Encabezamiento
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Noviembre de dos mil quince.
La Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, ha visto el recurso de casación número 3413/2014 interpuesto por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CIVIL (FEDECA), representada por el Procurador don Ramiro Reynolds Martínez, contra
sentencia de la Sección Séptima la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 21 de julio de 2014, dictada en el recurso nº 329/2013 .
Siendo partes recurridas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
'
FALLAMOS:
Desestimar el recurso contencioso-administrativointerpuesto por la representación procesal de la
Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado, contra la Instrucción de 15 de octubre de 2012, Instrucción de las Secretarías de Estado de Administraciones Públicas y de Presupuestos de Gastos, la cual consideramos ajustada a derecho.
Con imposición de las
costas procesalescausadas en esta instancia a la parte recurrente'.
SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, por la representación de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO (FEDECA) se manifestó la voluntad de plantear recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
TERCERO.-La representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocado el motivo en que se apoyaba, se terminaba con este suplico a la Sala:
'tenga por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por interpuesto en tiempo y forma recurso de casación contra la
Sentencia dictada el 21 de julio de 2014 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
y, admitiéndolo, case y anule la citada Sentencia, dictando nueva sentencia por la que se declare la nulidad de la Instrucción conjunta de las Secretarías de Estado de Administraciones Públicas y de Presupuestos y Gastos, de 15 de octubre de 2012 por la que se dispone dar cumplimiento a las previsiones del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y fomento de la competitividad, en relación con la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de la Administración del Estado'.
CUARTO.-El ABOGADO DEL ESTADO, se opuso al recurso de casación con un escrito que finalizó así:
'(...) y en su virtud desestime le recurso de casación contra la
sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de junio de 2014
, con imposición de las costas a la actora'.
QUINTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 11 de noviembre de 2015, pero la deliberación se efectuó el día 18 inmediato siguiente.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
Fundamentos
PRIMERO.-Con fecha 14 de julio de 2012 se publicó en el BOE el
Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, estableciéndose en su artículo 9.2 que
'
Cada Administración Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrá complementar las prestaciones que perciba el personal funcionario incluido en el Régimen General de Seguridad Social y el personal laboral a su servicio en las situaciones de incapacidad temporal...'.
Con la finalidad de proceder a la aplicación de dicha normativa, las Secretarías de Estado de Administraciones Públicas y de Presupuestos y Gastos procedieron a dictar la Instrucción de 15 de octubre de 2012 por la que
'se dispone dar cumplimiento a las previsiones del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y fomento de la competitividad, en relación con la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de la Administración del Estado'.
Instrucción cuya finalidad era, según se indicaba en su texto, establecer unos criterios comunes en la gestión procedimental que posibilitase un trato homogéneo a situaciones equivalentes.
SEGUNDO.-Dicha Instrucción fue objeto de recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO (FEDECA), que esgrimió como motivos de impugnación lo siguiente: que se trataba de una disposición de carácter general dictada en ejecución del Real Decreto-Ley 20/2012, sin que constase en su procedimiento de elaboración del preceptivo dictamen del Consejo de Estado; que dicha Instrucción comportaba una grave discriminación en relación con el tratamiento de la incapacidad temporal, si se compara con el régimen de los trabajadores del sector privado; inexistencia de urgente y extraordinaria necesidad en el Real Decreto-ley 20/2012 y, en consecuencia, en la Instrucción que se impugna, así como inexistencia de memoria e informes de impacto económico; e inexistencia de vínculo entre sostenimiento de gastos públicos e incapacidad temporal de los funcionarios de la Administración del Estado.
