Sentencia Constitucional Nº 102/1995, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Conflicto positivo de competencias 1220/1989, 1232 de 26 de Junio de 1995

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 1.220/89, 1.232/89, 1.238/89, 1.239/89, 1.260/89 y 1.268/89 promovidos, respectivamente, por el Gobierno Vasco, la Junta de Andalucía, el Gobierno de Canarias, la Generalidad de Cataluña, la Junta de Galicia y el Parlamento de Cataluña, contra la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres; en los conflictos positivos de competencia, asimismo acumulados, 95/90, 163/90, 170/90, 172/90 y 209/90, promovidos, respectivamente, por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el Gobierno Vasco, el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, y el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, contra el Real Decreto 1.095/1989, de 8 de septiembre, por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca y se establecen normas para su protección; en el conflicto positivo de competencia núm. 162/90, promovido por el Gobierno Vasco, contra el Real Decreto 1.118/1989, de 15 de septiembre, por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca comercializables; en el conflicto positivo de competencia 210/90, interpuesto por la Diputación Regional de Cantabria contra los dos Reales Decretos mas arriba mencionados; y en el conflicto positivo de competencias 1.938/1990, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, por el que se regula el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas. Ha comparecido el Gobierno de la Nación representado y defendido por el Abogado del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Rafael de Mendizábal Allende, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.A) El 26 de junio de 1989 se registró con el núm. 1.220/89 el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 4/1989, de 27 de marzo, sobre Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, interpuesto por el Gobierno Vasco, pretendiendo que se declare la inconstitucionalidad de la Disposición adicional quinta, en cuanto declara básicos los arts. 6; 19.1, último inciso; 21.3 y 4; 22; 23; 25; 28.4; 34; 35.1, 2 y 4; y 39.3, así como del art. 8 y de la Disposición final segunda.

Dos días después se presentó otro recurso de igual clase contra la misma Ley Orgánica por la Junta de Andalucía, que recibió el núm. 1.232/89, en el cual se suplica que se declare la nulidad de los arts. 4; 5; 8; 9.3; 15; 21, apdos. 1, 3 y 4; 22 y 25, así como las Disposiciones adicionales cuarta y quinta más el art. 19 en conexión con los anteriores.

Simultáneamente se recibió el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de Canarias, siendo numerado con el 1.238/89, en solicitud de que fuera declarada la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 4; 5; 6; 7; 8; 10; 11; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18 y 19; 21.3; 33; 34 y 35 de la Ley Orgánica 4/1989.

La Generalidad de Cataluña interpuso, a su vez, el mismo día 28 de junio, otro recurso de inconstitucionalidad, registrado al núm. 1239/89, también contra la Ley 4/1989, donde se demanda que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 1; 4; 5; 6 y 8; 10.1; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18; 19; 21; 22; 23; 24 y 25; 26.2 y 28.4; 29, primer párrafo; 30 y 31; 33.4; 35; 36.1.b) y 3; 38; 39 y 41, así como las Disposiciones adicionales primera, segunda, tercera, quinta y sexta con la transitoria segunda.

El 30 de junio, con el núm. 1.260/89, entró un cuarto recurso de inconstitucionalidad contra la tantas veces mencionada Ley Orgánica, esta vez suscrito por la Junta de Galicia, pidiendo que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 4; 5; 8 y 19; 21.3; 30; 34 y 35, 'así como de aquellos otros que guarden conexión o vinculación causal con los impugnados, declarando, en consecuencia, su nulidad'.

Simultáneamente al precedente, el Parlamento de Cataluña presentó otro recurso de inconstitucionalidad (núm. 1.268/89) cuyo objeto era la ley Orgánica 4/1989 y en la súplica del escrito inicial pretende que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 4; 5 y 8; 10.1; 15; 19; 21; 22; 23; 24; 25; 33; 35 y 36, así como las Disposiciones adicionales segunda, quinta y sexta más la transitoria segunda, 'por vulnerar el bloque de la constitucionalidad en orden a la atribución y reconocimiento de competencias'.

B) Con el núm. 95/90 fue registrado el día 12 de enero de 1990 un último recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Junta de Castilla y León contra los arts. 3.1; 4.2; 5; 6 y 7, así como las Disposiciones adicionales primera y segunda del Real Decreto 1.095/1989, de 8 de septiembre, cuya nulidad se solicita como pretensión principal, aun cuando subsidiariamente se pida que no sean de aplicación en la antedicha Comunidad Autónoma.

Respecto del mismo Real Decreto promovió el Gobierno Vasco conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, pretendiendo que se declare que la competencia ejercida en los arts. 1.1; 3.1, 4.1 y la Disposición adicional segunda pertenece a la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como que se declare la nulidad de la Disposición adicional primera. La demanda fue registrada el 18 de enero de 1999 al núm. 163/90.

El Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón planteó otro conflicto de la misma clase al día siguiente (núm. 170/90), en el cual impugna el Real Decreto antedicho salvo sus arts. 2, 4 apartado 4, la Disposición derogatoria y las Disposiciones finales, pidiendo que se declare que la Comunidad Autónoma de Aragón es competente para realizar el desarrollo reglamentario protagonizado por ese Real Decreto, así como la existencia por dicha razón de la correspondiente invasión estatal de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Aragón en la materia a que se refiere.

Por su parte, el conflicto positivo de competencia registrado el mismo día 19 al núm. 172/90 trae causa también del Real Decreto 1.095/1989. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña pretende que se declare que la competencia controvertida le corresponde, declarando a su vez nula y sin efecto la calificación de normativa básica contenida en la Disposición adicional primera en lo que le concierne (arts. 1.1; 3.1; 4.2 y la Disposición adicional segunda).

A su vez el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares promovió otro conflicto similar contra el mismo Real Decreto 1.095/1989, que presentó el 26 de enero, siéndole adjudicado el núm. 209/90, en súplica de que se declare que la competencia discutida corresponde a la dicha Comunidad Autónoma, anulando los arts. 1; 3 párrafo 1; 4 párrafo 2; 7 y las Disposiciones adicionales primera y segunda.

C) El mismo Real Decreto 1.095/1989 y el 1118/1989, de 13 de septiembre fueron objeto de impugnación simultánea, dando lugar a un conflicto positivo de competencia, por el Gobierno de la Diputación de Cantabria, registrado el 26 de enero al núm. 210/90 cuya súplica contiene la pretensión de que se declare que la competencia ejercida por el Estado en los arts. 1.1; 3.1; 4.1 y la Disposición adicional segunda del Real Decreto 1.095/1989 así como en los arts. 1; 2.1 y 4 del Real Decreto 1118/1989, pertenece a la Comunidad Autónoma de Cantabria y, en consecuencia, se declaren nulas las Disposiciones adicionales primera y cuarta respectivamente.

El Real Decreto 1118/1989 originó el conflicto de la misma clase planteado por el Gobierno Vasco el 18 de enero, al cual correspondió el núm. 162/90, en súplica de que se declare que la competencia ejercida en los arts. 1; 2.1 y 4 pertenece a la Comunidad Autónoma del País Vasco.

D) Finalmente, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña impugnó el Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, por el que se regula el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas. La demanda del conflicto positivo de competencia fue presentada el 26 de julio y recibió el ordinal 1.938/90. En la súplica se dice que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña y que se declare nula y sin efecto la calificación de normativa básica contenida en la Disposición adicional primera.

2.Las Secciones a quienes fueron correspondiendo por reparto los antedichos recursos de inconstitucionalidad (primera, segunda y tercera) dictaron una serie simétrica de providencias, dos el día 3, una el 5, otras dos el 17 y una más el 19 de julio admitiendo a trámite las demandas respectivas, a la vez que se daba traslado de ellas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno de la Nación, a través del Ministro de Justicia para que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en los procesos y formular las alegaciones que estimaran oportunas y mandando publicar en el Boletín Oficial del Estado los edictos donde se anunciaba la interposición de los seis recursos. El Presidente del Congreso comunicó que no haría uso de las facultades de personarse y formular alegaciones, aun cuando pusiera a disposición de este Tribunal las actuaciones parlamentarias que pudiere necesitar. En cambio, el Presidente del Senado se personó en todos los procesos ya mencionados y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Por su parte, el Abogado del Estado se personó el 11 de julio de 1989 en tres de los recursos (1.220, 1.232 y 1239/89), solicitando su acumulación. Lo mismo pidió al personarse el 25 de julio en los otros tres (1.238, 1.260 y 1.268/89). Una vez oídas las demás partes respecto de tal petición, el Pleno de este Tribunal, en Auto de 17 de octubre, acordó que los cinco últimos por su numeración fueran acumulados al primero, el núm. 1220/89, y concedió al Abogado del Estado un nuevo plazo para que pudiera formular las alegaciones conducentes a la defensa de su posición procesal.

La Sección Primera, a su vez, admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 95/90, en providencia de 29 de enero de ese año, aun cuando no como tal sino como conflicto positivo de competencia. Por su parte, las cuatro Secciones del Tribunal, en una serie de providencias, cuatro del 29 de enero, dos del 12 de febrero y otra del 17 siguiente, admitieron todos los conflictos de competencia más arriba relacionados, dando traslado de las respectivas demandas y mandando publicar la incoación de cada uno de ellos en el Boletín Oficial del Estado y en los Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas respectivas, al tiempo que se libraban otros tantos oficios al Presidente del Tribunal Supremo.

El Abogado del Estado se personó el 8 de febrero en los cinco primeros conflictos, solicitando su acumulación, como también la solicitó al personarse el 22 de febrero en los otros dos. Una vez oídas las partes promotoras sobre tales peticiones, el Pleno del Tribunal, en Auto de 27 de marzo, acordó la acumulación de todos ellos (núms. 162, 163, 170, 172, 209 y 210/90) al primeramente presentado, el 95/90. La Abogacía del Estado instó también que los conflictos de competencia acumulados entre sí fueran a su vez acumulados a los recursos de inconstitucionalidad, también entre sí acumulados con anterioridad, a lo cual se accedió en el Auto de 11 de mayo por el Pleno, previa audiencia de las partes. Por su parte, la Generalidad de Cataluña, al presentar el conflicto núm. 1.938/90, pidió que fuera acumulado al recurso de inconstitucionalidad 139/89, planteado por ella misma. Una vez oídos sobre el particular el Abogado del Estado y las Comunidades Autónomas personadas en los demás procesos (providencia de la Sección Tercera, 17 de septiembre), el Pleno acordó la acumulación de aquel conflicto a los reseñados más atrás en Auto de 13 de noviembre.

El Abogado del Estado formuló sus alegaciones en tres fases, una el 31 de octubre de 1989 respecto de los recursos de inconstitucionalidad núms. 1.220, 1.232, 1.238, 1.239, 1.260 y 1.268/89, otra el 17 de abril de 1990 para los conflictos positivos de competencia núms. 95, 162, 163, 170, 172, 209 y 210/90 y una tercera el 15 de octubre de igual año en el conflicto de la misma clase núm. 1.938/90.

3.Bajo la rúbrica encuadramiento competencial, el Gobierno Vasco inicia su demanda haciendo unas consideraciones sobre el Título o Títulos competenciales implicados, análisis que ha de llevar -se dice- a identificar cuál sea el título capaz de englobar todo el texto legal, sin perjuicio de reconocer, ante regulaciones concretas, la incidencia trascendente de otro título. Con carácter previo, sin embargo, se descartan dos posibles títulos competenciales: el previsto en el art. 149.1.1 de la Constitución y el correspondiente a una hipotética materia con sustantividad propia relativa a los espacios naturales protegidos.

Dicho esto, se afirma que el 'título madre' de la Ley es el relativo al medio ambiente, en atención a las siguientes razones: 1) Se ha de preferir, ante las concurrencias imperfectas de títulos, aquel al que se refiere la materia a cuya regulación tienden las normas de que se trate, y en el presente caso no existe duda acerca de que la finalidad de la Ley es la protección del medio ambiente y 2) Por lo demás, el Tribunal Constitucional ha utilizado dicho título como parámetro competencial principal al enjuiciar otras leyes de finalidad y naturaleza similar a la impugnada ahora (se citan las leyes examinadas en la SSTC 64/1982, 69/1982, 82/1982 y 227/1988). Ahora bien, que este título ejerza una fuerza atractiva sobre todos los preceptos de la Ley no excluye que en el análisis pormenorizado de aquélla se aprecie, respecto a concretos preceptos, la incidencia suficiente de otros títulos, suficiencia que se ha de medir también en razón del criterio de la finalidad.

Según la distribución que en la materia 'medio ambiente' hacen la Constitución y el Estatuto de Autonomía del País Vasco (arts. 149.1.23 y 11.1 a), respectivamente), al Estado le corresponde la legislación básica y a la Comunidad Autónoma del País Vasco el desarrollo 'ejecutivo' ('legislativo', debe querer decir) y la ejecución, lo que impone determinar cuál sea el alcance de la competencia estatal de bases, a cuyo efecto es preciso tener en cuenta la finalidad de la atribución de dicha competencia al Estado y considerar cuál sea el instrumento formal para su ejercicio.

Pues bien, teniendo en cuenta cuál es la finalidad de la competencia estatal examinada, puede afirmarse que la intervención de los reglamentos en la configuración de las normas básicas únicamente se produciría cuando, por razón de la materia, las reglas esenciales constitutivas del necesario común denominador no pueden expresarse sólo en principios o directrices o normas de carácter muy general (STC 158/1986). Se cita como ejemplo de ello la STC 32/1983.

En lo que toca a los actos ejecutivos, se afirma que la posibilidad de incluirlos dentro de las bases es, si no nula, mucho más remota y excepcional que respecto a los reglamentos, añadiéndose que dicha comprensión de lo ejecutivo en lo básico conlleva un vaciamiento completo de la competencia autonómica, lo que debería conducir a la negación, sin más, de tal posibilidad. No obstante, y ya que el Tribunal Constitucional lo ha afirmado expresamente, es preciso dar unas orientaciones generales al respecto. Se dice, así, que los actos ejecutivos se encuadran en las bases cuando el estadio normativo no sea suficiente para conseguir la finalidad de la competencia estatal, lo que ocurrirá en los casos en que las características de la materia no permitan conseguir aquel común denominador normativo sólo a través de reglas generales. Serían, en definitiva, materias o sectores de materias en los que la ordenación básica requiere tanta concreción y casuismo que la norma sola no alcanza a conseguirla (se citan los votos particulares a la STC 86/1989 así como a la STC 25/1983; se invoca, asimismo, la STC 96/1984). Quizá sea este el momento oportuno -se añade- para replantearse la validez de la tesis doctrinal según la cual los términos en que se atribuye al Estado la competencia ('legislación básica') impiden las reservas al mismo de facultades de ejecución administrativa. Para ello daría pie lo dicho en la STC 64/1982.

Se entra, a continuación, en el análisis de la Ley, a propósito de aquellos de sus preceptos que, en consideración a lo dicho, invaden las competencias autonómicas o vulneran el diseño que el Tribunal Constitucional ha realizado respecto a la forma de ejercicio de la competencia estatal.

- Se comienza por relacionar aquellos preceptos cuyas regulaciones son encuadrables en títulos distintos al de medio ambiente y, según la distribución competencial que los mismos realizan, propias de la competencia autonómica. Son los arts. 6, 19.1 (último inciso), 34 y 35.1, 2 y 4. Estos últimos preceptos (arts. 34 y 35.1 y 2), si bien persiguen la protección del medio ambiente, lo hacen de un modo mediato a través de la regulación de las actividades de la caza y pesca continental que es, claramente, su objetivo directo, conclusión que se ve reforzada por lo dicho en la STC 56/1989. Contribuye a apreciar la prevalencia de los títulos referentes a caza y pesca sobre los de medio ambiente el contraste de estas regulaciones con el resto del Título IV de la Ley, que tiende directa y principalmente a la protección de la flora y fauna silvestres; siendo la caza y la pesca la materia a tener en cuenta, puede decirse que las regulaciones examinadas, salvo en lo que afecten a la pesca marítima, entran dentro de las competencias autonómicas (art. 10.10 del Estatuto) y, por ende, deben declararse inaplicables en el territorio de la Comunidad Autónoma. Por lo que hace al art. 35.4, es evidente que su regulación incide directamente en la materia de caza y pesca, por lo que, salvo en lo referente a la pesca marítima (art. 149.1.19 de la Constitución), el Estado no tiene competencias, respecto a esta Comunidad Autónoma, para adoptarla. Aunque los mecanismos que se crean en dicho precepto pudieran considerarse como un medio instrumental al servicio de la competencia estatal de la legislación básica sobre el medio ambiente y como una manifestación del deber general de colaboración que atañe al Estado y a las Comunidades Autónomas, en todo caso sería inconstitucional el segundo apartado del art. mentado, pues el condicionante que impone a la competencia autonómica de decidir sobre el otorgamiento de la licencia excede del papel instrumental referido, pasando a afectar directamente a la materia de caza y pesca y sobrepasa al alcance del citado deber de colaboración. De otra parte, los arts. 6 y 19.1 (último inciso) no regulan la protección del medio ambiente, sino el procedimiento administrativo de elaboración de los planes de ordenación de los recursos naturales y de los planes rectores de uso y gestión de los parques naturales, lo que permite obviar los títulos referentes a aquella materia y aplicar la doctrina de la STC 15/1989, de lo que deriva la conclusión de que los planes de ordenación de los recursos naturales y los planes rectores de uso y gestión de los parques pueden ser aprobados por esta Comunidad Autónoma (art. 11.1 a) del Estatuto) y, por ello, la regulación de los preceptos analizados no deberán ser de aplicación a los que la misma dicte. No obsta a esta conclusión el que las reglas del art. 6 se infieran de principios constitucionales (art. 105 de la Constitución), pues de lo que aquí se trata es de ver quién es competente para concretar tales principios (la Comunidad Autónoma, al tratarse del procedimiento especial de elaboración de sus propias normas).

