Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 5520/2009 de 22 de Diciembre de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de dos mil diez.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5520/2009 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la CONFEDERACIÓN SINDICAL ELA/STV, representada por la Procuradora doña Esperanza Azpeitia Calvín, contra la sentencia de 7 de julio de 2009 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (dictada en el recurso contencioso- administrativo núm. 1/2009 ).

Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; y habiendo intervenido también el MINISTERIO FISCAL.

Antecedentes

PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS:

DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del sindicato "SOLIDARIDAD DE TRABAJADORES VASCOS" contra la Orden comunicada del Ministerio de Fomento de fecha 20 de febrero de 2009".

SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, por la representación de la CONFEDERACIÓN SINDICAL ELA/STV se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte sentencia por la que, con estimación de los motivos del recurso, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda ".

CUARTO.- La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se ha opuesto al recurso de casación pidiendo lo siguiente:

"(...) declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de julio de 2009 , imponiéndose las costas a la recurrente".

QUINTO.- El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que interesa que se estime parcialmente el recurso de casación en lo que atañe a los servicios mínimos establecidos por la Orden litigiosa para "la limpieza de aseos de las zonas públicas del aeropuerto ".

SÉPTIMO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 15 de diciembre de 2010.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por el sindicato ELA mediante un recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden de 20 de febrero de 2009, del Ministerio de Fomento, sobre servicios mínimos en la empresa EULEN S.A. para las huelga convocada en el Aerro puerto de Bilbao por el Sindicato ELA para días 27 de febrero y 18, 19, 20, 21 y 22 de febrero de 2009.

En el escrito de interposición se hizo constar que el derecho a proteger que se consideraba infringido era el del artículo 28.2 de la Constitución (el derecho a la huelga).

Esa impugnada Orden de 20 de febrero de 2009, en su parte dispositiva, resolvía lo siguiente:

"Determinar para los días y horas señalados en la convocatoria de huelga:

a) Una plantilla de servicios mínimos del 100 % de la plantilla programada para la limpieza de aseos de las zonas públicas del aeropuerto.

b) Una plantilla de servicios mínimos del 50 % de la plantilla programada para la limpieza y asepsia de todas las dependencias técnicas asociadas al aeropuerto de forma que se garanticen las condiciones operativas del mismo y la seguridad de operaciones aéreas.

c) Una plantilla de servicios mínimos del 25 % de la plantilla programada para la recogida de carros y portaequipajes y para la limpieza de las zonas públicas del edificio Terminal y otras dependencias del aeropuerto de Bilbao".

Dicha parte dispositiva iba precedida de una extensa exposición en la que se consignaban las razones tenidas en cuenta para establecer los servicios mínimos dispuestos que, entre otras cosas, incluía estas afirmaciones:

"Los servicios de limpieza, desinfección y reposición de baños, así como unos servicios limitados de limpieza en las zonas públicas de las terminales del aeropuerto y otras dependencias, resultan esenciales por evidentes razones de salud pública e higiene, y cuya falta de prestación afectaría a la operatividad del aeropuerto.

Así mismo unos servicios limitados de limpieza en el exterior de las zonas públicas; limpieza, desinfección y reposición de baños en todas las dependencias técnicas como son la Torre de Control, edificio Bomberos y Central Electrica resultan esenciales para garantizar la seguridad, mantener la operatividad del aeropuerto y garantizar la seguridad en las operaciones aéreas.

Por otra parte, en aplicación de los principios contemplados en la Ley 51/2003 de 2 de diciembre , de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal, se hace necesario la disponibilidad de carros portaequipajes que proporcionen a dichos pasajeros con alguna discapacidad una igualdad de oportunidades".

La sentencia que se recurre en esta casación desestimó el recurso contencioso-administrativo.

Para justificar ese pronunciamiento, en sus fundamentos de derecho delimitó inicialmente el litigio señalando que la impugnación se había sustentado en estos motivos: falta de motivación suficiente de los servicios mínimos y vulneración del principio de proporcionalidad; y a continuación dio una respuesta negativa a uno y otro motivo.