La sentencia recurrida, tras entender que era competente para conocer del recurso, procedió a desestimarlo y en su fundamento de derecho cuarto razonó para ello lo siguiente:
'En el caso presente se trata de una Instrucción Conjunta de las Secretarias de Estado de Administraciones Públicas y de Presupuestos y Gastos de 15 octubre 2012 cuyo contenido no desarrolla ni ejecuta el Real Decreto Ley 20/2012, tan solo da cumplimiento al mismo y se dirige dicha Instrucción a los Subsecretarios, Dirección General de la Función Pública, Dirección General de Costes y Pensiones Públicas para que tengan unos criterios comunes en la gestión de la incapacidad temporal que posibiliten un tratamiento homogéneo. No estamos más que ante una mera Instrucción, y no ante un reglamento ejecutivo, o una Orden ejecutiva que precise el informe del Consejo de Estado. Se trata de una Instrucción, como se ha dicho, que se limita a aclarar, sin innovar, el Real Decreto Ley 20/2012 y su contenido es fiel reflejo de dicho RDLey. No aporta nada novedoso, efectúa remisiones al ordenamiento jurídico sobre la delimitación de la incapacidad temporal, o lo que debe entenderse por incapacidad temporal y cómputo de plazos de la misma, y se modula el régimen retributivo durante esa incapacidad temporal. Además la Secretaria de Estado no ostenta competencia para innovar el ordenamiento jurídico, por eso con la Instrucción Conjunta las Secretarias de Estado dictan unos criterios orientativos de utilidad práctica para los aplicadores de la misma.
En consecuencia, al haberse dictado en una Instrucción que se limita a trasladar el contenido del art. 9 RDLey 20/2012 y concretar como debe ser su aplicación no es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado'.
El resto de los motivos del recurso los desestimaba con base en lo argumentado en su fundamento de derecho sexto, en el que razonaba lo que continúa.
Que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad del RDLey no era un concepto que tenga que interpretarlo el Tribunal dado el carácter político de la decisión.
Que tampoco podía el Tribunal atender la alegación relativa a que el RDLEY no justificase con términos económicos la medida que exige a los funcionarios públicos un esfuerzo económico, porque el legislador había dado un tratamiento específico a la incapacidad temporal de los funcionarios públicos dentro de las medidas de urgencia adoptadas.
Que no se planteaban dudas sobre la constitucionalidad de la Instrucción, ni sobre la inexistencia de discriminación.
Y que la Instrucción no generaba discriminación en su tratamiento de la incapacidad temporal del personal al servicio de la Administración General del Estado, pues no se había mencionado ninguna norma que, por ser más beneficiosa para el empleado del sector privado y no tener una justificación objetiva y razonable para ello, pudiese merecer la calificación de discriminatoria para el funcionario; además de no señalarse un adecuado término de comparación para que apreciar homogeneidad entre la situación de quien se consideraba discriminado y la de quien habría de servir de referencia.
TERCERO.-El recurso de casación interpuesto por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO (FEDECA) invoca en su apoyo un único motivo, formulado al amparo de la
letra d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción (LJCA ), en el que se dirigen tres reproches a la sentencia recurrida.
I.-El primero de ellos alega la vulneración del
artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado , por entenderse que la Instrucción impugnada no supone un mero acto de aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, como se deduce del contenido de los
artículos 2 ,
3 ,
4 ,
5 ,
7 y
9, y tiene, en consecuencia, naturaleza de reglamento dictado para ejecutar la citada norma legal; y con esa base se sostiene que la falta de dictamen del Consejo de Estado en su elaboración supone un vicio procedimental que conlleva su anulación, así como que la sentencia de instancia efectúa una aplicación errónea de los
artículos 24.2 de la Ley 50/1997 y 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado .
II.-El segundo alega la vulneración del
artículo 14 de la Constitución , así como de la jurisprudencia aplicable.
Se aduce que, frente a lo afirmado en la sentencia de instancia, sí se ha aportado un término válido de comparación a los efectos de acreditar la discriminación padecida en el régimen de incapacidad temporal de los funcionarios públicos, cuales son los convenios colectivos de empresas y Administraciones que aparecen publicados en la web de público acceso al Ministerio de Trabajo e Inmigración, aunque se trate de una remisión en bloque a la totalidad de los convenios que aparecen en dicha web; y se dice que de ellos se deduce que no existe en dicho convenios una regulación tan restrictiva de los derechos de los trabajadores, como la que se pretende aplicar en la Instrucción impugnada a los funcionarios. A lo que se añade que el hecho de que existan ciertas peculiaridades entre la situación funcionarial y la del resto de los trabajadores no puede justificar unas diferencias en la regulación de la incapacidad temporal, haciendo prevalecer una cuestión accidental sobre una cuestión esencial, como es la condición de trabajador por cuenta ajena de todo funcionario.