- Otros preceptos de la ley sobrepasan la competencia estatal relativa al medio ambiente, invadiendo la correspondiente competencia autonómica: arts. 21.3 y 4, 22, 23, 25, 28.4 y 39.3. Se analizan a continuación estas disposiciones:

En el art. 21.3 el Estado se reserva toda la gestión y la normación por el hecho de que el espacio natural tenga por objeto la protección de los bienes señalados en el artículo 3 de la Ley 22/1988, de Costas, punto de conexión que obliga a argumentar, en primer lugar, en contra de un posible intento de justificación del precepto en la titularidad estatal de los bienes de dominio público a los que el mismo se refiere. Ello es inviable, según la STC 227/1988, que afirma rotundamente que la potestad demanial sobre ciertos bienes no conlleva para el Estado competencia extra alguna. Descartada la intervención del dato de la titularidad demanial del Estado, quedan sólo los títulos referentes al medio ambiente, a partir de los cuales se observa una extensión de la competencia de legislación básica a normas de detalle y actos de ejecución. Esta extensión es incorrecta en atención a su misma causa que, según se infiere del tenor literal del precepto, consiste en la importancia de determinados bienes (determinados espacios naturales) y no, como parece exigir la doctrina antes comentada, en la necesidad de que ciertas regulaciones de detalle o determinados actos de ejecución formen parte, en razón de su trascendencia y en atención a las características de la materia, del común denominador normativo que es el objetivo de la competencia estatal. A idéntica conclusión lleva la advertencia del grado con que aquella extensión se ha producido, pues el Estado se reserva todos los aspectos de la protección de los expresados espacios naturales, toda la normación y toda la gestión, lo cual pugna notoriamente con el carácter excepcional de la presencia de normas de detalle y actos de ejecución. El precepto aisla unas determinadas zonas del territorio y asigna, en relación con las mismas, íntegramente al Estado la protección que deriva de su incardinación en alguno de los regímenes especiales que la Ley establece, impidiendo, por ende, cualquier acción autonómica, obviando por completo las competencias de la Comunidad Autónoma sobre medio ambiente y desconociendo, en definitiva, el sistema de distribución competencial. Ello se confirma a la vista de lo dicho por la STC 227/1988 al enjuiciar ((fundamento jurídico 25) el art. 88.1 de la Ley de Aguas, que realiza una operación similar. Se cita, asimismo, la STC 49/1988 ((fundamento jurídico 29).

El art. 22 contiene, de otra parte, una regulación de características similares al anterior, pues también en él se atribuye al Estado toda la normación y toda la gestión de protección medio- ambiental sobre determinados espacios, aunque aquí tales espacios no estén prefijados en la norma, dejándose su concreción a futuras leyes de las Cortes Generales. Son, pues, reproducibles todas las consideraciones hechas respecto al art. 21.3, añadiéndose que el interés general -al que se apela expresamente en el precepto- no puede ser fuente de nuevas competencias para el Estado, ni un parámetro de interpretación expansiva que permita la extensión de éstas más allá de lo que su naturaleza constitucional dicta. Afirmar lo contrario llevaría a la inseguridad en la definición del reparto territorial del poder (se cita la STC 182/1988) y a desconocer la función pacificadora de la Constitución y los Estatutos. El Tribunal Constitucional -se dice- comparte esta tesis en la STC 49/1988 ((fundamento jurídico 38). Se cita, asimismo, la STC 146/1986.

En cuanto al art. 23, su inconstitucionalidad se afirma por evidente conexión con lo argumentado para el art. 22. No es necesario ningún Patronato para gestionar los Parques Nacionales. La gestión corresponde a la Comunidad o Comunidades Autónomas implicadas.

En el primer párrafo del art. 21.4 el Estado se reserva la declaración y, por ende, toda la regulación de detalle referente a la protección medio-ambiental respecto a los espacios protegidos que estén situados en el territorio de varias Comunidades Autónomas. Pues bien, además de trasladar aquí lo dicho acerca de la excepcionalidad de la extensión de las bases a normas de detalle y actos de ejecución, es de aplicación específica la doctrina sentada en el fundamento jurídico 34 de la STC 49/1988, doctrina de la que se infiere -a juicio de la representación actora- que el Estado podría dictar algunas normas básicas que articularan la necesaria participación de las Comunidades Autónomas implicadas en la declaración y el establecimiento de las reglas de uso y gestión del espacio natural protegido, pero no normas básicas sustantivas para esos espacios naturales, específicas y distintas de las que con carácter general se contienen en la Ley, pues el interés supracomunitario no es un título atributivo de competencia para el Estado, no rompe el normal orden de distribución, permitiendo sólo al Estado encauzar formalmente el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas implicadas a través de las reglas de procedimiento indispensables para garantizar la participación equitativa de aquéllas en función de su interés respectivo y a fin de evitar el perjuicio que para el interés general podría derivarse de una falta de entendimiento entre las mismas (pero en ningún caso tal facultad de encauzamiento puede rebasar lo formal y adentrarse en aspectos sustantivos). En el párrafo segundo, el Estado se reserva la posición de parte en el convenio regulador de las modalidades de participación de las Comunidades Autónomas implicadas en la gestión del espacio natural, reserva que parece absolutamente respetuosa con las competencias autonómicas. No es igual de respetuosa, sin embargo, la reserva de la coordinación de la gestión que realizan las Comunidades Autónomas afectadas conforme al referido convenio, pues las facultades coordinadoras que al Estado pudieran competer en razón de aquella concurrencia de intereses se agotan con la intervención en el convenio aludido que, precisamente, tiende al logro de una gestión coordinada a través del establecimiento de reglas generales de participación de las distintas Comunidades Autónomas. La prolongación de sus facultades a la aplicación de ese convenio, a la gestión cotidiana, conlleva una extralimitación competencial semejante a la puesta de manifiesto al tratar del párrafo primero, con patente utilización inconstitucional del concepto 'interés supracomunitario'.

El art. 25 es inconstitucional en cuanto atribuye al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación competencia para indicar las medidas de protección que deben recoger los planes hidrológicos de cuenca. El régimen jurídico de las zonas húmedas es incluible en la materia 'medio ambiente' y no en la de 'aguas' y así lo dejaría bien claro la STC 227/1988. El inciso comentado, al atribuir in integrum al Estado la protección medio- ambiental de las zonas húmedas, excede la competencia de legislación básica y vulnera la competencia de desarrollo legislativo por las razones expuestas al examinar los preceptos anteriores.

El art. 28.4 conlleva que la Administración autonómica tenga que tener en cuenta, a la hora de decidir sobre la autorización a que se refiere, los criterios fijados por un órgano estatal, condicionando así el ejercicio de las competencias autonómicas sin base constitucional para ello, pues, si se trata de criterios medio-ambientales, los mismos formarían parte de la competencia autonómica de desarrollo legislativo y, si se atienden otras finalidades, no se alcanza a ver cuál es el título competencial que permita tal reserva en favor del Estado.

El art. 39.3 reserva a la Administración Central la imposición de sanciones en aquellos supuestos en que la infracción administrativa haya recaído en ámbito y sobre materia de su competencia. Si, como parece, seguimos en el ámbito del medio ambiente y el precepto se refiere a los supuestos de los arts. 21.3 y 22, es palmaria la extralimitación competencial, pues no hay acto ejecutivo más reglado que el de imposición de una sanción, poniéndose así de manifiesto lo incorrecto de la reserva total que de la gestión hacen aquellos preceptos. Se citan las SSTC 186/1988, 227/1988 y 15/1989.

- Se examinan después los preceptos que contradicen la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la plasmación formal de la competencia estatal sobre la legislación básica:

El art. 8, en primer lugar, contradice palmariamente aquella doctrina, ya que, lejos de limitar la habilitación reglamentaria a aspectos concretos de las reglas básicas, la extiende, en abstracto, a 'los criterios y normas generales de carácter básico', es decir, a las determinaciones propias de una ley. Este precepto no puede justificarse aplicando analógicamente lo declarado por la STC 227/1988 respecto al art. 101, párrafo primero, de la Ley de Aguas, pues el precepto ahora impugnado se refiere a las reglas básicas in integrum, lo que impide apreciar las mentadas características necesarias y choca frontalmente con la excepcionalidad aludida. Esta regla más bien puede equipararse con el art. 13.5 de la Ley 33/1989, de Ordenación de los Seguros Privados, citándose, al respecto, uno de los votos particulares a la STC 86/1989.

La Disposición final segunda llama, en términos generales y abstractos, al desarrollo reglamentario de las bases que la Ley fija, de modo que estamos ante un supuesto similar al que se acaba de analizar, siendo aquí trasladable lo que se ha dicho al respecto.

Se concluyó con la súplica de que se dictara sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de los siguientes preceptos: 1) Disposición adicional quinta, en cuanto declara básicos los arts. 6, 19.1 (último inciso), 21.3 y 4, 22, 23, 25, 28.4, 34, 35.1, 2 y 4 y 39.3 y 2) Art. 8 y Disposición final segunda.

4.El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía señala, a su vez, los títulos competenciales concurrentes en materia de medio ambiente, a cuyo efecto cita lo dispuesto en el art. 149.1.23 de la Constitución y lo prevenido en el Estatuto de Autonomía de Andalucía: 1) Competencia exclusiva en materia de montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con lo dispuesto en el núm. 23 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución (art. 13.7); 2) Competencia exclusiva sobre la materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, caza y pesca fluvial y lacustre (art. 13.18); 3) Competencia exclusiva sobre la materia de política territorial, ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda (art. 13.8) y 4) Competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente en el marco de la regulación general del Estado (art. 15.1.7).

La competencia de ordenación del territorio -asumida como exclusiva- es la de objeto más amplio (arts. 3 y 12 de la Ley del Suelo y STC 77/1984), de modo que afecta al mismo espacio físico que la competencia relativa al medio ambiente. De ahí que frente a esta más amplia competencia de ordenación del territorio no podemos distinguir la medio- ambiental, de forma que no se desdibuje en otra más amplia, si no es por su finalidad. La competencia sobre ordenación del territorio se refiere a todas las actividades humanas que sobre él se pueden ejercer, procurando su urbanización y la correcta delimitación de usos y actividades para conseguir el progreso económico y la adecuada calidad de vida. Por el contrario, la existencia de unas funciones públicas exclusivamente medio-ambientales se fundamenta en la concepción del territorio como soporte físico de diversos ecosistemas que preexisten y son independientes, en principio, a la propia actividad humana, pero cuya preservación y restauración, en su caso, constituyen un bien para la sociedad y su disfrute y conservación un importante elemento de una adecuada calidad de vida para el completo desarrollo de la personalidad. Este solapamiento físico y jurídico entre ambos títulos competenciales ha de llevar necesariamente a la cooperación entre las ramas de la Administración con competencia en uno u otro, a cuyo efecto existen diferentes técnicas. Se pone de manifiesto que tanto una como otra competencia (la de medio ambiente al menos en cuanto a desarrollo legislativo y ejecución) corresponden en el territorio andaluz a la Junta de Andalucía, lo que, a efectos de este recurso, lleva a concluir que la competencia de ordenación del territorio, en cierta manera, refuerza la de medio ambiente y, desde luego, nunca sería posible ningún tipo de ordenación o planeamiento que con finalidad medio- ambiental y con olvido de toda solución cooperativa se impusiese a la potestad de la Junta de Andalucía de ordenar su territorio, más allá del establecimiento de los preceptos generales de la legislación básica de medio ambiente.

Otra delimitación a hacer es entre la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y la exclusiva en materia de espacios naturales protegidos, a cuyo efecto se cita la STC 69/1982 ((fundamento jurídico 1º), de la que se deduciría el más restringido objeto de la competencia sobre espacios naturales protegidos (art. 10 de la Ley 4/1989). Dentro de las 'normas básicas estatales relativas al más amplio sector de la protección del medio ambiente', la competencia de la Comunidad Autónoma es exclusiva, lo que incluye la potestad de establecer regímenes de protección, de declaración de cuáles son los espacios protegidos en el territorio andaluz y la gestión de tales espacios.

Queda, por último, el resto de las actividades públicas sobre el medio ambiente, que tienen por objeto las funciones legislativas y ejecutivas destinadas a la conservación y restauración del medio ambiente a través de una serie de medidas. Respecto de esta materia, al Estado le corresponde dictar la 'legislación básica' (art. 149.1.23) y a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución. En cuanto a la caza, huelga toda referencia, pues no se impugna ningún precepto de la Ley por este motivo.

Se fundamenta, a continuación, la inconstitucionalidad de los arts. 4 y 5 de la Ley 4/1989.

Deriva de estos preceptos la posibilidad de dictar Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (que pueden tener cualquier ámbito territorial y un contenido muy amplio) por las 'Administraciones competentes'. Ante la indefinición de la Ley en cuanto a esta última expresión, el Estado también podría dictar estos Planes (arts. 21.3 y 4, 8, 9.3, 25 y Disposición adicional 4ª). Pues bien, estos planes han de tener -como los urbanísticos- naturaleza reglamentaria, en tanto suponen una especificación y pormenorización -un desarrollo, en suma- de las previsiones genéricas recogidas en la Ley para un determinado territorio, naturaleza reglamentaria que necesariamente lleva a que deben reputarse como desarrollo legislativo, carácter que se pone de manifiesto en los objetivos que persiguen (art. 4.3 de la Ley), así como en las determinaciones detalladas y minuciosas que impone el art. 4.4 del propio texto legal. La competencia para dictarlos no puede estar atribuida a otra Administración que no sea la propia Junta de Andalucía, lo que se ve reforzado, además, por la enorme incidencia que sobre el planeamiento urbanístico han de tener, de modo que el dictarlos supone poseer competencias de ordenación del territorio que, según se dijo, correspondería en Andalucía, de modo exclusivo, a la Junta .

Caso de admitirse la competencia estatal para dictar estos Planes, resultaría inconstitucional lo dispuesto en el art. 5.2 de la Ley 4/1989, en cuanto al establecimiento de una supremacía incondicionada de los mismos sobre los planes de ordenación del territorio o urbanísticos, pues esta competencia autonómica es -se reitera- exclusiva, de modo que la solución no puede ser nunca la sumisión pura y simple de estos instrumentos a los medio-ambientales. La solución habría de alcanzarse, más bien, a través de soluciones de cooperación dentro del respeto a las respectivas competencias (STC 77/1984).

En cuanto al ámbito territorial de los Planes, se remite la representación actora a lo que argumentará a propósito del art. 21.4 de la Ley.

Se razona, a continuación, la inconstitucionalidad de los arts. 8 y 15 de la Ley.

El art. 8 permite al Gobierno dictar 'directrices para la ordenación de los recursos naturales', posibilidad que, en sí misma, no supone invasión competencial, en tanto se mantenga en el ámbito de lo básico, pues tales directrices habrán de limitarse al 'establecimiento y definición de criterios y normas generales de carácter básico que regulan la gestión y uno de los recursos naturales' (art. 8.2). Lo que sí incide en las competencias autonómicas es que, salvo casos excepcionales, la declaración de Parques y Reservas exigirá la previa elaboración del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Zona (art. 15.1), Planes que no podrán aprobarse en tanto el Gobierno no apruebe las Directrices, pues a ella se deben ajustar 'en todo caso' (art. 8.1).

Resulta de ello que la Junta de Andalucía no podrá desplegar sus competencias en la materia hasta tanto el Estado no apruebe sus Directrices, limitación temporal que viola el Estatuto y la Constitución, pues, según doctrina constitucional, la inactividad del Estado para aprobar y desarrollar sus bases no impide a las Comunidades Autónomas desplegar sus propias competencias estatutarias. En definitiva, esta nueva limitación no supone sino un intento de 'rescate de competencias' por el Estado con olvido del bloque de la constitucionalidad.

Se fundamenta también la inconstitucionalidad de los art.s 9.3, 21.3 y 25 de la Ley.

