Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 4635/2011 de 16 de Julio de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Julio de dos mil doce.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 4635/2011, sobre derechos fundamentales, interpuesto por la compañía ALCOA INVERSIONES ESPAÑA, S.L. (AIE), representada por la procuradora doña Silvia Vázquez Senín, contra la sentencia nº 457, dictada el 31 de mayo de 2011 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso nº 1290/2010 , sobre acuerdo de liquidación de fecha 27 de septiembre de 2010.

Se ha personado, como recurrida, la ADMINISTRACIÓN, representada por el Abogado del Estado.

Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.

Antecedentes

PRIMERO.- En el recurso nº 1290/2010, seguido en la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 31 de mayo de 2011 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso-administrativo de Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona interpuesto por la Sra. Procuradora Dña. Silvia Vázquez Senín, en nombre y representación de don Aureliano , contra acuerdo de liquidación de fecha 27 de septiembre de 2010".

SEGUNDO.- Contra dicha resolución preparó recurso de casación la compañía Alcoa Inversiones España, S.L., que la Sala de Madrid tuvo por preparado por providencia de 18 de julio de 2011, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO.- Por escrito presentado el 12 de septiembre de 2011, la procuradora doña Silvia Vázquez Senin, en representación de la recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer el motivo que estimó oportuno, pidió a la Sala que

"(...) previos los trámites legales, dicte sentencia por la que, con estimación del motivo de casación expuesto, case y anule la Sentencia recurrida y dicte Sentencia que la sustituya y por la que, con base en el artículo 95.2.d) de la LJCA , estime las pretensiones ejercitadas en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada; esto es:

1º) Estimar íntegramente el recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, declarar que el Acuerdo de Liquidación de fecha 27 de septiembre de 2010 de la Jefa Adjunta de la Oficina Técnica de la Delegación de Grandes Contribuyentes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por el concepto Impuesto sobre Sociedades 2003/04/05 y número de referencia 71777974, ha vulnerado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de ALCOA INVERSIONES ESPAÑA, S.L. en su vertiente de derecho a la tutela cautelar consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución .

2º) Declarar la nulidad de pleno derecho del referido Acuerdo de Liquidación de conformidad con los artículos 217.1.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ordenando a la Administración que remueva todos los efectos que ese acto haya podido causar".

CUARTO.- Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, de conformidad con las normas del reparto de asuntos y, por providencia de 1 de diciembre de 2011, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.

QUINTO.- Evacuando el traslado conferido, el Fiscal, en virtud de las alegaciones expuestas en su escrito de 20 de enero de 2012, ha pedido la desestimación del recurso.

Por su parte, el Abogado del Estado se ha opuesto al recurso por escrito registrado el 8 de febrero de 2012 en el que ha interesado, asimismo, su desestimación, con los pronunciamientos legales inherentes.

SEXTO.- Mediante providencia de 18 de abril de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 11 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Como consecuencia de una inspección al grupo que encabeza ALCOA INVERSIONES ESPAÑA, S.L. (AIE) por el Impuesto de Sociedades de los ejercicios de 2002, 2003, 2004 y 2005, se le incoó por la Administración Tributaria un expediente de declaración de fraude de ley. En su virtud, la Delegación de Grandes Contribuyentes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por resolución de 22 de julio de 2010, declaró que operaciones de AIE constituían fraude de ley. Frente a ella AIE interpuso el 24 de agosto reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico Administrativo Central y, posteriormente, el 2 de septiembre de 2010 pidió la suspensión cautelar de esa resolución. No obstante, la Inspección de los Tributos levantó acta de disconformidad el 9 de agosto de 2010 sin esperar a que se resolviese sobre la solicitud de suspensión y, después, el 27 de septiembre siguiente, la Jefa Adjunta de la Oficina Técnica de la Delegación de Grandes Contribuyentes dictó el acuerdo de liquidación por 11.722.706 € de los cuales 9.405.862,52 € correspondían a la cuota y 2.316.842,85 € a intereses de demora, acto impugnado en este proceso por considerar que lesiona el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

La sentencia ahora recurrida, en contra del criterio del Ministerio Fiscal, desestimó las pretensiones de AIE. Según explica en sus fundamentos, no estamos ante un acto que inicie la vía ejecutiva sino que se sitúa en un momento anterior, declarativo. Sin negar que la liquidación tuvo como presupuesto la previa declaración de fraude de ley, subraya la Sala de Madrid que esa liquidación no es ejecutiva y no despliega efectos directos e inmediatos que puedan necesitar una tutela cautelar cuya frustración lesione el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

SEGUNDO.- AIE dirige, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , un único motivo de casación contra esta sentencia. Sostiene en él que ha infringido el artículo 24.1 de la Constitución , los artículos 1.1 y 233.10 de la Ley General Tributaria y 46 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 520/2005, así como los artículos 56 , 57 y 62.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , todos en relación con la jurisprudencia aplicable.

