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06/02/1992
Sentencia Constitucional Nº 13/1992, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 542/1988 573/1989 de 06 de Febrero de 1992
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Orden: Constitucional
Fecha: 06 de Febrero de 1992
Tribunal: Tribunal Constitucional
Nº de sentencia: 13/1992
Fundamentos
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González Regueral, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En los recursos de inconstitucionalidad acumulados 542/88 y 573/89, promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Abogados don Ramón Mª Llevadot i Roig y don Josep Mª Bosch i Bessa, contra determinados preceptos y partidas presupuestarias de las Leyes 33/1987, de 23 de diciembre, y 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989, respectivamente. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado y Ponente, el Magistrado don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1.El 23 de marzo de 1988 tuvo entrada en este Tribunal un escrito por el que don Ramón Mª Llevadot i Roig, Abogado de la Generalidad de Cataluña, en su representación y defensa, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos y partidas presupuestarias de la
2.El recurso se fundamenta en las alegaciones que a continuación se sintetizan:
A) Se inicia la demanda con una 'Consideración general' con el fin de delimitar el objeto y alcance del recurso planteado. Recurso -advierte el Gobierno Autonómico recurrente- que 'está en buena parte orientado a conseguir la tutela efectiva del principio de autonomía financiera de las CC.AA. y, más concretamente, de una manifestación específica de dicha autonomía consistente en la territorialización de determinadas partidas del Presupuesto del Estado para el año 1988 y la remoción de ciertos obstáculos que lo impiden ..., todo ello -se dice- en ejecución del Acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalidad y del mandato del Parlamento de Cataluña ..., a cuyo tenor: 'de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el modelo de Estado Autonómico exige el reparto territorial de las subvenciones estatales. Por lo tanto, por lo que hace a Cataluña, corresponde a la Administración de la Generalidad, en materias de su competencia, hacer esta distribución con plena libertad de decisión, para hacer efectivo el principio de autonomía en el gasto, inherente a toda autonomía política'.
Con tal propósito se impetra el auxilio de este Tribunal, 'a fin de hacer real y efectivo el principio de autonomía financiera (especialmente en cuanto a la gestión de las subvenciones)'; advirtiéndose que 'el llamado sistema de financiación definitivo de las CC.AA. (dimanante del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 7 de noviembre de 1986, por el que se establecen los criterios de financiación para el período 1987-1991), en lo que concierne a la gestión de las subvenciones hizo una previsión verdaderamente reducida de las que habían de formar parte del bloque de financiación incondicionada en tanto que se incluían en el bloque de la financiación condicionada todos aquellos recursos a través de los que se realizan los objetivos generales de política económica y social del Estado cuya gestión y ejecución corresponden a las CC.AA'.
Estima la Comunidad actora que cuanto mayor es el porcentaje de recursos que se adscriben por el Estado a la financiación condicionada, menor es la autonomía real de la C.A, entendida como autonomía 'política', 'porque en tales casos puede suceder que los recursos o 'no lleguen' ... o 'lleguen tarde' ... o lleguen 'sólo en parte' ... o, en fin, lleguen 'condicionados' a través de Convenios cuya subscripción comporta, las más de las veces, una cesión, no conforme a la Constitución, de competencias rigurosamente exclusivas que se convierten en compartidas por el simple hecho de subvencionar el Estado el 'Programa' o el 'Convenio-Programa' y con el agravante de condicionar la aportación estatal a que la C.A. aporte una cantidad similar con lo que la invasión de la autonomía financiera de la C.A. se produce por partida doble'.
El recurso se orienta, pues, a defender la autonomía financiera de la Generalidad de Cataluña en el 'gasto' y, más concretamente, de la que se considera 'una manifestación específica de dicha autonomía consistente en la territorialización de determinadas partidas del Presupuesto del Estado ...'.
