Sentencia Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 129/2009 de 09 de Abril de 2013

Encabezamiento

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.1ZARAGOZA 00239/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

- SECCIÓN TERCERA DE REFUERZO -

RECURSO Nº: 129/09-A

SENTENCIA: 00239/2013

S E N T E N C I A Nº 239 DE 2013

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES

PRESIDENTE

D. LUIS IGNACIO PASTOR EIXARCH

MAGISTRADOS:

D.EMILIO MOLINS GARCÍA ATANCE

DÑA. CARMEN SAMANES ARA

D.IGNACIO MARTÍNEZ LASIERRA

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En Zaragoza, a nueve de abril de dos mil trece.

En nombre de S.M. el Rey.

La Sección tercera, funcional de refuerzo, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, integrada por los Magistrados de la Sala de lo Civil y Penal citados al margen, HA VISTO el presente recurso número 129/09 -A seguido entre la parte demandante FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE COMISIONES OBRERAS DE ARAGÓN representada por el Procurador D. Fernando Gutiérrez Andréu y dirigida por el Letrado D. Serafín Pérez Plata y la demandada la DIPUTACION PROVINCIAL DE ZARAGOZA representada y defendida por el Letrado-Asesor de la Diputación Provincial de Zaragoza y la codemandada D. Jose Augusto representado por el Procurador D. Emilio Pradilla Carreras y defendido por el Letrado D. José Luis Calonge Vázquez. Se ha seguido el procedimiento conforme a los trámites legalmente previstos para el procedimiento ordinario en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y tiene por objeto el Acuerdo del Pleno de fecha 23 de diciembre de 2008, de Aprobación Definitiva del Presupuesto General para el año 2009 de la Diputación Provincial de Zaragoza, sus bases de ejecución, anexo de subvenciones nominativas, plantilla y catálogo de puestos de trabajo, publicado en el BOP de Zaragoza de fecha 27 de enero de 2009.

La cuantía del procedimiento ha quedado fijada indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- El Procurador D. Fernando Gutiérrez Andréu, en la representación que ostenta, formuló recurso contencioso administrativo contra la resolución indicada en el encabezamiento de esta Sentencia, mediante escrito que tuvo entrada en la Secretaria de este Tribunal el día 30 de marzo de 2009.



SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso, y tras la recepción del expediente administrativo, se dedujo demanda basada en los hechos y fundamentos de derecho que constan en las actuaciones y que contenía su solicitud en el suplico recogido en los siguientes términos: " Que, tenga por presentado este escrito, lo admita al amparo de lo dispuesto en el artículo 128.1 LRJCA , y previos los trámites oportunos dicte sentencia por la que declare contrario a derecho, y lo anule, al Acuerdo del Pleno de 23 de diciembre de 2008, de aprobación definitiva del Presupuesto General para el año 2009, de la Diputación Provincial de Zaragoza, sus bases de ejecución, anexo de subvenciones nominativas, plantilla y catálogo de puestos de trabajo, en lo que se refiere a dicha plantilla y catálogo."

TERCERO.- De la demanda presentada se dio el traslado legalmente previsto a la Administración demandada, en cuyo nombre y representación interviene el Letrado-Asesor de los Servicios Jurídicos Sr.D. Pedro José Hernández Hernández, presentó contestación a la demanda mediante escrito cuyo suplico es del tenor literal siguiente: " Que, teniendo por presentado este escrito, deducido en tiempo y forma, en unión del expediente administrativo, que se devuelve, lo admita; tenga por deducidas las alegaciones contenidas en el presente escrito de contestación a la demanda, formulado al efecto por parte de la representación y defensa de la Administración Provincial de Zaragoza demandada y, en su día, tras la tramitación oportuna, que se interesa, proceda a dictar sentencia por la que se DESESTIME en su integridad el presente recurso."

CUARTO.- Por providencia de día 22 de abril de 2009 fue designado ponente del presente procedimiento el Ilmo. Sr. D. Jesús María Arias Juana.

En fecha 1 de octubre de 2009 presentó escrito el Procurador Sr. Pradilla en nombre y representación de la parte codemandada Sr. Jose Augusto , en virtud del cual solicitó ser apartados del procedimiento en calidad de codemandados, acordándose por esta Sala dicha petición en resolución de fecha 2 de octubre de 2009.

