Sentencia Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, de 26 de Diciembre de 2001

Sentencia de 26 de diciembre de 2001

Tribunal Superior de Justicia de Andalucía Sala de lo Contencioso-Administrativo

Nº 83/00

Ponente: D. José Antonio Montero Fernández

 

 

Impuestos en general

Relación jurídico-tributaria

Hecho imponible

Procedimiento económico-administrativo

Caducidad

 

La Sala considera que ante la inexistencia de la fijación de la duración del plazo para los procedimientos de comprobación e investigación por disposición legal, no procede la aplicación de la caducidad a los mismos.

 

 

Legislación citada: art 10, 43.2 y 105 LGT; art 56 Ley 29/1998; art 92 Ley 30/1992; art 31.4 del RGI.

 

 

SENTENCIA Nº 83

 

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

 

Ilmos. Magistrados:

Sr. D. Eduardo Herrero Casanova.

Sr. D. José Antonio Montero Fernández.

Sr. D. Ángel Salas Gallego.

 

 

En la ciudad de Sevilla, a 26 de Diciembre de 2001

 

 Vistos los autos 83/00, seguidos ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, en el que ha sido parte actora D. Jaime GA, representado por el Proc. Sr Paneque Guerrero, y demandado el TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO REGIONAL DE ANDALUCÍA, representado y defendido por el Sr. Abogado del Estado, de cuantía indeterminada, y turnándose la ponencia al Ilmo. Sr. D. José Antonio Montero Fernández, se ha dictado esta en base a los siguientes

 

 

ANTECEDENTES

 

 PRIMERO: Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del TEARA de fecha 26 de octubre de 1999, en concepto de liquidación de IRPF ejercicio de 1990, recaída en la reclamación 41/3438/97, estimatoria parcial, por la que se ordena estimar en parte la reclamación anular la liquidación practicada, ordenándose la practica de otra conforme a las consideraciones vertidas en la demanda.

 

 SEGUNDO: La parte demandada en su contestación a la demanda solicitó una sentencia confirmatoria de las Resoluciones recurridas,

 

 TERCERO: Señalado día para su votación y Fallo esta tuvo lugar con el resultado que a continuación se expone.

 

 

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 

 PRIMERO: La parte actora fundamenta su demanda sustancialmente en dos motivos, uno la falta de representación de la persona que actuó en nombre del actor durante todo el procedimiento de la Inspección, puesto que sólo se otorgó representación genérica a un requerimiento, sin especificar el requerimiento al que se refería, ni su alcance, y dado que se hubo expediente sancionador y renuncia de derechos, conforme al artº 43.2 de la LGT, se exigía poder específico. Otro que al haber estado las actuaciones paralizadas desde 7 de octubre de 1994 a 28 de junio de 1995, levantándose el acta de disconformidad en 24 de enero de 1997, ha de entenderse caducado el procedimiento e incluso la autorización otorgada.

 

 SEGUNDO: El primer motivo de oposición es el de la nulidad de actuaciones por falta de representación suficiente del representante que actuó en nombre del actor, -alegación que resulta ciertamente paradójica, puesto que es la misma persona que intervino casi en la totalidad de las actuaciones inspectoras en nombre del actor, la que ahora no sólo niega virtualidad alguna a dichas actuaciones, sino que aboga por su nulidad por insuficiencia de su propia representación, además de no ajustarse en la alegación formulada a la realidad, pues omite referirse a que el acta de disconformidad se levantó con el representante de la parte actora que no era la Sra. Abogada interviniente en este, sino D. Severiano LM, al que se le había otorgado representación expresa el mismo día de levantamiento del acta, 27 de enero de 1997; lo que evidentemente no se corresponde con la exigencia de buena fe que debe de presidir la actividad de las partes-, pero es de hacer notar que esta alegación se opone por vez primera en sede judicial al formular la demanda, nada se opuso antes, ni se articuló esta causa de oposición en la reclamación económico-administrativa, tal y como denuncia el Sr. Abogado del Estado en su contestación a la demanda.

