Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 4323/2008 de 09 de Febrero de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Febrero de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación número 4323/2008, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la mercantil GRUPO ITEVELESA, S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa Puente Méndez, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de fecha 20 de junio de 2008, en el recurso ordinario número 649/2007 .

Ha sido parte recurrida el GOBIERNO DE CANTABRIA, representado y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal superior de justicia de Cantabria, de fecha 20 de junio de 2008, en el recurso ordinario número 649/2007, contiene una parte dispositiva del tenor literal siguiente:

«FALLAMOS

Se estima parcialmente el recurso Contencioso- Administrativo interpuesto por GRUPO ITEVELESA, S.A. contra la Resolución del Excmo. Sr. Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico de fecha 18 de diciembre de 2006 , por la que se acordó la prórroga por un plazo de cuatro años de la concesión administrativa de una estación de inspección técnica de vehículos, de la que es titular mi mandante; y asimismo, contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la misma con fecha 26 de enero de 2007 y se anula dicha resolución en el sentido de declarar que la prórroga de la concesión comprende también la unidad móvil sita en Castro- Urdiales, otra unidad móvil y la unidad móvil para la inspección de vehículos agrícolas. No se hace imposición de costas. (...)».

SEGUNDO. - Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de GRUPO ITEVELESA anunció recurso de casación que la Sala de instancia tuvo por preparado por providencia de fecha 30 de julio de 2008, ordenando la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

TERCERO.- La Procuradora Sra. Puente Méndez , en nombre y representación de GRUPO ITEVELESA, interpuso el recurso de casación por escrito de 17 de octubre de 2008 en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminó suplicando a la Sala:

«(...) dicte sentencia casando y anulando la recurrida, en su pronunciamiento desestimatorio , por ser contraria a Derecho; y resolviendo sobre el fondo del asunto, estime el recurso Contencioso- Administrativo en su día interpuesto, por ser la Resolución impugnada contraria a derecho , y declarando que el ámbito territorial de la concesión comprende la totalidad del territorio de la comunidad Autónoma de Cantabria, con carácter de exclusividad. (...)».

CUARTO.- Por Auto de la Sección 1ª de esta Sala, de fecha 4 de junio de 2009, se dispuso inadmitir el motivo primero del recurso de casación interpuesto, admitir a trámite el motivo segundo y remitir las actuaciones a la sección Sexta de esta Sala conforme a las reglas de reparto de asuntos.

QUINTO.- Por providencia de fecha 22 de septiembre de 2009 se concedió traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la recurrida , a fin de que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, trámite evacuado por el letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, por escrito de fecha 11 de noviembre de 2009, en el que, tras expresar cuanto consideró conveniente a su Derecho , terminó suplicando a la Sala:

«(...) dicte en su día Sentencia, por la que inadmita el mismo o subsidiariamente desestime las pretensiones invocadas de contrario».

SEXTO.- Ultimada la tramitación y pendiente de señalamiento, por diligencia de ordenación de fecha 14 de febrero de 2011 se remitió el presente recurso a esta Sección Séptima, de conformidad con las vigentes normas de reparto de asuntos entre las distintas Secciones de esta Sala y en aplicación de la regla sexta de las mismas.

SÉPTIMO.- Por providencia de 27 de enero de 2012, se señaló para la votación y fallo del recurso la audiencia del día 1 de febrero de 2012, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- En el actual recurso de casación se impugna la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal superior de justicia de Cantabria de fecha 20 de junio de 2008 , que, estimando parcialmente el recurso Contencioso- Administrativo interpuesto por la mercantil GRUPO ITEVELESA, S.A. contra la Resolución del Excmo. Sr. Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria de fecha 18 de diciembre de 2006, por la que se dispuso la prórroga a favor de la recurrente de la concesión administrativa para la explotación de una estación de inspección técnica de vehículos en Cantabria por un período de cuatro años y contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra aquélla en fecha 26 de enero de 2007, anuló la citada Resolución, en el sentido de declarar que la prórroga de la concesión comprende también la unidad móvil sita en Castro-Urdiales, otra unidad móvil y la unidad móvil para la inspección de vehículos agrícolas, desestimando la pretensión relativa a la declaración de que el ámbito territorial de la concesión comprende la totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria con carácter de exclusividad.

