Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 3931/2012 de 26 de Febrero de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Febrero de dos mil catorce.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 3931/2012 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Juan Alberto , representado por la Procuradora doña Mónica de la Paloma Fente Delgado, contra la sentencia de 10 de septiembre de 2012 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 79/2011 ).

Siendo parte recurrida la EXCMA. DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA, representada por el Procurador don Julián del Olmo Pastor.

Antecedentes

PRIMERO.-La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

« FALLO:

Que desestimamos el recurso Contencioso-Administrativo nº 79/11 interpuesto por (...), en representación de D. Juan Alberto , contra el Acuerdo de fecha 9 de noviembre de 2010 de la Diputación Foral de Bizkaia publicada en el BOB nº 222, de fecha 18 de noviembre de 2010, Acuerdo que se confirma, por ser adecuado a Derecho, sin hacer pronunciamiento sobre costas procesales».

SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la representación de don Juan Alberto promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar el motivo en que lo apoyaba, su parte final decía:

« Al TRIBUNAL SUPREMO SUPLICO:tenga (...) y por interpuesto, en tiempo y forma y en la representación que ostento, recurso de casación contra la Sentencia número 638/2012 de fecha 10 de Septiembre de 2012 de dicha Sala de lo Contencioso- administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictada en el Recurso Ordinario 79/2011 (...), para que (...) resuelva estimar el recurso formulado dictando la oportuna Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida, dicte una nueva Sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo formulado en la instancia se acuerde declarar contraria a Derecho, revocar y dejar sin efecto alguno la actuación administrativa objeto de dicho recurso y además de lo anterior que se retrotraigan las actuaciones al momento administrativo anterior preciso para que se reconozca el derecho de mi poderdante a ser nombrado funcionario interino, con sus efectos económicos incluidos, para alguno de los Puestos de Trabajo denominados Liquidador/a Campaña Renta (Cod 2042 de la RPT del ente foral demandado) indebidamente amortizados por la actuación impugnada, y todo ello de conformidad con lo previsto en las Bases Generales y Especificas de la convocatoria inicial para la provisión de tales puestos de trabajo que fueron publicadas en el BOB de 31 de Marzo de 2009 condenando a la Administración demandada a dictar los actos precisos para ello con lo demás que sea procedente en Derecho. Con imposición de costas a la Administración recurrida. (...)».

CUARTO.-El auto de 27 de junio de 2013 de la Sección Primera de esta Sala Tercera de este Tribunal Supremo acordó lo siguiente:

« LA SALA ACUERDA: Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Mónica de la Paloma Fente Delgado, en representación de Don Juan Alberto , contra la Sentencia de 10 de septiembre de 2012 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección Primera , dictada en el procedimiento n°79/2011, en cuanto al motivo tercero, submotivo o subapartado 2º, del escrito de interposición del recurso de casación; así como la admisión del recurso respecto de los motivos primero, segundo y motivo tercero, submotivo o subapartado 1º, del recurso de casación, con remisión de las actuaciones para su sustanciación a la Sección Séptima de esta Sala, de acuerdo con las normas de reparto de la Sala».

QUINTO.-La representación procesal de la EXCMA. DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA, en el trámite que le fue conferido, se opuso al recurso mediante un escrito en el que terminó así:

« A LA SALA SUPLICO:Que tenga por presentado este escrito, en la representación que ostento, tenga por formalizada la oposición al recurso formulado por la representación de Juan Alberto , para dictar sentencia en su día confirmando la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el Recurso contencioso-administrativo nº 79/2011 y condenando en costas a la recurrente. (...)».

SEXTO.-Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 12 de febrero de 2014.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-Son datos relevantes para decidir la actual casación, declarados por la sentencia recurrida o deducidos de las actuaciones sin haber sido controvertidos por los litigantes, los siguientes:

1.- La Diputación Foral de Bizkaia publicó en el Boletín Oficial de Bizkaia (BOP) de 28 de mayo de 2009 pruebas selectivas para la provisión, en el funcionariado de carrera, de 63 plazas Técnicas/Técnicos Medias/Medios de Gestión Administrativa Financiera, pertenecientes a la Escala de Administración Especial, Subescala Técnica, Clase Técnicas/Técnicos Medias/Medios.

