Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 38/2005 de 08 de Febrero de 2007

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Febrero de dos mil siete.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación en interés de la ley nº 38/2005 , interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación del Ayuntamiento de Lugo, interpuesto contra la Sentencia nº 205/05 dictada el 16 de marzo de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y recaída en el recurso de Apelación 148/2003, interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número uno de Lugo en recurso interpuesto contra el acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Lugo de fecha 10 de julio de 2002, por el que se aprobaron las bases y convocatoria de pruebas selectivas para la provisión con carácter interino de 16 plazas de Agente de la Policía Local.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sentencia recurrida dispone en su parte dispositiva lo siguiente:

"FALLO: Que con acogimiento del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia número 75/2003 de fecha 23 de abril de 2003 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de Lugo en autos de Procedimiento Abreviado número 432/2.002 debemos REVOCAR Y REVOCAMOS la misma y en su lugar, estimamos los recursos contencioso- administrativo formulados por los sindicatos CSI-CSIF y CC.OO. contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Lugo de fecha 10 de julio de 2002 que aprobó las bases y convocatoria de las pruebas selectivas para la provisión, con carácter interino, de dieciséis plazas de agentes de la Policía Local con los pronunciamientos consignados en el Fundamento Jurídico Tercero de la presente resolución; sin hacer pronunciamiento especial sobre las costas de ambas instancias".

SEGUNDO.- El Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación del Ayuntamiento de Lugo, interpuso recurso de casación en interés de la ley contra la referida Sentencia y, después de exponer las alegaciones que estimó oportunas, solicitó a la Sala dictara en su día sentencia por la que se declare como doctrina legal que "en la apreciación de la urgencia como motivación de los actos administrativos de aprobación de procedimiento de selección de funcionarios interinos, la potestad de apreciación de la concurrencia de las circunstancias que den lugar a la declaración de la citada urgencia corresponde a la Administración municipal, sin perjuicio del control jurisdiccional de los aspectos reglados y del control de la interdicción de la arbitrariedad".

TERCERO.- La Abogada del Estado, presentó escrito el 3 de febrero de 2006 solicitando la desestimación del recurso. Por su parte, el Fiscal propugnó la desestimación del presente recurso en interés de la ley.

CUARTO.- Concluidos los trámites legales, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el 7 de febrero de 2007 , en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

Fundamentos

PRIMERO.- El Procurador Don Alejandro González Salinas en nombre y representación del Ayuntamiento de Lugo, interpone el presente recurso de casación en interés de Ley, contra la Sentencia nº 205/05 dictada el 16 de marzo de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y recaída en el recurso de Apelación 148/2003, interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número uno de Lugo contra el acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Lugo de fecha 10 de julio de 2002, por el que se aprobaron las bases y convocatoria de pruebas selectivas para la provisión con carácter interino, de 16 plazas de Agente de la Policía Local.

La sentencia recurrida, en cuanto aquí interesa fundamenta la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia de instancia y en consecuencia, la estimación de los recursos planteados, en que no existe la necesaria urgencia que justificaría la convocatoria de las plazas de interinos, diciendo en el fundamento jurídico tercero lo siguiente: "El articulo 5.2 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero que aprueba el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado contiene una definición de los funcionarios interinos como aquellos que por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas de plantilla en tanto no se provean por funcionarios de carrera. Por su parte el articulo 104 del mismo Texto Legal establece en su apartado 1 que para el nombramiento de funcionarios interinos será condición indispensable que no sea posible con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación del servicio por funcionarios de carrera. Sin duda alguna, la Sala considera, sin perjuicio de la eventual valoración de los restantes motivos de impugnación, que la justificación de la necesidad o urgencia es cuestión prioritaria que condiciona la legitimidad del ejercicio de la facultad de autoorganización de la que es titular el Concello demandado.