 No puede obviarse, pues constituye elemento esencial del recurso contencioso- administrativo su carácter revisor. Lo que exige la identidad y necesaria vinculación entre el objeto en vía administrativa y en vía judicial, una vinculación entre las pretensiones que se actúan en sede administrativa y que han de actuarse en sede judicial, lo que impide que puedan plantearse cuestiones no actuadas en vía administrativa, y ello no por meras precauciones formales, sino para preservar el esquema básico que legalmente se ha estructurado para el ejercicio del proceso contencioso-administrativo, en el que los principios de no indefensión y tutela judicial efectiva, no son sólo predicables y tienen amparo respecto del administrado, sino también de la Administración, la que ha debido de tener la oportunidad de pronunciarse sobre las pretensiones ejercitadas, lo que sólo es posible de ser opuesta en dicha vía.

 Cierto que la Ley 29/98, supuso una superación de viejas concepciones según las cuales no se podía atacar un acto administrativo sino en virtud de argumentos que ya hubieran sido articulados en vía administrativa, permitiendo que en el escrito de demanda se aleguen cuantos motivos procedan aunque no se hubieran expuesto en vía administrativa, art, 56; mas ello no ¿autoriza la posibilidad de plantear cuestiones no suscitadas en vía administrativa, como una constante y uniforme jurisprudencia deja constancia en sus pronunciamientos. Así se diferencia entre lo que son cuestiones nuevas y nuevos motivos a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que los justifican, siendo de observar en el presente que tanto los hechos en que basaba la parte actora sus pretensiones en sede económica-administrativa y que en definitiva identificaban la pretensión ejercitada, resultan absolutamente extraños a los que alega en sede judicial respecto del concreto problema que abordamos, incluso los fundamentos que sirvieron de apoyo en la reclamación económico- administrativo, nada absolutamente nada dicen respecto de una posible nulidad por falta de representación suficiente de quien actúa en las actuaciones inspectoras en nombre del actor. Este motivo de nulidad radical es absolutamente novedoso, individualizando una pretensión que nada tiene que ver con las pretensiones que sostuvo en vía económico-administrativa.

 Si bien el artº. 56 de la LJ, determina que "en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración", lo que se está autorizando es la alegación de cuantos motivos se tengan por convenientes se hayan o no utilizado en sede administrativa, pero lo que no cabe, como se hace en este, es incorporar al hilo de la nueva argumentación, cuestiones absolutamente nuevas. Lo que constituye una desviación procesal prohibida.

 Pero es que además, en este caso, como se ha indicado la causa de nulidad opuesta por insuficiencia de la representación resulta, como se ha indicado, artificial y forzada, impropia de la conducta procesal de las partes que debe de estar presidida por la buena fe. Puesto que, aunque sea brevemente, ha de dejarse constancia que consta que las actuaciones se inician en 23 de diciembre de 1992, y abarca IRPF, Impuesto sobre el Patrimonio, IVA, retenciones del trabajo personal y Licencia Fiscal, correspondiente a los ejercicios de 1987, 1988, 1989, 1990 y 1991 y consta el otorgamiento expreso de representación a favor de D2 Adela RM en 1 de enero de 1993, la que interviene en la totalidad de las actuaciones inspectoras, hasta el 243 de enero de 1997, que el actor con completo conocimiento de lo actuado, otorga la representación expresa en la propia sede de la Dependencia de la Inspección, a D. Severiano LM, de igual domicilio que la anterior Sra. Letrada; esto es, no sólo existe representación expresa, sino que esta concurre con actos o la propia conducta observada por el obligado tributario, de los que dimana la representación otorgada, así otorgamiento de la nueva representación en la sede de las Dependencias de la Inspección el mismo día de levantarse el acta de disconformidad, la no oposición de la supuesta falta de autorización y la presentación de la reclamación asumiendo como propia el acta, entrando al fondo de la misma y señalando como domicilio el de los representantes autorizados en el procedimiento inspector, sin que en ningún momento llegue a desautorizar a los representantes.

 Con carácter general y por expresa disposición del art 43 de la LGT en el ámbito tributario cabe la representación voluntaria; en este caso, como se ha indicado ha quedado acreditado el apoderamiento, y no existe la menor duda que respecto del acta de disconformidad, acto que desde luego no es de mero trámite, por lo que no cabe presumir la representación, se otorgó expresamente la representación el mismo día en las dependencias de la Inspección.