Estos preceptos vuelven a incidir -se dice- sobre algo ya totalmente resuelto por la jurisprudencia constitucional: la titularidad del dominio público no es criterio atributivo de competencias. Tras citar la doctrina constitucional al respecto y, en especial, la STC 227/1988 ((fundamento jurídico 15), se afirma que la titularidad estatal del demanio natural ex art. 132 de la Constitución no atribuye competencia alguna y que para justificar las competencias estatales sobre aquél hay que acudir al art. 149.1.1, en relación con la propiedad privada y con el derecho al disfrute de un medio ambiente adecuado. Pero estas competencias no añaden nada a las potestades que el art. 149.1.23 atribuye al Estado, pues las condiciones básicas de que habla el art. 149.1.1 son, por definición, un concepto más restringido que el de bases. La titularidad dominical del Estado sobre estos bienes no modifica ni altera un ápice la normal distribución de competencias en el sector.

Resta al Estado (STC 227/1988) la potestad de protección del demanio, pero tampoco por ello se altera el esquema general de protección medio-ambiental, pues, en primer lugar, tal protección lo es en desarrollo del art. 132.1 de la Constitución y porque protege el bien como parte integrante de la riqueza nacional, debiendo entenderse esa titularidad pública como una reserva ex Constitutione de recursos al sector público, autorizada con carácter general al legislador por el art. 128.2 de la propia Constitución. Resulta de todo ello la exclusiva finalidad económica del art. 132 de la Constitución.

Ahora bien, si tales bienes tienen, además, un especial interés medio-ambiental, serán las autoridades competentes en esta materia las que deberán adoptar las medidas adecuadas de protección, protección que no es ya del bien en sí mismo, sino de un ecosistema constituido por un conjunto inescindible de los bienes raíces, flora y fauna. Es decir, el objeto y finalidad de una y otra protección son completamente distintos: garantizar la titularidad pública y la potencialidad económica del bien, en un caso, y la conservación del ecosistema, en otros. De ello puede resultar, naturalmente, que haya una contradicción entre el interés económico y el medio-ambiental, pero el choque que ello puede suponer entre uno y otro título competencial se habrá de resolverse como cualquier otro conflicto competencial, a través de los cauces normales de resolución de conflictos y atendiendo preferentemente a la colaboración entre poderes públicos (STC 227/1988, (fundamento jurídico 19).

Los arts. 9.3 y 25 suponen la atribución al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y a los organismos de cuenca de unas facultades que corresponden a la Junta de Andalucía por constituir facultades de ejecución en materia de medio ambiente o, en su caso, de espacios naturales protegidos. Puestos en relación ambos preceptos, se ve que se está creando una planificación paralela a la medio-ambiental, que habrá de contener las medidas de protección que el Ministerio de Agricultura estime necesario y sin que la Ley prevea su vinculación a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades Autónomas. Naturalmente que habrá de existir una coordinación entre la planificación hidrológica y la medio-ambiental, pero ello no puede ser excusa para desconocer las competencias autonómicas y atribuírselas al Ministerio de Agricultura.

La inconstitucionalidad del art. 21.3 se argumenta con la consideración de que la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales protegidos no se ve condicionada por la titularidad demanial de los terrenos sobre los que haya de ejercitarse, extendiéndose a todo el territorio andaluz. Sin embargo, el art. 21.3 asigna las competencias de declaración y gestión de espacios naturales protegidos cuando se asientan sobre el dominio público marítimo terrestre, sin base constitucional alguna y con violación de las competencias de la Junta de Andalucía.

Se impugna, en conexión con este precepto, el art. 19 de la Ley, al atribuir en ciertos casos al Gobierno del Estado la aprobación de los Planes Rectores de Uso y Gestión respecto de determinados Parques, Parques -hay que entender- cuya declaración y gestión corresponde al Estado: arts. 21.3, 21.4 y 22.

También es inconstitucional el art. 21.4 de la Ley, que asigna al Estado la competencia de declaración y gestión de espacios naturales protegidos cuando estén situados en el territorio de dos o más Comunidades Autónomas. El principal problema del precepto es la amplitud con que es posible la declaración de espacios que abarquen terrenos de más de una Comunidad Autónoma. La declaración y ámbito de un espacio natural es algo que se realiza discrecionalmente por el órgano competente y la división del territorio nacional en diversos territorios con competencias de distintos entes debe conducir a que la determinación de tales espacios deberá hacerse, con carácter general, respetando los límites territoriales de las Comunidades Autónomas. Sólo cuando existan razones excepcionales estaría justificada esta competencia estatal. En todo caso, la necesidad de declaración conjunta podrá ser satisfecha, en muchos supuestos, mediante técnicas de cooperación entre Comunidades Autónomas, sin que sea necesaria la intervención estatal más que cuando esto no se produzca y, por ello, con carácter subsidiario.

Mucho más patente es -se dice- el tema de la gestión del espacio. La gestión de un espacio natural presenta normalmente gran simplicidad, de modo que será posible, normalmente, la gestión separada por cada Comunidad, debiendo limitarse la actuación estatal a la coordinación de aquellos elementos que sean necesarios para garantizar la conservación del espacio, coordinación que prácticamente se agotará con la determinación de criterios básicos a los que deben acomodarse los Planes Rectores de Uso y Gestión que deben aprobar las respectivas Comunidades. Se concluye en cuanto a este punto con la afirmación de que la amplitud de las competencias asignadas al Estado, sin someterlas a las condiciones que constitucionalmente pueden justificarla, constituye una invasión de las competencias de la Junta de Andalucía.

Los arts. 21.1 y 22 de la Ley atribuyen al Estado la competencia de declaración y gestión de los Parques Nacionales, definidos como aquellos espacios cuya conservación se declare de interés general de la Nación por Ley de las Cortes Generales.

La competencia sobre espacios naturales protegidos de la Junta de Andalucía es muy amplia y de carácter exclusivo 'en sentido estricto' (STC 69/1982), lo que supone la asunción de competencias legislativas (adecuadas a las bases en materia de protección del medio ambiente) y de todas las competencias ejecutivas sin limitación ni condicionamiento estatutario alguno en este caso. Dicho esto, se afirma que la atribución por la Ley de facultades de declaración y gestión de parques naturales al Estado resulta de todo punto inadmisible, pues no es sino volver sobre la teoría del interés como criterio de distribución competencial, desde el principio rechazada por el Tribunal Constitucional (SSTC 37/1981 y 146/1986). Si el interés general del Estado exige la conservación de un determinado espacio natural, ello deberá hacerse y garantizarse a través de la determinación por el Estado de las bases de la regulación de la materia y mediante el desarrollo legislativo y la ejecución por las Comunidades Autónomas. Cuando la Constitución ha querido establecer el criterio del interés como elemento delimitador de competencia así lo ha hecho (art. 149.1.24).

La declaración de un espacio natural protegido es, en fin, un acto de ejecución, aunque se haga por ley formal, ley que no crea norma alguna de Derecho objetivo, sino que se limita a aplicar un determinado régimen jurídico -el de los Parques Nacionales- a un determinado territorio. Las funciones de ejecución, sin embargo, corresponden a la Junta de Andalucía, de modo que los arts. 21.1 y 22 de la Ley violan la distribución de competencias constitucional y estatutaria.

Se fundamenta, a continuación, la inconstitucionalidad de la Disposición adicional cuarta de la Ley.

Según el art. 23.2 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, la Junta es competente para la ejecución de los tratados internacionales en lo que afecta a las materias atribuidas a su competencia, como es la de gestión en materia de conservación del medio ambiente y espacios naturales. Pues bien, la atribución al Estado por esta Disposición adicional de la facultad de establecer limitaciones temporales en ejecución de los tratados internacionales supone atribuirle una facultad ordinaria de ejecución en la materia, limitando las competencias autonómicas sin base constitucional y al margen de toda justificación técnico-jurídica, pues los tratados, una vez publicados en el Boletín Oficial del Estado, forman parte del ordenamiento interno (art. 1.5 del Código Civil), de modo que su ejecución, como la de todo el Derecho en la materia, corresponde a la Comunidad Autónoma. El precepto es, pues, inconstitucional.

Es también inconstitucional, en fin, la Disposición adicional quinta de la Ley, en la medida en que declara normas básicas los arts. 1 y 23 de la propia Ley.

El art. 1 se limita a definir el objeto de la Ley y su fundamento constitucional, no estableciendo normas de determinación y regulación de contenidos básicos ni delimitación de competencias. Es así absurdo que pueda ostentar carácter básico, que debe entenderse como núcleo material regulado uniformemente en garantía del interés general.

El art. 23 es una norma de carácter orgánico que regula los órganos de gobierno de los Parques Nacionales. Una vez que se declare la competencia de la Junta de Andalucía para legislar sobre todo tipo de espacios naturales protegidos en su territorio -dentro de las bases estatales-, la determinación de tales órganos de gobierno corresponderá a la Junta (competencia de autoorganización: art. 13.1 del Estatuto). Ello viene subrayado, además, por el hecho de que el art. 20 de la Ley, que establece los órganos de gestión de los otros espacios naturales, no sea básico, sino supletorio.

Se concluyó con la súplica de que se dicte sentencia en la que se declare la nulidad de los arts. 4, 5, 8, 9.3, 15, 21.1, 3 y 4, 22 y 25 y de las Disposiciones adicionales cuarta y quinta, así como del art. 19, en conexión con los anteriores, de la Ley 4/1989.

5.El Gobierno de Canarias comienza su demanda haciendo una exposición general de competencias en materia de medio ambiente. Así, se arguye, el art. 149.1.23 de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en orden a la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas para establecer normas adicionales de protección. De otra parte, el Estatuto de Autonomía de Canarias atribuye a la Comunidad Autónoma las competencias siguientes: 1) Competencia exclusiva en materia de caza, pesca en aguas interiores, ordenación del territorio y urbanismo (nums. 4, 5 y 11 del art. 29); 2) función ejecutiva en materia de medio ambiente [art. 33 a)] y 3) competencias legislativas y de ejecución en espacios naturales protegidos (art. 34.A.4, en relación con el art. 35 y con el art. 1 de la Ley Orgánica 11/1982). Esta última competencia podrá ser ejercida con toda la amplitud prevista en el art. 150 de la Constitución (art. 1.3 de la Ley Orgánica 11/1982), pues el art. 149.1 no contiene una reserva expresa a favor del Estado en la materia específica 'espacios naturales', de modo que el límite para la competencia autonómica consiste aquí en el respeto de la legislación básica sobre medio ambiente (art. 149.1.23), límite que enmarca también las demás competencias autonómicas citadas. Esta es la delimitación de competencias expuesta por la STC 69/1982 y la que está latente, también, en los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios en la materia a la Comunidad Autónoma de Canarias (se citan los RR.DD. 3.364/1983 y 2.614/1985). El valor interpretativo de los acuerdos de las comisiones mixtas de transferencias que reflejan estos Reales Decretos es -se dice- radicalmente contrariado por determinados preceptos de la Ley impugnada.

Se argumenta, a continuación, la inconstitucionalidad de la 'reasignación competencial' operada por la Ley 4/1989.

Tras citar lo dispuesto en el art. 45 de la Constitución, se exponen determinadas consideraciones sobre el concepto 'medio ambiente' y se precisa, en relación con ellas, el sentido del reparto competencial en este ámbito. La Constitución ha reservado al Estado la adopción de las normas básicas para la protección del medio ambiente (art. 149.1.23) a fin de procurar un hábitat adecuado para el desarrollo de las personas, añadiéndose que la utilización y preservación de los recursos naturales se encomienda a una u otra instancia (Estado o Comunidad Autónoma) en función de los específicos recursos naturales de que se trate, sea minas, caza y pesca, urbanismo o espacios naturales protegidos. Pues bien, el ejercicio constitucionalmente legítimo de la competencia estatal ex art. 149.1.23 requiere que dichas normas tengan el carácter de básicas y que se refieran al hábitat adecuado del hombre. Estas normas afectarán indudablemente al ejercicio de las competencias autonómicas, pero no podrán confundirse con ellas ni hacerlas ilusorias. Sin embargo, la Ley impugnada adolece de vicios de inconstitucionalidad que pueden ordenarse así:

- Los art.s comprendidos en el Título II (4 a 8) contienen una regulación de los Planes y de las Directrices de Ordenación de los Recursos Naturales que desconocen las competencias de Canarias en materia de ordenación del territorio y urbanismo. La Ley 'inventa', sin título alguno, una planificación de los recursos naturales a la que se supeditan los demás instrumentos de planificación territorial.

- Los art.s 10 a 18, al catalogar y definir los distintos tipos de espacios naturales, exceden de lo básico y no tienen encaje en la 'protección del medio ambiente', sino en la regulación del régimen jurídico de los espacios naturales protegidos, que corresponde a Canarias.

- El art. 21.3 atribuye al Estado la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos en el dominio público marítimo-terrestre, utilizando de forma inconstitucional la titularidad dominical de la zona marítima-terrestre como título atributivo de competencias.

- Por último, los art.s dedicados a la protección de las especies en relación con la caza y pesca (art.s 33 a 35) exceden de lo que pueden considerarse normas básicas sobre medio ambiente e inciden en la utilización racional de los recursos naturales, que, en cuanto a la caza y a la pesca en aguas interiores, corresponde a Canarias.

El denominador común a todas las inconstitucionalidades aducidas es, según a continuación se argumenta, el exceso por las normas impugnadas de lo que puede comprenderse como normas básicas de protección del medio ambiente.

Se entra, a continuación, en el examen de los diferentes preceptos o grupos de preceptos impugnados, comenzando por los art.s 4 a 8, que habrían violado las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio.

La planificación de los recursos naturales contenida en tales preceptos en modo alguno encuentra cobertura en el art. 149.1.23 de la Constitución. El art. 148.1.3 dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, competencias calificadas de exclusivas, en lo relativo a Canarias, por el art. 29.11 de la Ley Orgánica 10/1982. En su ejercicio, la Comunidad Autónoma ha dictado las Leyes 1/1987 (reguladora de los Planes Insulares de Ordenación) y 12/1987 (de declaración de Espacios Naturales de Canarias), normas pacíficamente aceptadas por el Estado.

Pues bien, la Ley 4/1989, al crear los Planes de Ordenación de Recursos Naturales como instrumentos de planificación con carácter ejecutivo y obligatorio, constituyendo un límite para cualquier otro instrumento de ordenación territorial y prevaleciendo sus disposiciones sobre éstos, viene a crear unos instrumentos de planeamiento con rango jerárquico superior y primacía sobre los instrumentos previstos por la normativa propia de Canarias. De otra parte, el art. 19 determina la elaboración de los Planes Rectores y añade que prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico.

Se examinan, a continuación, los art.s 10 a 20, vulneradores de las competencias de Canarias en materia de espacios naturales protegidos.

En modo alguno contienen estos preceptos disposiciones de carácter básico sobre protección del medio ambiente. Es preciso diferenciar entre 'medio ambiente' y 'espacio natural' pues, en tanto que la Constitución se refiere sólo al primero, el Estatuto de Autonomía utiliza una y otra noción. La Constitución emplea el concepto de medio ambiente en un sentido amplio en su art. 45, pero en los art.s 148 y 149 lo emplea ya como un concepto residual: el medio ambiente no es un supraconcepto omnicomprensivo de todas las materias, sectores, servicios o actividades relacionadas con el mismo y que reciben, en su práctica totalidad, un tratamiento singular en punto al régimen de competencias (ordenación del territorio, obras públicas, montes, aguas, patrimonio histórico-artístico, etc.). Por lo demás, algunos asuntos relacionados íntimamente con el medio ambiente (por ejemplo, espacios naturales protegidos o protección de la fauna) no aparecen específicamente relacionados en los art.s 148 y 149.

El art. 34.A.4 del Estatuto de Autonomía de Canarias establece que la Comunidad ejercerá competencias legislativas y de ejecución en materia de espacios naturales protegidos. Pues bien, la regulación que la Ley recurrida hace sobre espacios que puedan ser declarados protegidos (art. 10), finalidades de su protección (art. 10.2), clasificación de estos espacios (art.s 12 y siguientes), limitaciones y declaración de zonas periféricas y áreas de influencia socio-económica (art. 18), elaboración de planes rectores de uso y gestión (art. 19) y creación de Patronatos o Juntas Rectoras (art. 20), es reconducible a la regulación de los espacios naturales y no encajable en las normas básicas de protección del medio ambiente. El art. 21.3 de la Ley establece que la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos corresponderá al Estado cuando tengan por objeto la protección de bienes de los señalados en el art. 3 de la Ley 22/1988, de Costas, que establece los bienes de dominio público marítimo-terrestre. La inconstitucionalidad consiste aquí en que se ha olvidado que la titularidad dominical de los bienes no implica modificación competencial alguna. Se resalta que el Real Decreto 2654/1985 transfirió a Canarias la declaración de Parques Nacionales sin exceptuar los que tengan por objeto la zona marítimo-terrestre y que una buena parte de los espacios naturales canarios comprenden este espacio físico, habiéndose declarado por Ley autonómica 12/1987, que atribuye su gestión a los propios órganos de la Administración autonómica.

