Sentencia Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 128/2014 de 24 de Mayo de 2016

Encabezamiento

Recurso ordinario nº 128/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 5ª

SENTENCIA Nº

Iltmos. Sres:

Presidente

D. FERNANDO NIETO MARTIN

Magistrados

D. JOSÉ BELLMONT MORA

Dª ROSARIO VIDAL MAS

D. EDILBERTO NARBÓN LAÍNEZ

Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ

En Valencia a veinticuatro de mayo de dos mil dieciséis.

VISTOpor la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 128/14, interpuesto por la Procuradora Dª ESPERANZA DE OCA ROS en nombre y representación de D. Ricardo contra la INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN, frente al escrito presentado por el recurrente en fecha 6/11/2013 ante la Directora general de personas con discapacidad y dependencia de la Consellería de justicia y bienestar social relativa a la elaboración,tramitación y aprobación del PIA del recurrente, estando la Administración demandada representada y asistida por el Letrado de la generalidad-

Ha sido Ponente la Magistrada Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dicte Sentencia por la que Estimando íntegramente la demanda declare no ser conforme a derecho la inactividad de la administración demandada y como situación jurídica individualizada reconozca el derecho del recurrente a que, por el órgano competente de la administración demandada se elabore,tramite y apruebe , sin dilación, el concreto programa individual de atención al recurrente como persona declarada dependiente en el expediente NUM000 y, en consecuencia condene a la administración demandada al cumplimiento, sin dilaciones, de tales obligaciones.

SEGUNDO.-. A continuación, por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en los que se solicitó la íntegra desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.

TERCERO.-No acordándose el recibimiento del pleito a prueba,ni el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día veinticuatro de mayo del presente año.

QUINTO-En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del presente lo constituye la INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN, frente al escrito presentado por el recurrente en fecha 6/11/2013 ante la Directora general de personas con discapacidad y dependencia de la Consellería de justicia y bienestar social relativa a la elaboración,tramitación y aprobación del PIA del recurrente.-

SEGUNDO: La parte recurrente sustenta su recurso contencioso administrativo enlos siguientes hechos y fundamentos de derecho:

1)El 26/12/11, la Directora general de personas con discapacidad y dependencia dicta Resoluciónen la que se acuerda confirmar el grado 1 Nivel 2 del recurrente con carácter permanente.

2) El 31/7/2012el Subdirector general de personas con dependencia remite oficio al recurrente comunicándole que, en el plazo más breve posible se remitirá a través de los servicios municipales de su zona de cobertura para tramitar la propuesta del PIA

3) El 6/11/13, el recurrente presenta reclamaciónsolicitando la elaboración, tramitación y aprobación del PIA, atribuyendo como fecha de efectos de las medidas contenidas en el PIA de 1/1/11.

Se invoca, por tanto,comomotivo de impugnación la inactividad de la administración al incumplir sus obligaciones legales relativas a la elaboración, tramitación y aprobación del PIA del recurrente tras la Resolución de 26/12/11 por la que se confirmo el grado 1 nivel 2 de dependencia y solicita, sin más, se cumpla con dichas obligaciones.

TERCERO:La Administración demandadase opone y refiere que el 6/8/2007 se presentó por el recurrente solicitud para el reconocimiento del a situación de dependencia y las correspondientes ayudas dictándose el 26/12/2011 Resolución por la que se le reconoce el grado 1 nivel 2 y se ordena la tramitación del correlativo PIA, resolución que fue notificada en tiempo y forma y contra la que no se interpuso recurso alguno.

Correlativamente se solicita la revisión de grado que es inadmitida y posteriormente, el 6/11/2013 se solicita de nuevo la revisión de grado contra cuya desestimación presunta se formula el presente recurso.

Rechaza con carácter previo la demandada que nos encontremos ante un supuesto de inactividad, en todo caso y en cuanto al fondo el actor solicita que se dicte la resolución aprobando el PIA , resolución a la que sin duda tiene derecho pero sin que ello conlleve, a su vez, las prestaciones solicitadas teniendo en cuenta la aplicación progresiva de la ley conforme se establece en la DF1ª de la Ley 39/2006 y solicitando,sin más, la desestimación del recurso interpuesto.