Se insiste, en relación con la falta de aportación de un adecuado término de comparación, que fue declarada pertinente por la Sala de instancia la prueba documental propuesta en su día por la recurrente, tal como se acordó por Auto de 5 de febrero de 2014, en base a la cual se tuvieron por reproducidos los convenios colectivos publicados en la página web del Ministerio de Trabajo e Inmigración, así como el del personal laboral de la Administración General del Estado y convenios colectivos del resto de las Administraciones Públicas.
III.-El tercero alega la inexistencia de urgente y extraordinaria necesidad en el Real Decreto-ley 20/2012, así como la inexistencia de Memoria e Informe de Impacto Económico.
Se aduce la falta de motivación de la urgente y extraordinaria necesidad, así como la falta de la Memoria de Impacto Económico que impiden una valoración sobre los efectos y la cuantificación de las consecuencias económicas que supone el recorte de los derechos de los funcionarios vinculados a su salud; máxime cuando no existe relación alguna entre el sostenimiento de los gastos públicos y la incapacidad temporal de los funcionarios, ya que si su finalidad era evitar casos de fraude lo lógico hubiera sido reforzar los sistemas de control e inspección.
CUARTO.-Por su parte, el ABOGADO DEL ESTADO, en su escrito de oposición, interesa la desestimación del recurso por entender que la instrucción recurrida tiene como única finalidad fijar criterios de gestión procedimental, sin innovar el ordenamiento jurídico, limitándose a fijar criterios comunes de actuación de los órganos administrativos encargados de aplicar el Real Decreto-Ley 20/2012, por lo que no era necesario el dictamen del Consejo de Estado.
Mantiene, en segundo lugar, y en relación con la vulneración del
artículo 14 de la Constitución , que no se ha aportado un término válido de comparación, no siendo suficiente la remisión a los convenios colectivos en general, sin identificar situaciones concretas, habida cuenta de la diferencia de régimen jurídico entre los distintos colectivos que se trata de comparar.
Por último, y en relación a la falta de urgente y extraordinaria necesidad del Real Decreto Ley 20/2012, afirma el Abogado del Estado que dicho requisito no alcanza a la instrucción recurrida, y que tal cuestión, en su caso, solo podría dar lugar al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad. Además de que, en todo caso, la apreciación de dicha circunstancia entraña la emisión de un juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección política del Estado.
QUINTO.-Debemos comenzar recordando que, como
esta Sala ha dicho reiteradamente (sentencia de 20 de febrero de 2012 , recurso nº 802
/2011, por todas), la naturaleza y el objeto del recurso de casación, -condensados una y otro en la idea de que aquél no es una segunda instancia y de que viene limitado al enjuiciamiento de las concretas infracciones jurídicas,
'in iudicando'o
'in procedendo'-hacen necesario que la parte recurrente impute a la sentencia que recurre una crítica de ésta, de su razón de decidir, sin que dicha parte pueda, por ello, limitarse a reproducir lo que ya argumentó ante la Sala de instancia.
Y es de subrayar al respecto lo siguiente:
- que
'Ciertamente la exigencia de que la crítica se dirija no contra el acto administrativo sino contra la sentencia recurrida es inherente al significado del recurso de casación que tiene como única finalidad depurar la aplicación que del Ordenamiento Jurídico ha efectuado el Tribunal a quo. Como recuerda la
sentencia de 4 de mayo de 2005
la necesidad de expresar las razones legales de disentimiento contra la sentencia trae como consecuencia que la mera reproducción de lo ya alegado y desestimado por la sentencia recurrida, como argumentación básica del recurso intentado, suponga la desestimación del mismo, ya que quien así procede no está sometiendo a crítica fundada la decisión recurrida, ni alegando ante el Tribunal de Casación las razones que puedan desvirtuar los argumentos utilizados'(por todas,
sentencias de 8 de abril de 2010 -recurso 1909/2008 -;
2 y
16 de diciembre de 2010 -
recursos 5621/2008 ;
1877/2009 y
4977/2009 respectivamente - y
las más recientes de 10 de marzo de 2011 -recursos 2112/2009 y
6547/2009 -).