 

 TERCERO: Respecto de la caducidad planteada, esta Sala no puede compartir los argumentos utilizados por la parte actora. Con todo procede entrar sobre la cuestión planteada dada la polémica doctrinal e incluso entre diferentes tribunales de justicia surgida a raíz de la aplicación o no a los procedimientos tributarios del plazo de caducidad contemplado en el artº 43.1 de la Ley 30/92, en relación con la Disposición Adicional Quinta 1, y los intentos de aclaración tras la Ley 1/98, art 23, si bien dado el tiempo en que se llevó a cabo las actuaciones no es de aplicación esta última norma.

 Es evidente que la alegación de caducidad que aduce la parte actora, a pesar de los términos no muy precisos en que se manifiesta, no es desde luego la perención o caducidad del procedimiento que se regula en el art 92 de la Ley 30/1992, esto es la caducidad como modo de terminación del procedimiento por causa imputable al interesado, puesto que en estos casos es exigencia que se trate de procedimientos iniciados por el interesado y que la paralización se produzca por causa imputable al mismo, lo que de modo alguno es el caso. Nos centramos en lo que es la caducidad del procedimiento por causa imputable a la Administración, que dentro de la polémica surgida para algunos tiene su acomodo en el art 43.4 de la ley 30/1992, y para otros no se regula legalmente en tanto que dicho artículo se refiere en exclusividad a los supuestos de actos presuntos.

 Recordar que con carácter general, aplicable a los procedimientos tributarios por el carácter supletorio de la norma, Disposición Adicional 52.1 de la Ley 30/92, el arte 63.3 establece que "la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecidas para ellas sólo implicarán la nulidad del acto cuando así lo disponga la naturaleza del término y plazo"; y expresamente dispone el art 105 de la LGT que "la inobservancia de plazos de la Administración no implicará la caducidad de la acción administrativa" y las consecuencias que se deriva por mor de dicho artículo es la posibilidad de reclamar en queja por parte de los sujetos pasivos, cuyos efectos se detienen en la remoción de los defectos que obstaculizan el desenvolvimiento normal del procedimiento y, en su caso, la incoación del procedimiento disciplinario contra el funcionario responsable.

 El RD 939/86, no contempla plazo alguno de caducidad como forma de terminación de los procedimientos, carece de normativa propia reguladora de los plazos o de los efectos de la falta de resolución fuera de plazo, se podría decir que en todo caso se establece un no plazo. La única consecuencia que la regulación tributaria anuda a la inactividad de la actuación inspectora, con los múltiples problemas que ello ha derivado, es, art 31.4 del RGI, el tener por no interrumpido el cómputo de la prescripción. Resulta absolutamente diáfano y pacífico que para poder producirse la caducidad del procedimiento es necesario que exista un plazo de caducidad, un plazo fijado para que se desarrolle la actuación administrativa. Las tesis encontradas se decantan por los que afirman, al menos hasta el art 23 de la Ley 1/98 aún la falta de claridad del precepto que ni siquiera habla de caducidad y que algunos consideran insuficiente a efectos de fijar un plazo general y supletorio de caducidad, que no es que exista una laguna legal en cuanto a la fijación del plazo de terminación sin que sea aplicable el artº 43.4 de la Ley 30/92, sino que ha existido una opción normativa por RD 939/86 que lo que establece es precisamente un no plazo de finalización, por lo que no es posible aplicar a los mismos el instituto de la caducidad del procedimiento por causa imputable a la Administración; pero además, se afirma que lo que se regula en el art 43.4 de la Ley 30/1992 es el régimen de los actos presuntos y la singularidad de los procedimientos de comprobación e investigación tributaria por su fundamento y sus características impide la producción de actos presuntos, de ahí que sea aplicable el régimen estatuido en el citado art 61.2, y las consecuencias que se derivan no son otras que la posible responsabilidad en que haya podido incurrir el funcionario culpable del retraso, la remoción de impedimentos y la obligatoriedad de dictar un acto expreso, extemporáneo pero válido.