CUARTO:Delimitado el objeto de debate en los anteriores términos y siendo el objeto del mismo la inactividad de la administración frente al escrito presentado el 6/11/2013 en el que se solicitaba la elaboración, tramitación y aprobación del PIA correspondiente al recurrente como persona dependencia, procede determinar los puntos de hecho sobre los que se suscita el debate a partir del expediente administrativo y que son los siguientes:

1)En fecha 6/8/2007se presenta por el recurrente solicitud para el reconocimiento de la situación de dependencia,folios 2 a 20 del expediente administrativo.

2) El 16 de julio de 2008se emite dictamen por el órgano técnico de valoración y se reconoce al recurrente en situación de dependencia Grado 1 ,folio 21 del expediente.

3)En fecha 28/2/2011se presenta nueva solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia, folios 23 y siguientes, bajo el concepto REVISIÓN,y para obtener la revisión del grado y nivel de dependencia asignado previamente.

4)Con fecha de entrada de 30/12/11se registra un nuevo escrito de solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia con el concepto AGRAVAMIENTO, folios 31 y siguientes del expediente

Esta solicitud es inadmitida mediante Resolución de5/3/2012, folios 54 y 55.

5)El 26/12/11, la Directora general de personas con discapacidad y dependencia dicta Resoluciónen la que se acuerda confirmar el grado 1 Nivel 2 del recurrente con carácter permanente.

Remitiéndose a lo dispuesto por la Ley 39/2006 en cuanto al procedimiento a seguir para la aprobación del PIA.Folios 49 a 51 del expediente.

Contra esta Resolución no se interpone recurso alguno por lo que deviene firme y consentida.

2) El 31/7/2012el Subdirector general de personas con dependencia remite oficio al recurrente comunicándole que, en el plazo más breve posible se remitirá a través de los servicios municipales de su zona de cobertura para tramitar la propuesta del PIA atendiendo al calendario de implantación previsto por la le 39/2006 de manera que la eficacia de la prestación entra en vigor en la anualidad 2011/2012

3) El 6/11/13, el recurrente presenta reclamaciónsolicitando la elaboración, tramitación y aprobación del PIA, atribuyendo como fecha de efectos de las medidas contenidas en el PIA de 1/1/11 de conformidad con la DF1ª de la Ley 39/2006

QUINTO:Fijados los antecedentes fácticos referidos, la primera cuestión que procede abordar, promovida por la letrado de la generalidad, es la de examinar si hay actividad administrativa impugnable en el presente recurso habida cuenta que la parte recurrente interpone el mismo frente a la inactividad de la administración, de conformidad con el art. 29.1 de la LJCA y ello ante la falta de respuesta frente a la solicitud presentada el 6/11/2013, por cuanto pese haber quedado fijado el grado y nivel de dependencia del actor el 26/12/11, a fecha actual no se ha procedido a la elaboración y aprobación del PIA correspondiente a dicha situación de dependencia y ello a pesar de que la DAF1º de la Ley 39/2006 que establece la implantación progresiva conforme al siguiente calendario gradual:

1.La efectividad del derecho a las prestaciones de dependencia incluidas en la presente ley se ejercitará progresivamente, de modo gradual, y se realizará de acuerdo con el siguiente calendario a partir del 1 de enero de 2007:

El primer año a quienes sean valorados en el Grado III de Gran Dependencia, niveles 1 y 2.

En el segundo y tercer año a quienes sean valorados en el Grado II de Dependencia Severa, nivel 2.

En el tercer y cuarto año a quienes sean valorados en el Grado II de Dependencia Severa, nivel 1.

El quinto año, que finaliza el 31 de diciembre de 2011, a quienes sean valorados en el Grado I de Dependencia Moderada, Nivel 2, y se les haya reconocido la concreta prestación.