En referencia a la materia es en el mismo Acuerdo impugnado donde se contiene un inicial párrafo destinado a la justificación indicada, haciendo descansar tales condiciones de inaplazable necesidad en el elevado número de plazas vacantes existentes en el cuadro de personal funcionario y la finalidad de asegurar el buen funcionamiento de los servicios municipales más afectados por dicha situación con reducción, a su vez, del número de contrataciones laborales de carácter temporal que se generan para afrontar los casos de urgencia inaplazable. Por otra parte, queda acreditado que las 16 plazas convocadas proceden de diversas ofertas de empleo público, concretamente, de los años 2000, 2001 y 2002.

Sin duda el Presidente de la Corporación está habilitado para efectuar nombramientos de personal interino para plazas vacantes, siempre previa convocatoria pública y con respeto a los principios de mérito y capacidad, cuando la urgencia exigida por las circunstancias concurrentes, impidan la prestación del servicio por funcionarios de carrera, todo ello a tenor de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio que aprueba las reglas básicas y programas mínimos del procedimiento de selección y formación de los funcionarios de las Administraciones Locales. Con las citas legales y reglamentarias se desvela que el centro neurálgico de la cuestión debatida es la concurrencia real y acreditada de circunstancias de urgente necesidad que hagan preciso acudir a la cobertura interina de las plazas. Desde luego en una primera aproximación a la cuestión el elevado número de plazas convocadas no es indicio de urgencia, máxime si proceden de convocatorias anteriores pues sin perjuicio de lo expuesto en el Acuerdo de convocatoria a que hemos hecho alusión, se echa en falta en el mismo una referencia a las causas que han impedido en los ejercicios correspondientes o en otro momento, la convocatoria de las plazas, toda vez que un número tan elevado evidencia la existencia de deficiencias en el funcionamiento de los servicios ya con anterioridad al momento de la convocatoria impugnada y una inactividad del Concello de Lugo a la hora de solventar las aludidas insuficiencias en la prestación de los servicios. En una palabra, se trata de una situación de carencia prolongada en el tiempo, si atendemos a aquella singular justificación institucional, que desde luego descubre la inexistencia de premura por parte del Concello a la hora de ser solventada y destierra la urgencia y necesidad que subyace a todo nombramiento interino. Revirtiendo en lo anterior, no se acredita un aumento de población o del parque automovilístico o de la criminalidad que pueda ser determinante de una urgencia, que por otro lado, serían datos puntuales incongruentes con un tan elevado número de plazas. A descartar la procedencia del nombramiento interino revierte el dato, no discutido de contrario, de que desde el año 1995 el Concello tenga presupuestadas cinco plazas para ser cubiertas con funcionarios de carrera que injustificadamente, no se ha convocado. A la misma conclusión abunda el hecho de que se limiten en la convocatoria las causas de cese a la cobertura con carácter definitivo de la plaza o amortización de la misma por disposición de la Alcaldía, obviándose cualquier referencia a la desaparición de la urgencia que motiva los nombramientos, la más viable atendida la finalidad de la convocatoria.

Desde luego, con esta práctica puede incurrirse en vicios indeseables como el acceso a las plazas en propiedad teniendo en cuenta méritos como el desempeño previo del puesto en cuestión máxime si y ya en otro orden de cuestiones, la convocatoria impugnada no exige a los aspirantes interinos las mismas condiciones y requisitos que a los funcionarios de carrera(....)".

SEGUNDO.- El recurrente entiende que la interpretación que realiza la sentencia recurrida vulnera la potestad discrecional de la Administración, y en consecuencia el articulo 4 de la ley 7/1985, de 2 de abril , que establece la potestad de autoorganización de las Entidades Locales y la autonomía local, excediéndose la sentencia del control judicial de las potestades discrecionales que ha de versar exclusivamente sobre los elementos reglados de dicha potestad y la inexistencia de arbitrariedad. A juicio de la recurrente el concepto jurídico de urgencia ha de ser interpretado discrecionalmente por la Administración, que tan solo exige de motivación, pero sin que pueda sustituirse el criterio municipal por el jurisdiccional.

