Sentencia Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 327/2009 de 01 de Julio de 2013

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGON

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

- SECCION PRIMERA -

RECURSO DE APELACION Nº 327 de 2009

SENTENCIA: 00552/2013

S E N T E N C I A N º 552 DE 2013

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES

PRESIDENTE

D. JESÚS MARIA ARIAS JUANA

MAGISTRADOS :

Dª ISABEL ZARZUELA BALLESTER

Dª NEREA JUSTE DÍEZ DE PINOS

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En Zaragoza, a uno de julio de dos mil trece.

En nombre de S. M. el Rey.

VISTO, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGON, Sección Primera, en grado de apelación, el recurso número 280 de 2007 , seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Zaragoza, rollo de apelación número 327 de 2.009, interpuesto por la mercantil EDIFICIOS Y OBRAS CIVILES S.L. representada por el Procurador D. Carlos Berdejo Gracian y asistida por el Letrado D. Luis Novel Peruga; y como apelada el AYUNTAMIENTO DE PINSEQUE (ZARAGOZA), representado por el Procurador D. Carlos Manuel Moreno Pueyo y asistido por el Letrado D. César Ciriano Vela; siendo Ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dª ISABEL ZARZUELA BALLESTER.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 31 de marzo de 2009, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Zaragoza, dictó sentencia por la que se desestima el presente recurso y se declara ser conforme a derecho la actuación recurrida que se confirma; sin costas.



SEGUNDO.- Contra la anterior resolución se interpuso por la representación de la actora recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, dado traslado a la otra parte, formuló oposición al mismo la Administración demandada, siendo remitidas las actuaciones a esta Sala.



TERCERO.- Turnado a esta Sección Primera el recurso, y formado el correspondiente rollo, se celebró la votación y fallo del mismo el día señalado.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia apelada, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el acto denegatorio presunto respecto de dos de las cuatro peticiones formuladas por la actora en escrito de 20 de octubre de 2006 en el que se solicitaba al Ayuntamiento de Pinseque que compensase el exceso de adjudicación y cesión para viales y zona verde en las operaciones urbanísticas llevadas a cabo el 14 de noviembre de 2003, C/ Moncayo, -documento 3 de la demanda-, al considerar que al ceder al Ayuntamiento para viales 629, 40 m2 ha incurrido en un exceso de 432,54 m2 pues sólo tiene obligación de ceder el 15% de su finca según el artículo 17 de la LUA-; y la llevada a cabo en escritura de 29 de noviembre de 2005. en C/ Monasterio de Veruela, en la que se ha cedido 4.297,64 m2, en dos fincas una para viales y otra para zona verde, constituyendo un exceso de 433,69 m2 para viales y 3.863,43 m2 para zona verde, y solicitando la compensación por exceso de cesión de 4.279,64 m2, cifra solicitada en vía administrativa, bien mediante la adjudicación de otro suelo de similares características y con la misma calificación urbanística (urbano consolidado), bien mediante la compensación en función del valor del m2 de suelo urbano consolidado.