Los art.s 33 a 35 violan, en fin, las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de caza y pesca en aguas interiores.

El art. 33 restringe la caza y pesca en aguas continentales a las especies que reglamentariamente se declaren, declaración que debe corresponder, evidentemente, a la Comunidad (art. 29.4 del Estatuto de Autonomía).

El art. 34 invade competencias autonómicas en cuanto establece prohibiciones de épocas de veda, remite a la facultad reglamentaria del Estado las especies comercializables y somete a autorización administrativa la introducción de especies alóctonas o autóctonas.

El art. 35 invade también las competencias autonómicas, en cuanto atribuye a los departamentos ministeriales la creación de registros y habilitaciones necesarios para obtener la licencia de caza y pesca.

Se concluyó con la súplica de que se dictara sentencia que declarase la inconstitucionalidad y nulidad de los siguientes preceptos de la Ley 4/1989: art.s 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21.3, 33, 34 y 35.

6.El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña expone en su demanda que en cuanto se refiere a los títulos competenciales relativos a espacios naturales y medio ambiente, se empieza por constatar que la Ley 4/1989 pretende dar cumplimiento al art. 45 de la Constitución y que su Exposición de Motivos invoca lo dispuesto por el art. 149.1.23 de la Constitución en orden a la exclusiva competencia estatal para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente. La Disposición adicional quinta de la Ley otorga carácter básico a la práctica totalidad de sus preceptos y se anticipa ya que el legislador estatal, con ello, lesiona las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña. La competencia sobre espacios naturales protegidos -se observa- no está entre las que el art. 149.1 reserva al Estado y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, según lo dispuesto en el art. 149.3 de la Constitución, atribuyó a la Comunidad Autónoma en su art. 9.10, competencia exclusiva en materia de 'montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con lo dispuesto en el número 23 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución'. Por ello, el Estado debería haberse abstenido de legislar para Cataluña en materia de espacios naturales protegidos. Sin embargo, con la promulgación de la Ley 4/1989, el Estado ha desbordado ampliamente los límites de su competencia, que está limitada a la legislación básica sobre medio ambiente, ámbito material éste que debe diferenciarse claramente del relativo a los espacios naturales protegidos.

Al disponer la Generalidad, en orden a los espacios naturales, de potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva (art. 25 del Estatuto), los preceptos de la Ley 4/1989 que invadan o limiten indebidamente estas competencias y que no puedan identificarse como legislación básica medio-ambiental deberán -se dice- ser recalificados, eliminando su carácter básico, máxime si se tiene presente que Cataluña dispone de su propia normativa sobre protección de espacios naturales.

Delimitados conceptualmente los ámbitos materiales del medio ambiente y de los espacios naturales, se aborda por la representación actora la definición de su contenido. Así, se dice que el art. 9.10 del Estatuto posibilita a la Generalidad la protección de todo espacio natural situado en el territorio catalán y así lo ha hecho el legislador autonómico al aprobar en 1985 la Ley de Espacios Naturales, cuyo art. 2.1 define los espacios naturales como 'aquellos que presentan uno o diversos ecosistemas no esencialmente transformados por la exploración y la ocupación humanas, con especies vegetales o animales de interés científico o educativo, y aquellos que presenten paisajes naturales de valor estético'. Esta definición omnicomprensiva no excluye que se utilice también la técnica más específica -prevista también en la Ley catalana- de proteger especialmente algunos espacios naturales que así lo requieran por medio de declaración formal y expresa del ente público competentes (el Parlamento o el Consejo Ejecutivo de la Generalidad).

Hay que aceptar, con todo, que el Estado pueda incidir de forma indirecta sobre el ejercicio por la Generalidad de su competencia exclusiva en orden a los espacios naturales protegidos. Estos límites son, por un lado, los generales que se deducen de la Constitución (art.s 131, 139.2, 149.1.13, por ejemplo) y, de otra parte, otros peculiares a esta determinada competencia (límite territorial ex art. 25 del Estatuto y legislación básica estatal en materias conexas a la de espacios naturales, materias, estas últimas, que pueden dar lugar a la entrada en juego de otros títulos competenciales: agricultura, aprovechamientos forestales, caza, pesca, ocio, actividades industriales, comerciales, recursos hidráulicos y minerales). Tales materias conexas pueden provocar la entrada en juego de otros títulos competenciales del Estado, entre los que se cuenta, cómo no, la legislación sobre medio ambiente. Ello quiere decir que el Estado no puede legislar con carácter básico sobre los espacios naturales de Cataluña, aunque sí puede incidir y limitar el ejercicio de la competencia exclusiva que sobre ellos ostenta la Generalidad, siempre que lo haga al amparo del adecuado título competencial, lo que no ocurre -se advierte- respecto al núcleo de los preceptos contenidos en la Ley 4/1989.

Tras examinar la representación actora la jurisprudencia constitucional sobre la materia y afirmar que los criterios derivados de la doctrina del Tribunal habrían sido seguidos por la Ley catalana 12/1985, de Espacios Naturales, se entra en el análisis del articulado de la Ley impugnada, a cuyo efecto se sigue la propia sistemática de la Ley:

Título I. ('Disposiciones generales'). El art. 1 cita el art. 45 en relación con el art. 149.1.23, ambos de la Constitución, y con ello el legislador estatal quiere asimilar la noción de 'medio ambiente' utilizado por el segundo de estos preceptos con la más amplia del art. 45. Esta asimilación sirve de pretexto para que el legislador estatal extienda su competencia en orden a la legislación básica sobre protección del medio ambiente al establecimiento de unas pretendidas normas básicas en materia de 'recursos naturales' (de entre los que se citan los espacios naturales y la flora y la fauna silvestres). Tal equiparación de títulos competenciales no es, sin embargo, posible, de ahí que este art. 1 resulte inconstitucional por pretender que el Estado tiene competencia básica en materia de recursos naturales, en general, y, en particular, sobre espacios naturales.

Título II. ('Del planeamiento de los recursos naturales'). Este Título pretende introducir un instrumento extraño a nuestro ordenamiento jurídico (los Planes de Ordenación de los Recursos naturales y las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales) y está, todo él, viciado de inconstitucionalidad, a la vista del carácter básico que se le atribuye (con excepción del art. 7). Tras exponer el contenido de los art.s 4, 5, 6 y 8 de la Ley, señala la representación actora su similitud con el art. 9.1 del Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (L.O.A.P.A.), declarado inconstitucional por la STC 76/1983: la planificación de los recursos naturales, ajustada a directrices de los poderes centrales, reaparece así, siete años después de la L.O.A.P.A., como mecanismo de mediatización y control del ejercicio por las CC.AA de sus competencias exclusivas, cuando no de su puro y simple vaciado. Los art.s 4, 5, 6 y 8 son, si cabe, más atentatorios al vigente orden competencial que aquel proyectado art. 9.1. En efecto, el art. 8 dispone que el Gobierno aprobará 'reglamentariamente' las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales, a las que deberán ajustarse los planes de las Comunidades Autónomas, en tanto que aquel precepto del proyecto de L.O.A.P.A. preveía que los planes se aprobaran de conformidad con el art. 131 de la Constitución, esto es, por ley, mientras que ahora pretende hacerse mediante reglamento. En la STC 76/1983 se delimitó el alcance de las directrices generales establecidas en los planes aprobados conforme con el art. 131 C.E.; ahora se quiere redelimitar el ejercicio de las competencias exclusivas de la Generalidad de Cataluña en materia de ordenación del territorio y de protección de los espacios naturales y de la flora y fauna

El Estado, en materia de medio ambiente, sólo puede legislar con carácter básico sobre la protección, y no tiene habilitación para prescribir genéricamente la planificación de los recursos naturales: carece de título competencial para planificar o para prescribir a las CC.AA. la planificación de los recursos naturales. Estos art.s son pues, inconstitucionales o, subsidiariamente inaplicables en Cataluña.

Además, la planificación prescrita es administrativa y reglamentaria, lo que es incompatible con el carácter básico de la competencia estatal. El Título II realiza una nueva delimitación competencial. Se cita nuestra STC 227/1988, deduciendo de ella que la planificación imperativa que el art. 4.1 impone a las Comunidades Autónomas carece de fundamento competencial.

La Ley 4/1989 se refiere a los espacios naturales, y al imponer una determinada forma de planificación no fija las bases, sino que interfiere en las competencias de la Generalidad de Cataluña para proteger sus espacios naturales y ordenar su territorio.

Por ello el Título II, salvo su art. 7, es inconstitucional o inaplicable en Cataluña.

En concreto el art. 4 regula unas directrices que, forzosamente, serán coyunturales y discrecionales, lo que es incompatible con su pretendido carácter básico. La única normativa básica deberá ser la Directiva 83/337/CEE. El Real Decreto Legislativo 1.302/1986 no goza de carácter básico y altera el régimen competencial, pues las potestades en él previ

II. Fundamentos jurídicos

1.A. EL OBJETO DE ESTE PROCESO:

a) Los preceptos impugnados

1. Se dan cita en esta Sentencia seis recursos de inconstitucionalidad, cuyo objeto común es la Ley 4/1989 y ocho conflictos de competencia positivos con motivo de los Reales Decretos 1.095/1989, 1.118/1989 y 439/1990, promovidos unos y otros por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Baleares, Canarias, Cantabria, Cataluña, Castilla y León y el País Vasco. El objeto principal, aunque no único, lo componen una serie de preceptos de la Ley 4/1989, y de las normas reglamentarias dictadas para su desarrollo, a muchos de los cuales se niega su carácter básico. El rigor de los conceptos conduce a la conclusión de que, aun cuando no siempre hayan sido impugnadas explícitamente, las dianas inmediatas de los reproches son las Disposiciones adicionales donde se incluye tal calificación si bien para comprobar su idoneidad constitucional uno por uno, caso por caso, haya que poner en la balanza cada art. de los enumerados en ellas. La interrelación del art. 1 de la Ley y su Disposición adicional quinta (más las otras que se dirá) se ramifica a los preceptos concretos. En definitiva, por mandato de aquélla, son normas básicas los arts. 1, 2, 4, 5, 6, 8 al 19, 21 al 31 y 33 al 41, así como las Disposiciones adicionales primera, segunda, cuarta y quinta, con la transitoria segunda. A este elenco resulta necesario añadirle la Disposición adicional sexta, no incluída en la anterior y, en cambio, deber ser extraído el art. 2, que nadie impugna. La misma operación de suma pero sin resta le conviene a la Disposición adicional primera del Real Decreto 1.095/1989, donde se dice que 'tendrán el carácter de normativa básica estatal' los arts. 1.1, 3.1 y 4.2, más la adicional 2ª, aun cuando también se pongan en tela de juicio el párrafo primero del art. 4, así como los tres siguientes (5, 6 y 7) e incluso todos salvo el 2, el 4.4, la Disposición derogatoria y las finales, según propone Aragón. En el caso del Real Decreto 1.118/1989, cuya Disposición adicional cuarta considera básicos sus arts. 1, 2.1 y 2 y 4 queda fuera del debate ese párrafo segundo. Finalmente está en entredicho el entero Real Decreto 439/1990, cuya lacónica norma al respecto anuncia que 'se dicta al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1, 23 de la Constitución'.

En esta labor de deslinde previo del objeto procesal, y visto desde el reverso, han de ser eliminados del debate ya, en esta primera fase, dos de los art.s en tela de juicio, uno el 7, que impugna el Gobierno de Canarias, pero no figura en el repertorio de los básicos y que, por ello, sin mayor argumentación, no puede ser aplicable en aquellas Comunidades Autónomas con atribuciones en la materia, una vez extramuros del ámbito estatal de competencias por su propia naturaleza. El art. 31 es también excluible desde ahora mismo, en virtud de una razón distinta. Efectivamente, aun apareciendo incluído en la Disposición adicional quinta y dirigiéndose formalmente contra él la acción impugnatoria por la Generalidad de Cataluña, tal acción se esgrime vacía de contenido, ya que no se aduce en su contra y con talante crítico tacha alguna, sin que en el cuerpo de la demanda sea siquiera aludido. No existe, pues, impugnación material o sustantiva y ello nos exime de su enjuiciamiento.

b) Las competencias invocadas.

2.En los catorce procesos acumulados en éste, bajo la constelación de las pretensiones diversas subyace también en el primer grupo de los antedichos un talante conflictual, como habrá ocasión de ver, ya que el fundamento de la sedicente inconstitucionalidad es, en la mayor parte de los casos, si no en todos, el quebrantamiento del orden constitucional de competencias. Por ello, conviene anticipar aquí, para mayor claridad, cuáles sean los títulos habilitantes al respecto que esgrimen las Comunidades Autónomas y aquellos otros en los cuales se escuda el Estado, contraposición que delimita el esquema dialéctico donde se mueven las respectivas pretensiones de nulidad de los preceptos y la tesis defensiva de su ajuste a la Constitución.

Pues bien, se nos dice que corresponde al Estado, como competencia exclusiva la 'legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección' (art. 149.1, 23ª), así como regular las condiciones básicas para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1, 1ª C.E.). Por su parte, las Comunidades Autónomas aducen que no sólo pueden 'establecer normas adicionales de protección' sino también asumir 'la gestión en materia de protección del medio ambiente' (art. 148.1 9ª). No obstante, los mismos Estatutos de Autonomía ofrecieron, en su versión originaria, diferencias muy notables en la materia principal de los litigios que nos convocan, vale decir el medio ambiente. A tal fin pueden clasificarse en dos grupos cuyo elemento definidor es el procedimiento de elaboración, según se trate de los cauces previstos en los arts. 143 o 151 de la Constitución. Así, los comprendidos en este último atribuyeron a las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica estatal en este tema [art. 15.1. 7 EAA; art. 10.1. 6 E.A.C.; art. 27.30 E.A.G. y 11.1 a) E.A.P.V.], invocando el precepto constitucional en el cual se encuadran (art. 149.1.23ª). En el segundo grupo, los diversos Estatutos de Autonomía contuvieron siempre, por supuesto, una referencia a la protección del medio ambiente pero con encuadramientos de muy diverso tenor y con la utilización de los mas variados títulos competenciales, desde la mera alusión a las 'normas adicionales', como se dice en los de Baleares, Cantabria y Castilla y León (arts. 11.5, 25.1.h y 26.1.10 respectivamente) o al 'desarrollo de la legislación estatal', caso del de Aragón [art. 36.2.c)] hasta la 'función ejecutiva' y 'la gestión o la ejecución', que se asumen en el de Canarias, así como en el cántabro y el castellano-leonés [arts. 33 a), 24 a) y 28.3]. Sin embargo, después de la promulgación de las disposiciones legales y reglamentarias impugnadas, así como de la incoación de los catorce procesos acumulados en éste y hechas ya las correspondientes alegaciones, tal heterogeneidad ha sido reconducida a una cierta uniformidad por obra de la Ley Orgánica 9/1992, donde se transfirió a las Comunidades Autónomas de Aragón, Baleares, Cantabria y Castilla y León, entre otras, 'el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de ... normas adicionales de protección del medio ambiente' ... 'en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca' (art. 3). Hoy en día, por tanto, el esquema en la materia está en función de conceptos aparentemente simples, por una parte el de lo básico y por la otra el de su desarrollo y ejecución. La exposición de motivos de la Ley Orgánica 9/1992 desvela la aspiración de nivelar en este aspecto las Comunidades Autónomas a quienes se transfieren competencias con aquellas otras que ya las disfrutaban. Por tanto el 'desarrollo legislativo y ejecución' en ambos casos ofrecen análogo significado y tienen como referencia las normas básicas estatales de las cuales traen causa las autonómicas, mientras que las 'adicionales' sirven para establecer una protección medioambiental más intensa.

Ahora bien, cualquiera que haya sido la evolución legislativa, en sus diferentes fases, cuando las hubo, de ciertos Estatutos de Autonomía, los textos vigentes ahora mismo se erigen en la referencia normativa adecuada, por integrarse en el bloque de la constitucionalidad y canon de ella para este caso, eso sí leído y entendidos a la luz de la Constitución, suprema lex, de la cual traen causa. Una serie de ellos conservan su versión primigenia, pero la mayor parte fueron reformados, en lo que aquí y ahora interesa, por las Leyes Orgánicas 1 a 4 y 6 a la 11/1994, todas de 24 de marzo, para Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León, respectivamente, con la finalidad explícita en sus preámbulos de incorporar la Ley Orgánica 9/1992 'al contenido mismo de los Estatutos' y 'brindarle el máximo rango'. Es claro que el estado actual de la cuestión ha de servirnos de guía ahora como consecuencia del principio iura novit curia, a pesar de que en la fase de alegaciones, conclusa antes de promulgarse la nueva regulación homogeneizadora, los litigantes manejaran dialécticamente el texto originario de los correspondientes Estatutos. El enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes no tiene un sentido histórico sino una función nomofiláctica.