TERCERO.- Por su parte, la Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso, pues sostiene que lo que hace la sentencia no es sino aplicar los preceptos de la legislación estatal sobre acceso al empleo público, que resultan vinculantes para las Administraciones Locales, de acuerdo con lo establecido en la legislación de régimen local y sobre la función publica, que fijan como uno de los requisitos para acudir a la contratación interina la existencia de una situación de urgencia, lo que no se ha acreditado, según valoración que corresponde al tribunal de instancia y no al de casación. Hace constar además esta representación que uno de los requisitos que habilitan a la anulación de los actos discrecionales es la inexistencia de presupuesto de hecho habilitante del ejercicio de la correspondiente potestad jurisdiccional, así como el control de los elementos reglados o que incurra en arbitrariedad, recordando que la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 896/1991 , exige para poder acudir al nombramiento de funcionarios interinos, que no sea posible, en función de la urgencia provocada por las circunstancias, la prestación del servicio por funcionarios de carrera.

En parecidos términos se manifiesta el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, solicitando igualmente la desestimación del presente recurso.

CUARTO.- El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra Sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo o por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo (tres meses de plazo para interponerlo) y forma (escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la Sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación), pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo. 5 ) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la Sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.

Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las Sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001 ) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001 ), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997 ), por señalar algunas entre muchas otras. Jurisprudencia que ha añadido, más bien explicitado, otros dos requisitos que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción. El primero es que la doctrina cuya fijación se pretende se refiera a un concreto precepto [Sentencias de 6, 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26 y 21/2004, 46/2003 )]. El segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [Sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/2000 ) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes].

QUINTO.- Pues bien, aplicando esos criterios al presente supuesto, puede considerarse debidamente cumplida la exigencia de acreditar que, efectivamente, la doctrina que se quiere corregir podría ser gravemente dañosa para el interés general, en tanto pudiera suponer una interpretación errónea de la norma contraria al principio de autonomía municipal.

Sin embargo, la tesis mantenida por la Sala en punto a enjuiciar la "urgencia" que habilita la contratación interina es de todo punto correcta. En primer lugar nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado, cuyo control, como el de todos los actos administrativos en general, tiene su cobertura constitucional en el articulo 106.1 de nuestra norma fundamental, cuando dispone que: "Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican". Este precepto permite residenciar todos los actos administrativos y los reglamentos ante los jueces y tribunales, sin excepción alguna. Claro que ese control solo puede hacerse con el parámetro del ordenamiento jurídico, al que los jueces y tribunales están sometidos (art. 9.1 y 117.1 de nuestra Constitución ), pero la discrecionalidad será la consecuencia de que no existe vulneración del ordenamiento jurídico y no un "prius" que excluya el control jurisdiccional de un acto administrativo, so pretexto de una calificación de un acto o una potestad administrativa como discrecional. En segundo lugar, la sentencia de instancia acierta cuando sostiene que no puede existir una situación de urgencia, que debería acreditar en todo caso la Administración, al suponer una excepción al sistema ordinario de provisión del personal administrativo, cuando la situación se arrastra de años anteriores y siendo excesivo el número de plazas convocadas para ser cubiertas por interinos, lo que revela un anormal funcionamiento administrativo a la hora de la provisión de dichas plazas por el sistema legalmente establecido.

SEXTO.- De conformidad con el artículo 139 procede condenar en costas a la Administración recurrente, al apreciar temeridad en la interposición del recurso a la vista de la razonabilidad de los fundamentos de la sentencia recurrida, hasta la cantidad máxima de 2000 euros.

En atención a cuanto se ha expuesto,

Fallo

1.- No ha lugar al recurso de casación en interés de la ley nº 38/2005 , interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas en nombre y representación del Ayuntamiento de Lugo, en recurso interpuesto contra la sentencia nº 205/05 dictada el 16 de marzo de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y recaída en el recurso de Apelación 148/2003, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número uno de Lugo, en recurso interpuesto contra el acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Lugo de fecha 10 de julio de 2002, por el que se aprobaron las bases y convocatoria de pruebas selectivas para la provisión con carácter interino, de 16 plazas de Agente de la Policía Local.

2.- Condenamos en las costas de este recurso a la parte recurrida hasta la cantidad máxima de 2000 euros.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. José Diaz Delgado, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.