Razona la sentencia, después de desestimar la causa de inadmisión invocada por la Administración demandada de extemporaneidad del recurso, respecto a la acción aquí ejercitada, que aunque el informe jurídico que consta en el expediente la configura como de responsabilidad patrimonial para denegarla, la entidad actora niega que haya actuado en base a esta acción, considerando que se trata de la petición de una compensación por exceso en la cesión de suelo (en relación con la cesión para viales) o incluso suscitando que se ha producido una actuación en vía de hecho (respecto de la cesión para zona verde que debe ser compensada declarando que debería haberse producido una actuación expropiatoria que solicita así se declare, para con posterioridad fijar un justiprecio del suelo que debió expropiarse. Entiende que ninguna de las dos situaciones se ha producido porque si ha habido un exceso de cesión el mismo no se ha producido por una actuación imperativa de la Administración, sino por una actuación conveniada al establecerse una condición en la concesión de las licencias de obra y tampoco puede considerarse que ha habido un aprovechamiento ilícito que debería provocar el mecanismo de la compensación, cuando la ocupación por el Ayuntamiento se ha producido por voluntad del actor al ceder el suelo. La entidad actora, sigue diciendo la sentencia, dispone de unos terrenos -es cierto en suelo urbano consolidado-, que no tienen todavía la naturaleza urbanística de solar y que por lo mismo no pueden ser urbanizados salvo que se urbanicen simultáneamente (art. 16.2 de la LUA). De ahí que cuando otorga las licencias de construcción de 5 y 10 viviendas unifamiliares establezca como condición la correspondiente cesión al Ayuntamiento, bien porque debe urbanizar la calle principal o lateral (licencia de 11 de junio de 2003), bien porque debe ceder dotaciones al Ayuntamiento (licencia de 20 de octubre de 2005). Estas cesiones están por tanto en una y otra licencia condicionando la concesión de las mismas, condiciones que no se exigirían si se tratase de un solar ya urbanizado. Y es la firmeza de estas licencias y de su condicionado y la posterior cesión, llámese voluntaria o en ejecución de las licencias, no obligada por ninguna otra actuación municipal la que obliga que se considere la petición de la actora como una responsabilidad patrimonial, en la mejor tipificación de lo solicitado y considerando que estamos ante una actuación administrativa firme que puede generar un daño en relación causa efecto. No obstante aún admitiendo que pudiera considerarse que estamos ante una responsabilidad patrimonial y que una de las dos peticiones no está prescrita, tampoco se dan los requisitos para la compensación que aquí se suscita, pues el daño si se ha producido proviene de una actuación lícita, firme y consentida y que como tal tiene obligación de soportar la parte actora ( artículo 141.1 de la Ley 30/1992 ).Se ha actuado en esos terrenos por la voluntad promotora del recurrente que ha cedido en escritura pública los terrenos considerados en ese momento como precisos tanto para viales, como para zona verde que se consideraban adecuados a la operación y sin queja alguna ni por la parte actora, ni por la Corporación. De hecho en las escrituras de segregación y declaración de obra nueva, efectuadas tras la concesión de las licencias es el propio proyecto del actor el que fija el suelo a ceder, sin que exista documento alguno de la Corporación que exija una determinada cesión. De ahí que se califique por la Corporación como una cesión no sujeta a obligación urbanística, aunque como ya se reitera debería calificarse como ejecución de la condición de las licencias de obra. Y con cita de sentencias del Tribunal Supremo concluye que si la cesión viene impuesta como condicionado de la licencia, como es el caso, no es lícito después determinar que esa cesión -consentida y firme-, no es la que impone la normativa urbanística.



SEGUNDO.- La sentencia es recurrida en apelación por la parte actora en base a distintos motivos:
PRIMERO.-Infracción por inaplicación del artículo 17 de la LUA en relación con el artículo 16.2 del mismo cuerpo legal que se aplica indebidamente -de acuerdo a las previsiones legales en suelo urbano consolidado para proceder convertir la parcela en solar no es necesario ni exigible realizar cesiones superiores al 15% de la parcela y que las cesiones que excedan de dicho porcentaje deben ser compensadas, de donde se obtiene que quiebra el razonamiento de la Sentencia-;

SEGUNDO.-Infracción del artículo 16.2 de la Ley Urbanística de Aragón , por interpretación errónea en su aplicación -el Juzgador confunde en su Sentencia las obligaciones del titular de suelo urbano consolidado referentes a costear la urbanización con las obligaciones de cesión, las cesiones tendrán cualquier otra causa pero nunca la que se cita en la Sentencia, el artículo 16.2 de la LUA, éste que se cita en al Sentencia constituye una excepción a la regla general de no edificar hasta la conversión de la parcela en solar, las únicas obligaciones que se resultan exigibles legalmente para dicha conversión (de parcela en solar) en suelo urbano consolidado, son las de soportar los costes de la urbanización y, en su caso, las de ceder una superficie no superior al 15% de la parcela para alineaciones y rasantes. Las cesiones para viales y para la zona verde, en cuanto excede de la exigible legalmente, con independencia de la obligación de cederla, por preverlo así el PGOU y de la necesidad de hacerlo para la existencia de la calle, procede en todo caso la necesaria compensación al superar las cesiones exigidas las exigibles legalmente, todo ello de conformidad con lo previsto en la LUA para suelo urbano consolidado como el que nos ocupa;