2.- También publicó en BOP de 21 de marzo de 2009 otra convocatoria de Pruebas Selectivas para la provisión, en el funcionariado de carrera, de 55 plazas de Liquidador/Liquidadora, pertenecientes a la Escala de Administración Especial, Subescala Técnica, Clase Técnicas/Técnicos Medias/Medios.

Esta segunda convocatoria incluía en su Base Novena el siguiente apartado 6:

'Las listas de aprobados resultantes del presente proceso selectivo serán válidas para el nombramiento de funcionario interino cuando se den los supuestos que la normativa prevé y para el resto de contrataciones a que de estas categorías hubiera lugar'.

Y una Base Decimosexta con el siguiente contenido:

'Bolsa de Trabajo.

Del resultado del presente proceso selectivo, ordenado de conformidad con los criterios de gestión de las mismas, publicadas en www.bizkaia.net, se confeccionará bolsa de trabajo de esta categoría'.

3.- Varias personas participaron y superaron simultáneamente las dos convocatorias anteriores, pero solicitaron el pase a la situación de excedencia voluntaria en el puesto obtenido de 'Liquidador de Renta'.

4.- Don Juan Alberto participó en la segunda convocatoria en el turno de las tres plazas que en ella se reservaban a personas con discapacidad con perfil lingüístico no preceptivo.

5.- A la vista de las vacantes producidas como consecuencia de las excedencias antes mencionadas, el Servicio de Servicios Generales del Departamento de Hacienda y Finanzas solicitó que se transformaran las dotaciones vacantes de seis puestos de trabajo '2042 Liquidador/Liquidadora Campaña Renta' por otros tantos puestos de trabajo '2048 Liquidador/Liquidadora de Tributos'.

El Acuerdo de 9 de noviembre de 2010 del Consejo de Gobierno de la Diputación acordó la modificación de la relación de puestos de trabajo en los términos en que había sido solicitada, esto es, creó seis puestos de trabajo del código 2048 y amortizó otros seis del código 2042.

6.- El proceso de instancia lo inició don Juan Alberto mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra el acuerdo de 9 de noviembre de 2010 antes mencionado; y el suplico de la posterior demanda postuló que se declarara contraria a Derecho y se dejara sin efecto la actuación administrativa recurrida, y que se reconociera el derecho del demandante a ser nombrado funcionario interino para alguno de los puestos de trabajo denominados 'Liquidador-a Campaña Renta, Código 2042'.

7.- La sentencia aquí recurrida desestimó el recurso jurisdiccional de don Juan Alberto .

En su fundamento de derecho (FJ) primero delimitó el litigio señalando que habían sido esgrimidos estos tres motivos de impugnación: (a) infracción del deber de motivar y justificar las actuaciones administrativas; (b) incumplimiento del requisito de negociación colectiva; y (c) desviación de poder.

Tras esa delimitación, en el FJ segundo rechazó la falta de legitimación que había excepcionado la parte demandada.

En el FJ tercero transcribió la doctrina sobre negociación colectiva de la STS de 2 de diciembre de 2010 (Casación 4778/2009 ); recordó lo establecido en los artículos 54.1.f ) y 63.2 de la Ley 30/1992 , e invocó el criterio jurisprudencial que ha señalado que la entidad invalidante ha de determinarse en función de la naturaleza del acto y si ha existido indefensión; señaló que la modificación de la relación de puestos de trabajo es una potestad de la Administración que ejercita dentro de sus facultades organizativas y tiene carácter discrecional, aunque ha de someterse a la legalidad y no permite arbitrariedad ni desviación de poder; y subrayó que el vicio de desviación de poder precisa en quien lo invoca la alegación de los supuestos de hecho en que se funda, y no puede fundarse en meras presunciones ni en suspicacias.

Y el fundamento cuarto, partiendo de todo lo anterior, razonó lo siguiente:

'Aplicando la anterior doctrina y jurisprudencia a los motivos del recurso, éstos deben ser rechazados.

Debe rechazarse el reproche de ausencia de negociación colectiva en la modificación de la RPT que efectúa el recurrente, en relación a la amortización de 6 puestos de liquidador/ora de renta. No explica la repercusión de dicha decisión organizativa en las condiciones de trabajo, razón por la cual no resulta exigible el proceso 1e negociación, debiendo decaer el recurso en este punto.