El recurso de casación interpuesto por la mercantil GRUPO ITEVELESA , que se limita a ese pronunciamiento desestimatorio de la sentencia, tras la declaración de inadmisión parcial efectuada por Auto de la sección 1ª de esta Sala de fecha 4 de junio de 2009 , referido en el antecedente cuarto de esta Sentencia, contiene un único motivo de casación, formulado bajo la cobertura del artículo 88.1.d) de la LJCA, en el que denuncia la infracción del artículo 155.4 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas .

La recurrida se opone al recurso deducido de contrario por razones de forma y de fondo.

Las primeras postulan la inadmisibilidad del motivo primero en cuanto existe una falta de correspondencia entre el vicio que se denuncia -la incongruencia de la Sentencia- y el cauce procesal utilizado -el artículo 88.1.d) de la LJCA -, cuestión que no precisa de respuesta alguna, al haber sido inadmitido previamente, el citado motivo, por carencia manifiesta de fundamento, por el Auto de 4 de junio de 2009 ya citado.

Y las segundas al considerar que la Sentencia no incurre en las vulneraciones atribuidas de contrario.

SEGUNDO.- La Sentencia impugnada en sus fundamentos de Derecho primero y segundo identifica los actos Administrativos impugnados y resume las respectivas posiciones de las partes en litigio.

En su fundamento de Derecho tercero delimita el objeto de controversia en los siguientes términos:

«(...) TERCERO.- De los términos en los que , tras la fase de alegaciones, ha quedado planteada la controversia se infiere que , en definitiva, la cuestión litigiosa se reduce a determinar:

- Si la Resolución impugnada extiende la prórroga de la concesión a la totalidad de estaciones y líneas que, anteriormente, constituían su objeto y

- Si la Resolución impugnada es conforme a Derecho, no, por negar implícitamente a la recurrente la exclusividad territorial de la concesión prorrogada.(...)».

Analiza a continuación en el mismo fundamento la primera de las cuestiones señaladas, a cuyo fin efectúa un relato de los hechos admitidos por las partes y otro de los en que muestran discrepancia. Y la resuelve en sentido estimatorio con base en las siguientes razones:

«(...) La Sala estima, sin embargo, que el examen de la Memoria Técnica y de la Resolución objeto del recurso no expresan , con la precisión necesaria, la extensión de la concesión prorrogada pues:

- Ni la Memoria ni la Resolución incluyen referencia expresa y concreta alguna a las unidades móviles comprendidas en la concesión y

- La parte dispositiva de la Resolución, trasunto de la conclusión de la Memoria, contienen elementos ambivalentes y contrapuestos (no implica ninguna modificación versus "quedando sólo circunscrita ...".

Procede, por todo ello y por exigencias del principio de seguridad jurídica, estimar este motivo de impugnación y acoger la primera pretensión de la recurrente.».

La Sentencia delimita, en su fundamento de derecho cuarto, la segunda cuestión controvertida del siguiente modo:

«(...) CUARTO.- La recurrente aduce, a través del segundo motivo de su recurso y como fundamento de su segunda pretensión , que la Resolución impugnada no es conforme a Derecho, pues vulnera el Art. 155.4 de la Ley de Contratos de las Administraciones y el Pliego y contrato concesional, al negar de forma implícita la exclusividad territorial de la concesión.

ITEVELESA argumenta este motivo de impugnación en la forma siguiente:

1) De la Resolución de otorgamiento de la prórroga se deduce también, inequívocamente, el criterio de la Administración autonómica en el sentido de negar que los Derechos de explotación del servicio de ITV que le conceden el contrato concesional y sus modificaciones posean el carácter de exclusividad; lo cual dista mucho de ser una suposición, dado que, con posterioridad a dicha Resolución , la Administración autonómica ha procedido a convocar concurso para la concesión de nuevas estaciones de ITV en el territorio de la Comunidad (Resolución de la Consejería de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico de 29 de junio de 2007). Así lo confirma la atípica delimitación del objeto de la prórroga.

2) Interesa la declaración formal de dicha exclusividad sobre las razones siguientes:

- El Art. 155.4 de la LCAP impone la obligación de expresar en el contrato el ámbito territorial de la gestión.

- Es un hecho, sin embargo, que ni el contrato concesional ni el Pliego con arreglo la que se celebró la licitación contienen, en apariencia, mención alguna al ámbito territorial de la concesión que se otorga.