TERCERO.- Infracción de los artículos 106 y 109 de la LUA en relación igualmente con el artículo 16.2 todos ellos de la LUA, por inaplicación de aquellos y aplicación incorrecta de él. Si el razonamiento de la sentencia de cesión voluntaria para patrimonializar el aprovechamiento urbanístico de la parcela, para convertir la parcela en solar y así poder edificar ya chocaba en relación con los viales aún choca mas si se pretende justificar la cesión de 3.864 m2 de suelo urbano consolidado para zona verde y a cargo de un único propietario, máxime cuando de acuerdo a la normativa legal prevista en los artículos descritos como infringidos, la adquisición de terrenos dotacionales, tanto sean dotaciones locales como sistemas generales, siempre que lo sean al servicio de todo a gran parte de la población del municipio deben efectuarse según especifica el artículo 109 de la LUA, en suelo urbano consolidado, a través de la ocupación directa o mediante expropiación. La cesión de zona verde se efectuó de conformidad con la previsiones del PGOU y por exigencia Municipal, pero en absoluto para convertir las parcelas, sobre las que pretendían edificar, en solar, dado que ésta y aquélla, la de la zona verde, eran independientes a través de los oportunos expedientes de segregación que se habían autorizado y que se habían instrumentado en escritura pública, de ahí y en aplicación de los preceptos infringidos la obligatoriedad de indemnizar a la actora por la cesión efectuada en relación con la zona verde. En ocasiones anteriores el Ayuntamiento demandado ha reconocido la obligatoriedad de satisfacer una determinada compensación no ya por la zona verde, que resulta más que evidente, sino por los excesos cedidos en relación con los viales en cuanto los mismos superaban el 15% exigible legalmente -documento 9 de la demanda-;

CUARTO.- Las cesiones que nos ocupan no constituyen una condición de la licencia sino el cumplimiento de una previsión del Planeamiento, exigida por el Ayuntamiento con ocasión de las concesión de las licencias, que en cualquier caso no puede dar lugar a considerar que nos hallamos ante una cesión voluntaria y gratuita y que consecuentemente no es compensable.

QUINTO.- Las cesiones que nos ocupan no pueden tener la consideración de voluntarias y gratuitas, no constituyen en ningún caso donaciones, como parece deducirse de la propia Sentencia y especialmente del informe jurídico emitido por el letrado asesor del Ayuntamiento de Pinseque que obra al expediente administrativo, y en el que se ha basado en gran parte la Sentencia, porque quiebran sus elementos básicos -falta 'animus donandi'; las cesiones correspondientes a la calle Moncayo no se han instrumentalizado en escritura pública ni han sido aceptadas por el mismo medio, como obliga el artículo 633 del Código Civil ; y las cesiones correspondientes a C/Monasterio de Veruela a pesar de haberse instrumentalizado en escritura pública no han sido aceptadas del mismo modo, como obliga el referido precepto.

SEXTO.-Infracción de la jurisprudencia correspondiente al enriquecimiento injusto. Y SEPTIMO.- La sentencia infringe la teoría de los actos propios en tanto que no ha tenido en cuenta a la hora de estimar la presente reclamación el hecho acreditado de que el Ayuntamiento demandado, en ocasiones anteriores, en relación con el mismo sector ha venido reconociendo el derecho de los propietarios de diferentes parcelas a ser indemnizados de los excesos de cesión que habían efectuado para viales en relación con la exigible legalmente, estableciendo como criterio de compensación la asunción por parte del Municipio de los costes de urbanización a que precisamente se refiere la sentencia en alguno de sus razonamientos -documento 9 de la demanda-.