Recibió el pleito a prueba, no se practicó ninguna, y una vez terminado el mismo, se formularon conclusiones escritas por la parte actora y demandada, quedando los autos pendientes de señalamiento. Y en virtud de la adscripción de Magistrados de la Sala Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Aragón a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del mismo Tribunal, por providencia del día 18 de marzo de 2013 fue designado nuevo ponente el Magistrado de la Sala Civil y Penal el Ilmo. Sr. D. LUIS IGNACIO PASTOR EIXARCH, fijándose para votación y fallo el día 26 de marzo de 2013.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo el Acuerdo del Pleno de la Diputación Provincial de Zaragoza de 23 de enero de 2009(por error en la demanda se recoge como fecha de la de 23 de diciembre de 2008) en el que, entre otros extremos, se desestimaban las alegaciones formuladas por la ahora recurrente y se aprobaban definitivamente 'las plantillas de personal directivo, eventual, funcionarios y laboral, así como el catálogo de puestos de trabajo del personal funcionario de la Diputación Provincial de Zaragoza' y, en síntesis es motivo del recurso presentado la consideración del recurrente de que es contrario a derecho aprobar como de libre designación las plazas de varios Jefes de Servicio, de los funcionarios de la Agencia Provincial de Planeamiento y Desarrollo (APPD) y de Inspector Jefe del Servicio Provincial de Extinción de Incendios.

Frente a lo anterior, la parte recurrida entiende concurrentes en las plazas citadas los requisitos legalmente previstos para que puedan ser conceptuadas como de libre designación.



SEGUNDO.- Tanto la normativa estatal (principalmente artículos 78 a 80 de la Ley 7/2007 de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleo Público ) como la aragonesa ( artículo 235.3 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón ) y, por su invocación en tal norma, artículos 30 y 31 del Real Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero y artículo 2 del Reglamento para su desarrollo aprobado por Decreto 80/1997, de 10 de junio , parten de considerar la existencia de puestos de libre designación en el marco de la potestad para su organización que se reconoce a la Administración, y como medio necesario para que pueda desarrollar los fines que constitucional y legalmente tiene encomendados. No ofrece duda, por tanto, la habilitación reconocida a los centros de decisión administrativos para la definición de cuáles deban ser tales puestos de libre nombramiento y cese de los cargos de libre designación. Ahora bien, reconocida esta facultad administrativa, es evidente que las normas citadas no la conciben como modo general de cobertura de los puestos de trabajo, pues al contrario, el principio que es general para nombrar a quien desempeñe cada puesto es el de concurso en atención a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad y no el especial de dejar únicamente a la discrecionalidad administrativa quién pueda ejercer cada función en cada puesto. Por ello, sin perjuicio de la existencia de otras limitaciones que no son de relevancia en este procedimiento, en todo caso se exige que sea la naturaleza del puesto la que justifique en cada caso el ser cubierto por el sistema de libre designación, en atención a las diversas circunstancias concurrentes en él y en las funciones que en él se desempeñen, con especial relevancia a las propias derivadas de ser de carácter directivo, de especial responsabilidad, o confianza que el puesto pueda presentar.

Así, la voluntad de la dirección del órgano para que un puesto sea cubierto por el mecanismo de libre designación será un factor en todo caso trascendente, pero no el único ni principal, ya que lo que legalmente se exige es que sea la especial naturaleza del propio puesto a cubrir el que justifique el especial sistema de nombramiento y permanencia en él, de modo que sólo cuando tal peculiar naturaleza del puesto lo requiera por necesitar de persona que tenga depositada confianza superior, o que pueda atender mejor el aspecto directivo o responsabilidad del puesto, existirá la posibilidad legal de que el órgano correspondiente pueda llegar a decidir su cobertura por el sistema de libre designación.

A su vez, por exigencia de artículo 54.1.f) de la Ley de Régimen Jurídico 30/1992, de 26 de noviembre , la especial naturaleza de un puesto que justifique que pueda ser luego definido como de libre designación, debe constar explicada por el propio órgano administrativo, pues sólo la constancia de la explicación correspondiente y suficiente de la definición y funciones del puesto permitirá valorar si quedan justificados los parámetros precisos de especialidad de su modo discrecional de cobertura y, con ello, la exclusión de la arbitrariedad en la decisión final y el perjuicio de todos aquellos funcionarios que pudieran haber accedido al puesto caso de no quedar reservado para la libre designación.

Esta necesidad de justificación suficiente ha sido objeto de constante cita y exigencia en la constante jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo el tiempo de tratar la cuestión presente. Valga como resumen el contenido de la sentencia dictada por tal Tribunal el día 31 de julio de 2012, cuando indica: " (...) 1.-La jurisprudencia de esta Sala viene insistiendo en el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y en la necesidad de que cuando se considere necesario acudir a él se haga, también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse (así se han manifestado, entre otras, las sentencias de 11 de marzo de 2009 , 9 de febrero de 2009 , 10 de diciembre de 2008 , 24 de septiembre de 2008 , 2 de julio de 2008 , 7 de abril de 2008 , 17 de diciembre de 2007 , 17 de septiembre de 2007 , 16 de julio de 2007 .