Explica AIE, al desarrollar el motivo, que cuando, respecto de un acto administrativo pende una decisión sobre su posible suspensión cautelar, la Administración no puede ejecutarlo mediante actuaciones que frustren la decisión cautelar que pueda adoptarse. Nos dice que la resolución de 22 de julio de 2010, la que declaró la existencia de fraude de ley, es un acto autónomo susceptible de impugnación y de suspensión cautelar y, también, dotado de ejecutividad. Es un acto ejecutivo, prosigue AIE, porque impone obligaciones concretas de contenido económico y altera, desde luego, la situación jurídica preexistente. Añade que la relación que media entre la resolución de 22 de julio de 2010 y el acuerdo de liquidación es la propia de actos encadenados de manera que en los recursos contra la última no cabrá impugnar la primera.

Se refiere seguidamente a la posibilidad que ofrece el artículo 233.10 de la Ley General Tributaria de suspender los actos que no tengan por objeto una deuda tributaria o una cantidad líquida y a la jurisprudencia constitucional sobre el alcance de la tutela judicial efectiva, en particular el que se traduce en la imposibilidad de ejecutar actos administrativos frustrando anticipadamente el efecto útil de la decisión cautelar. Destaca, al respecto, el auto del Tribunal Constitucional 271/2008 . También repasa la jurisprudencia de esta Sala y luego señala que el artículo 46.4 del Real Decreto 520/2005 atribuye efectos suspensivos a la admisión a trámite de la reclamación económico-administrativa.

Concluye diciendo que procede casar la sentencia porque incurre en la infracción de los preceptos invocados y hace una aplicación reductora de la doctrina jurisprudencial sobre el alcance de la tutela cautelar con base en una circunstancia irrelevante: la de que la ejecutividad del acto se limite a habilitar la posterior apertura de la "vía ejecutiva" o permitir que se dicte un acto encadenado con el recurrido. Lo esencial, termina, es que la Administración no puede realizar actos que lleven a efecto el acto recurrido, sea cual sea su naturaleza, que tengan la virtualidad de frustrar anticipadamente los efectos de una posible medida cautelar favorable al interesado.

TERCERO .- El Abogado del Estado manifiesta su conformidad con el criterio seguido por la sentencia teniendo en cuenta que en este proceso solamente se puede enjuiciar la eventual vulneración de derechos fundamentales y no las infracciones de la legalidad ordinaria. A su entender, AIE no ha conseguido acreditar de qué modo la liquidación tributaria frustra su derecho a la tutela judicial efectiva. Así, indica que la declaración de fraude de ley no supone, per se ipsa , la alteración de la situación jurídica anterior del contribuyente. Será la liquidación que ponga fin al procedimiento de inspección la que, en su caso, lo haga. Por tanto, la discusión sobre si esa declaración es o no susceptible de impugnación autónoma y la relevancia de que se suspenda cautelarmente o no, carece de transcendencia constitucional.

Advierte, por otra parte, de que el procedimiento se ha sustanciado conforme a la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, que contiene una regulación especial del conflicto en la aplicación de la norma, como sucesión legal del fraude de ley, y que esta Sala ha declarado que no cabe la impugnación autónoma de la declaración de fraude de ley en la sentencia de 10 de diciembre de 2008 (casación 7/2006 ).

CUARTO.- El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación.

Justifica su posición diciendo que no se ha denunciado la imposibilidad de acudir a un juez para que controle la ejecutividad de los actos administrativos sino la continuación por la Administración de un procedimiento tributario cuando está pendiente la decisión del Tribunal Económico Administrativo Central sobre la suspensión cautelar de la declaración de fraude de ley. En este contexto, el Ministerio Fiscal nos dice que la recurrente pretende forzar la interpretación de la regulación de la suspensión con una visión del artículo 24.1 de la Constitución y de la legalidad tributaria que no puede compartirse.

En particular, considera que para que se produjera la vulneración constitucional de la que se queja AIE habría sido necesario que se le hubiera impedido acceder al control judicial o bien que, al anticipar la ejecución del acto cuya suspensión solicitó, se frustrase el efecto útil del recurso, pero ni lo uno ni lo otro ha sucedido. En efecto, la existencia de este proceso demuestra que no ha habido trabas al derecho a la tutela judicial y, por otra parte, la liquidación --de naturaleza declarativa-- carece de entidad para vaciar de contenido el recurso contra la declaración de fraude de ley.