Por ello, tras aludir a la doctrina contenida, entre otras, en las SSTC 95/1986 y 146/1986, se precisa que en el presente recurso lo que se cuestiona es la centralización, que se estima indebida, de ciertas partidas presupuestarias que atendiendo a la materia a la que están destinadas (Sanidad y Seguridad Social y Asistencia Social) son de la competencia exclusiva de la Generalidad (arts. 17.1, 2, 4 y 5 y 9.25 del E.A.C.), de manera que la asignación presupuestaria no debió hacerse a favor de determinados órganos o departamentos de la Administración estatal, sino de forma territorialmente descentralizada a favor de las CC.AA. y, entre ellas, a la Generalidad de Cataluña.
Asimismo, se impugnan determinadas asignaciones presupuestarias que se efectúan a favor de las CC.AA. 'mediante Convenio', 'expresión -se dice- que debe suprimirse..., dado que dicho añadido interfiere en el libre ejercicio de competencias exclusivas de la Generalidad y atenta igualmente contra el principio de autonomía financiera de mi representada'.
Se impugnan, por último, determinados preceptos concretos de la Ley de Presupuestos.
B) El planteamiento impugnatorio se concreta, en primer término, en un conjunto de partidas presupuestarias que, a juicio de la Generalidad de Cataluña, son inconstitucionales.
a) En relación a las partidas presupuestarias referidas a la 'Salud Pública' (Ministerio de Sanidad y Consumo, Servicio 26.08, Programa 413.D, Concepto económico 227.07, 227.08 y 227.09, Capítulo II, art. 22, para toda clase de gastos que origine, de una parte, el Programa de control y erradicación de zoonosis: hidatidosis; y de otra el Plan Nacional de Sanidad Ambiental: Red nacional de vigilancia y prevención de la contaminación atmosférica), se afirma que dada la competencia de la Generalidad sobre 'sanidad interior' (art. 17 E.A.C.), las expresadas partidas deberían territorializarse con arreglo a criterios objetivos y destinarse a las CC.AA. total o parcialmente.
b) Determinadas transferencias del Ministerio de Sanidad y Consumo correspondientes a Programas sanitarios se condicionan a la celebración de Convenios (Servicio 26.09, Programa 412.G, Capítulo IV, arts. 42 y 45; Servicio 26.10, Programa 313.G, Capítulo IV, art. 42); Convenios que permiten el establecimiento de condiciones por parte del Estado que inciden indebidamente en el desarrollo de la competencia de ejecución de la C.A. De ahí que deba suprimirse la obligatoriedad de celebrar Convenios con el Ministerio de Sanidad y Consumo.
En particular, la partida referida en el Programa 412.G, Capítulo IV, art. 42 (a la Seguridad Social, mediante Convenios) es inadecuada ya que la -según la Comunidad Autónoma recurrente- 'correcta inteligencia' de la doctrina contenida en la STC 95/1986, 'hubiese exigido que el Presupuesto consignara los créditos correspondientes a cada una de las Entidades gestoras de la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social y no exclusivamente al INSALUD'; ya que la intermediación de éste 'introduce incertidumbre presupuestaria a las CC.AA. que han de gestionar los expresados Programas, y complica extremadamente la gestión en perjuicio del ciudadano ...'.
c) En el mismo presupuesto del Ministerio de Sanidad y Consumo figuran transferencias a familias e instituciones no lucrativas, tanto corrientes, correspondientes a diversos Programas sanitarios (trasplante de órganos, Sida, donación de sangre, etc), como de capital (para la construcción, acondicionamiento y equipamiento de Hospitales) (Servicio 26.09, Programa 412.G, Capítulo IV, arts. 48 y 78), que no deberían distribuirse sino a través de las CC.AA., previa su territorialización según criterios objetivos: 'al no hacerse así -se dice- se producirán necesariamente duplicidad de actuaciones e interferencias en las competencias sanitarias de las CC.AA. que las tengan atribuidas infringiendo, además, el art. 103 C.E.'.