Debe rechazarse los motivos referidos a la ausencia de motivación y la existencia le desviación de poder. La Administración en ejercicio de esa facultad a su disposición, ha de poder adecuar su estructura organizativa a los cambios estructurales y funcionales y aún sociales y económicos que se vayan produciendo en aras a una adecuada, racionalizada y eficaz prestación del servicio que a la misma le corresponde, lo que significa que al igual que en un momento determinado puede decidir la creación de uno o varios puestos de trabajo, operado un cambio de circunstancias, pueda posteriormente acordar su amortización. Las plazas amortizadas tienen su origen, en los 6 funcionarios que pidieron la excedencia en su plaza para tomar posesión en otra plazas de TMGAF.

Debe considerarse que la sucinta motivación, (folios 1 y 2 y 16 del expediente) acto ahora impugnado, no determina la anulabilidad del mismo. Se propone por el órgano competente y se expresan las circunstancias concretas que aconsejan la amortización, además de las que resulta de la lectura del expediente. Tampoco se acredita la desviación de poder, ni el apartamiento de las finalidades que son consustanciales a la discrecionalidad de que dispone el órgano competente a la hora de amortizar tales puestos de trabajo, lo que claramente excluye la alegada -aunque no probada- desviación de poder.

El recurrente no ha justificado en debida forma qué otra finalidad distinta que la prosecución del interés general podría perseguirse por la Administración con la resolución impugnada, mas allá de haber ejercido una potestad de autoorganización encaminada a una reorganización de los recursos humanos y garantizar así una buena gestión del personal lo cual sería un fin legítimo que se encuadraría dentro de la discrecionalidad administrativa no existiendo en el supuesto de autos razón alguna, pues no ha sido dada por el actor de la que se desprenda otra motivación diferente en el actuar de la Administración'.

SEGUNDO.-El actual recurso de casación, interpuesto por don Juan Alberto , invoca en su apoyo tres motivos, amparados en la letra d) del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJCA ).

I.-El primero denuncia la infracción de los artículos 54.1 y 63, apartados 1 y 2, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común [LRJ/PAC], y la doctrina jurisprudencial que ha declarado que 'los hechos son tal como la realidad los exterioriza, de forma que no le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facultades discrecionales para su apreciación'.

Su desarrollo argumental, expuesto aquí en lo esencial según el desglose del propio recurso, es el que sigue:

(1) se recuerda la doctrina jurisprudencial que ha relacionado el requisito de motivación con la necesidad de expresar los hechos que permitan valorar si la actuación administrativa cumplió o no con la nota de objetividad que, en cuanto a la adecuación a sus fines, le resulta obligada;

(2) se alude a la declaración de la sentencia recurrida de que en el expediente hay una motivación sucinta pero suficiente;

(3) se censura la anterior declaración, señalando el recurso que en la actuación impugnada sólo hay una motivación aparente o formal;

(4) se dice que la sentencia confunde motivación sucinta con motivación bastante, y que esta última nota, obligada en toda motivación para que pueda ser considerada jurídicamente válida, no es de apreciar en el caso litigioso;

(5) se afirma que desde 2008, en que fueron creados los puestos cuya supresión es aquí objeto de controversia, no pueden haber desaparecido las razones que determinaron esa creación;

(6) se viene a señalar que el informe que solicitó la amortización de los puestos polémicos y dio lugar al acto administrativo de supresión no explicó por qué habían de considerarse desaparecidas las razones que, muy poco tiempo antes (en 2008), habían dado lugar a la creación de esos puestos;

(7) se sostiene que la supresión responde a un fin ilegítimo porque, sin seguir el procedimiento de revisión de oficio, se efectúa una alteración de las bases de la convocatoria en lo que establecían sobre la cobertura de las vacantes con la lista de aprobados en el proceso selectivo; y

(8) se insiste en que el fin de la amortización no es sino dejar sin efecto las bases de la convocatoria, y se recuerda lo que la jurisprudencia viene declarando sobre que esas bases son la 'ley del concurso'.

II.-El segundo motivo señala la infracción del artículo 37 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , así como la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala de 2 de diciembre de 2010 y 4 de julio de 2007 .

Lo esgrimido principalmente para defender este reproche es que no es de compartir la afirmación de la sentencia recurrida de que la modificación de la RPT aquí litigiosa no afectaba a las condiciones de trabajo y, por tal razón, no resultaba obligado el requisito de negociación; y lo señalado a este respecto es que la decisión de amortizar los puestos de trabajo restringe las expectativa de acceso al empleo público de las personas que, como el recurrente, están encuadradas en la correspondiente Bolsa de Trabajo.