Pues bien, examinado el primer motivo de casación, es evidente que la recurrente pretende reiterar nuevamente reproche del debate planteado en la instancia, realizando una mera alegación a la sentencia como pretexto para plantear nuevamente las pretensiones deducidas en la instancia.
Así ha de ser considerado porque, a los efectos de determinar la naturaleza reglamentaria de la instrucción impugnada y plantear la necesidad de informe por parte del Consejo de Estado, la recurrente se limita a reiterar, sin mas, el carácter innovador de los artículos 2, 3, 4, 5, 7 y 9 de la Instrucción y la errónea interpretación que realiza la sentencia de instancia de la jurisprudencia, sin criticar debidamente la razón de la desestimación de tal pretensión.
En relación con lo que antecede, debe destacarse que la sentencia de instancia, en su fundamento de derecho cuarto, y tras realizar un resumen de la jurisprudencia de aplicación y en especial de la doctrina contenida en la
sentencia de esta Sala de 12 de noviembre de 2003 , razona en relación a la Instrucción impugnada que
'No aporta nada novedoso, efectúa remisiones al ordenamiento jurídico sobre la delimitación de la incapacidad temporal, o lo que debe entenderse por incapacidad temporal y cómputo de plazos de la misma, y se modula el régimen retributivo durante esa incapacidad temporal. Además la Secretaria de Estado no ostenta competencia para innovar el ordenamiento jurídico, por eso con la Instrucción Conjunta las Secretarias de Estado dictan unos criterios orientativos de utilidad práctica para los aplicadores de la misma.
En consecuencia, al haberse dictado en una Instrucción que se limita a trasladar el contenido del art. 9 RDLey 20/2012 y concretar como debe ser su aplicación no es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado'.
Y ha de subrayarse que, sin embargo, la recurrente, nada argumenta para cuestionar el posible error de la sentencia de instancia al valorar los controvertidos artículos de la Instrucción, y para deducir el carácter innovador, y por tanto, la naturaleza reglamentaria de la instrucción impugnada. Se limita a reiterar que la instrucción impugnada no supone un mero acto de aplicación del Real Decreto Ley 20/2012 porque es, además, un desarrollo de aquel texto legal, pero no pone de manifiesto las razones por las que entiende que los mencionados artículos de la Instrucción van mas allá de la mera ejecución y aplicación del mencionado Real Decreto Ley; cuestión ésta fundamental para el éxito de su pretensión, lo cual conduce a que el primer reproche no pueda considerarse justificado.
SEXTO.-El segundo reproche dirigido a la sentencia de instancia es la vulneración del
artículo 14 de la Constitución .
Se aduce que la desigualdad que se deduce del tratamiento de la incapacidad laboral está desprovista de toda justificación objetiva y razonable, máxime cuando la propia exposición de motivos de la Instrucción prevé la equiparación de los empleados públicos con los trabajadores del sector privado. Por otro lado, se añade que, en contra de lo razonado en sentencia, sí se aportó un término válido de comparación cual fue la documental propuesta y admitida como prueba consistente en tener por reproducidos los convenios colectivos publicados en la página web del Ministerio de Trabajo e Inmigración y el convenio colectivo del personal laboral de la Administración General del Estado y los convenios colectivos del resto de las Administraciones Públicas.
La sentencia de instancia procedió a desestimar dicha pretensión en su fundamento de derecho sexto, donde razonaba que
'En definitiva, la demandante alega diferencias normativas entre aquellas que rigen a los empleados públicos y las que existen para los empleados del sector privado. No menciona, la parte actora, ninguna norma que por ser más beneficiosa para el empleado del sector privado sea discriminatoria para el funcionario y que no tenga una justificación objetiva y razonable para ser así, de acuerdo con criterios jurídicos atendibles; o, en otras palabras, que se base en alguna razón que sea jurídicamente relevante. Hay que señalar que la legislación establece distinto sistema normativo para el empleado público y para el empleado del sector privado pues no existe una regulación idéntica en la incapacidad temporal, ni se precisan los mismos requisitos ni se dan las mismas coberturas.