- Dicha omisión , sin embargo, se subsana en los actos propios previos, coetáneos y posteriores de la Administración y con la interpretación del contrato a la luz del Art. 1282 del CC y

3) Por todo ello , concluye, la Resolución impugnada niega estos Derechos exclusivos de manera implícita en contravención del artículo 155.4 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y del pliego y contrato concesional, por lo que debe ser anulada (...)».

Y la desestima con base en los siguientes razonamientos (F.D. 5º):

«(...) QUINTO.- El examen del expediente Administrativo en función de las alegaciones de la recurrente evidencia que:

- "El Pliego de condiciones jurídicas, económicas y administrativas que regirá para la explotación de una estación de Inspección Técnica de Vehículos en Cantabria" (sic) precisa que "el objeto de este concurso es la adjudicación de una concesión administrativa para la explotación de una estación de Inspección Técnica de vehículos en Cantabria".

- En su condición de adjudicataria la recurrente suscribe con la Administración un contrato de concesión administrativa para la explotación de una estación de inspección técnica de vehículos en Cantabria y

- La Resolución del Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico , de 18 de diciembre de 2006, objeto de impugnación acuerda: "PRIMERO.- Prorrogar la concesión administrativa para la explotación de una estación de inspección técnica de vehículos en Cantabria, de la que es titular la compañía mercantil GRUPO ITEVELESA, S.A. , por un periodo de cuatro años. SEGUNDO.- Otorgar eficacia retroactiva a la presente Resolución, que desplegará sus efectos desde el 8 de noviembre del presente año, por lo que la prórroga concedida estará vigente hasta el 7 de noviembre de 2010. La continuidad en la prestación del servicio no implica ninguna modificación, quedando circunscrita a las actuales estaciones, con sus instalaciones y líneas situadas en Raos, I.T.V. nº 3902 , término municipal de Camargo y en el Polígono de Barros, nº 3903, término municipal de Los Corrales de Buelna.

Los hechos anteriores evidencian la inviabilidad del motivo de impugnación examinado, pues:

1) el objeto del recurso es la prórroga de una concesión administrativa.

2) El control jurisdiccional de dicha Resolución se ciñe exclusivamente, y en lo que al fondo se refiere, a la duración de la prórroga y la inmodificabilidad de lo prorrogado.

3) La resolución impugnada no contiene modificación alguna de la concesión en materia de delimitación territorial y/o exclusividad de la gestión del servicio, extremo que es reconocido por la recurrente al invocar una "negativa implícita de la exclusividad territorial de la concesión".

4) No ha incurrido , por tanto, la Resolución impugnada en ilegalidad alguna en esta materia, ya que prorroga la concesión en toda la extensión que la misma tuviera y

5) En definitiva, la recurrente invoca sus presuntos Derechos, de exclusividad frente a un acto que en puridad no los cuestiona, en lugar de hacerlo frente al concurso de nuevas concesiones que cita, pues es en dicho acto donde resultaría afectado un interés que en el presente, no lo está , tal y como se evidencia de la inconcreción del reproche de ilegalidad que le hace. (...)».

TERCERO.- El único motivo del recurso de casación, formulado, como dijimos más arriba, invocando el artículo 88.1.d) de la LJCA, denuncia la infracción por la Sentencia impugnada del artículo 155.4 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en cuanto rechaza su pretensión relativa a la declaración de que el ámbito territorial de la concesión comprende la totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria con carácter de exclusividad.

La recurrente en el desarrollo argumental del motivo aduce literalmente lo siguiente:

«(...) Siendo esto así, procede que la Sala entre en el fondo y se pronuncie sobre la cuestión suscitada por esta parte: en concreto, sobre la existencia de exclusividad territorial en la concesión de que mi mandante es titular.

La base de esta pretensión se expuso con todo detalle en el fundamento jurídico tercero de nuestro escrito de demanda formulado en la instancia, apoyándose tanto en el artículo 155.4 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas como en el propio contrato , interpretado de acuerdo con los actos coetáneos y posteriores de las partes del mismo.

Esta argumentación no ha sido rebatida por la Sentencia aquí recurrida, como antes dijimos, por lo que no es posible entrar en debate con ella. Por lo mismo , y en aras a la brevedad, debe bastar con la reproducción literal de lo que allí se dijo; lo que hacemos así, en lugar de remitirnos a aquel escrito, para comodidad de la Sala: (...)»