 Por contra se manifiesta la tesis que defiende la aplicación supletoria del arte 43.4, partiendo de que con carácter general se establece el plazo máximo de seis meses de terminación de las actuaciones y procedimientos tributarios que no tengan fijado plazo por norma específica, y que ven en la redacción del artº 23 de la Ley 1/98 la confirmación de dicha tesis, lo que de modo alguno puede compartir la Sala, puesto que si bien dicho artículo impone el plazo de seis meses como plazo máximo en los procedimientos que no tengan previsto otro plazo, antes de esta Ley, que por razones cronológicas sería aplicable al caso de autos, el plazo máximo de resolución se pretende vincular al establecido en el artº 42.2, mas este supuesto sólo se contempla para los expedientes iniciados a instancia de parte, forzando el precepto para hacerlo aplicable también a los iniciados a instancia de la Administración, como es el caso -motivo a más abundamiento que nos hace inclinarnos, como en otras ocasiones se ha pronunciado la Sala, y al menos hasta la Ley 1/98, por la primera de las tesis expuestas-; se parte de que los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del artº 9.3 de la CE y el sometimiento pleno de la Administración a al Ley y al Derecho del artº 103 de la CE y la incorporación al ordenamiento tributario -como dice la Exposición de Motivos de la Ley 1/98- del conjunto de derechos básicos reconocidos en la Ley 30/92, por lo que debe de ser de aplicación el plazo de caducidad del procedimiento por causa imputable a la Administración establecido en el artº 43.4 de dicho texto, entendiéndose que aún sistemáticamente inadecuado, estamos ante un supuesto de terminación del procedimiento.

 Es obvio que sólo acogiendo esta última tesis podría prosperar la pretensión actora respecto de la caducidad alegada -tesis que ya decimos no es la acogida por esta Sala-. Pues bien, aunque se acogiese esta tesis, no concurren en el presente los presupuestos fácticos necesarios para su aplicación, para la aplicación del artº 43.4 de la Ley 30/92. El artº 43.4 exige una serie de requisitos que se comprueba que no se dan en el presente, cierto que estamos ante un procedimiento de oficio y que conforme a la segunda de las tesis antes expuestas ha de considerarse aplicable el plazo máximo de duración de seis meses, pero a pesar de ello no basta cou el mero transcurso del plazo, transcurrido dicho plazo máximo "desde el vencimiento del plazo en que debió de ser dictada", y que ya hemos dicho que serían los seis meses, la caducidad no es automática, sino que requiere como requisito imprescindible se requiere su declaración "a solicitud de cualquier interesado o de oficio.., en el plazo de treinta días desde el vencimiento en que debió de ser dictado", y en este caso no consta la necesaria intimación o reconocimiento de oficio; lo cual ha de llevarnos a desestimar la alegada caducidad.

 En definitiva, en relación con la alegación de caducidad del procedimiento por el transcurso de seis meses sin que se produjera actuación administrativa alguna, es postura que mantiene esta Sala que la caducidad del procedimiento por el transcurso de más de seis meses, no se contempla en nuestras normas tributarias como causa de terminación de los procedimientos administrativos. Al transcurso del tiempo, unido a una inactividad injustificada de la actividad inspectora, el art. 31.4 del Reglamento sólo anuda la consecuencia de tener por no interrumpido el cómputo de la prescripción. Así es, legalmente no se establece plazo alguno que supedite la validez de lo actuado en los procedimientos de comprobación e investigación tributaria, incluso el Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, de modificación de determinados procedimientos tributarios, en el Anexo 3 contempla los "procedimientos de comprobación e investigación tributaria", como procedimientos que "no tienen plazo prefijado para su terminación". Y es exigencia del art. 10 de la Ley General Tributaria, que se regularán por Ley los plazos de prescripción o caducidad y su modificación. Por lo que ante la inexistencia de la fijación de la duración del plazo para los procedimientos de comprobación e investigación por disposición legal, no procede la aplicación de la caducidad a los mismos, sólo cabría la prescripción que en el presente caso no se da.

 

CUARTO: No se aprecia mala fe ni temeridad que conllevarían la condena en costas.

 

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente y general aplicación

 

 

FALLAMOS

 

 Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contra la resolución recurrida objeto de esta, por ser la misma acorde con el orden jurídico. No se aprecia mala fe ni temeridad que conllevarían la condena en costas. Notifíquese a las partes haciéndoseles saber que contra esta sentencia no cabe recurso alguno. Firme esta, con certificación de la misma para su cumplimiento, devuélvase el expediente administrativo a su órgano de procedencia.

 

 Así por esta nuestra sentencia definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.