Sentencia Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2477/1998 de 03 de Diciembre de 2007

Encabezamiento

Dª Mª LUISA FERNANDEZ CAMACHO. Secretaria de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla

del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

CERTIFICO: Que en el recurso de que se hará expresión se ha dictado por la Sala la siguiente:

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA (SEDE DE SEVILLA)

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA.

Recurso n° 2477/1998

SENTENCIA

Iltmo Sr. Presidente

Don Julián Manuel Moreno Retamino.

Iltmos. Sres. Magistrados

Don Francisco J. Gutiérrez del Manzano

Don Pedro Luis Roas Martín

En la Ciudad de Sevilla a Tres de Diciembre de 2.007. La Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia

de Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el recurso referido al encabezamiento, interpuesto por Cogran S.L. representada por la Procuradora Sra. Castro Pascual, después por el Sr. Pérez de los Santos, y defendida por Letrado contra Resolución de 14 de septiembre de 1998 de la Ciudad Autónoma de Ceuta representada por la Procuradora Sra. Arrones Castillo y defendido por Letrado. La cuantía del recurso es de 1.230.592,73 Euros (204.753.402 Pesetas) Euros. Es ponente el Iltmo. Sr. D. Julián Manuel Moreno Retamino.

Antecedentes

PRIMERO.- El recurso se interpuso el día 11 de noviembre de 1998 contra Resolución de 14 de septiembre de 1998 de la Ciudad Autónoma de Ceuta que denegaba el pago de obras de reforma, modificación y complementarias del proyecto de construcción del pabellón polideportivo Miramar y de remodelación de diversas barriadas.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora interesó de la Sala el dictado de Sentencia que anule la resolución impugnada y reconozca el derecho a percibir las cantidades reclamadas.

TERCERO.- En su contestación a la demanda la Administración solicitó de la Sala el dictado de Sentencia que desestime íntegramente el recurso.

CUARTO.- No se ha practicado prueba. Las partes han formulado sus respectivos escritos de conclusiones.

QUINTO.- Señalada fecha para votación y fallo, tuvo lugar el día Veintiséis de Noviembre de 2.007.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso ha de centrarse en el acuerdo de la asamblea de la ciudad autónoma de Ceuta y en el decreto de 14 de septiembre de 1998 de su consejero de Economía y Hacienda, porque así fue interpuesto el recurso. El objeto del recurso es pues, según el demandante, la denegación de la reclamación de 204.753.402 pesetas, más los intereses correspondientes y perjuicios sufrido por el impago padecido en relación con obras de reforma, modificación y complementarias del proyecto de construcción del pabellón polideportivo Miramar y de remodelación de diversas barriadas.

Ahora bien, si se observa la parte dispositiva del decreto recurrido se observa que en el mismo se pone a disposición de la demandante la cantidad de 103.319.167 pesetas, acordada por el pleno de la asamblea, como abono de las obras ejecutadas en el pabellón polideportivo de Miramar, así como de los intereses pactados. Se acuerda igualmente realizar diversas deducciones de la anterior cantidad como consecuencia de diversos embargos de obligado cumplimiento. En la misma resolución se acuerda, ante la incapacidad de la empresa para la finalización de la obra, su recepción en el estado en que se encuentran.

Así pues, el objeto del recurso ha de centrarse en el decreto impugnado y en concreto en lo que acuerda el mismo en su parte dispositiva, que es lo que acabamos de reproducir.

SEGUNDO.- Opone la demandada en primer lugar la inadmisibilidad de recurso por fraude procesal (arts. 82 de la antigua ley jurisdiccional en relación con los arts. 1, 37, 41, 42, 43 y 69 de la nueva ley ). El fraude se habría producido pues pese a que en el escrito de interposición se recurre el decreto de 14 septiembre ya citado, en la demanda el suplico se refiere a las actuaciones derivadas del contrato de obra que liga a las partes en la construcción del polideportivo de la barriada Miramar, así como de otras obras menores.