Dado que no se aprecia la evidencia de perjuicio como consecuencia de la liquidación, no se constata la pérdida del efecto útil del recurso. Y, aunque coincide con AIE en que no puede restringirse la tutela cautelar a los actos de apremio, explica que, si la sentencia se refiere a ellos, lo hace en respuesta a las alegaciones de la recurrente. En cuanto a la naturaleza de la liquidación, sostiene que es declarativa, que no ejecuta la declaración de fraude de ley y que, ambos, más que actos encadenados, son actos escindidos formalmente pero sustancialmente constitutivos de uno solo: esta última recoge una declaración jurídica sobre la que se construye aquélla. La declaración de fraude de ley carece, pues, a falta de la liquidación, de efectos.

En fin, rechaza que se infringieran los artículos de la Ley General Tributaria y de la Ley 30/1992 invocados por el motivo de casación y, en cuanto al artículo 46 del Real Decreto 520/2005 , destaca que, en contra de lo mantenido por AIE, no sólo no impide sino que obliga a la continuación del procedimiento mientras el Tribunal Económico Administrativo decide sobre la admisión a trámite de la reclamación. Únicamente, en caso de que exista una deuda tributaria o cantidad líquida en período voluntario, la sola petición de suspensión suspenderá cautelarmente el procedimiento de recaudación mientras ese Tribunal decide sobre la admisión. En los restantes supuestos, recuerda el Ministerio Fiscal, es la admisión a trámite la que produce efectos suspensivos. Y termina señalando que no es trasladable a este caso el criterio general enunciado en el auto del Tribunal Constitucional 271/2008 .

QUINTO.- El recurso de casación debe ser desestimado pues la sentencia no infringe el derecho a la tutela judicial efectiva.

La actuación que ha dado lugar a este proceso se ha producido en el seno de un procedimiento tributario que no tiene carácter sancionador y se dirige contra un acto de naturaleza declarativa, la liquidación aprobada el 27 de septiembre de 2010, que ha podido ser impugnado judicialmente. La circunstancia de que tal liquidación descanse en la previa declaración de fraude de ley y el hecho de que la Administración prosiguiera el procedimiento pese a que, en la reclamación económico-administrativa contra dicha declaración se pidiera del Tribunal Económico Administrativo Central la suspensión cautelar de la misma, no altera lo sustantivo que aquí interesa: dicho proceder, más allá de su conformidad o disconformidad con las normas que regulan estos procedimientos, cuestión, por lo demás, ajena a este proceso especial, no impide el acceso a los tribunales de justicia para combatir ante ellos la legalidad de la declaración y de la liquidación. Y esto es lo ahora relevante porque AIE sostiene que se ha lesionado su derecho a la tutela judicial efectiva.

Tal como hemos dicho, tal lesión no se ha producido, la continuación de la actuación de la Administración Tributaria sin esperar a la decisión del Tribunal Económico Administrativo Central sobre la suspensión pedida no tiene entidad para comportar la lesión del derecho fundamental ya que se sitúa en una fase todavía previa que no incide directamente en la posición jurídica del interesado. Nada le impide impugnar judicialmente esa actuación ni reaccionar, también judicialmente, incluso en vía cautelar, frente a los eventuales actos encaminados a hacer efectivo el pago de la deuda tributaria. Cuestionándose, como se cuestiona una liquidación porque se ha dictado en virtud de una declaración de fraude de ley que también se está combatiendo, sin esperar a que resolviera sobre su suspensión cautelar, nos encontramos en un plano alejado de las decisiones que pueden suponer una lesión al derecho fundamental invocado. La tutela judicial efectiva no está en juego en este ámbito.

En fin, el auto 271/2008 del Tribunal Constitucional no conduce a conclusiones diferentes. Sobre todo porque nada tienen que ver los hechos en él considerados y los que se han dado aquí. En efecto, la medida cautelar rechazada era la de suspender la denegación del permiso de entrada en España y el retorno inmediato del afectado a su país. En ese caso, de la actuación impugnada resultaban los efectos ejecutivos inmediatos que la sentencia de la Sala de Madrid echó en falta en éste que ahora nos ocupa. Además, la medida cautelar pedida era de carácter positivo mientras que aquí es de signo negativo. Así, pues, los argumentos que expone el Tribunal Constitucional sobre la suspensión cautelar en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, con independencia de que terminara inadmitiendo el recurso de amparo por otras razones, deben contemplarse desde la perspectiva ofrecida por la naturaleza de la actuación objeto de la pretensión cautelar.

SEXTO.- A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que no ha lugar al recurso de casación nº 4635/2011, interpuesto por ALCOA INVERSIONES ESPAÑA, S.L. contra la sentencia nº 457, dictada el 31 de mayo de 2011, por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en el recurso 1290/2010 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.