Los motivos de impugnación no pueden prosperar, debiendo estimarse acertada la conclusión a la que llega el Tribunal de instancia con base en los razonamientos que efectúa, no desvirtuados por la recurrente, lo que determina la desestimación del recurso.



TERCERO.- Antes de examinar los distintos motivos de impugnación, hay que comenzar señalando que, efectivamente, como dice la recurrente, el artículo 17 b) de la Ley Urbanística de Aragón , impone a los propietarios de suelo urbano consolidado la obligación de ceder gratuitamente al Municipio los terrenos afectados por las alineaciones y rasantes establecidas, en proporción no superior al quince por ciento de la superficie de la finca, pero nada impide que los terrenos que exceden de ese límite puedan ser cedidos voluntariamente al Municipio. La cuestión se reduce a determinar si el exceso de cesiones de terreno para viales y zona verde efectuadas por la recurrente, en el presente caso, fueron voluntarias y gratuitas, en cuyo caso no sería admisible la compensación pretendida por el exceso de cesión de lo legalmente establecido en las operaciones reflejadas en las escrituras públicas de 14 de noviembre de 2003 y de 29 de noviembre de 2005, como sostiene la sentencia, o no lo fueron, en cuyo caso si lo sería.

La resolución del presente recurso de apelación exige dejar constancia de la concurrencia de los siguientes datos de interés: la recurrente, con el fin de convertir en solar las fincas en las que proyectaba edificar ha venido cediendo terrenos que han permitido edificar parcelas que hasta ese momento no tenían la condición de solar. En la escritura pública de fecha 29 de noviembre de 2005, obrante en las actuaciones y copia simple en el expediente administrativo, consta que la finca descrita, sita en Monasterio de Veruela, sin número, tras segregaciones verificadas, comprende tres porciones, una de 1.093,56 metros, solar edificable; otra de 3.863, 43 metros al fondo de la anterior destinada a zona verde y en parte andador peatonal y acceso rodado a fincas; y otra de 433,69 metros cuadrados para cesión a viales, y, tras disponer la segregación de las dos porciones de terreno destinada a zona verde y para andador peatonal y acceso rodado a fincas y la destinada a viales de forma irregular, se describe resto de finca matriz sobre el que se va a construir un conjunto de viviendas unifamiliares para lo que se tramito la oportuna licencia urbanística, en cuyo expediente se puso de manifiesto a dicha mercantil la necesidad de ceder a la Corporación Municipal unas porciones de dicho terreno, una como zona verde y otra para destinarse a viales y configurar así la nueva alineación. Por medio de su representante se formaliza en el mismo acto la cesión a favor del Ayuntamiento de Pinseque de las dos porciones segregadas. Cesión posteriormente aceptada por la Corporación municipal. Y respecto a la escritura pública de 14 de noviembre de 2003 obrante en las actuaciones de 'ampliación y novación de préstamo hipotecario, declaración de obra nueva, adaptación...' a la que se incorpora licencia de obras del proyecto básico de cinco viviendas unifamiliares en calle Moncayo que se otorga con la prescripción de aportar '...el Proyecto de obra Urbanizadora de las calles principal y lateral de viviendas, que le corresponde ejecutar al promotor de ésta licencias...'. Como consecuencia de lo cual las parcelas de la actora adquirieron la condición de solar y se les otorgó un aprovechamiento urbanístico determinado que iba a materializarse con la construcción de las viviendas que se especifican.