Mas, como se deduce de la jurisprudencia unánime, e incluso citada por el actor (por todas STS. 25-4-1984) la inclusión en la demanda de pretensiones que vayan mas allá del objeto del proceso, delimitado en el inicial escrito de interposición, determina la denominada desviación procesal, y resulta por ello inadmisible el análisis de esas cuestiones. Entendemos pues que no existe fraude procesal sino la patología denominada desviación procesal, que ha de tener como consecuencia forzosa la limitación del objeto de la litis, y del enjuiciamiento por tanto de este tribunal, al acto impugnado realmente. La referencia a las obras menores ha de considerarse incluida en este apartado de desviación procesal por lo que no podrán ser objeto de enjuiciamiento.

TERCERO.- Se opone también indefensión causada por la vaguedad e imprecisión de las pretensiones ejercitadas. La pretensión de declarar no conforme a derecho la actuación de la ciudad autónoma al haber resuelto unilateralmente y por la vía de hecho el contrato que ligaba a las partes es imprecisa, según el actor. Sin embargo, teniendo en cuenta lo ya dicho sobre la limitación del objeto del recurso a la vista del escrito de interposición, es claro que no existe vaguedad o imprecisión que pueda generar indefensión. Y no existe porque es fácil integrar tal pretensión con relación a aquél escrito inicial. Se pide, en definitiva, una indemnización por unas obras ejecutadas que tienen un importe superior al pretendido por la demandada y, como consecuencia de lo anterior y de otros hechos, se pide también una indemnización. La parte demandada ha podido conocer, en el procedimiento administrativo, y en este judicial, qué era lo realmente pretendido por la actora. No puede concluirse que exista indefensión; al menos, no con carácter de real o material, única con relevancia constitucional a los efectos de una eventual anulación de una acto y, en este caso, de la inadmisibilidad de la demanda.

En tercer lugar se opone por el actor que el recurso es inadmisible por estar dirigido contra actos que son reproducción de otros anteriores definitivos y firmes (art. 40 en relación con el 82 de la antigua ley jurisdiccional). Digamos en primer lugar que es el propio decreto impugnado el que ofrece la posibilidad de recurso judicial antes este tribunal. Parte pues la propia demandada de una posición distinta a la aquí manifestada; cree, de ahí el ofrecimiento de recurso, que el decreto, es resolución que declara derechos nuevos y que puede ser objeto de impugnación judicial.

Entiende también la demandada que las peticiones anteriores no atendidas por el ayuntamiento produjeron una resolución desestimatoria por silencio y no cabe ahora reabrir la vía del recurso mediante la provocación de un acto. Sin embargo, lo cierto es que la administración está obligada siempre a resolver y no puede obtener ventaja de su propio incumplimiento por lo que la vía del recurso queda abierta mientras no haya recaído resolución expresa. No puede prosperar tampoco esta causa de inadmisibilidad. Y es que dice el TS (S. 4-4-2005 )

"CUARTO.- La cuestión sometida a nuestra consideración no fue pacífica durante la vigencia de la LJCA 1956 como pone de relieve la sentencia de 28 de enero de 2003 . No obstante la citada sentencia de este Tribunal ya explícita que "En la sentencia de esta Sala de 16 de octubre de 1987 , seguida después por las sentencias de 28 de noviembre de 1989, 18 de marzo de 1995, 23 de noviembre de 1996 y 19 de junio de 1998 , armonizando la interpretación de la Ley Jurisdiccional con lo declarado por el Tribunal Constitucional en las sentencias de 21 de enero de 1986 EDJ1986/6 y 21 de diciembre de 1987 , en los casos de silencio negativo puede entenderse como máximo que el particular conoce el texto íntegro del acto, pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación, por lo que siendo entonces defectuosa, sólo surtiría efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación en tal sentido por el interesado o interponga el recurso pertinente, concluyéndose que puede calificarse de razonable una interpretación que compute el plazo para recurrir contra una desestimación presunta como si se hubiera producido una notificación defectuosa".