III.-El subapartado primero del motivo tercero (único admitido en este motivo, como se expresó en los antecedentes) invoca la infracción de los artículos 70.2 de la LJCA y 63.2 de la Ley 30/1992 [LRL/PAC], así como la doctrina de esta Sala sobre la desviación de poder recogida, entre otras, en la STS de 2 de marzo de 2004 .

Lo aducido básicamente es que en las actuaciones había prueba bastante para apreciar que la amortización de los puestos de Liquidadores de Renta y la simultanea creación de Liquidadores de Tributos no estaba justificada, y sólo estaba dirigida a frustrar los derechos de los aspirantes que, como el recurrente, habían sido incluidos en la Bolsa de Trabajo derivada de la convocatoria efectuada para cubrir puestos de Liquidadores.

TERCERO.-La reciente doctrina de esta Sala que niega naturaleza normativa a las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT), plasmada en la sentencia de 5 de febrero de 2014 (casación 2896/2014 ), podría justificar un pronunciamiento de inadmisibilidad del actual recurso de casación, pero ello no impide declarar que, por lo que seguidamente se razonará, tampoco los motivos de casación resultan justificados.

Lo suscitado en los motivos de casación requiere realizar estas previas consideraciones que continúan.

La primera es que, en lo relativo a la creación, modificación y supresión de puestos de trabajo, a través del acto administrativo de aprobación o modificación de la correspondiente RPT, la Administración pública goza de la amplísima discrecionalidad que es inherente a su potestad de autoorganización; y esta discrecionalidad opera tanto en lo referido a apreciar los hechos que puedan justificar esas decisiones administrativas, como en lo tocante al contenido de las soluciones o medidas organizativas en que haya de exteriorizarse la decisión de la Administración.

La segunda es que esa muy amplia discrecionalidad tiene como límite le interdicción de la arbitrariedad ( artículo 9.3 CE ), pero esta arbitrariedad debe quedar descartada cuando, en el contexto de las circunstancias en que fue adoptada, sean de apreciar unos mínimos elementos que permitan advertir que la decisión de la Administración no es gratuita y tiene una razonable justificación..

Y la tercera es la excepcionalidad y temporalidad que legalmente caracteriza al funcionario interino ( artículo 10 de la Ley 7/2007 ); lo que significa que las personas integrantes de las bolsas confeccionadas para efectuar los nombramientos de esa clase de empleados públicos no tienen un derecho a que se le asegure de manera incondicionada un desempeño efectivo bajo esa condición, ni a que su eventual nombramiento tenga una determinada duración, pues tan sólo poseen una expectativa a lo que resulte de las necesidades y prioridades que la Administración haya definido en el legítimo ejercicio de su potestad de organización.

Lo anterior conlleva, frente a lo que sostiene el recurrente, que la amortización que combate no puede ser considerada insuficientemente motivada. No puede serlo porque la polémica amortización fue acordada a petición del correspondiente responsable del servicio, y esta petición debe ser valorada en el contexto que significa el hecho notorio, invocado por la Administración demandada en su oposición a la actual casación, de las necesidades de recorte de gastos que ha impuesto la crisis económica; y, así valorada, ha de concluirse que dicha medida organizativa aquí litigiosa tiene una explicación razonable que cubre el mínimo canon de motivación que resulta necesario para descartar la arbitrariedad.

Como conduce también a que no sea de compartir todo lo que se ha esgrimido en el segundo y tercer motivo de casación con la finalidad de sostener la necesidad de negociación o la desviación de poder que se preconizan en el recurso. Si el funcionario interino no tiene, como antes se ha señalado, un derecho incondicional al desempeño de las plazas ocupadas con esa condición, la supresión de las mismas, decidida en el ejercicio de la legítima potestad administrativa de autoorganización, no tiene que ser negociado porque no altera ningún estatuto profesional; y esa supresión, por la misma razón, tampoco puede ser considerada una finalidad ilícita o torcida.

CUARTO.-Procede, pues, declarar no haber lugar al recurso de casación y, en cuanto a las costas procesales, no concurren circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general del artículo 139.2 de la LJCA .

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 euros; y para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y a la dedicación requerida para formular la oposición.

Fallo

1.-No haber lugar al recurso de casación interpuesto por don Juan Alberto contra la sentencia de 10 de septiembre de 2012 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 79/2011 ).

2.-Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación, con la limitación que se expresa en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.