Habiéndose de añadir que esa justificación, para que pueda ser considerada suficiente, exige describir las concretas circunstancias y cometidos concurrentes en el puesto de que se trate que permitan valorar si es o no de apreciar en el mismo el carácter directivo o la especial responsabilidad de los que depende la validez del sistema de libre designación, y que no bastan a estos efectos fórmulas estereotipadas o la mera denominación aplicada al puesto.

2.- Desde esa premisa jurisprudencial, una vez planteada la impugnación del sistema de libre designación establecido para esos concretos puestos de que se viene hablando, es a la Administración a la que corresponde identificar y justificar, en los términos que la jurisprudencia viene exigiendo, las singulares razones por la que optó por dicho sistema en cada uno de los puestos controvertidos.

(...) "

TERCERO.- En el marco expuesto de la legislación aplicable y jurisprudencia constante dictada en su interpretación, la primera de las alegaciones a resolver en el presente caso se concreta en la calificación como de libre designación de varios puestos de Jefe de Servicio de la Diputación Provincial de Zaragoza (DPZ).

La justificación de tal calificación del puesto que recoge el Acuerdo impugnado lo es por referencia a informe evacuado el día 19 de enero de 2009 por el Jefe de Servicio de Personal de la propia DPZ, que, por trascripción, a su vez, del informe emitido por el Jefe de Gabinete de la Presidencia, tras exponer las normas jurídicas y jurisprudencia que entendía de aplicación señalaba como justificación: " (...) Por lo demás, de la propia normativa se extrae que la libre designación encuentra su justificación en dos conceptos fundamentales, la confianza de quien designa y la responsabilidad inherente al desempeño del puesto que es cubierto mediante el sistema de provisión de libre designación.

Estos dos conceptos merecen una especial atención en una administración como la nuestra, en la que la figura del Jefe del Servicio emerge dotada por su propia naturaleza de una especial responsabilidad, y ello porque a diferencia de otras Administraciones Públicas, la estructura orgánica de nuestra Diputación Provincial, en la que no existen puestos intermedios entre el poder político y los máximos responsables administrativos de cada uno de los centros gestores (Jefes de Servicio), exige de los mismos una especial responsabilidad.

Al mismo tiempo, y en el otro lado de la relación jurídica, la precitada relación entre los responsables políticos y los Jefes de Servicio de cada centro gestor, exige que dichos responsables políticos, puedan en virtud del principio de confianza seleccionar, siempre dentro de los límites de la discrecionalidad, y a través del sistema de libre designación, a aquellos funcionarios responsables máximos de cada uno de los centros gestores.

(...)." Como resulta de lo transcrito, abstracción hecha de las consideraciones generales que contiene sobre razón del nombramiento de cargos de libre designación, el único motivo concreto por el que se entiende que el Jefe de Servicio debe ser puesto a cubrir por tal sistema es que no existen puestos intermedios entre el poder político y los máximos responsables administrativos que son los Jefes de Servicio. Tal motivación no cabe entender que justifique la excepcionalidad en el sistema de nombramiento, ya que el hecho de ser el directo recipiendario de las instrucciones que acuerde el dirigente político, sin más razones, no explica el motivo de que deba ser un cargo de confianza y de libre designación, pues tanto un funcionario de tales condiciones como otro que pueda acceder al puesto por sistema de nombramiento reglado tendrán iguales obligaciones de respeto de lo acordado y ejecución, pues estamos ante centros gestores administrativos que no participan de la actuación política directa de la Corporación.



CUARTO.- La afirmación de ser incorrectamente justificada la especialidad referida a los Jefes de Sección cabe también predicarla en lo que se refiere a los demás puestos objeto de impugnación: plazas de Técnico de Administración General, de administrativo y de auxiliar de la Agencia Provincial de Planeamiento y Desarrollo (APPD); y puesto de Inspector Jefe del Servicio Provincial de Extinción de Incendios. En uno y otros casos ni el Acuerdo impugnado ni, por su referencia, los informes obrantes en el expediente, recogen realmente razones específicas que permitan concluir que tales puestos deban ser cubiertos al margen del sistema general de concurso.