Y, en fecha más reciente, la sentencia de 23 de enero de 2004 dictada en un recurso en interés de la Ley en que la administración pretendió una interpretación restrictiva del art. 4 6.1 de la vigente LJCA en línea con la exégesis aquí mantenida por la Sala de instancia se afirmó en su fundamento TERCERO.- "El Tribunal Constitucional en sus sentencias 6/86 de 12 de febrero, 204/87 de 21 de diciembre y 63/95 de 3 de abril ha proclamado: y con respecto a los efectos del silencio negativo "que no podía juzgarse razonable una interpretación que primase la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales." La conclusión a la que llegó el Alto Tribunal pasó por considerar que la situación de silencio era equiparable a la propia de una notificación defectuosa, ya que el interesado no era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qué órgano y en qué plazo, lo que habilitaba para aplicar el régimen previsto en el articulo 79.3 LPA de 1958 (hoy articulo 58 LPAC ), de manera que la notificación sólo era eficaz desde que se interpusiese el recurso procedente. El Tribunal Supremo ha mantenido esta doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de enero de 2000 .

Esta doctrina sigue siendo válida en la actualidad por lo que diremos. Efectivamente el actual articulo 42.4.2° de la LPA dispone:

"En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente."

El precepto tiene su origen en el mandato del artículo noveno de la Constitución, desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la Seguridad Jurídica.

En él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones:

"en todo caso", regla general que se dirige a las Administraciones Públicas (todas) quienes necesariamente "informarán" a los interesados y un contenido explícito de ese mandato informativo.

La exégesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes transcrita, obliga a concluir que en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr".

QUINTO.- En el supuesto allí enjuiciado, igual que el aquí sometido a nuestra consideración, no se ha producido esta notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso administrativo debemos entender que no ha comenzado.

Para ello es significativo lo vertido en el punto tercero del fundamento de derecho Cuarto al sostener que "Que la remisión que el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la LRJAP. y PC. lo configura como una ficción y no como un acto presunto".

Posición la de este Tribunal que también sigue acogiendo el Tribunal Constitucional en su defensa del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción. En su sentencia 220/2003, de 15 de diciembre confiere amparo a un recurrente frente a una resolución judicial de este orden jurisdiccional por cuanto el órgano judicial, de entre las varias opciones interpretativas, optó por la que cerraba de forma irrazonable y desproporcionada el acceso a la jurisdicción al tiempo que la administración se beneficiaba de su propia irregularidad. Insiste en que "no pude calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales (STC 179/2003, de 13 de octubre ). Adiciona que "no es posible entender que la resolución desestimatoria presunta de un recurso de reposición, por silencio administrativo de carácter negativo, reúne, en modo alguno, los requisitos formales de que se debe revestir todo acto administrativo... .

Debemos, pues, rechazar la draconiana decisión de inadmisibilidad del recurso decretada por la Sala de instancia.

CUARTO.- Sostiene la demandante que desde el primer momento de la adjudicación de las obras surgieron problemas diversos, como obras no contempladas ni valoradas y que había que realizar con carácter previo a la ejecución del contrato. Y todo ello ocurre, a juicio del demandante, por falta de reflexión del ayuntamiento que actúa decidiendo sobre la marcha. Consecuencia de lo anterior es la huida hacia delante que provoca que la empresa tenga que hacer numerosas inversiones y asumir deudas con proveedores. Ante tantas incidencias, se intenta la resolución del contrato y el Consejo de Estado recomienda el mutuo acuerdo al no apreciar causa de resolución.

Hay que convenir con el demandante en que se había creado un marasmo como consecuencia de las numerosas incidencias surgidas en la ejecución del contrato, cuya responsabilidad no es exclusiva de una de las partes.