A partir del 1 de julio de 2015 al resto de quienes fueron valorados en el Grado I de Dependencia Moderada, nivel 2.

A partir del 1 de julio de 2015 a quienes hayan sido valorados en el Grado I, nivel 1, o sean valorados en el Grado I de Dependencia Moderada.

Resultando que conforme a dicho calendario y en atención al grado y nivel reconocido al recurrente, procedía la efectividad de las prestaciones por dependencia desde 2011,habiendo incumpliendo la administración con sus obligaciones legales al no haber ni siquiera aprobado el PIA correspondiente.

Sobre aquellos supuestos en los que, en materia de dependencia por falta de aprobación del PIA correspondiente, se formaliza el recurso frente a la inactividad de la administración y en relación con la admisibilidad del recurso promovido en tales términos ha tenido ocasión de pronunciarse esta misma Sala y sección en reciente sentencia de 4 de mayo de 2016 recaída en autos de procedimiento ordinario 217/14:

TERCERO.- Nos encontramos, por tanto, ante una reclamación formulada al amparo de lo dispuesto enel artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional que establece 'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso- administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78'

Por otra parte, estableceel artículo 10 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, de 28 de septiembre ,por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, que la administración deberá dictar la resolución en el plazo de seis meses desde la solicitud, prescribiendo su apartado 6 que transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud formulada por silencio administrativo.

Esta situación fue modificada por la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre, de presupuestos para el ejercicio 2008, en cuya DA undécima se estableció en cuanto al régimen del silencio administrativo en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, que:

1. En los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, el vencimiento del plazo máximo sin haberse dictado y notificado resolución expresa determinará la desestimación de la solicitud formulada por silencio administrativo.'

Recurrida la misma ante el Tribunal Constitucional, la STC 86-13 declara su inconstitucionalidad en términos que analizamos a continuación.

Se impugna, en primer lugar, por contrariar a los límites materiales de las leyes de presupuestos ( arts. 134 CE , 76 EAV y 21 LOFCA), siendo la segunda tacha alegada ( art. 9.3 CE ) una consecuencia de la anterior y tras analizar la cuestión relativa a los límites de las leyes de presupuestos, señala que:

'... las leyes de presupuestos tienen un contenido mínimo, indisponible, y otro eventual, por conexión, que se refiere a todas aquellas disposiciones que guarden relación directa con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los presupuestos o con los criterios de política económica general o, en fin, que sean un complemento necesario para la mejor inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto. Por eso, quedan en principio excluidas de estas leyes las normas típicas del Derecho codificado u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación (entre otras, SSTC 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3 ; 9/2013, FJ 3 ; y 248/2007, de 13 de diciembre , FJ 4).'

Y, respecto al caso de las Comunidades Autónomas, tras analizar la normativa aplicable a la nuestra, llega a la misma conclusión, como también han llegado otras sentencias del Tribunal constitucional en relación a otras Comunidades Autonomas y concluye:

'...las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma Valenciana cumplen la misma función, quedan sometidas a los mismos límites materiales y temporales que las del Estado, límites que están relacionados, precisamente, con la propia función o razón de ser del presupuesto como institución en un Estado democrático.

Por eso, la limitación al contenido posible de este tipo de normas es también una garantía para el poder legislativo, que podrá centrar su función de aprobación y control en el objeto de la norma, que no es otro que el presupuesto en sí mismo.

De ahí que la doctrina constitucional sobre los límites materiales de las leyes de presupuestos no sea sino la plasmación de «una serie de principios que... son consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema parlamentario ( arts. 66 y 152.1, ambos de la Constitución ), coincidentes por lo demás con los de las democracias con las que ha entroncado nuestro país» ( STC 3/2003 , FJ 6), de lo que se deduce «la existencia de un principio general de que el contenido de la ley de presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y gastos o con los criterios de política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto» ( STC 7/2010 , FJ 5, con cita de las SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6 ; 130/1999, de 1 de julio, FJ 5 ; y 202/2003, de 17 de noviembre , FJ 10).