Para apreciar una discriminación contraria al ordenamiento jurídico es preciso que se señale un adecuado término de comparación para que se aprecie homogeneidad entre la situación de quien se considera discriminado y la de quien sirve de referencia, esto es, la de aquella con la que se aspira a obtener un tratamiento igual en la norma impugnada.
El principio de igualdad del
artículo 14 de la Constitución
, no ha sido objeto de infracción por la Instrucción impugnada. Sólo se conculca el derecho constitucional, consagrado en el
artículo 14 CE , cuando la desigualdad está desprovista de justificación objetiva y razonable, ya que esta falta de justificación se traduce en discriminación atentatoria tanto del derecho fundamental como del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del
artículo 9.3 CE '.
El motivo tal como está planteado no puede prosperar. Para ello sería necesario que, a través de la denuncia de una determinada regulación de la Instrucción impugnada, se pudiese deducir que no existe una justificación objetiva y razonable acreditativa de una situación de desigualdad de los funcionarios en relación con el sector privado en relación con el tratamiento de la incapacidad temporal, y ésa es la razón por la que la sentencia de instancia procede a desestimar dicha pretensión, sin que en el presente recurso de casación, por la recurrente, se proceda a determinar qué situación en concreto, derivada de los artículos 2, 3, 4, 5, 7 y 9, se considera discriminatoria, mas allá de la mera alegación de ser la Instrucción impugnada una norma restrictiva y perjudicial para los derechos de los trabajadores.
Por otro lado, si bien es cierto que se admitieron como prueba documental los convenios colectivos antes mencionados, esa remisión a dichos convenios no es suficiente para acreditar la existencia de una discriminación si no se determina que situación concreta se considera que ha recibido un trato discriminatorio.
Igualmente hay que añadir que el objeto de impugnación del presente recurso es una Instrucción para la aplicación homogénea del Real Decreto Ley 20/2012, por lo que toda alegación sobre la existencia de un trato discriminatorio debería ser denunciada a través del correspondiente recurso de inconstitucionalidad.
SÉPTIMO.-El último reproche alega la inexistencia de urgente y extraordinaria necesidad del Real Decreto 20/2012, entendiendo que es un vicio que arrastraría a la legalidad de la Instrucción ahora impugnada, además de carecer de la correspondiente memoria económica.
Las dos alegaciones que encierra este último reproche tampoco pueden prosperar.
En primer lugar, porque la disposición impugnada es la Instrucción de las Secretarías de Estado de Administraciones Públicas y de Presupuestos de Gastos de 15 de octubre de 2012, de la cual se ha dicho anteriormente que no se trata de una disposición de carácter general, por lo que no es de aplicación el
artículo 24.1,a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en cuanto a la necesidad de memoria económica.
A lo anterior ha de añadirse que tampoco se puede hacer valer en el presente recurso la inexistencia de urgente y extraordinaria necesidad del Real Decreto-Ley 20/2012, ya que, por tratarse de una norma con rango de ley debería denunciarse dicho motivo a través del recurso de inconstitucionalidad, sin que resulte procedente, a través de la impugnación de la Instrucción, impugnar indirectamente los vicios en que hubiese podido incurrir aquella disposición legal.
OCTAVO.-Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación; y, al ser desestimatorio el recurso, todas las costas deberá abonarlas la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general de la imposición del
artículo 139.2 de la LJCA .
Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos comprendidos en ellas la de seis mil euros; y para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y la dedicación requerida para formular la oposición.
Fallo
1.-Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO (FEDECA) contra la
sentencia de 21 de julio de 2014 dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso nº 329/2013 .
2.-Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación, con la limitación que se expresa en el último fundamento de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.-