Frente a ello no cabe apelar a la competencia de 'coordinación general' de la Sanidad, pues ésta no puede dar soporte a ninguna previsión presupuestaria encauzada al otorgamiento de ayudas directas a los administrados, sino únicamente a la distribución de los fondos que se entreguen a las Administraciones autonómicas coordinadas.
d) Las partidas que recogen transferencias al INSALUD (Servicio 26.09, Programa 413.A, Capítulo IV, art. 42; y Servicio 26.11, Programa 412.F, art. 42; y Programa 542.H, Capítulo IV, art. 42, procede que sean transferidas directamente a la Generalidad de Cataluña, por cuanto ya se le transfirieron los Servicios del mismo radicados en su territorio: 'al no hacerlo el precepto menoscaba las competencias de mi representada y, consecuentemente, es inconstitucional'.
e) Las partidas del Presupuesto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social destinadas a la aplicación de las prestaciones socioeconómicas de la Ley de Integración de Minusválidos (Servicio 19.12, Programa 313.A, Concepto 422; y Programa 313.B, Concepto 422), deberían, igualmente, haberse distribuido y asignado directamente a las CC.AA. con competencia en la materia -tal como sucede con Cataluña (art. 9.25 E.A.C.)-, sin introducir la mediación innecesaria del INSERSO para realizar la gestión de dichas prestaciones. Esta mediación dificulta la eficacia de la gestión e interfiere una competencia exclusiva de la C.A., máxime al no ser las prestaciones de la referida Ley de Integración de Minusválidos prestaciones de la Seguridad Social.
Y respecto de los Conceptos 451 y 486 del Programa 313.B, la imposición obligatoria de Convenios-Programa limita y cercena la competencia de la C.A. catalana en materia de asistencia social. Sobre este particular -asignación de fondos presupuestarios a las CC.AA. por vía de Convenio, en materias, además, de la exclusiva competencia autonómica-, nada habría que objetar si el Convenio fuera voluntario. Sin embargo, la obligatoriedad del mismo comporta una doble infracción del orden competencial: por un lado, convierte en compartidas lo que son competencias exclusivas (art. 9.25 E.A.C.) y, por otro, incide en la autonomía financiera, ya que para poder disponer de la dotación prevista en los Presupuestos Generales del Estado se impone una aportación económica de las CC.AA. infringiéndose así el art. 156 C.E.
Por lo demás, la introducción de estos Convenios en nuestro sistema -técnica tomada del federalismo cooperativo alemán- carece en la actualidad del suficiente soporte constitucional y, por lo tanto, no son admisibles si se imponen forzosamente.
f) La partida prevista en la Sección 19, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Servicio 01 Ministerio, Subsecretaría y Secretaría General, Programa 313.B, Concepto 721, subvenciones al INSERSO para financiar su plan de inversiones de equipamiento de ámbito estatal (construcción de centros asistenciales de carácter estatal gestionados por el INSERSO), cuya 'ubicación y características -se dice- son decididas por los Servicios centrales del INSERSO sin la menor participación de las CC.AA.'.
Entiende la C.A. recurrente que 'la gestión centralizada representa una acción políticamente contraria al Estado de las Autonomías ...; desde la perspectiva de la oportunidad técnica y social tampoco parece acertada la voluntad de financiar grandes centros gestionados por el INSERSO ...; por otro lado, es muy difícil la coordinación técnica de los servicios prestados en estos centros ... [cuya] rentabilidad social ... es demostradamente baja, y social y humanamente inadecuada'.
En suma, esta partida 'debió ser objeto de una territorialización entre el INSERSO y las CC.AA. que [como Cataluña] tengan asumida y ejerzan íntegramente dicha competencia ... Al no haberse hecho así, el Concepto (721) que se discute deviene inconstitucional por cuanto cercena o disminuye las cantidades que, para tales fines, debió asignarse directamente -en la proporción que corresponda- a mi representada'.
g) Especial atención merece la partida 'Servicio 39, Concepto 452 INSERSO 'A la Generalidad de Cataluña 5.795.145.000 pts'.