La protección del medio ambiente se traslada de la Constitución al ámbito estatutario con fórmulas diversas, pero coincidentes sin embargo en la sustancia. Efectivamente, por una parte se dice que 'en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde' a las Comunidades Autónomas 'el desarrollo legislativo y la ejecución' en la materia de 'protección del medio ambiente', sin perjuicio de las facultades de aquellas para establecer normas adicionales de protección (Valencia, art. 32.6). En estas se residencia sin más la misma competencia dentro de muchos Estatutos (Asturias, art. 11.11; Cantabria, art. 23.7; La Rioja, art. 9.11; Murcia, art. 11.11; Aragón, art. 36.6; Castilla-La Mancha, art. 32.7; Extremadura, art. 8.9; Baleares, art. 11.13; Castilla y León, art. 27.9). Madrid le añade la finalidad, 'evitar el deterioro de los desequilibrios ecológicos', y los elementos que lo componen, como habrá ocasión de analizar más adelante (art. 27.11). Más sencillamente acotan esta competencia por razón del medio ambiente Navarra [art. 57 c)] y el País Vasco [art. 11.1 a)]. Con distinto enfoque, aparentemente más intenso pero a la postre igual, dictar 'normas adicionales sobre protección del medio ambiente ..., en los términos del art. 149.1. 23 C.E.) es de la competencia exclusiva de Galicia' (art. 27.30). Por otra parte, la función ejecutiva de la legislación estatal sobre protección del medio ambiente que a veces se llama 'gestión', incluídos los vertidos industriales y contaminantes en ríos, lagos y aguas territoriales (en su caso) corresponde a las Comunidades Autónomas [E.A.Andalucia art. 17.6; E.A.Aragón art. 37.3; E.A.Asturias art. 12 a); E.A.Canarias art. 33 a); E.A.Cantabria art. 24 a); E.A.Castilla-La Mancha art. 33.1; E.A.Castilla y León art. 28.1; E.A.La Rioja art. 10.1; E.A.Madrid art. 28.1; E.A.Murcia art. 12.1; L.O.R.A.F.N.A. Navarra, art. 58.1 h);E.A.Galicia, art. 29.4; E.A.Valencia art. 33.9; País Vasco art. 12.10. El ámbito de esa función ejecutiva se reduce, en el caso de las Islas Baleares (art. 12.3) a las actividades insalubres, nocivas y peligrosas.

3.Este esquema primario de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas para la protección del medio ambiente se complica aun más por su necesaria coexistencia con otros títulos competenciales, unos afines y otros colindantes. En el primer grupo han de clasificarse, ante todo, los espacios naturales cuya protección asumen como competencia exclusiva las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Canarias, Cataluña, Navarra y Valencia. Los espacios naturales protegidos y el régimen de las zonas de montaña se encuadran también dentro del desarrollo legislativo y ejecución de las normas básicas estatales. Así ocurre con Asturias (art. 11.2), Cantabria (art. 23.1), Castilla-La Mancha (art. 32.2), La Rioja (art. 9.4), Madrid (art. 27.2 y 11). La configuración de los espacios naturales protegidos como objeto de la competencia exclusiva de ciertas Comunidades Autónomas les otorga un mayor protagonismo y refuerza su posición sirviendo de freno para la penetración de las competencias estatales sobre protección del medio ambiente. En virtud de la competencia sobre espacios naturales protegidos, las Comunidades Autónomas que la tengan atribuída podrán dictar normas de protección y conservación de estos espacios y realizar la actividad de ejecución que estimen pertinente, siempre que respeten la legislación básica del Estado sobre protección del medio ambiente. Y ello, sin olvidar su encuadramiento en este marco más genérico, dentro del cual -por cierto- se formulan todas las anteriores referencias estatutarias, sin excepción alguna, con invocación explícita del art. 149.1.23ª de la Constitución, como ya se dijo en el caso de los espacios naturales protegidos de La Garrotxa, el Macizo de Pedra Forca y la Cuenca Alta del Manzanares (SSTC 64/1982, 69/1982, 82/1982 y 170/1989).

En esta misma línea discursiva no parece dudoso, por una parte, que las zonas de montaña cuyo tratamiento especial es, unas veces competencia exclusiva de cinco Comunidades Autónomas (Andalucía, Aragón, Cataluña, Navarra y Valencia) y que otras muchas asumen como materia para el desarrollo legislativo y la ejecución (Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia), así como las marismas y lagunas a las cuales alude el Estatuto de Autonomía andaluz, no son sino aspectos del soporte topográfico acotado para su protección, vale decir el espacio natural protegido, cuya dimensión panorámica, óptica y, en definitiva, estética nos brinda el paisaje (Galicia, art. 27.30; Castilla-La Mancha y Castilla y León, arts. 33.1 y 28.3 respectivamente). Por otra parte, la ecología, que nombra una actividad teóretica con ambición ciéntifica y por extensión su objeto real [Baleares, art. 11.5; Madrid, art. 27.11; Navarra, art. 57.c) y el País Vasco, art. 11.l a)], los ecosistemas donde se desarrollen la caza y las pesca (Aragón, art. 35.12; Asturias, art. 10.8; Castilla y León, art. 26.1.10; Extremadura, art. 7.8; y Murcia, art. 10.9) y el entorno natural (Castilla-La Mancha y Castilla y León) son facetas del concepto medular del medio o el ambiente o el medio ambiente, a cuya configuración unitaria, desde su perspectiva constitucional no empece que los Estatutos de Autonomía desgajen de esta materia, como título competencial específico, y con caracter exclusivo, alguno de tales elementos e incluso modalidades muy concretas de ellos. La configuración topográfica de esa su primaria faceta espacial -el suelo, la tierra- importa mucho al respecto. El litoral, la costa o la marisma, la meseta o el páramo, el valle, el bosque o la cordillera, conforman aspectos muy diferentes en la realidad y necesitan, por tanto, un tratamiento jurídico matizado para la preservación de sus rasgos diferenciales.

El carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente determina precisamente que afecte a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982) y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por eso mismo, el medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales como autonómicas, con un carácter metafóricamente 'transversal' por incidir en otras materias incluídas también, cada una a su manera, en el esquema constitucional de competencias (art. 148.1.1.ª, 3.ª, 7.ª, 8.ª, 10ª y 11ª C.E.) en cuanto tales materias tienen como objeto los elementos integrantes del medio (las aguas, la atmósfera, la fauna y la flora, los minerales) o ciertas actividades humanas sobre ellos (agricultura, industria, minería, urbanismo, transportes) que a su vez generan agresiones al ambiente o riesgos potenciales para él. Es claro que la transversalidad predicada no puede justificar su 'vis expansiva', ya que en esta materia no se encuadra cualquier tipo de actividad relativa a esos recursos naturales, sino sólo la que directamente tienda a su preservación, conservación o mejora. Como ya dijimos respecto de las aguas en la STC 227/1988 y más precisamente en la STC 144/1985, los recursos naturales son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas en relación a los cuales la Constitución y los Estatutos han atribuído diversas competencias. En tal sentido, hemos reconocido en más de una ocasión que un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en el espacio (SSTC 77/1982 y 103/1989), pudiendo pues, coexistir títulos competenciales diversos. Así, junto al medio ambiente, los de ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos forestales, o hidraúlicos, caza y pesca o comercio interior entre otros. Ello significa, además, que sobre una misma superficie o espacio natural pueden actuar distintas Administraciones públicas para diferentes funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración (SSTC 227/1988 y 103/1989) y, por supuesto, coordinación. No sólo hay que identificar cada materia, pues una misma Ley o disposición puede albergar varias (SSTC 32/1983 y 103/1989), sino que resulta inevitable a continuación determinar, en cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e inmediata, en virtud del principio de especificidad, operando así con dos criterios, el objetivo y el teleológico, mediante la calificación del contenido material de cada precepto y la averiguación de su finalidad (SSTC 15/1989, 153/1989 y 170/1989), sin que en ningún caso pueda llegarse al vaciamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas según sus Estatutos (STC 125/1984).

B. LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE

a) La materia: el medio ambiente.

4.La configuración de la competencia en esta materia, que comparten el Estado y las Comunidades Autónomas, contiene un primer elemento objetivo, estático, el medio ambiente como tal, y otro dinámico, funcional, que es su protección, soporte de las potestades a su servicio. Ambos aspectos de tal actividad pública hacen surgir el componente medioambiental de las demás políticas sectoriales. En definitiva, a este título habilitante se acogen, como cobertura constitucional, la Ley 4/1989 y los tres Reales Decretos dictados para desarrollarla. Su invocación exige que nos encaremos sin más con el concepto en su dimensión sustantiva, una vez expuesta la procesal. Para ello hemos de remontarnos a la calidad de vida como aspiración situada en primer plano por el Preámbulo de la Constitución, que en principio parece sustentarse sobre la cultura y la economía, aún cuando en el texto articulado se ligue por delante a la utilización racional de los recursos naturales y por detrás al medio ambiente, con el trasfondo de la solidaridad colectiva. En suma, se configura un derecho de todos a disfrutarlo y un deber de conservación que pesa sobre todos, más un mandato a los poderes públicos para la protección (art. 45 C.E.). En seguida, la conexión indicada se hace explícita cuando se encomienda a los Poderes públicos la función de impulsar y desarrollar se dice, la actividad económica y mejorar así el nivel de vida, ingrediente de la calidad si no sinónimo, con una referencia directa a ciertos recursos (la agricultura, la ganadería, la pesca) y a algunos espacios naturales (zonas de montaña) (art. 130 C.E.), lo que nos ha llevado a resaltar la necesidad de compatibilizar y armonizar ambos, el desarrollo con el medio ambiente (STC 64/1982). Se trata en definitiva del 'desarrollo sostenible', equilibrado y racional, que no olvida a las generaciones futuras, alumbrado el año 1987 en el llamado Informe Bruntland, con el título 'Nuestro futuro común' encargado por la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Qué sea el medio ambiente resulta más difícil de discernir con la exactitud y el rigor que exigen las categorías jurídicas, aun cuando esa dificultad no pueda eximirnos de intentarlo en la medida necesaria para encuadrar la Ley en tela de juicio y analizar luego individualmente los preceptos impugnados. Como principio no resulta ocioso insistir en el hecho inconcuso de que la Constitución española, como las demás, utiliza palabras, expresiones o conceptos sin ocuparse de definirlos, por no ser misión suya y cuyo significado hay que extraer del sustrato cultural donde confluyen vectores semánticos ante todo y jurídicos en definitiva, con un contenido real procedente a su vez de distintos saberes y también de la experiencia. Este es el caso del medio ambiente que gramaticalmente comienza con una redundancia y que, en el lenguaje forense, ha de calificarse como concepto jurídico indeterminado con un talante pluridimensional y, por tanto, interdisciplinar (STC 64/1982). Una primera indagación semántica, según el sentido propio de las palabras utilizadas por la Constitución y los Estatutos, nos lleva al Diccionario de la Real Academia Española, donde algunas acepciones de la palabra 'medio' lo definen como el conjunto de circunstancias culturales, económicas y sociales en que vive una persona o un grupo humano. Siendo tal el significado gramatical, no resulta sin embargo suficiente por sí mismo para perfilar el concepto jurídico que, por el momento, no comprende tantos elementos y excluye, en principio, el componente social.

A su vez, el 'ambiente' comprende las condiciones o circunstancias de un lugar que parecen favorables o no para las personas, animales o cosas que en él están. Como síntesis, el 'medio ambiente' consiste en el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciendoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida. Las personas aceptan o rechazan esas posibilidades, las utilizan mal o bien, en virtud de la libertad humana. El medio no determina a los seres humanos, pero los condiciona. Se afirma por ello, que el hombre no tiene medio sino mundo, a diferencia del animal. No obstante, en la Constitución y en otros textos el medio, el ambiente o el medio ambiente ('environment', environnement', 'Umwelt') es, en pocas palabras, el entorno vital del hombre en un régimen de armonía, que aúna lo útil y lo grato. En una descomposición factorial analítica comprende una serie de elementos o agentes geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal, condicionando su existencia, su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción, desaparición o consunción. El ambiente, por otra parte, es un concepto esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica del medio, fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepción concreta, perteneciente al hoy y operante aquí.

5.Una vez utilizado para desentrañar el concepto jurídico indeterminado del medio ambiente su componente semántico, queda otro camino para indagar cual sea su contenido, camino que no puede ser otro sino el ordenamiento jurídico, desde donde se llega escalando hasta el nivel constitucional, que a su vez le da su luz propia. Aunque a las veces se hable de la Constitución y del ordenamiento, separándolos aparentemente al juntarlos, la realidad es que componen una estructura inescindible y, por tanto, que la una y el otro se hallan interrelacionados hasta formar una unidad alejada de cualquier dicotomía abstracta. Esto resulta patente en el esquema constitucional de distribución de competencias entre las Comunidades Autónomas y el Estado en el trance de configurar los títulos que habilitan respectivamente su actuación en cualesquiera de los sectores y materias. Así ocurre con el medio ambiente y, por ello, como no se trata de un concepto creado de la nada, ex nihilo, conviene saber cual fuera su contenido en aquel momento histórico, 1978. La respuesta vendrá dada, al menos parcialmente, por las normas preconstitucionales al respecto, sin que tengan un valor interpretativo vinculante para un juicio de constitucionalidad aun cuando resulten útiles como orientación objetiva.

La expresión medio ambiente aparece por primera vez en el Reglamento (independiente) de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (Decreto 2.414/1961, de 30 de noviembre). En la misma década son objeto de protección las poblaciones con altos niveles de contaminación atmosférica o de perturbaciones por ruidos o vibraciones (Decreto 2.107/1968, de 16 de agosto), adoptándose medidas para evitar la producida por partículas sólidas en suspensión en los gases vertidos al exterior por fábricas de cemento (Decreto 2.861/1968, de 7 de noviembre) y abordándose los problemas de la que tiene un origen industrial (O.M. de 17 de enero de 1969), sin olvidar el tema del saneamiento. La Ley 38/1972, de 22 de diciembre, incorpora ya a su título por primera vez la palabra 'ambiente' en solitario, ambiente atmosférico (art. 1. 1 y 2) y en la misma línea terminológica le sigue la Ley de Minas, 22/1973, de 21 de julio. Por su parte, la Ley 15/1975, de 2 de mayo, sobre espacios naturales protegidos, antecesora de su homónima, impugnada en este proceso, no alude explícitamente al medio, al ambiente o al medio ambiente, pero proclama como finalidad suya 'contribuir a la conservación de la naturaleza' (art. 1.1 y 4). A su vez el urbanismo, por su propia esencia, que consiste en la ordenación del suelo, guarda desde siempre una relación muy estrecha con lo que se ha dado en llamar medio ambiente, como puso de manifiesto la segunda Ley del Suelo, sucesora de la promulgada en 1956 (Texto Refundido, Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril). En la construcción piramidal del planeamiento urbanístico, todos los Planes de Ordenación debían contener medidas para la protección del medio ambiente, [arts. 7 y 12.1 d)] .

Hasta aquí el grupo normativo anterior a la Constitución sobre la materia. Una vez promulgada [y como consecuencia de la incorporación de España a la Comunidad Europea] ya la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, prevé que en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones a su amparo se considerará la posible incidencia ecológica desfavorable (art. 69). A su vez, la producción, gestión, almacenamiento, tratamiento, recuperación y eliminación de residuos tóxicos y peligrosos, sólidos, pastosos, líquidos o gaseosos son objeto de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, cuya regulación pretende garantizar la protección de la salud humana, la defensa del medio ambiente y la preservación de los recursos naturales (arts. 1 y 2), algunos de ellos cuya enumeración no hace al caso aquí y ahora, exigiéndose para la autorización de industrias o actividades relacionadas con esta materia (arts. 1.1, 2, 3.2 y 4.1). A la evaluación de tal impacto se refiere el Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, con carácter básico, con el fin de adaptar nuestro ordenamiento al Derecho de las Comunidades Europeas, en cuya senda le siguen las Leyes valenciana y canaria de 1989 y 1990, la última de las cuales cambia lo ambiental por lo ecológico (estando recurrida aquí). Por su parte, la Ley 20/1986, de 14 de mayo, establece el régimen básico necesario para que en la producción y gestión de residuos tóxicos y peligrosos se garantice la defensa del medio ambiente y la preservación de los recursos naturales (art. 1.1). En el ámbito urbanístico la nueva Ley reguladora (Texto Refundido, Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio), nada innova en esta materia y recoge textualmente lo dicho en los preceptos pertinentes de la anterior, conocidos ya. Finalmente, no cabe omitir la dimensión represiva que, por exigencia constitucional (art. 45.3 C.E.), puede corresponder a la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, algunos de cuyos aspectos regula esta Ley 4/1989, como habrá ocasión de ver más adelante y al ius puniendi del Estado, donde se refleja el máximo reproche social y, en consecuencia, la reacción es también más intensa. En el Código Penal han sido tipificados, a partir de 1983, los delitos contra el medio ambiente (art. 347 bis).