Lo que razonó sobre la proporcionalidad está contenido en esta declaración:

"Cierto es que un porcentaje del 100 por cien en el resto de los servicios afectaría de modo desproporcionado al derecho de huelga; pero esto no es así, pues el porcentaje para el resto de los servicios es muy inferior, por ello, en su conjunto, se advierte que la resolución impugnada minora sensiblemente el porcentaje total para todos los servicios, con lo que el derecho a huelga no resulta menoscabado.

Pero es más, si el porcentaje del 100 por 100 se examina aisladamente, el lógico encontrar su justificación, pues este se refiere a las zonas públicas del aeropuerto, en las que la afluencia de usuarios se mantiene, de modo que reducir el porcentaje supondría causar un perjuicio grave a los ciudadanos, con riesgos sanitarios más que posibles, afectando a otros derechos fundamentales, de modo indirecto relacionados con la salud pública, lo que permite concluir que no existe vulneración del principio de proporcionalidad en la actuación administrativa; ante un hecho tan notorio, que no precisa de mayores motivaciones o razones justificativas de la decisión adoptada, tal como señala también el Ministerio Fiscal en defensa del interés general".

En cuanto a la motivación, primero afirmó que "resulta suficiente con arreglo a los criterios establecidos por nuestro Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo" .

Y, después, recordó resumidamente las declaraciones de esa jurisprudencia relativas a que tal exigencia puede considerarse observada también con un razonamiento parco o sucinto cuando las resoluciones se apoyan en razones que permiten conocer los criterios fundamentadores de la decisión; a que la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales y sí requiere un examen casuístico de las circunstancias concurrentes; a que no hay un derecho del justiciable a una determinada extensión de la motivación; y a que la suficiencia puede ser apreciada incluso en los supuestos de motivación por remisión.

SEGUNDO.- El actual recurso de casación lo ha interpuesto la CONFEDERACIÓN SINDICAL ELA/STV, invocando en su apoyo tres motivos.

El primero y el segundo motivo se amparan en la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA y, respectivamente, denuncian estas infracciones: la del artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, en relación con la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos proclamada en el artículo 9.3 de la Constitución (CE ); y la del artículo 28.2 CE .

El desarrollo argumental de estos motivos lo que viene a hacer es reproducir esas dos impugnaciones que en el proceso de instancia se plantearon contra a la Orden litigiosa sobre la base de su falta de motivación y haber vulnerado el principio de proporcionalidad, y así es desde el momento en que las infracciones denunciadas en ambos motivos de casación son de nuevo imputadas a dicha Orden.

El tercer motivo no es en realidad un motivo de casación distinto de los anteriores sino una traslación a la sentencia recurrida de los reproches ya realizados en esos dos iniciales motivos, pues se dice que el fallo "a quo" no ha ponderado debidamente los intereses en conflicto y, de esta manera, lo que se le viene a imputar y censurar es que, al no declararlas, también la Sala de instancia ha incurrido en esas infracciones atribuidas a la Orden controvertida de servicios mínimos.

Esto último, siguiendo el criterio del Ministerio Fiscal, impide acoger la inadmisibilidad del recurso de casación que, con carácter previo, ha planteado el Abogado del Estado en su escrito de oposición.

TERCERO.- Por tanto, el actual debate casacional queda circunscrito a decidir si efectivamente la sentencia "a quo" incurrió en las infracciones que son denunciadas en los motivos de casación, por no haber apreciado en la aquí polémica Orden de servicios mínimos la falta de motivación y la vulneración del principio de proporcionalidad que fueron esgrimidas en el proceso de instancia.

También para dar respuesta a esas cuestiones, y por ser acertado, debe seguirse el parecer manifestado por el Ministerio Fiscal en sus alegaciones presentadas en la actual casación.

Por lo que hace a la motivación, tiene razón el Ministerio Público en que esos párrafos de la controvertida Orden que antes se transcribieron sí explicaron de manera suficiente las razones que, con independencia de su acierto o corrección jurídica, fueron tenidas en cuenta para considerar esenciales los servicios de limpieza que fueron establecidos como servicios mínimos.

Así debe ser considerado porque en esos párrafos se dice que se trata de mantener la limpieza en determinados elementos del aeropuerto (aseos, zonas accesibles al público, torre de control y demás dependencias técnicas del mismo) en unas condiciones de salud pública e higiene cuya ausencia podría afectar a la operatividad del Aeropuerto; y porque también se hace referencia, en lo que concierne a los carros portaequipajes, a la necesidad de facilitar su disponibilidad a los pasajeros con discapacidad para que rijan respecto de ellos los principios de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal.