Tras exponer muy detalladamente el mecanismo dispuesto para distribuir el presupuesto del INSERSO entre las CC.AA. a las que les han sido transferidos servicios y funciones del referido Organismo, debiéndose tener en cuenta que, a diferencia de las demás CC.AA. -con excepción de la C.A.P.V-, la transferencia a Cataluña ha sido total, afirma la representación de la Generalidad que el sistema de asignación de fondos supone el cercenamiento de las disponibilidades presupuestarias de Cataluña, al deducirse de la base de cómputo un conjunto de partidas y conceptos que no deberían deducirse. Además, determinadas prestaciones, a pesar de ser gestionadas por la Generalidad, a través del Institut Catalá de Serveis Socials, son pagadas por la Tesorería de la Seguridad Social, lo cual, cuando menos -se dice- es 'irregular ya que si la Generalidad gestiona la subvención, lógicamente también debería pagarla... El mecanismo utilizado es, pues, inconstitucional, ya que el 'pago' es también una función 'ejecutiva' que en materia de Asistencia Social corresponde a la Generalidad'.
'Lo más grave -se concluye- es que el INSERSO se reserva la gestión de prácticamente la mitad de un Presupuesto que, en buena medida, debería descentralizarse, y ello a un coste injustificadamente alto ..., manteniendo una estructura administrativa posiblemente desproporcionada en relación con la gestión autonómica de los servicios sociales y, lo que es peor, desarrollando unas políticas de construcción y financiación de grandes Centros de asistencia de carácter estatal y centralizado que, lógicamente, restan posibilidades a todas las CC.AA. para desarrollar su propia política de asistencia social, ya que es patente que las CC.AA. no intervienen en la decisión de crear o no esos grandes Centros estatales'.
C) También son objeto de impugnación diversos preceptos del articulado de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988.
a) El art. 55 se refiere a unas pensiones que tienen carácter asistencial y que deben enmarcarse, por tanto, en la competencia de la Generalidad sobre 'asistencia social', al margen de la Seguridad Social, de la MUNPAL, MUFACE y otras, contempladas también, en el art. 52 en la misma Ley. Teniendo en cuenta que la Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva en materia de 'asistencia social' y que en el Real Decreto de transferencias 1.949/1980 ya se previó que la Generalidad se haría cargo de la concesión y gestión de las Ayudas del Fondo Nacional de Asistencia Social en cuanto a los beneficiarios residentes en Cataluña y a los Centros que se subvencionen con cargo al citado Fondo y, por tanto, se le tranferirán las dotaciones presupuestarias correspondientes, es palmario que la Generalidad tiene atribuida la competencia exclusiva en la materia, sin que al Estado le quede ninguna facultad normativa o ejecutiva: 'al Estado -se dice- le queda la habilitación de los créditos correspondientes en virtud del Decreto de Traspasos, créditos que no constituyen para el Estado ningún título legitimador de atribución de competencias'.
En suma, el art. 55 impugnado es inconstitucional, pues 'al no incluir ninguna cláusula de respeto a las competencias autonómicas, afecta y vulnera las competencias de Cataluña al fijar una cuantía de las prestaciones mensuales y el límite de edad de los beneficiarios'.
b) La Disposición adicional decimosegunda, dando nueva redacción a la Ley 6/1977, de 4 de enero, sobre Fomento de la Minería, incide en una cuestión que es propia de la competencia de Cataluña (arts. 10.5 y 12.1.2 E.A.C.), por cuanto se trata de otorgar subvenciones concretas a determinadas empresas industriales sometidas a la legislación de minas. Dado que el núcleo del precepto es otorgar subvenciones por parte del Ministerio de Industria, y que tal otorgamiento es un típico acto ejecutivo, de carácter singular y sin ninguna connotación normativa, debe concluirse que la impugnada Disposición adicional decimosegunda es inconstitucional.
