios no estaba incluida en el contrato, tal como acertadamente, dice, afirma la sentencia nº 572. Y el mismo acierto le atribuye en su apreciación de que los recurrentes no demostraron que los acuerdos del Consejo de Gobierno de 2010 y 2011 que decidieron congelar las tarifas fueran contrarios a las estipulaciones contractuales. Igualmente, observa a efectos dialécticos que, aun aplicando el artículo 105.3 de la Ley 13/1995 que se dice infringido, es decir considerando invariable el índice o fórmula de revisión durante la vigencia del contrato, el resultado sería el mismo: como no había en él ningún mecanismo de revisión, seguiría sin haberlo. Por último, respecto a la crítica a los criterios sentados para fijar las tarifas, apunta que son solamente previsiones de futuro que descansan en elementos objetivos y cuantificables y entre ellos figura el IPC.
Al cuarto motivo la Generalidad Valenciana opone que pretende forzar una nueva valoración de la prueba, con nuevo informe pericial incluido. Además, observa que la Administración, al cobrar el canon, se ajusta al contrato y, sobre el alegado desequilibrio económico-financiero, recuerda que la sentencia nº 572 da por probado que el acuerdo allí recurrido, el de 26 de marzo de 2010, tiene la finalidad de mantener o restablecer el equilibrio económico del contrato. Y, además, señala que el informe de 6 de julio de 2011, emitido para este proceso, analiza exhaustivamente los distintos elementos de juicio en virtud de los cuales se han de fijar las tarifas y su evolución durante la vigencia del contrato y de él resulta no sólo que no se ha roto el equilibrio de los contratistas sino que se ha producido un desequilibrio a su favor de manera que la congelación de las tarifas puede tener hasta efectos favorables para determinados concesionarios pues no incrementarlas puede atraer a consumidores de otras Comunidades Autónomas. Por lo demás, la Generalidad Valenciana defiende la desestimación del motivo en lo referente a los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992 porque no fueron invocados en la demanda y, en todo caso, porque no cabe declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración por un acto que ha sido declarado conforme a Derecho.
Sucede, sin embargo, que esa sentencia enjuició un acuerdo distinto --el de 26 de marzo de 2010-- del impugnado aquí, que es el de 25 de marzo de 2011. Y sucede también que, antes de su adopción, sí tuvo lugar, el 21 de marzo de 2011, la audiencia a los concesionarios. Por tanto, el reproche de los recurrentes se refiere a una situación distinta de la que se ha dado en este caso y aunque la sentencia nº 497 no advierte esta diferencia esencial, lo cierto es que no tiene sentido cuestionarla por no pronunciarse sobre un defecto que, de haberse producido, habría tenido lugar en una actuación administrativa diferente a la que se enjuició en la instancia y objeto de otro proceso. Así, pues, aunque la sentencia que nos ocupa merezca el reproche de no haber advertido esa circunstancia diferente, no tiene sentido ir más allá por un motivo que, en realidad, critica a una sentencia diferente y, sobre todo, no se corresponde con los hechos que nos atañen.
Por tanto, no hay infracción del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 . Tampoco apreciamos que se vulnerara el artículo 164.1 de la Ley 13/1995 pues, al margen de la discusión sobre si se ha modificado o no el contrato, la Administración valenciana identificó suficientemente el interés público para cuya satisfacción adoptó el acuerdo de 25 de marzo de 2011, como ya lo hizo al tomar el acuerdo de 26 de marzo de 2010. Son de esa naturaleza los propósitos de facilitar el acceso a las inspecciones de los vehículos y garantizar mejor la seguridad vial a que responde la congelación de las tarifas y las más concretas a que hacen referencia los informes que obran en el expediente y también se fundamenta en esos intereses públicos la decisión de que por el Consejero competente se proceda a elaborar un plan de actualización o modificación de las tarifas sin que pueda decirse que se apartan de dichos intereses los criterios que se le imponen para realizar esa tarea.
De otro lado, ni la revisión de precios figura en el contrato concesional, ni puede considerarse necesaria a la vista de las normas específicas sobre los contratos de gestión de servicios públicos en régimen de concesión recogidas en los artículos 155 y siguientes de la Ley 13/1995 . Y es que se debe tener en cuenta la singularidad que supone el que, además de vincular a la Administración concedente y al concesionario, inciden en los derechos e intereses de los usuarios de esos servicios. Así, pues, no cabe entender vulnerados los artículos 104 y 163 de la Ley 13/1995 , según ya dijo la sentencia nº 572. Debe recordarse, además, como apunta la Generalidad Valenciana, que la cláusula 23ª del Pliego de las particulares, es decir, el contrato concesional, estipula que las tarifas fijadas por el Consejo de Gobierno se mantendrán mientras no las modifique o actualice. Fue, precisamente, éste el que en 2001 decidió establecer una revisión anual de las mismas conforme al IPC de igual modo que en 2010 y en 2011, motivándolo, no la ha considerado necesaria.
Y no hay afectación del principio de riesgo y ventura al que se refiere el artículo 99 de la Ley 13/1995 por haber entendido la Administración que son favorables las circunstancias en que actúan las empresas recurrentes a la vista de los beneficios por ellas obtenidos y que, por eso, debe mantener las tarifas en el período subsiguiente.
En consecuencia, a falta de la premisa en la que descansa el motivo, la existencia en el contrato de la indicada cláusula, decae la argumentación sobre la vulneración del principio de su invariabilidad. En cuanto a la inadecuación de los criterios a los que se ha de ajustar el plan de actualización que se debe elaborar, se trata de orientaciones que, como se reconoce en el motivo, no se han plasmado en ninguna actuación. Además, precisamente, por tratarse de indicaciones generales no puede afirmarse antes de que se plasmen en fórmulas concretas que sean tan radicalmente inadecuados ni que su articulación producirá necesariamente efectos contrarios a la legalidad.
La sentencia niega la procedencia de resarcir a las recurrentes o de restablecer el equilibrio económico-financiero de sus contratos porque, una vez considerado conforme a la legalidad el mantenimiento de las tarifas, decae esta pretensión. No está equivocada. Además, frente al dictamen pericial que nos recuerdan los recurrentes, favorable a sus puntos de vista, la Generalidad Valenciana nos habla del informe de 6 de julio de 2011 y de sus conclusiones contrarias a las de los actores en este punto. Como no se trata de revisar en casación la prueba practicada en la instancia, ya que no se ha puesto de manifiesto la vulneración de los preceptos que la regulan ni, en especial, que sea arbitrario o contrario a las reglas de la sana crítica el juicio que sobre estos extremos se hizo ya en la sentencia nº 572 y ha asumido la nº 497, procede desestimar también este último motivo.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Fallo
Que no ha lugar al recurso de casación nº 341/2014, interpuesto por la Asociación de Entidades Concesionarias de la Comunidad Valenciana para la Inspección Técnica de Vehículos (AECOVA-ITV) e ITV de LEVANTE, S.A. contra la sentencia nº 497 dictada el 8 de noviembre de 2013, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y recaída en el recurso nº 391/2011 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.