Y reproduce a continuación en su integridad según lo anunciado el fundamento de Derecho tercero de su escrito de demanda, formulado en las actuaciones de instancia.

La recurrida se opone al motivo analizado, al entender que resulta incompatible con el anterior, pues si la parte actora alega incongruencia omisiva de la Sentencia recurrida, no puede posteriormente manifestar que la misma vulnera el art. 155.4 de la Ley de Contratos , respecto a la misma petición.

Cita el artículo 95 de la LJCA, que, para el caso de estimarse el recurso formulado bajo la cobertura del motivo del art. 88.1.b), dispone la remisión de las actuaciones al órgano jurisdiccional competente para que resuelva, a la vista del cual, concluye«(...) que no es este el momento procesal para pronunciarse sobre la pretensión alegada, dado que la omisión que se alega no se refiere a las normas reguladoras de la Sentencia, sino que la alega una vulneración del art. 33.2 de la Ley jurisdiccional ».

Con independencia de lo anterior, niega rotundamente , por otra parte, que la recurrente tuviera una concesión en exclusividad en la Comunidad Autónoma.

Aduce que la parte actora con ocasión de cuestionar la prórroga de una concesión, pretende vía recurso Contencioso- Administrativo, que se le reconozca un Derecho que no posee y que no se deriva de la concesión originaria; es decir, la exclusividad territorial de la concesión de la Inspección Técnica de Vehículos.

Explica que el Real decreto Ley 7/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes en el Sector de las Telecomunicaciones, ha establecido un nuevo sistema para la prestación de los servicios de inspección técnica de vehículos, que supone una liberalización del sector , de forma que dichos servicios podrán prestarse tras la entrada en vigor del mismo , bien directamente por la Administración, bien a través de sociedades de economía mixta, bien por particulares, previa la obtención de la correspondiente autorización administrativa.

La Disposición Transitoria de dicho Real Decreto Ley señala que las concesiones y autorizaciones concedidas, respectivamente, al amparo de los Reales Decretos 1987/1985, de 24 de septiembre, y 3273/1981 , subsistentes a la entrada en vigor del mismo, seguirán habilitando a sus titulares para realizar los servicios de inspección, sin necesidad de obtener la autorización previa prevista en el Real Decreto Ley 7/2000, debiendo cumplir las estaciones existentes, eso sí, los requisitos técnicos exigibles con carácter general a todo tipo de instalaciones.

Por su parte, el Real Decreto 833/2003 , de 27 de junio, por el que se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de inspección técnica de vehículos a fin de ser autorizadas para realizar esa actividad, establece en sus disposiciones transitorias primera y segunda, cuyo contenido transcribe, dos regímenes distintos de adaptación a la nueva situación, cuya diferencia sustancial radica en que sólo en el caso previsto en la D.T. 2ª , (otorgamiento de títulos habilitantes para la prestación de servicios de ITV, adjudicados por concursos convocados con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto Ley 7/2000, que estuvieran vinculados a un ámbito territorial determinado), se otorga a las Administraciones competentes la posibilidad de limitar el otorgamiento de nuevas autorizaciones hasta la extinción de la vigencia de los títulos existentes.

Considera que la referida vinculación a un ámbito territorial determinado debe interpretarse por la nota de la exclusividad en la prestación de los servicios de inspección técnica de vehículos, pues así resulta del artículo 155.4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ; de la situación existente en materia de prestación de servicios de inspección técnica de vehículos antes de la entrada en vigor del Real Decreto Ley 7/2000; del dictamen del Consejo de estado emitido durante la tramitación del Real Decreto 833/2003; así como de la finalidad de liberalización del sector perseguida por la nueva regulación en la materia.

Sostiene a continuación que la concesión que la recurrente tenía en la comunidad Autónoma de Cantabria no reunía la nota de exclusividad necesaria para la aplicación del régimen transitorio previsto en la D.T. 2ª del Real Decreto 833/2003, a cuyo efecto relata los antecedentes que considera de interés de la concesión administrativa que en su día se le adjudicó , e indica que junto con dicha concesión la Administración disponía de otro centro de inspección técnica de vehículos en Ojaiz, gestionado directamente por ella.