6.La Constitución, en su art. 45, nos brinda algunos de los elementos del medio ambiente, los recursos naturales, aun cuando tampoco los enumere o defina. Es una noción tan vieja como el hombre, dotada de una sugestiva, aparente y falsa sencillez, derivada de su misma objetividad, mientras que el supraconcepto en el cual se insertan es un recién llegado, complejo y propicio a lo subjetivo, problemático en suma. Sin embargo de lo dicho, hay dos bienes de la naturaleza, el aire o la atmósfera y el agua, cuyo carácter de recurso vital y escaso hemos reconocido (STC 227/1988) con una posición peculiar, en un primer plano. La pesca marítima o ciertos minerales fueron ya incluidos en este catálogo de recursos naturales, alguno como el carbón muy ligado al medio ambiente desde la misma actividad de su extracción (SSTC 147/1991 y 25/1989), así como la agricultura de montaña (STC 144/1985). No sólo la fauna, sino también la flora forman parte de este conjunto cuyo soporte físico es el suelo (y el subsuelo) que puede ser visto y regulado desde distintas perspectivas, como la ecológica, la dasocrática o forestal, la hidrológica, la minera o extractiva, la cinegética y la urbanística, a título de ejemplo y sin animo exhaustivo, que en su dimensión constitucional dan contenido a distintos títulos habilitantes para el reparto de distintas competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Por otra parte, ligado a todo lo ya inventariado está el paisaje, noción estética, cuyos ingredientes son naturales -la tierra, la campiña, el valle, la sierra, el mar- y culturales, históricos, con una referencia visual, el panorama o la vista, que a finales del pasado siglo obtiene la consideración de recurso, apreciado antes como tal por las aristocracias, generalizado hoy como bien colectivo, democratizado en suma y que, por ello, ha de incorporarse al concepto constitucional del medio ambiente como reflejan muchos de los Estatutos de Autonomía que luego se dirán. En definitiva, la tierra, el suelo, el espacio natural, como patrimonio de la Humanidad, produce unos rendimientos o 'rentas', los recursos, que son sus elementos y cuyo conjunto forma un sistema, dentro del cual pueden aislarse intelectualmente, por abstracción, otros subsistemas en disminución gradual, hasta la célula y el átomo.

En consecuencia, una primera aproximación nos permite una mirada descriptiva, en la cual predominen los componentes sobre el conjunto y que, en cierto modo, nos desvela una vez más como los árboles no dejan ver el bosque. Así, el medio ambiente como objeto de conocimiento desde una perspectiva jurídica, estaría compuesto por los recursos naturales, concepto menos preciso hoy que otrora por obra de la investigación científica cuyo avance ha hecho posible, por ejemplo, el aprovechamiento de los residuos o basuras, antes desechables, con el soporte físico donde nacen, se desarrollan y mueren. La flora y la fauna, los animales y los vegetales o plantas, los minerales, los tres 'reinos' clásicos de la Naturaleza con mayúsculas, en el escenario que suponen el suelo y el agua, el espacio natural. Sin embargo, ya desde su aparición en nuestro ordenamiento jurídico el año 1916, sin saberlo, se incorporan otros elementos que no son naturaleza sino Historia, los monumentos, así como el paisaje, que no es sólo una realidad objetiva sino un modo de mirar, distinto en cada época y cada cultura. El Estatuto de Autonomía de Madrid, como hubo ocasión de comprobar atrás, ofrece una fórmula especialmente valiosa por su inserción en el bloque de la constitucionalidad, fórmula dónde se incluye la aspiración al equilibrio ecológico y se enumeran los componentes más importantes: el aire, las aguas, los espacios naturales, la flora, la fauna y los testimonios culturales (art. 27.11). En esa tendencia se sitúa la exposición de motivos de la Ley 4/1989, cuyos principios inspiradores están centrados en la idea rectora de la conservación de la naturaleza, entendida ésta no sólo como 'el medio en el que se desenvuelven los procesos ecológicos esenciales y los sistemas vitales básicos', sino también 'como el conjunto de recursos indispensables para la misma'. Sin embargo, este concepto descriptivo resulta insuficiente para explicar la fenomenología o el comportamiento en el mundo del Derecho y muy especialmente dos de sus efectos: el carácter transversal de la competencia en su configuración constitucional y, paralelamente, que lo medioambiental se convierta en el ingrediente indispensable para sazonar las demás políticas sectoriales.

Un paso más en el camino de la síntesis, extrayendo de lo anterior su componente dinámico, donde subyace la idea de 'sistema' o de 'conjunto', pondrá de manifiesto que el medio ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos elementos que, por sí mismos, tienen existencia propia y anterior, pero cuya interconexión les dota de un significado transcendente, más allá del individual de cada uno. Se trata de un concepto estructural cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores, tanto estático como dinámico, en el espacio y en el tiempo. En tal sentido ha sido configurado, desde una perspectiva netamente jurídicas y con eficacia inmediata en tal ámbito, como 'la asociación de elementos cuyas relaciones mutuas determinan el ámbito y las condiciones de vida, reales o ideales de las personas y de las sociedades' (Programa de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, Comunicación de la Comisión al Consejo, J.O.C. 26 mayo 1972). Lo dicho nos lleva de la mano a la ecología, concepto joven (1869) y también interdisciplinar, que ha propiciado una cierta unidad de tratamiento a viejos saberes dispersos, desde la geografía en todos sus aspectos pero en especial su vertiente humana, hasta las ciencias naturales, dando un nombre nuevo a cosas muy antiguas. Aun cuando en principio se dedicara al estudio de las relaciones de una especie en concreto con su medio y, en un paso adelante, al conjunto de toda la comunidad de seres vivos confluyentes en un área dada y en unas condiciones determinadas, hoy por hoy tiene como objeto los seres vivos desde el punto de vista de sus relaciones entre sí y con el ambiente, que se condensa a su vez en el concepto de ecosistema (1935), cuyo ámbito comprende no sólo el rural sino también el urbano.

b) Dimensión funcional: protección, conservación, mejoramiento.

7.El medio ambiente, tal y como ha sido descrito, es un concepto nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad en peligro. Si este no se hubiera presentado resultaría inimaginable su aparición por meras razones teóricas, científicas o filosóficas, ni por tanto jurídicas. Los factores desencadenantes han sido la erosión del suelo, su deforestación y desertización, la contaminación de las aguas marítimas, fluviales y subálveas, así como de la atmósfera por el efecto pernicioso de humos, emanaciones, vertidos y residuos, la extinción de especies enteras o la degeneración de otras y la degradación de la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola, la contaminación acústica y tantas otras manifestaciones que van desde lo simplemente incómodo a lo letal, con una incidencia negativa sobre la salubridad de la población en la inescindible unidad psicosomática de los individuos. Con otras palabras, pero con un contenido sustancialmente idéntico, estas disfunciones son las recogidas en el catálogo incluido en en el documento de trabajo núm. 4 que el 25 de agosto de 1970 presentó el Secretariado de la C.E.P.E. a la Reunión de Consejeros Gubernamentales en materia del medio ambiente de la Comisión Económica para Europa. Diagnosticada como grave, además, la amenaza que suponen tales agresiones y frente al reto que implica, la reacción ha provocado inmediatamente una simétrica actitud defensiva que en todos los planos jurídicos constitucional, europeo y universal se identifica con la palabra 'protección', sustrato de una función cuya finalidad primera ha de ser la 'conservación' de lo existente, pero con una vertiente dinámica tendente al 'mejoramiento', ambas contempladas en el texto constitucional (art. 45.2 C.E.), como también en el Acta Unica Europea (art. 130 R) y en las Declaraciones de Estocolmo y de Río.

La protección consiste en una acción de amparo, ayuda, defensa y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva como represiva, según indica claramente el texto constitucional tantas veces mencionado en su último párrafo, acción tuitiva en suma que, por su propia condición, se condensa en otro concepto jurídico indeterminado cuya concreción corresponde tanto a las normas como a las actuaciones para su cumplimiento. Ahora bien, no sería bueno olvidar que la protección siempre se plantea contra 'algo', los peligros más arriba sugeridos y contra 'alguien' cuya actividad resulta potencial o actualmente dañina para los bienes o intereses tutelados. Pues bien, en el caso del medio ambiente se da la paradoja de que ha de ser defendido por el hombre de las propias acciones del hombre, autor de todos los desafueros y desaguisados que lo degradan, en beneficio también de los demás hombres, y de las generaciones sucesivas. La protección resulta así una actividad beligerante que pretende conjurar el peligro y, en su caso, restaurar el daño sufrido e incluso perfeccionar las características del entorno, para garantizar su disfrute por todos. De ahí su configuración ambivalente como deber y como derecho, que implica la exigencia de la participación ciudadana en el nivel de cada uno, con papeles de protagonista a cargo de la mujer, de la juventud y de los pueblos indígenas, según enuncia la Declaración de Río (10, 20, 21 y 22). Esto nos lleva de la mano a la dignidad de la persona como valor constitucional transcendente (art. 10.1 C.E.), porque cada cual tiene el derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus características culturales.

Ahora bien, la acción del hombre con riesgo para el medio ambiente se proyecta en las mas variadas manifestaciones, sanitarias, biológicas, industriales o urbanísticas, procedentes del tráfico rodado o del turismo y depredadoras sin más, como la caza y la pesca, manifestaciones difícilmente compartimentables por su heterogeneidad, aun cuando las normas lo intenten hasta donde pueden. Hemos dicho más arriba, y no es inoportuno traerlo aquí, que el carácter complejo y polifacético propio de las cuestiones relativas al medio ambiente hace que éstas afecten a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982). Ello explica que la competencia estatal sobre esta materia converja o concurra poliédricamente con otras muchas autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganaderia, montes y aguas y caza y pesca. No se da una oposición lineal y unívoca sino polisémica y metafóricamente transversal, pues un solo título competencial incide en muchos otros, muy variados y percute en ellos. Sin embargo esa incidencia no puede ser tal que permita, al socaire de una protección del medio ambiente más aparente que real, la merma de competencias autonómicas exclusivas y su invasión más allá de lo básico. De todo ello habrá ocasión de extraer las consecuencias concretas según se vayan enjuiciando los preceptos uno a uno o en grupos homogéneos.

C. LEGISLACION BASICA Y NORMAS ADICIONALES

8.La Constitución habla varias veces de 'bases' (art. 149.1.13.ª, 18.ª y 25.ª), una de 'condiciones básicas' (art. 149.1.1ª), otra de 'normas básicas' (art. 149.1 27ª) y dos de 'legislación básica' (art. 149.1 17.ªy 23.ª) cuando enumera las distintas atribuciones que componen la competencia exclusiva del Estado, expresiones que tienen una referencia común, aun cuando con modulaciones diferentes. Para decirlo con pocas palabras, en las dos primeras predomina su dimensión material y en las últimas su aspecto formal que, además, se potencia cuando las Comunidades Autonómas tienen conferidos el desarrollo legislativo y la ejecución en la materia de que se trate, como es el caso de la protección del medio ambiente. Lo básico incorpora la acepción de fundamento o apoyo principal de algo, con vocación por la esencia, no de lo fenoménico o circunstancial, cuya finalidad consiste en 'asegurar, en aras de intereses generales superiores a los de las Comunidades Autónomas, un común denominador normativo (STC 48/1981) y, en la materia que nos ocupa, 'el encuadramiento de una política global del medio ambiente' (STC 64/1982), haciendo viable la solidaridad colectiva y garantizando su disfrute por todos, así como el correlativo deber de conservación en régimen de igualdad (art. 45 C.E.).

En consecuencia, la 'legislación básica' ofrece un perímetro amplio por su formulación genérica con un contenido esencialmente normativo. Habrá de ser, en principio, un conjunto de normas legales, aun cuando también resulten admisibles -con carácter excepcional, sin embargo- las procedentes de la potestad reglamentaria que la Constitución encomienda al Gobierno de la Nación (art. 97 C.E.), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas. Ahora bien, el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, solución ciertamente excepcional a la cual sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanísmos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad. Se produce así la metamorfosis del título habilitante de tales actuaciones, cuyo asiento se encontraría en la competencia residual del Estado (art. 149.3 C.E.), mientras que en situación de normalidad las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente corresponden a las Comunidades Autónomas dentro de su ámbito espacial y no al Estado (STC 329/1993).

En la línea argumental expuesta se había pronunciado ya este Tribunal Constitucional con ocasión del enjuiciamiento de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, aun cuando lo dicho entonces (STC 149/1991) haya de ser extrapolado aquí mutatis mutandis, adaptándolo a los cambios producidos desde entonces que han homogeneizado los diversos Estatutos de Autonomía. Allí se subrayaba ya que los términos manejados por la Constitución para definir 'la competencia exclusiva del Estado concerniente a la protección del medio ambiente ofrecen una peculiaridad' no desdeñable 'a la hora de establecer su significado preciso'. No utiliza aquí ..., en efecto como en otros lugares ... el concepto de bases, sino el de legislación básica, del que también hace uso en otros párrafos' para configurar distintas competencias también estatales. A diferencia de lo que en estos sucede, sin embargo, no agrega explícitamente (art. 149.1 27º) 'ni implícitamente admite' (art. 149.1 17º) que el desarrollo de esa legislación básica pueda ser asumido, como competencia propia, por las Comunidades Autónomas, que 'consiste en establecer normas adicionales de protección', con un significado que un poco más abajo habrá de explicarse.

'Aunque esta redacción del Texto constitucional lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario', la competencia para ese desarrollo de tal legislación básica, que a la sazón sólo disfrutaban tres Comunidades Autónomas (País Vasco, Cataluña y Andalucía), hoy generalizada por mor de la Ley Orgánica 9/1992, es una atribución 'sin duda legítima', pues 'la Constitución no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal', cuando específicamente los Estatutos les hayan atribuido esta competencia. Ahora bien, su obligada interpretación conforme a la Constitución pone de manifiesto, 'sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aún siendo 'menor que en otros ámbitos', no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 1, D, in fine) de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido.

9.Lo básico, por una parte y desde una perspectiva constitucional, como ya se anunció más arriba, consiste en el comun denominador normativo para todos en un sector determinado, pero sin olvidar, en su dimensión intelectual, el carácter nuclear, inherente al concepto. Lo dicho nos lleva a concluir que lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989. No son, por tanto, lo genérico o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma, las piedras de toque para calificarla como básica, o no, sino su propia condición de tal a la luz de lo ya dicho. Comprobar si esa calificación del legislador ha sido correcta es función privativa de este Tribunal caso por caso, sin posibilidad de crear apriorísticamente una teoría que prevea todos los supuestos futuros ni anticipar criterios abstractos no contrastados con la realidad tópica.

El recíproco engranaje de la competencia estatal y de las autonómicas en la materia, visto así, lleva a la convicción de que lo básico tiene aquí simultáneamente carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata pues, de una estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma. Esta es, también, la articulación de la normativa supranacional de la Unión Europea respecto de la que corresponde a los Estados miembros por virtud del principio de subsidiariedad. En definitiva la distribución de competencias, más allá de la exclusividad, se polariza en la atribución de concretas potestades y funciones sobre la materia.

D. LA LEY 4/1989.

a) El Título I (art. 1)

10.La Ley 4/1989, de 27 de marzo, refleja en la denominación su contenido real y la perspectiva desde la cual lo contempla y regula, que por otra parte responden al título competencial bajo cuya advocación se coloca expresamente en la exposición de motivos, invocándose en el precepto que la encabeza. Se trata en definitiva de la protección del medio ambiente, que incide no sólo en los espacios naturales, vinculados íntimamente a ellas, aun cuando tengan fisonomía propia en muchos Estatutos de Autonomía, sino en quienes los habitan y, por ello mismo, en la caza y pesca. Visto así, es correcto en principio el primero de sus art.s, sin que invada la competencia de las Comunidades Autónomas sobre tales espacios, ya que su finalidad declarada es 'el establecimiento de normas de protección, conservación, restauración y mejora de los recursos naturales y, en particular, las relativas a los espacios naturales y a la flora y fauna silvestres', con una fórmula descriptiva del 'objeto'. Los verbos que utiliza y los elementos incluídos son los que enumeran las normas constitucionales invocadas también (arts. 45.2, 130 y 149.1.23 C.E.), sin que en tal aspecto tenga consistencia el reproche de la Generalidad de Cataluña, que les niega cobijo en esta sede. Tan aséptica formulación, genérica por demás, parece difícilmente atacable. El sentido del texto lo explica, como es su misión, la exposición de motivos, donde se dice que la Ley responde a la 'decidida voluntad de extender el régimen jurídico protector de los recursos naturales más allá de los espacios naturales protegidos y la necesaria articulación de la política de conservación dentro del actual reparto de competencias'.

