Sentencia Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 546/2005 de 05 de Febrero de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA

Dª MARÍA LUISA FERNANDEZ CAMACHO, Secretaria de la Sala de lo Contencioso Administrativo

en Sevilla del Tribunal

Superior de Justicia de Andalucía, CERTIFICA: que en el recurso del que se hará expresión se ha

dictado por la Sala lo

siguiente:

Recurso número 546/2005.-R

SENTENCIA

Ilmo. Sr. Presidente

Don Julián Moreno Retamino

Ilmos. Sres. Magistrados

Doña María Luisa Alejandre Duran

Don Eugenio Frías Martínez

En la ciudad de Sevilla, a cinco de febrero de dos mil ocho.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 546/2005, interpuesto por AYUNTAMIENTO DE LA ALGABA representado por la Procuradora Sra. Blanco Bonilla y defendido por Letrado, contra resolución de JUNTA DE ANDALUCÍA (CONSEJERÍA DE TURISMO, COMERCIO Y DEPORTE) representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Es Ponente el Iltmo. Sr. D. Eugenio Frías Martínez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso.

SEGUNDO.- La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.

TERCERO.- Se confirió traslado a las partes para la formulación de conclusiones. Presentados los oportunos escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 4 de febrero del presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el recurso contra resolución de la Dirección General de Comercio de 7 de julio de 2005, por la que se acuerda declarar concluso el expediente para la revitalización comercial de casco urbano, con decaimiento en el derecho al percibo de la subvención y acordar el reintegro de la cantidad de 23.122,05 euros en concepto de capital más intereses de demora generados desde el momento del pago de la subvención.

SEGUNDO.- Para la resolución del presente recurso se deben tender en cuenta los siguientes hechos que resultan del expediente administrativo y de la documental aportada con su demanda por la parte actora:

- El 14 de marzo de 2003 se presenta por el Ayuntamiento recurrente solicitud de ayuda al amparo de la Orden de 27 de febrero de 2003, para la rehabilitación comercial del casco urbano, acerado de la Avenida 1ª de Mayo.

- Por resolución de 1 de diciembre de 2003 de la Consejera de Economía y Hacienda, se otorga la subvención solicitada, por el 50 % de la inversión acordada. Subvencionándose un importe total de 62.884,05 euros. La resolución establece unos plazos de para la ejecución de las obras entre el 1 de enero del año de la presentación de la solicitud y el 31 de octubre de la última anualidad financiera del pago de la subvención.

- Con fecha 13 de diciembre de 2004 el Ayuntamiento presenta escrito de 10 de diciembre, en el que se solicita prórroga para la ejecución de la obra subvencionada, hasta el 30 de junio de 2005.

- Requerida documentación ante dicha solicitud, es presentada el 11 de febrero de 2005. Entre dicha documentación se encuentra certificado del Arquitecto Técnico del Ayuntamiento de encontrarse las obras ejecutadas en un 40%.

- Vista la documentación aportada por el Ayuntamiento se acuerda la incoación de expediente de reintegro, que da lugar al dictado de la resolución que se impugna en los presentes autos.

- Por resolución de 12 de septiembre de 2005 se deniega la prorroga para la finalización del proyecto solicitada.

El Ayuntamiento demandante sostiene la existencia de múltiples errores en el expediente administrativo, que se solicitó y se informó favorablemente la prorroga del plazo; y que la obra ha sido finalmente ejecutada en su integridad, siendo un contrasentido al propio fin de la subvención su reintegro, al estar destinada al desarrollo económico del pueblo.

TERCERO.- Hemos de comenzar señalando, que es doctrina reiterada del Tribunal Supremo, como indica entre otras la sentencia de 21 de marzo de 2007 , en relación con el concepto y naturaleza de las subvenciones que la concesión de una de ellas puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero que una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada, cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. Por otra parte el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultarla arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y, junto a lo expuesto, es propio de la subvención que no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

Lo anterior supone que la concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a la entidad colaboradora o a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico y de Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Esta doctrina jurisprudencial dimana de la muy variada regulación que en nuestro Ordenamiento Jurídico ha tenido el régimen de subvenciones y ayudas públicas ordenadas y sistematizadas por primera vez en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , por el que se aprobó el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, artículos 81 y 82, en la redacción dada a los mismos por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991 , siendo precisamente esta norma la que estableció en el núm. 9 del art. 81 los casos en que procedía el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el articulo 36 de la Ley , y ello por el incumplimiento de la obligación de justificación, la obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención. E igual pretensión de regulación general de las subvenciones y ayudas públicas vino a cubrir el Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre , por el que se aprobó el Reglamento del Procedimiento para la Concesión de Subvenciones Públicas.