Es, en definitiva, la propia función de la norma presupuestaria, tal y como se define en el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana, la que exige la debida conexión ente la materia presupuestaria y el contenido de la misma, lo que justifica la aplicación, a las leyes de presupuestos de la Generalitat Valenciana, de los mismos límites materiales que, de acuerdo con nuestra doctrina, se derivan del art. 134 CE para las del Estado,pues ambos tipos de leyes se encuentran reservadas a un contenido, y dicho contenido está reservado a ellas.'

Y sentado todo lo anterior, se centra en el debate planteado inicialmente, señalando:

'...la norma regula un supuesto de silencio administrativo negativo, aplicable en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, disponiendo que el vencimiento del plazo máximo, sin haberse dictado y notificado resolución expresa, determinará la desestimación de la solicitud formulada.

Se trata de una medida de procedimiento, que carece de incidencia directa sobre el presupuesto, ya que no afecta a la estimación de ingresos, ni habilita gastos o aclara los estados cifrados. No forma así parte del contenido mínimo de estas leyes.

La constitucionalidad de la norma impugnada depende, en consecuencia, de si ésta encuentra acomodo en el citado contenido «eventual» del presupuesto, en los términos ya expuestos.

La respuesta es negativa.

De acuerdo con nuestra reiterada doctrina, para que una materia no estrictamente presupuestaria pueda ser regulada en este tipo de normas, se requiere como condición previa que guarde la debida conexión con el presupuesto, formando así parte de dicho contenido eventual ( STC 74/2011 , FJ 3).

Esta condición no se cumple en el caso de la disposición adicional undécima de la norma recurrida.

Las alegaciones de las Cortes y de la Generalitat Valencianas sostienen que la medida allí contenida puede tener un impacto sobre el gasto público ya que, tratándose de un sistema de prestación social, el procedimiento para su concesión o, para ser más exactos, para su denegación por silencio administrativo, puede arrojar esta consecuencia de ahorro. Sin perjuicio de que resulta discutible tal resultado, pues el eventual ahorro se produciría únicamente cuando la denegación fuera firme, no bastando para ello su desestimación inicial, el argumento es irrelevante a los efectos de este proceso. Como ya hemos reiterado en ocasiones anteriores, son muchas las medidas normativas susceptibles de tener alguna incidencia en los ingresos o los gastos públicos, de manera que si esto fuera suficiente, «los límites materiales que afectan a las leyes de presupuestos quedarían desnaturalizados; se diluirían hasta devenir prácticamente inoperantes» (por todas STC 9/2013 , FJ 4). Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de una medida que, al menos potencialmente puede generar algún ahorro de gasto público para la Comunidad Autónoma, no basta para entender que concurre la suficiente conexión.

No desvirtúa lo anterior la alegación de que la norma impugnada pretende proteger los derechos económicos de la hacienda pública de la Generalitat, teniendo un efecto claro sobre la dimensión del gasto público, pues representaría una medida tendente a su reducción.

En ese sentido, debe además precisarse que las SSTC 34/2005, de 17 de febrero y 82/2005, de 6 de abril que se citan en apoyo de esta tesis, abordaban sendas cuestiones de inconstitucionalidad, relativas a una norma contenida en la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1986, que sin embargo sí constatamos que tenía vinculación directa con los ingresos públicos, en concreto con los tributarios.

Y tampoco, por último, enerva nuestra conclusión el argumento, reiterado igualmente en ambos escritos de alegaciones, de que el sistema de dependencia genera una serie de obligaciones para las Administración públicas, incluyendo compromisos de gasto que recaen fundamentalmente sobre las Comunidades Autónomas, pues ello es tanto como pretender que una posible insuficiencia de recursos, en este caso de los disponibles para atender la dependencia, podría justificar, sin más, el incumplimiento de los límites constitucionales y estatutarios en relación con las leyes de presupuestos.