Su ámbito real, el contenido allí descrito con la manifiesta vaguedad que le achaca la Comunidad Autónoma andaluza, vaguedad por otra parte inevitable salvo que el enunciado se convirtiera en un índice detallado, estará determinado por el resto de la Ley y en especial por la bondad de su Disposición adicional quinta. En la misma medida en que los preceptos calificados por ella como básicos lo fueren, o no, quedará inmutable o se achicará el alcance material de éste, cuyo carácter también básico en esa peculiar posición expectante resulta pues inconcuso. Por su conexión íntima con éste, y aun cuando no haya sido impugnado, resulta oportuno y conveniente para la coherencia del discurso, subrayar que lo mismo es predicable del siguiente art., el 2, en el cual se enuncian unos principios generales donde se admite explícitamente el concepto de 'desarrollo sostenible', aun cuando sin darle tal nombre y se alude en todos los lugares pertinentes a las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias respectivas, a quienes se les encomiendan misiones de garantía, vigilancia y promoción educativa, investigadora y divulgadora con un contenido que pretende inequívocamente, sin distracción alguna, la protección y mantenimiento de los recursos naturales, así como el conocimiento de la naturaleza y la necesidad de su conservación, cuyo carácter genérico y abstracto a la hora de configurar todo ello es un factor formal coadyuvante o añadido para comprobar la idoneidad de su calificación.

b) La Disposición Adicional Tercera

11.A su vez, la Disposición adicional tercera, que enlaza naturalmente con el art. 1 de la Ley, donde se configura su ámbito, por deslindarlo desde el reverso negativo, deja a salvo 'la aplicación directa de otras Leyes estatales específicas reguladoras de determinados recursos naturales, respecto de las que esta Ley -la 4/1989- se aplicará supletoriamente'. La doble función que cumple lo transcrito, como válvula de seguridad en cuanto cláusula 'sin perjuicio' y como ordenadora de la eventual pluralidad de normas, tiene una finalidad preventiva y en más de un aspecto inocua. No cabe negarle una cierta redundancia, ya que aun cuando no se dijera así, así sería porque no cabe la derogación tácita de una ley en virtud de otra posterior cuando la materia de ambas es distinta y diferente la perspectiva de la regulación. Los textos legales que se ocupan de los recursos naturales no comprendidos en el ámbito de esta Ley, ahí están y ahí quedan, incorporados pacíficamente al ordenamiento jurídico mientras no sean derogados o expulsados de él por este Tribunal. Pero tampoco ha de serle negado su carácter de presupuesto lógico para la protección del medio ambiente en su entera configuración normativa, poniendo así incidentalmente de manifiesto, una vez más, que tal es el objeto real de la Ley y no el que ella misma se arroga. El tiempo y el espacio, dimensiones de toda norma, con su rango en la escala normativa, el contenido y la perspectiva, son los principios que orientan, desde la propia Constitución, la aplicabilidad de las disposiciones legales y reglamentarias. Lo dicho revela su función de cláusula de seguridad y cierre para conseguir dentro de la materia una mayor seguridad jurídica, deseada constitucionalmente (art. 9 C.E.).

c) La Disposición Adicional Cuarta

12.Desde la misma perspectiva global de la Ley que se viene manejando, es útil traer aquí, para su análisis y enjuiciamiento, la Disposición adicional cuarta, donde se autoriza al Gobierno a 'establecer limitaciones temporales en relación con las actividades reguladas en la presente Ley' 'para el cumplimiento de los Tratados y Convenios internacionales de los que España sea parte', obligación que por sí misma no es un título que atribuya competencia, aun cuando ponga de manifiesto la finalidad tuitiva del medio ambiente por tener como referencia directa, si bien implícita, los recursos marinos y las restricciones al comercio de algunas de sus especies. En definitiva, no da más ni atribuye nada nuevo a la competencia estatal sobre la materia. Si se traduce el eufemismo o circunloquio 'limitaciones temporales' a un lenguaje más depurado técnicamente, aparece el concepto de 'suspensión' que es en este caso un acto singular con incidencia en una actuación también singular y por tanto ofrece una evidente naturaleza ejecutiva, como refleja el propio texto cuando encomienda tal potestad al Gobierno dándole un protagonismo inicial con respeto explícito de 'las competencias que correspondan a las Comunidades Autónomas'. En consecuencia, su lectura da por resultado que en ningún caso esa facultad suspensiva se encomienda al Estado con carácter exclusivo y excluyente, sin perjuicio de la que pudiera corresponder a sus entes territoriales, en función siempre del grupo normativo compuesto por las normas básicas, las adicionales y las que puedan haberse dictado en su desarrollo, dentro del ámbito de aquél y de éstas. Por otra parte, no cabe negar anticipadamente, a priori, la constitucionalidad de una cláusula de salvaguardia con una configuración abstracta que permite previsoramente, dentro del esquema constitucional del reparto de competencias, la adopción de ciertas medidas que, en su momento, cuando adquieran realidad, podrán ser impugnadas ante quien corresponda por quedar, dada su naturaleza, bajo el control de los Jueces y Tribunales (art. 106 C.E.).

E. EL PLANEAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES (Título II).

a) La planificación ecológica (arts. 4 al 8)

13.La planificación de los recursos naturales no es sino una forma de poner orden y concierto para conseguir la utilización racional que exige la Constitución (art. 45.1). Es una ordenación del espacio y de su contenido coincidente en aquella dimensión con la ordenación del suelo y la planificación urbanística, que poco tiene que ver o nada con la planificación económica a la cual también se refiere, como competencia estatal exclusiva en lo básico el art. 149.1.13ª C.E. No es éste el título competencial ni principal ni coadyuvante donde pueda apoyarse esta Ley, que en ningún lugar de su texto lo invoca. Hay una jerarquización, según los niveles, de los distintos Planes, los de Ordenación de los Recursos naturales de la zona, bajo los cuales se encuentran los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques (arts. 19 y 21), en otro peldaño los Planes de Recuperación y Conservación de especies en peligro o vulnerables y, en su caso, de Protección del Hábitat, así como el Plan de Manejo, condicionantes, a su vez, de la inclusión de una especie, subespecie o población en el Catálogo de Especies Amenazadas, cuya elaboración y aprobación corresponde a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos territoriales (arts. 30.2 y 31, 2 al 6).

El mandato de planificar, tal y como aparece configurado en los cuatro párrafos que componen el art. 4 de la Ley se acomoda sin esfuerzo alguno al concepto de lo básico y en su ámbito encuentra su sede propia la determinación de los objetivos así como del contenido mínimo de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. Aun cuando a la lista, enumeración o catálogo se le haya achacado un excesivo casuísmo, tal reproche no resulta, sin embargo, aceptable. Ante todo es preciso recordar, como ya se ha hecho anteriormente que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen de desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menor que en otros ámbitos. Las cinco finalidades a tener en cuenta y las siete previsiones son muy genéricas por su formulación abstracta, que a su vez recoge los puntos de referencia manejados en el lugar pertinente del texto constitucional (art. 45 C.E.). La obligación de concretar en el Plan las actividades, obras o instalaciones públicas o privadas, merecedoras de evaluar su impacto ambiental no es ocurrencia de esta Ley, que la recoge, sino de otras disposiciones, tanto de la Comunidad Europea como internas, que la han establecido y, lo que es más importante en este momento, tiene una relación estrecha con la protección del medio ambiente como instrumento preventivo.

Atención aparte merece la individualización del planificador. Se nos dice al respecto que lo serán 'las Administraciones públicas competentes' (art. 4.1), norma nada ambigua si se conecta con lo ya dicho, reflejado en la exposición de motivos de la Ley, donde puede leerse que se ofrece 'así a las Comunidades Autónomas un importante instrumento para la implementación de sus políticas territoriales'. Serán ellas, por tanto, quienes hayan de elaborar y aprobar, con rango legal o reglamentario, los Planes de Ordenación cuanto tengan asumidos el desarrollo legislativo y la ejecución. Por otra parte, la naturaleza normativa de todos los planes, permite que esta función pueda entrar en la órbita de la competencia estatal legiferante en tanto cumpla el requisito exigido constitucionalmente al respecto, su contenido básico y mínimo. La Constitución no veda la viabilidad de un plan nacional para la ordenación de los recursos naturales, cuyo carácter básico dependería de que lo fueran los criterios utilizados.

El art. 5 se dedica a delimitar los efectos de los Planes de Ordenación, como también lo hace a su vez para los Rectores de Uso y Gestión en otro lugar del texto (art. 19.2). No parece que tal tarea, obligada por lo demás, si se pretende perfilar un diseño acabado de estos instrumentos normativos en lo esencial, aun cuando mínimo, invada, usurpe o menoscabe las competencias de las Comunidades Autónomas. Se trata de normas sobre normas que establecen la conexión entre ellas en función del principio de especialidad o, si se quiere, sectorial, sin incidencia alguna en el sistema de fuentes ni en el principio de jerarquía normativa establecido constitucionalmente como un elemento de la legalidad (art. 9 C.E.). Aunque en algún momento histórico fuera problemático, no cabe negar hoy a todos los planes, desde los presupuestarios a los urbanísticos, su naturaleza de normas jurídicas como de consuno predican la legislación y la jurisprudencia. Tan básica como la planificación ha de reputarse la relación recíproca o mutua de sus variadas modalidades. En tal sentido la doble función, vinculante e indicativa, según incidan en la materia de medio ambiente o en otros sectores y su prevalencia respecto de la planificación territorial, son por su propia naturaleza aspectos esenciales y además imprescindibles para lograr la finalidad protectora que les viene asignada. Queda así palmario el talante básico de los preceptos de la ley reseñados al comienzo de este párrafo.

En esta misma línea se sitúan por su naturaleza intrínseca y su función las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales (art. 8º) que se configuran materialmente como el escalón superior de la planificación ecológica y por tanto, de los Planes homónimos, cuyo ámbito espacial puede ser una zona concreta o el territorio entero, por qué no, de la Comunidad Autónoma correspondiente. Son el vértice de la estructura piramidal que termina, por abajo en los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Naturales (art. 19). Si se observa que esta planificación es 'un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial y física' (art. 5.2) y prevalece sobre la urbanística (arts. 5.2 y 19.2 de la Ley), la simetría induce a la conclusión de que el rango de tales Directrices debería ser equiparable al exigido para el Plan Nacional de Ordenación previsto en la Ley del Suelo, aun cuando no resulte realmente necesario tal paralelismo en virtud del principio de especialidad. Sin embargo, la norma analizada, aunque pueda parecerlo en una aproximación superficial, no incide en el sistema de fuentes del Derecho ni en su jerarquía, sino que incorpora un valor que hemos llamado ingrediente medioambiental de las demás políticas sectoriales, como la urbanística, cuya orientación se defiere al Gobierno, titular primario además de la potestad reglamentaria (art. 97 C.E.). El contenido de esta norma no extravasa tal ámbito, como pone de relieve su encuadramiento explícito en el marco de esta Ley. Sin embargo, la necesidad de que existan esas Directrices, básica en sí mísma, no puede conllevar el carácter básico anticipado de las reglas concretas que se dicten al amparo del precepto, cuya impugnación, en su día, queda abierta.

Un poco más allá y más abajo se regulan algunas garantías que, según la Ley (art. 6) deben ser observadas en el procedimiento de elaboración de los Planes, con un propósito loable y en ningún caso impertinente como se ha pretendido. La audiencia de los interesados y de los ciudadanos, individual a través de la información pública o corporativamente, a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas legalmente está prevista por el texto constitucional [art. 105 a) y c) C.E.], que defiere su configuración a la Ley, tanto aquella que en el nivel estatal regule el procedimiento común ordinario o los especiales, como las normas producidas en su ámbito por las Comunidades Autónomas para los suyos propios, entre ellos el de elaboración de disposiciones generales que responde al significado semántico, primero y principal, de la autonomía en la acepción estricta de la palabra. Se trata, pues, de un principio inherente a una Administración democrática y participativa, dialogante con los ciudadanos, así como de una garantía para el mayor acierto de las decisiones, conectada a otros valores y principios constitucionales, entre los cuales destacan la justicia y la eficacia real de la actividad administrativa (arts. 1, 31.2 y 103 C.E.), sin olvidar, por otra parte, que tal audiencia esta ligada a la solidaridad colectiva respecto del medio ambiente, reflejada en el derecho de todos a disfrutarlo y en el correlativo deber de conservarlo. Por su parte, las normas internacionales se alinean decididamente en esa tendencia y así la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), hija y heredera de la Declaración de Estocolmo veinte años atrás, exige que se dé participación en la tarea a todos los ciudadanos interesados, quienes podrán tener acceso efectivo a los procedimientos (art. 10). No merece reproche alguno, por lo tanto, este precepto cuyo contenido no es sino una remisión a un mandato constitucional de aplicación general, directa e inmediata.

b) Los factores de perturbación. La Disposición adicional segunda y el art. 24

14.En este marco de la planificación ecológica, se prevé la aparición de cualquier 'factor de perturbación' que pueda amenazar la conservación de una zona y una vez comprobada la realidad del caso, tal circunstancia provoca dos efectos compatibles entre sí (art. 24). Uno, el actuar como desencadenante de la elaboración del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Zona y otra el establecimiento de un régimen de protección preventiva como medida cautelar y, por tanto, transitoria o temporal hasta que se apruebe el Plan. Corresponde a la imagen de lo básico no sólo la previsión del factor de perturbación y sus efectos jurídicos, sino éstos en concreto. Por una parte, la imperatividad de la planificación como instrumento protector y como carga inherente a la competencia, que es una función con la doble cara del derecho y del deber, sin que por tanto se invada el ámbito de actuación de las Comunidades Autónomas. Por la otra, la configuración de unas reglas subsidiarias y mínimas que habiliten la actuación inmediata de los órganos de ejecución, sin perjuicio de las normas adicionales que para su desarrollo puedan dictar precisamente las Comunidades Autónomas. Este es el juego de la articulación competencial en la materia que el art. 24 de la Ley respeta escrupulosamente.

Aqui encaja la Disposición adicional segunda en virtud de la cual 'se amplía la lista de actividades sometidas a evaluación del impacto ambiental contenida en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, con la inclusión en la misma de las transformaciones de us

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1º Declarar la nulidad de la Disposición adicional quinta que contiene la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, en cuanto considera básicos sus arts. 21.3 y 4; 22.1 en la medida en que atribuye exclusivamente al Estado la gestión de los Parques Nacionales; y 35.1 y 2.

2º Declarar la nulidad de la Disposición adicional primera del Real Decreto 1.095/1989, de 8 de septiembre, sobre declaración de especies que pueden ser objeto de caza y pesca con normas para su protección, en cuanto considera básicos los arts. 1.1, 3.1 y 4.2, y de la Disposición adicional segunda correspondiendo las competencias controvertidas a las Comunidades Autónomas de Aragón, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, las Islas Baleares y del País Vasco.

3º Desestimar en lo demás los recursos de inconstitucionalidad y los conflictos positivos de competencia, acumulados en este proceso.

Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.

Dada en Madrid, a veintiseis de junio de mil novecientos noventa y cinco.

Votos particulares

1.Voto particular que formula don Rafael de Mendizábal Allende, Magistrado de este Tribunal Constitucional, a la Sentencia que pone fin a los catorce procesos acumulados en uno sobre la constitucionalidad de la Ley de Espacios Naturales y los tres Reales Decretos, dictados para su desarrollo.

Para llegar a buen puerto en el proceloso piélago donde se adentra y navega la Sentencia, eran posibles dos rumbos, uno inédito, el que propuse como Ponente y otro ya sabido y transitado que consiguió el voto mayoritario del colegio constitucional. Una vez enderezada la proa hacia cualquiera de ellos, la navegación resultaba fácil. La orientación determinaba inexorablemente las etapas y las arribadas, las consecuencias jurídicas, en fin. No hay dogmas en el mundo del Derecho, si es que los hay en cualquier otro, y nada más opuesto al talante judicial que el dogmatismo. Por ello, asumiendo sin reservas mentales pero a la vez sin compartir el planteamiento que se adoptó, no fue difícil construir la Sentencia. Con lo dicho pretendo explicar que, dados el punto de partida y la orientación, acepto las soluciones que se ofrecen en la Sentencia a la constelación de incógnitas suscitadas por los catorce procedimientos acumulados, cuyo sustrato conflictual tan evidente no oscurece en ningún momento la calidad intrínseca de la Ley y de los tres Reales Decretos en tela de juicio. Sin embargo, tampoco jugaría limpio si no expusiera, con el carácter testimonial de todo voto particular, mi opinión sobre la óptica que me parece preferible y las razones profundas de esa preferencia, con la esperanza de que algún día pueda prevalecer. Y dicho esto, sin más digresiones, paso a explicarlo.