De esa regulación se hizo eco la más arriba mencionada Ley de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, Ley 5/1983, de 19 de julio , en la redacción dada por la Ley 7/1996, de 31 de julio, que incluyó en ella el Titulo VIII "de la subvenciones y ayudas públicas", y que en sus artículos 103 a 116 inclusive reguló las mismas.

Sin que como es evidente resulten de aplicación al supuesto se han dictado con posterioridad y para la Administración del Estado tanto la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , como el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , que aprobó el Reglamento de la Ley General de Subvenciones.

CUARTO.- El art. 13.2 de la Orden de 27 de febrero de 2003 , prevé la posibilidad de acordar la ampliación de los plazos de ejecución y justificación y de cualquier otra obligación cuyo cumplimiento se someta a plazo en la Resolución de concesión de la ayuda, así como cualquier otra modificación de la Resolución de concesión, siempre que no se varié el destino o finalidad de la ayuda.

El Ayuntamiento solicitó la ampliación de los plazos de ejecución, y además existe un informe favorable a dicha ampliación(folio 50 expediente), pero ello no implica que se tenga derecho a dicha ampliación. Y ello porque, como se indica en el propio informe favorable, la solicitud se efectuó fuera de plazo, esto es, se solicitó cuando había finalizado ya el plazo en el que se debía haber ejecutado en su integridad el proyecto, y además, dicha ampliación ha sido expresamente denegada por resolución expresa de la Administración, sin que conste que dicha denegación haya sido impugnada independientemente ni se ha solicitado la ampliación del presente recurso, por lo que no es posible efectuar pronunciamiento alguno respecto de la conformidad a derecho de la denegación de la prórroga.

QUINTO- Habiéndose denegado la prórroga, resulta que el Ayuntamiento incumple la obligación para la que le fue otorgada la subvención en el plazo otorgado para ello. Dicho plazo finalizaba el 31 de octubre de 2004, y a fecha de enero de 2005 el arquitecto técnico del propio Ayuntamiento certificó una ejecución del proyecto del 40%, siendo este el cumplimiento real de las condiciones de la resolución de otorgamiento, aun cuando se haya ejecutado con posterioridad el 100% del proyecto.

Nos resta determinar, si es proporcional la decisión de la resolución total de la ayuda y la obligación del reintegro, aun constando haberse ejecutado parte del proyecto dentro del plazo otorgado.

En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1997 , recoge la evolución de la doctrina jurisprudencia indicando "esta Sala ha declarado (así, entre otras, en las Sentencias de 12 febrero 1991, 30 junio 1992, 10 diciembre 1996 y 13 diciembre 1996 )que el incumplimiento por el subvencionado de cualquiera de las condiciones generales o especiales del acuerdo de concesión de beneficios faculta a la Administración para declarar la resolución del mismo, con la consecuencia del reintegro al tesoro público de las cantidades percibidas, tesis esta que se funda en estimar que las subvenciones y beneficios fiscales concedidos a quienes proponen programas de desarrollo industrial implican una carga modal, cuyo incumplimiento habilita a la Administración para declarar tal resolución.

Es cierto sin embargo que una jurisprudencia reciente (de la que, entre otras, son expresión las Sentencias de esta misma Sala de 3 mayo, 22 julio y 19 octubre 1996 correspondientes, respectivamente, a los recurso números 7033/1992, 772/1990 y 1279/1991 ) ha considerado procedente aplicar el principio de proporcionalidad para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de aquellas obligaciones. Teniendo presentes tales precedentes, la Sala, movida del propósito de establecer criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, respondiendo así a exigencias ínsitas en los principios de seguridad jurídica e igualdad, considera procedente declarar que, como regla general, el incumplimiento (o, con otras palabras, el cumplimiento parcial) de tales obligaciones comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de lo percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones -en especial, de las obligaciones que se refieren a la creación de puestos de trabajo fijo, pues tal es el fin principal que la Administración pretende alcanzar por medio del fomento del establecimiento de empresas en las Grandes Áreas de Expansión Industrial- se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos."

Siguiendo pues dicha doctrina, resulta que en el momento en que finalizaba el plazo, sólo se había ejecutado un 40% del proyecto, restando más de la mitad por ejecutar, por lo que resulta conforme a derecho la decisión de la Administración de acordar el reintegro, por incumplimiento de las condiciones establecidas en la Resolución de concesión.

SEXTO.- A los efectos previstos en el articulo 139 de la Ley reguladora de esta jurisdicción en materia de costas procesales, no se aprecia temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AYUNTAMIENTO DE LA ALGABA contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero. Sin costas.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Ponente de este recurso, celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el día de su fecha, ante mi de que certifico.- En Sevilla a 5 de febrero de 2008.

Lo anteriormente inserto concuerda bien y fielmente con su original al que me remito. Y para que conste y surta los efectos oportunos, expido la presente en Sevilla a 5 de febrero de 2008.