En cuanto a la proporcionalidad de los servicios mínimos, ha de compartirse igualmente el criterio del Fiscal y, sobre todo, las ideas que le dan sustento.

A este respecto, debe subrayarse, en primer lugar, que la observancia de esa proporcionalidad significa mantener un equilibrio entre lo siguiente: de un lado, que los servicios mínimos queden limitados a aquéllos que se presenten como razonablemente imprescindibles para la debida atención de las necesidades de interés general a cuya garantía están dirigidos tales servicios; y, de otro, que el contenido del derecho de huelga no quede vacío en su contenido esencial, cual es el de constituir un instrumento de presión reivindicativa cuya eficacia, a su vez, conlleva hacer socialmente visible el conflicto laboral a través de las incomodidades y disfunciones que produce la paralización de actividades inherentes a toda huelga.

En segundo lugar, debe compartirse la distinción que el Ministerio Público realiza, en lo que se refiere a los servicios mínimos aquí controvertidos, entre los incluidos en los aparados (b) y (c) de la parte dispositiva de la Orden impugnada y los que se establecen en el apartado (a); como también la valoración que el Fiscal hace de que sí se justificaron debidamente los servicios mínimos establecidos en los apartados (b) y (c) [referidos a la limpieza de las dependencias técnicas y a la recogida de carros portaequipajes], pero no así los del apartado (a) [limpieza de aseos de las zonas públicas].

Los porcentajes de plantilla establecidos para esos servicios (b) y (c) merecen ser considerados razonables porque demuestran que, a través de ellos, sí se observó ese equilibrio que debe existir entre la perturbación inherente a la huelga y la atención mínima que requieren los intereses o necesidades a cuya garantía están dirigidos los servicios mínimos; es decir, significaban una considerable disminución de la plantilla ordinaria que necesariamente produciría disfunciones y haría evidente la situación de huelga y, además, estaban ordenados a dar satisfacción a unos intereses generales cuya importancia es así mismo indudable (mantener determinadas instalaciones del aeropuerto en unas condiciones que son necesarias para la operatividad y la seguridad del trafico aéreo, y garantizar a los pasajeros con discapacidad sus derechos de accesibilidad universal y de igualdad de oportunidades).

Sin embargo, no puede decirse lo mismo de ese cien por cien de la plantilla que se establecía en el apartado (a), ya que en este caso se vacía en su totalidad el derecho de huelga y no se explica la enorme gravedad que viene a ser apreciada para el riesgo sanitario que se quiere conjurar. Sobre de esto último, debe decirse que hay una gran distancia entre el óptimo nivel de limpieza que debe existir en situaciones de normalidad y lo que podría ser una suciedad en términos tan intolerable capaz de generar riesgos para la salud, pues caben situaciones intermedias en las que una actividad de limpieza más limitada que la habitual provoque tan sólo incomodidades o molestias pero no insalubridad.

CUARTO.- Procede, pues, estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia en los términos que resultan de lo antes razonado.

En cuanto a costas, no se advierten circunstancias para hacer un especial pronunciamiento sobre las causadas en la instancia y cada parte abonará las suyas de las correspondientes a esta casación (artículo 139 de la LJCA ).

Fallo

1.- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la CONFEDERACIÓN SINDICAL ELA/STV contra la sentencia de 7 de julio de 2009 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (en el recurso contencioso-administrativo núm. 1/2009 ) y anular esta sentencia a los efectos de lo que se declara a continuación.

2.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto en el proceso de instancia contra la Orden de 20 de febrero de 2009, del Ministerio de Fomento, sobre servicios mínimos en la empresa EULEN S.A. para la huelga convocada por el Sindicato ELA para días 27 de febrero y 18, 19, 20, 21 y 22 de febrero de 2009, y anular lo que se establecía en el apartado (a) de su parte dispositiva sobre los servicios mínimos que debían mantenerse "para la limpieza de aseos de las zonas públicas del aeropuerto".

3.- No hacer pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia y disponer que cada parte abone las suyas en la que corresponden a esta fase de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.