De lo expuesto no puede sino concluirse la improcedencia de la pretensión que se formula en vía contencioso- administrativa, que desestima la sentencia apelada, de que compense las cesiones en exceso solicitadas, al deducirse de la actuación de la actora la voluntariedad en las cesiones realizadas que le permitieron la edificación de las parcelas -estaban edificadas, salvo la destinada a zona verde pública, según el informe de parte aportado con la demanda-, por lo que, como señala el Juez de instancia, se ha actuado en esos terrenos por la voluntad promotora del recurrente que ha cedido en escritura pública los terrenos considerados en ese momento como precisos tanto para viales, como para zona verde que se consideraban adecuados a la operación y sin queja alguna ni por la parte actora, ni por la Corporación, de hecho en las escrituras de segregación y declaración de obra nueva, efectuadas tras la concesión de las licencias es el propio proyecto de la actora el que fija el suelo a ceder, sin que exista documento alguno de la Corporación que exija una determinada cesión. De ahí que se califique por la Corporación como una cesión no sujeta a obligación urbanística, aunque considere que debería calificarse como ejecución de la condición de las licencias de obra.

Respecto a la infracción de la jurisprudencia correspondiente al enriquecimiento injusto. Desestimados los anteriores motivos de impugnación decae por si mismo el Sexto motivo sobre la existencia de un enriquecimiento injusto, que sólo podría hacerse valer desde la premisa de la estimación de los anteriores motivos alegados.

En cuanto a la supuesta infracción por la sentencia de la teoría de los actos propios, en tanto que no ha tenido en cuenta a la hora de estimar la presente reclamación el hecho acreditado de que el Ayuntamiento demandado, en ocasiones anteriores, en relación con el mismo sector ha venido reconociendo el derecho de los propietarios de diferentes parcelas a ser indemnizados de los excesos de cesión que habían efectuado para viales en relación con la exigible legalmente, estableciendo como criterio de compensación la asunción por parte del Municipio de los costes de urbanización a que precisamente se refiere la sentencia en alguno de sus razonamientos -documento 9 de la demanda-, debe correr la misma suerte desestimatoria.

Hay que recordar, a estos efectos, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el alcance y significado de la doctrina de actos propios que la parte recurrente suscita. En la Sentencia del Tribunal Constitucional 73/1988, de 21 de abril , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.

El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo - entre otras, Sentencias de 1 de febrero de 1990 , 13 de febrero de 1992 , 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 -, y se consagra en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tras su modificación por la Ley 4/1999, que en el artículo 3.1 párrafo 2 º, que establece:'Igualmente, deberán -las Administraciones Públicas- respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'.

En el documento número 9 de los aportados con la demanda, al que se refiere la recurrente para fundamentar su alegación, el Ayuntamiento de Pinseque, en expediente de apertura de nuevos viales en zona de Barrio de Planillas, acuerda, en fecha 25 de noviembre de 2002, entre otros extremos, 'El Ayuntamiento asumirá los costes de urbanización de los propietarios cuya cesión de suelo por nuevos viales sea superior a la establecida por la Ley', y en el mismo sentido se manifestó el testigo Sr. Roberto , que fue uno de los beneficiarios con el acuerdo, al deponer en las actuaciones en presencia judicial. Sin embargo no puede deducirse de ello que la Administración haya ido en contra de sus propios actos en su actuación con la actora pues no existen datos ni circunstancias a valorar en relación a las cesiones en él referidas que fueran las mismas ni se refieran a las compensaciones pretendidas por la actora.

De manera que como se adelantaba, procede desestimar el recurso de apelación.



CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer las costas de esta instancia a la apelante, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 de la referida Ley Jurisdiccional y teniendo en cuenta la entidad de este recurso, señala en mil quinientos euros la cifra máxima como honorarios de letrado de la parte que ha formulado oposición a este recurso.

En atención a lo expuesto, este Tribunal ha resuelto pronunciar el siguiente:

Fallo

PRIMERO.- Desestimar el recurso de apelación promovido por la representación de la mercantil EDIFICIOS Y OBRAS CIVILES S.L. ; contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Zaragoza de fecha 31 de marzo de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido en dicho Juzgado con el número 280 de 2007 .



SEGUNDO.- Imponer las costas del presente recurso de apelación a la recurrente, con el límite establecido en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta sentencia, de la que se llevará testimonio al correspondiente Rollo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrado Ponente, celebrando la Sala audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento, doy fe.