En todo caso, creemos que, como punto de partida, el dictamen del Consejo de Estado es esclarecedor: el mutuo acuerdo debió ser la solución. En un intento de llegar al mismo se produjo una primera valoración de la obra ejecutada y que debía pagar el ayuntamiento, cifrándose en la cantidad de 103.319.167 pesetas. Y es aquí cuando surge la discrepancia fundamental, o una de ellas, ya que el actor entiende que el ayuntamiento ha desatendido la opinión de sus propios técnicos al fijar esta cantidad.

Según la actora esa cantidad, informada por los técnicos municipales debía ser de 162.701.074 pesetas (folios 169 y 170).

Hay que tener en cuenta que el mutuo acuerdo, recomendado por el Consejo de Estado, y al que no parece que se opusiera ninguna de las partes, exigía cesiones de ambas. Por tanto, en principio, parece razonable considerar como cantidad a abonar el importe de las obras ejecutadas según el informe a que hemos hecho referencia, en la cantidad ofrecida por la demandada, sin que puedan incluirse partidas ajenas al contrato en cuestión. Y es que el propio demandante reconoce que parte del informe técnico se refiere a obras ajenas al polideportivo: de ahí que surjan más de 180.000.000 de pesetas (hecho décimo segundo de la demanda en relación con el documento n° 77). Pero, como decimos, en este recurso no podemos declarar el derecho al abono de unas obras no incluidas en el decreto impugnado.

Así las cosas, podemos ya avanzar que el importe a abonar por el ayuntamiento en relación con las obras a que se refiere el recurso ha de ser el mismo que ha ofrecido la demandada, pues no se acredita otra cantidad superior por este concepto.

QUINTO.-Sostiene la demandante que como consecuencia de los impagos del ayuntamiento ha quedado sumida en una ruina económica irreversible. De ahí que solicite una indemnización de daños y perjuicios a determinar en ejecución de sentencia. Sin embargo, a la vista de cuanto llevamos expuesto, no es posible establecer una relación de causa-efecto entre la eventual situación económica del demandante y el resultado de este contrato. En efecto, si establecemos que la reclamación del demandante no es conforme a derecho -en la medida en que pide algo que ya se le había reconocido-, habrá de concluirse que no procede indemnización. De ahí que no resulte aplicable el invocado articulo 223 del reglamento de entidades locales (RD 2568/86 ). Y es que, como viera el Consejo de Estado en su momento, creemos que en el caso han concurrido circunstancias que han provocado que el cumplimiento del contrato no haya podido ser conforme a lo estipulado. Sin embargo, esas circunstancias no son imputables a una sola de las partes.

Los retrasos, la falta de ejecución de obras, la subcontratación no comunicada a la administración, así como el abandono de las obras, -aunque fuera inducida por las dificultades sobrevenidas, quizás por causas no ajenas a la demandada-, son todas ellas circunstancias que no pueden imputarse, a efectos de declarar una indemnización, a la administración.

Como quiera que, en definitiva, la demandada ha ofrecido y puesto a disposición del actor las cantidades que entendemos son debidas, es claro que el recurso ha de ser íntegramente desestimado.

Y ÚLTIMO.- No se aprecian motivos de temeridad o mala fe para la imposición de las costas. (Artículo 139 LJCA .)

Vistos los artículos de aplicación al caso y por la autoridad que nos confiere la Constitución:

Fallo

Que debemos desestimar el recurso interpuesto por Cogran S.L. representada por la Procuradora Sra. Castro Pascual, después por el Sr. Pérez de los Santos, y defendida por Letrado contra Resolución de 14 de septiembre de 1998 de la Ciudad Autónoma de Ceuta por ser conforme al Ordenamiento Jurídico. No hacemos pronunciamiento sobre costas.

Así, por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes haciéndole saber los recursos que caben contra ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Intégrese esta resolución en el Libro correspondiente. Una vez firme la sentencia, remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de origen de este.

Lo anteriormente transcrito concuerda bien y fielmente con su original a que me remito. Y para que conste y surta los efectos oportunos expido el presente en Sevilla a, 03 DIC 2007