1. Con todo el respeto que me merecen las opiniones ajenas y más si provienen de personas adornadas de ciencia, con la admiración que, muchas veces en público, he mostrado ante la ingente tarea cumplida en materia de libertades y derechos fundamentales por este Tribunal Constitucional, creo también y lo he dicho muchas veces, que nuestra doctrina sobre la distribución del orden constitucional de competencias carece de criterios sólidos que sirvan de guía, por haber rechazado una interpretación estrictamente jurídica -con todos sus mimbres, gramatical, histórico, sistemático y finalista- que hubiera dado la exacta respuesta. Por ello, pienso que es necesario un replanteamiento con directrices nítidas, fronteras jurídicas bien trazadas, poco mudables y un talante nada propicio al centralismo, sin poso alguno de desconfianza hacia los entes territoriales que componen España y son Estado también. En el primer proyecto de Sentencia sobre esta Ley de espacios naturales que presenté al Pleno, pretendí deslindar las competencias respectivas con unos mojones visibles y un corte limpio y claro, sin zonas de penumbra, que ahora mantengo como opinión disidente en la perspectiva. Vaya por delante que la discrepancia se limita a lo dialéctico, con la conciencia plena de que al Derecho le es inherente el principio de indeterminación, predicado para la Física por Heisenberg o la relatividad einsteniana, en función de dos dimensiones equivalentes, el tiempo y el espacio.

2. Pues bien, comenzando la andadura del camino que para la interpretación de las normas marca el Código civil (art. 3.1), que no es sino la condensación de reglas inventadas o encontradas, lo mismo da, a lo largo de dos milenios de actividad jurisprudencial, hemos de acudir ante todo al elemento semántico. Un jurista tan riguroso como Otto Gierke reconoció que la palabra es la carne y la sangre de la jurisprudencia. Aquí, en el tema que me ha preocupado y me sigue ocupando, la palabra desempeña un papel protagonista y es el norte infalible para la orientación del razonamiento jurídico. Si la ley es lo que se lee, hay que leer, porque la gramática también tiene sus leyes. Si el legislador utiliza palabras y expresiones distintas para cada caso, no sinónimas, en atención al contenido de lo regulado y cuyo significado se hace más comprensible y, a la vez, lo hace más comprensible, no resulta correcto jurídicamente forzar una sinonimia que además no es prudente en su dimensión política profunda, distorsionando el planteamiento constitucional. En nuestra STC 149/1991 se reconoce, como no podía ser menos, que la Constitución no utiliza en este, como en otros lugares, el concepto de bases, sino el de legislación básica, expresión que ofrece 'una peculiariedad que no puede ser desdeñada a la hora de establecer su significado preciso'. Sin embargo, la desdeña y no obtiene de esa diferencia expresiva ninguna conclusión acorde con ella, sino más bien antitética. Algo de eso ocurre en esta Sentencia de la que ahora disiento, pero aunque siga en cierto modo las pautas ya marcadas por la anterior, restringe su alcance en la forma y medida que ella misma explica, así como su ámbito expansivo, con un golpe de timón expreso y explícito, expuesto muy claramente, que constituye un auténtico 'overruling'.

Las dos expresiones más arriba indicadas contienen una referencia común, pero no tienen un significado idéntico. Efectivamente, la base es el soporte principal donde algo descansa o se apoya y, en consecuencia, su contenido mira siempre a lo esencial y permanente de la regulación, excluyendo así lo circunstancial y coyuntural, fenoménico en suma, propio de su desarrollo. Para decirlo con pocas palabras, en las 'bases' predomina su dimensión material y en la 'legislación básica' el aspecto formal, añadido al anterior, que además se potencia cuando las Comunidades Autónomas tienen conferidos el desarrollo legislativo y la ejecución en la materia de que se trate, como es el caso de la protección del medio ambiente. Desde tal perspectiva conviene matizar la doctrina constitucional al respecto: 'Estas bases han de ser en principio normas legales, orgánicas rara vez y ordinarias en su mayor parte, pero también - en su caso- reglamentarias, en uso de la potestad que al Gobierno de la Nación otorga el art. 97 de la Constitución'. Sin embargo, el contenido esencialmente normativo de tales 'bases' no significa que no quepa otro tipo de actuaciones y en tal sentido pueden quedar comprendidos en su ámbito los actos ejecutivos, actos administrativos singulares, en cuanto resulten necesarios para la preservación de lo básico o para garantizar, con carácter complementario, la consecución de los fines inherentes a la regulación básica (STC 135/1992). Tal doctrina que nació y se ha desarrollado en el campo de la política económica, donde tiene sentido que el Estado ejerza un papel preponderante para crear un mercado único en el territorio nacional, pierde toda justificación cuando se pretende extender a la protección del medio ambiente (por ejemplo, STC 329/1993), actividad tan pegada al suelo, primaria y telúrica, que se mueve no de arriba hacia abajo, como aquella, sino de abajo hacia arriba, como el urbanismo, pariente muy próximo, en función del principio de subsidiariedad. La cadena empieza en el individuo para seguir por el municipio, la Comunidad Autónoma, el Estado y la Unión Europea en nuestro caso, hasta adquirir dimensión mundial.

Ahora bien, la legislación básica es otra cosa, un concepto afín pero distinto, que incorpora un ingrediente más, pues en ella las 'bases', componente necesario pero no suficiente, han de aparecer revestidas de un ropaje formal, destacando así, en definitiva, a un primer plano, su exteriorización normativa. Esta diferencia no es meramente retórica y responde no sólo a la naturaleza de la materia, según se dijo más arriba, sino también a una indagación funcional y, en suma, teleológica, si se tiene en cuenta que al Estado se le encomienda esa formulación legal de lo básico, mientras que corresponde a las Comunidades Autónomas sin distinción alguna entre ellas la posibilidad de dictar 'normas adicionales' y la carga competencial del desarrollo de la legislación básica estatal y de la suya propia, mediante sus potestades legiferante y reglamentaria. El juego conjunto de las normas constitucionales y estatutarias al respecto pone de manifiesto lo antedicho. En fin, legislación en este lugar, como en otros -art. 25.1 C.E.- de la Constitución conlleva necesaria e ineludiblemente el rango legal para dar forma (y servir de límite) a la intervención estatal y configura, por tanto, un espacio acotado al respecto -nunca más apropiada la metáfora-, una reserva de Ley en el lenguaje jurídico.

3. Este patrón, cortado a la medida del caso concreto que se enjuicia aquí y ahora, despeja de un sólo golpe un abanico de incógnitas, algunas en la propia Ley y otras en los tres Reales Decretos que han suscitado los conflictos de competencia. Por de pronto deja a la intemperie, sin abrigo alguno, a esas tres disposiciones generales sin rango legal y con naturaleza reglamentaria, como también otras que se enmascaran en la propia Ley (directrices, criterios, medidas), más la Disposición final segunda de aquélla, donde se encarga al Gobierno que por medio del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación o de los demás 'en cada caso competentes' pueda dictar las disposiciones reglamentarias precisas 'para el desarrollo y ejecución de esta Ley', si es el primero de los arriba citados, o 'para dar cumplimiento a lo previsto' en ella, si se trata de los otros. Por idéntica razón, quedan sin cobertura alguna las disposiciones simétricas de los Reales Decretos que, a su vez, delegan en manos del Ministro del ramo la potestad de dictar dentro del ámbito de sus competencias 'las normas y actos necesarios para el desarrollo y aplicación' de la Ley (Reales Decretos 1.095/1989 y 1.118/1989, Disposiciones finales primera de cada uno de ellos).

Caen también por su propio peso, según se anunció, las directrices para la ordenación de los recursos naturales (art. 8 de la Ley impugnada) cuya elaboración se defiere a la potestad reglamentaria del Gobierno de la Nación, aun cuando se haga por inferencia y no explícitamente, ya que a ellas habrán de ajustarse, en todo caso, los Planes de Ordenación de las Comunidades Autónomas. Su contenido habría de consistir en el establecimiento y definición de criterios y normas generales con un sedicente 'carácter básico' que se les concede a priori y sin saber si materialmente lo serán, con una clarividencia admirable, para regular la gestión y uso de los recursos naturales, eso sí - bastaría más- de acuerdo con lo establecido en la Ley. La propia formulación del precepto lo condena, pues pone de manifiesto que, rebasando con creces el perímetro de lo esencial o básico, también apriorísticamente, no podrían ser otra cosa que 'normas adicionales' para desarrollo de los preceptos legales de los cuales traigan causa, condicionando además la 'gestión', vale decir la ejecución. Se conculcan así las dos atribuciones que con carácter exclusivo corresponden a las Comunidades Autónomas, invadiendo el ámbito de su competencia. Por ello, el precepto resulta contrario a la Constitución y le conviene la declaración de nulidad.

La misma naturaleza reglamentaria por su autor, la Administración General del Estado, y por su contenido es predicable del Inventario Nacional de Zonas Húmedas (art. 25 de la Ley), del Catálogo Nacional de Especies Amenazadas (art. 30.1), a cargo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (art. 30.1) y de los 'criterios' que fije la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología para autorizar con fines de investigación ciertas actividades prohibidas en principio (art. 28.4). Entra en lo básico la necesidad de que existan inventarios, catálogos o criterios, prefigurando las categorías o grupos para la clasificación y los principios taxonómicos, como también establecer los efectos jurídicos de la inscripción, pero no la exigencia injustificada de que tengan ámbito nacional y se elaboren por órganos estatales. La coordinación, siempre deseable y benéfica, no es título habilitante de la competencia del Estado y puede ser conseguida mediante esquemas orgánicos y funcionales de corte horizontal, en pie de igualdad y hasta con talante convencional o negociador, sin implicar necesariamente una posición de supremacía vertical ni menos aun, mover ascensionalmente y en realidad crear ex nihilo competencias que la Constitución empieza por negar taxativamente. Lo dicho significa lisa y llanamente la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley más arriba reseñados y del Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, donde se contiene y regula el Catálogo General de Especies Amenazadas, por razón distinta de la meramente formal indicada más arriba.

Como consecuencia de cuanto viene diciéndose, en función del principio sentado para delimitar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas dentro de la materia, carecen también de cobertura constitucional las referencias que los arts. 33.1 y 34 c) de la Ley contienen a la potestad reglamentaria para la determinación de las especies cazables o pescables o para su comercialización, como propia de las Comunidades Autónomas no sólo en materia de protección del medio ambiente sino de caza y pesca. El Real Decreto 1.095/1989, donde se incluyen las especies constituye el 'desarrollo' de aquel primer precepto legal, alcanzándole de lleno por consiguiente el reproche de incompetencia con la máxima intensidad, no sólo en virtud del criterio formal explicado, bastante por sí mismo, sino también por razones materiales, que se explican en la Sentencia. Determinar lo que no puede ser cazado o pescado carece de sustancia básica, por casuística y coyuntural. Lo serían, en su caso, las normas que configurasen las características para justificar tales prohibiciones. Por otra parte determinar lo que sí puede ser cazado o pescado por una disposición reglamentaria estatal invade notoriamente las competencias autonómicas, exclusivas, en materia de caza y pesca. Lo mismo acontece, con los demás preceptos impugnados, que son desarrollo ultra vires del art. 34 de la Ley. En definitiva, es clara la nulidad de la entera Disposición final primera de este Real Decreto. Otro tanto, cabe decir, sin más, del 1.118/1989, donde se contienen por remisión al anexo las especies comercializables, con normas al respecto, cuyo art. 1 se autodeclara desarrollo del art. 34 c) de la Ley 4/1989. Siendo idéntica la tacha, idéntica ha de ser la conclusión.

Nada habría que objetar, en principio, a la existencia de la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza ni del Comité de Flora y Fauna Silvestres, órganos de la Administración General del Estado para una materia en la cual carece de atribuciones ejecutivas y reglamentarias, siempre que sus funciones se acomodaran al perfil constitucional. No ocurre así desde el momento en que una de ellas consistirá en 'informar preceptivamente las directrices para la ordenación de los recursos naturales' (art. 36.3), participando así en el ejercicio de una potestad reglamentaria vedada al Estado, como se ha dicho más arriba, mientras que para los dos Comités adscritos se prevén atribuciones para la cooperación y coordinación y para el cumplimiento de convenios internacionales y de la normativa comunitaria, ejecutivas en su mayor parte y en lo que no lo fueren ultra vires, por corresponder también el desarrollo y ejecución de las normas internas y supranacionales a quien tenga competencia sobre la materia, en este caso las Comunidades Autónomas.

He dejado deliberadamente para el final una cuestión transcendente, en la cual el rango reglamentario desborda además sus propios límites. La Constitución no veda la viabilidad de un plan nacional para la ordenación de los recursos naturales, a imagen y semejanza del urbanístico, obra de los Cuerpos colegisladores (art. 112 T.R.L.S.), cuyo carácter básico dependería de que lo fueran los criterios utilizados. Sí veda, en cambio, que su equivalente material emane de la potestad reglamentaria, haciendo imposible además una de las facetas del principio de legalidad, el escalonamiento gradual de las normas según el rango de su autor. En efecto, las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales se sitúan materialmente en un escalón superior a los Planes homónimos, que pueden tener como ámbito espacial una zona concreta o el territorio entero, por qué no, de la Comunidad correspondiente. Son el vértice de la estructura piramidal que termina, por abajo en los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Naturales (art. 15). Si se observa que la planificación ecológica es 'un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial y física' (art. 5.2) y prevalece sobre la urbanística (arts. 5.2 y 19.2 de la Ley), no resulta difícil comprender que la categoría de tales Directrices habría de ser simétrica de la exigible para el Plan Nacional de Ordenación que prevé la Ley del Suelo. Por ello, el art. 8 de ésta que ahora se enjuicia contradice el sistema de fuentes y el principio de jerarquía normativa (art. 9.3 C.E.), incurriendo así en una patente inconstitucionalidad.

4. Otros muchos ejemplos de índole análoga y en la misma línea discursiva podrían aducirse, pero en este lugar basten los botones de muestra seleccionados, sin necesidad de agotar el repertorio, como habría que hacerlo si esto fuera la Sentencia y no una mera opinión disidente. Ahora bien, no quedaría completo mi pensamiento si no trajera a capítulo la función ejecutiva de la legislación básica, o no, sobre la materia. Si en el engranaje de las atribuciones normativas del Estado y de las Comunidades Autónomas pudiera crearse alguna zona en sombra o algún problema de límites, no ocurre lo mismo tratándose de la 'ejecución' de lo legislado, que corresponde en principio a éstas o, para decirlo en otras palabras, con relevancia jurídica clarificadora, de la que está desprovisto absolutamente el Estado, salvo casos de necesidad y urgencia, vinculados a su competencia residual (art. 149.3 C.E.) y no a la protección del medio ambiente. La ejecución, que consiste en llevar a efecto algo, se solapa a la gestión, cuyo meollo consiste en hacer lo necesario para conseguir un fin determinado y a la administración, actividad directiva pero medial e instrumental, con una vertiente económica muy acusada. Todas ellas, utilizadas indistintamente como sinónimas en los Estatutos de Autonomía, son el contenido de potestades públicas, cuyo ejercicio se lleva a cabo habitualmente por actuaciones singulares en sí mismas, aun cuando puedan afectar a una pluralidad de personas, sin que importe tanto la vestidura formal como la sustancia de lo que se hace.

En ella ha de encuadrarse la declaración de que un concreto espacio natural merece la protección prevista constitucionalmente, que se regula en la Ley. Esa declaración consiste, ante todo, en comprobar las características concretas de un terreno determinado para calificarlo en su caso como una de las cuatro modalidades de los espacios naturales protegidos, mediante la subsunción de las circunstancias de hecho en la norma configuradora del concepto jurídico. Consiste, pues, en la aplicación de ésta, individualizándola y, por tanto, es un acto materialmente administrativo, acto de ejecución en suma. En tal sentido parece correcto el principio del cual parte la Ley, donde se dice al respecto que la declaración y gestión de los Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos corresponderá a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren (art. 21.1). Esa competencia es absoluta e inderogable por razón del objeto, el espacio natural, cualesquiera que fueren sus características. En consecuencia, no pueden ser despojadas de ella sus titulares, desplazándola al Estado, en virtud de la situación (zona marítimo-terrestre), de la supraterritorialidad (espacios que rebasen los bordes de una Comunidad) o del interés general, que no es monopolio de ninguna Administración pública (Parques Nacionales). La Sentencia restituye in integrum a sus legítimos propietarios esa competencia confiscada en los dos primeros casos, pero se detiene con timidez ante el último, sin atreverse a negársela al Estado, a quien tampoco se despoja totalmente de la gestión de tales Parques, aunque se le vede la exclusividad, exigiendo la coparticipación de las Comunidades Autónomas.

5. En definitiva, y para no hacer más largo el cuento, estoy conforme con la parte dispositiva de la Sentencia, aun cuando me sepa a poco y me resulte insuficiente, como lo estoy con los razonamientos que han conducido a ella, por su coherencia con el punto de arranque y el rumbo elegidos.

Madrid, a veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cinco.