Concluye que la existencia del citado centro de inspección, gestionado directamente por la administración, y el contenido de las obligaciones asumidas por el concesionario (la instalación de cinco de las seis líneas previstas en el proyecto, junto con la línea móvil), llevan claramente a considerar que el concesionario existente en Cantabria no reúne las notas de exclusividad necesarias para aplicar en esta Comunidad Autónoma las previsiones de la D.T. 2ª del R.D. 833/2003, por lo que nada impide la convocatoria por parte de la Administración de nuevos concursos de estaciones de ITV, como así se ha hecho recientemente, dado que a Cantabria se le aplica el régimen transitorio previsto en la D.T. 1ª del Real Decreto 833/2003 ya citado.

Reitera finalmente que la exclusividad pretendida no se deriva ni de la concesión originaria , ni de la prórroga , por lo que manifiesta oponerse frontalmente a la pretensión de exclusividad.

CUARTO.- Planteado el debate en los términos que resultan de los precedentes fundamentos, hemos de rechazar el único motivo del recurso de casación interpuesto por la mercantil GRUPO ITEVELESA, S.A. , por las razones que de inmediato pasamos a exponer.

En primer lugar, porque el contenido del motivo actualmente analizado (segundo del escrito de interposición), literalmente transcrito en el fundamento inmediatamente precedente, parte en realidad de la base de la estimación del primer motivo, que se inadmitió por Auto de 4 de junio de 2009 . Se refiere al eventual pronunciamiento a adoptar por esta Sala, según dispone el artículo 95.2.d) de la LJCA, sobre la cuestión controvertida en el proceso de instancia (esto es , sobre la exclusividad territorial de la concesión de que es titular la recurrente). Desde el momento en que la base de partida: la estimación del primer motivo, falta no es posible ya el pronunciamiento pretendido.

Así se desprende de la manifestación contenida a su inicio, sobre la procedencia de que la Sala entre en el fondo y se pronuncie sobre la cuestión de la existencia de exclusividad territorial en la concesión de que es titular, por ella suscitada en el proceso de instancia, para remitirse, inmediatamente a continuación a la argumentación jurídica contenida en el fundamento de Derecho tercero del escrito de demanda del proceso de instancia , que reproduce en su integridad.

Y en segundo lugar, aún cuando considerásemos el actual motivo completamente independiente y desvinculado del anterior, porque la única crítica que dirige la recurrente a la Sentencia impugnada en el mismo es, precisamente, la relativa a que la argumentación de la recurrente sobre la vulneración del Art. 155.4 TRLCAP "no ha sido rebatida por la Sentencia aquí recurrida como antes dijimos, por lo que no es posible entrar en debate con ella".

No se trata propiamente, pues , de que el motivo carezca de crítica jurídica a la Sentencia impugnada, sino que éste , al igual que el primero , carece manifiestamente de fundamento, al reprocharse en él (recordemos, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA ), en realidad, a la Sentencia de la Sala de Santander la ausencia de respuesta a la cuestión sobre la exclusividad territorial de la concesión suscitada por la recurrente, circunstancia que, según sus propias manifestaciones, le impide«(...) entrar en debate con ella», vicio para el que el cauce procesal expresamente utilizado carece de aptitud , toda vez que las vulneraciones referidas a la eventual infracción de las normas reguladoras de la Sentencia (como son la incongruencia omisiva y/o falta de motivación que la recurrente parece atribuirle), han de encauzarse a través del motivo regulado en el apartado c) del artículo 88.1 de la L.J.C.A. , y que en consecuencia impide también desde esta segunda perspectiva el análisis y pronunciamiento de la Sala, al no haber sido correctamente planteado.

QUINTO.- Por todo lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente, según dispone el artículo 139.2 de la LJCA, si bien hasta el límite de 2.000 euros en cuanto a los honorarios del letrado de la parte recurrida, de acuerdo con la facultad establecida en el apartado 3 del mismo precepto citado.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español , nos confiere la Constitución,

Fallo

Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación número 4323/2008, interpuesto por GRUPO ITEVELESA , S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa Puente Méndez, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal superior de justicia de Cantabria, de fecha 20 de junio de 2008, en el recurso ordinario número 649/2007, con imposición de costas a la parte recurrente en casación en los términos establecidos en el último fundamento de esta Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. magistrado ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.