En conclusión, no nos encontramos ante una norma que suponga «un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno» [ SSTC 76/1992, FJ 4 a ) y 9/2013 , FJ 4] por lo que debemos concluir que la disposición adicional undécima de la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre , de presupuestos para el ejercicio 2008, se encuentra fuera del contenido constitucionalmente admisible de una ley de presupuestos autonómica, lo que determina su inconstitucionalidad y nulidad en aplicación de nuestra doctrina sobre los límites materiales a las leyes de presupuestos.''

En consecuencia de todo ello, debemos concluir que producido el silencio positivo en los términos que posteriormente veremos y no habiendo ejecutado la Administración dicho acto firme que a tenor de lo dispuesto en el artículo 43.3 de la Ley 30/1992 ('La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento') tiene todos los efectos de acto administrativo, procede estimar la demanda en los términos

En aras a la unidad de doctrina y trasladado lo anterior al supuesto que nos ocupa procede admitir y estimar, según lo expuesto, el recurso interpuesto al haber transcurrido ya la fecha que conforme al calendario progresivo en vigor debió aprobarse el PIA del recurrente, si bien en este supuesto concreto la doctrina expresada no es de íntegra aplicación por las particularidades que presenta el recurrente conforme al grado y nivel que le ha sido reconocido y que impide el reconocimiento del PIA de forma automática computado el plazo de seis meses desde la fecha de la solicitud ya que, en este supuesto concreto y conforme a la DF1ª de la Ley 39/2006 se distingue entre los dependientes valorados en Grado I nivel 2 a los que ya se les haya reconocido la concreta prestación,es decir se les haya aprobado el PIA, en cuyo caso la efectividad de las mismas se producirá a partir del quinto año que finaliza el 31/12/2015 pero como, en este supuesto concreto, el recurrente no tenía aprobado el PIA, siendo en definitiva éste el objeto de su pretensión, la efectividad de las prestaciones y conforme al susodicho calendario progresivo, habrá que serle reconocidas desde el 1 de julio de 2015.

Que por lo expuesto y tomando en consideración que hasta el momento en el quese aprueba el programa individual de atención, la persona afectada por una situación de dependencia únicamente dispone del grado y nivel que, en Derecho, le corresponde, pero no de la asignación del servicio y/o prestación que deriva de ese grado y nivel a partir de las condiciones personales, sociales y económicas del beneficiario, para lo cual es precisa la tramitación de un procedimiento administrativo posterior de acuerdo con el calendario de implantación de la DF 1º de la Ley 39/2006 , y teniendo en cuenta que la administración debió haber hecho efectiva dicha prestación a partir del 1 de julio de 2015, procede estimar la demanda interpuesto a los efectos de condenar a la administración demandada para que en el plazo de un mes tramite, elabore y apruebe el PIA correspondiente al grado y nivel de dependencia reconocido al recurrente reconociendo, como situación jurídica individualizada el derecho del actor a la efectividad de la prestación que dimane de dicha PIA desde el 1 de julio de 2015.-

SEXTO:Conforme al art. 139 de la LJCA procede efectuar a la demandada imposición en materia de costas.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

ESTIMAR el recurso planteado por la Procuradora Dª ESPERANZA DE OCA ROS en nombre y representación de D. Ricardo contra la INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN, frente al escrito presentado por el recurrente en fecha 6/11/2013 ante la Directora general de personas con discapacidad y dependencia de la Consellería de justicia y bienestar social relativa a la elaboración,tramitación y aprobación del PIA del recurrente, estando la Administración demandada representada y asistida por el Letrado de la generalidad, CONDENANDO A la administración demandada para que en el plazo de UN MES desde la fecha de notificación de la presente sentencia tramite, elabore y aprueba el PIA correspondiente al recurrente conforme al grado y nivel de dependencia que le ha sido reconocido y reconociendo,a su vez, como situación jurídica individualizada el derecho del actor a la efectividad de la prestación que dimane de dicha PIA desde el 1 de julio de 2015.-

Con expresa condena en costas a la Administración demandada.

Con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese la presente a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.-

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.