Así respecto de la APPD, el informe del Jefe de Gabinete de la Presidencia se limita a recoger como motivo de la especialidad: " (...) Finalmente y por lo que respecta a la designación mediante el sistema de libre designación de los miembros de la Agencia de Planeamiento y Desarrollo Municipal hemos de informar que dicha Agencia 'se configura como un proyecto fundamental para esta Corporación Provincial, aspecto que se manifiesta, entre otras cuestiones, en que dicha Agencia dependa directamente de la Presidencia de la Corporación (incluida en el área 100), siendo esta especial situación de la Agencia, configurada como un Staff, y ordenada directamente a la Presidencia de la Corporación, con lo que de especial confianza conlleva dicha ordenación, la que justifica que no solo su personal directivo, sino todo el equipo de trabajo de la misma, sea nombrado a través del sistema de libre designación; todo ello sin perjuicio de que las características específicas de cada uno de los puestos deban determinarse en las respectivas convocatorias que al efecto de cubrir los mismos se publiquen en el Boletín Oficial de la Provincia'.

(...)." Como se observa de la exposición literal transcrita, se entiende como motivo fundamental del especial sistema de nombramiento que la Agencia es un proyecto fundamental de la Corporación Municipal. Afirmación que por sí en nada justifica el motivo por el que tal proyecto fundamental no puedan desarrollarlo puestos cubiertos por funcionarios designados por el sistema de concurso. Tampoco el hecho de que sea directamente ordenada por la Presidencia justifica que todos los funcionarios adscritos a ella deban ser nombrados por libre designación, puesto que no se observa qué especial confianza requiere quien ocupe el puesto de técnico administrativo o auxiliar. Y esta omisión no queda en modo alguno aclarada por el uso del impreciso y genérico término extranjero 'staff', susceptible de ser entendido en diversas acepciones en nuestra lengua y sistemas organizativos públicos y privados, de las que no concreta la resolución qué quiere decir realmente ni, en todo caso, por qué ello justificaría la especial dirección, responsabilidad o confianza que permitiría que sean cubiertos por sistema de libre designación los tres puestos de la APPD que son impugnados.



QUINTO.- En relación con el puesto de Inspector Jefe del Servicio Provincial de Extinción de Incendios (SPEI)la justificación de ser nombrado por sistema de libre designación viene expuesta en los siguientes términos: " (...) Que el desempeño de dicho puesto implica una especial responsabilidad, ya que presupone la asunción de funciones directamente relacionadas con la protección física de las personas y de los bienes, en situación de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar, encontrando actualmente su fundamento jurídico, dentro de la Constitución, en la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho a la vida y a la integridad física, como primero y más importante de todos los derechos fundamentales. (...)" Tan genéricas afirmaciones como las expuestas justifican, sin duda, la importancia del cargo de que se trata, al igual que servirían para la justificación de la relevancia tanto de otros cargos, como de muchos de los servicios cubiertos por funcionarios de escalas inferiores, incluidos, claro está, los bomberos adscritos al servicio, ya que son numerosos los funcionarios cuya primera y fundamental misión es la de asegurar de modo directo la protección física de personas y bienes, al igual que su salvamento. No se ofrece así en las razones dadas por la demandada un mínimo que permita considerar el motivo por el que el puesto de Inspector de que se trata presente mayor o especial referencia respecto de las trascendentales misiones que se recogen. Ni, por tanto, se ofrece razón alguna para apartarlo del sistema general de ser cubierto por medio de concurso y no por libre designación.



SEXTO.- De acuerdo con lo anteriormente considerado, no fue ajustado a derecho el acuerdo de ser reservados a la libre designación los puestos de Jefes de Servicio, de la APPD y el de Inspector Jefe del SPEI por falta de justificación real de los motivos que pudieran haber dado lugar a su exclusión del sistema general de provisión por concurso. Lo cual conlleva la estimación del recurso en lo que pretendía su anulación, por aplicación de la previsión contenida en el artículo 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ya citada antes.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley 29/1998 de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no se hace expresa imposición de costas causadas en el procedimiento.

VISTAS las normas citadas y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- Estimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 129/09-A interpuesto por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE COMISIONES OBRERAS DE ARAGÓN contra la resolución administrativa citada en el encabezamiento de esta sentencia, que anulamos en lo que recogía como puestos a cubrir por el sistema de libre designación los de Jefes de Servicio Técnico Administración General, Administrativo y Auxiliar de la Agencia de Planeamiento y Desarrollo Municipal, y el de Inspector Jefe del Servicio Provincial de Extinción de Incendios.

2.- No se hace expresa imposición de las costas causadas por la tramitación del procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN : En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA : Seguidamente se procede a cumplimentar la no tificación de la anterior resolución. Doy fe.