c) Finalmente, la Disposición final primera, en su último inciso (' ... y a las leyes promulgadas con posterioridad al 4 de enero de 1977') no se ajusta a los requisitos establecidos en el art. 82 C.E., por cuanto la delegación ejecutiva al Gobierno para elaborar Textos Refundidos, regularizando, aclarando o armonizando los textos legales que han de ser refundidos, debe ser otorgada 'para una materia concreta' con determinación del 'ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación'. Pues bien, el juego de la impugnada Disposición final primera con la Disposición final tercera de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, supone la autorización al Gobierno para adaptar el nuevo Texto Refundido (Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 y disposiciones legales vigentes de carácter permanente en materia de gestión presupuestaria contenidas en las Leyes anuales de Presupuestos desde 1977 hasta 1987) 'a la Constitución y a las leyes promulgadas con posterioridad al 4 de enero de 1977', lo que se traduce en la atribución al Organo delegado -el Gobierno- de un cierto grado de innovación impropio de la técnica de la delegación legislativa, máxime al señalarse que la adaptación se hará respecto de la Constitución. Y es que si esta adaptación a la Constitución significase que se autoriza al Gobierno para innovar libremente el ordenamiento, se estaría configurando un tipo de delegación legislativa que excedería de lo permitido por la Norma constitucional.
De otra parte, la Disposición final primera prevé también la adaptación del Texto Refundido respecto a las 'leyes promulgadas con posterioridad al 4 de enero de 1977', por lo que difícilmente puede encontrar ajuste esta remisión con el requisito del art. 82.5 C.E., que exige que la delegación se refiera a un 'ámbito normativo' determinado y para una materia concreta.
D) Concluye sus alegaciones la representación de la Generalidad de Cataluña suplicando de este Tribunal que dicte Sentencia declarando la inconstitucionalidad del artículo y Disposiciones adicional y final, impugnados, así como de las partidas, artículos, Conceptos y Programas que también lo son, declarando respecto de estas últimas, según proceda, que las mismas 'han de ser objeto de la correspondiente territorialización y distribución entre las distintas CC.AA. con competencia en la materia -y entre ellas, la C.A. Catalana- de conformidad con criterios objetivos y con las competencias asumidas en sus Estatutos y Reales Decretos de Transferencias; que tal territorialización o distribución debe efectuarse directamente sin la intervención de otros Organismos centrales y sin necesidad de 'Convenios'; y, finalmente, en cuanto al Servicio 39, Concepto 452, declarando que la territorialización efectuada en lo que concierne a Cataluña es inadecuada por insuficiente, al haber deducido de la base global que debió se objeto de reparto una serie de partidas cuya deducción es improcedente como también lo es el porcentaje aplicado'.
3.Por providencia de la Sección Primera de este Tribunal, de 6 de abril de 1988, se acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados a los Organos que establece el art. 34 de la LOTC, a los efectos allí previstos, y publicar la incoación del recurso en el 'Boletín Oficial del Estado' para general conocimiento.
4.Mediante escritos que tuvieron entrada en este Tribunal los días 14 y 25 de abril de 1988, el Congreso de los Diputados y el Senado, respectivamente, comunicaron, el primero que, aun cuando no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar, y el segundo, que se tuviera por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
5.Tras haberse denegado por Auto del Pleno de este Tribunal de 21 de junio de 1988 la acumulación solicitada por el Abogado del Estado del recurso de inconstitucionalidad registrado con el núm. 556/88 al presente recurso de inconstitucionalidad, solicitada prórroga por el Abogado del Estado para evacuar el traslado de alegaciones y concedida por providencia de 18 de julio siguiente, con fecha 27 de julio tuvo entrada el escrito en el que la representación del Gobierno de la Nación formuló las siguientes alegaciones.
A) Con carácter general, una vez señalado que no hay propiamente una orientación general unitaria del recurso, se afirma que el tema fundamental en él planteado, más que a la autonomía de gasto de la C.A. -que sólo puede referirse en realidad a sus fondos propios- se refiere a la capacidad de gasto del Estado, ya que en nada afecta a la autonomía de gasto comunitario la posibilidad de que el Estado disponga de sus propios fondos, salvo interferencias o contradicciones concretas que en el recurso no se denuncian.
A este respecto, la tesis general del recurso se trata de sustentar en la doctrina de la STC 95/1986, pero lo cierto es que en el recurso se hace una interpretación excesiva de lo afirmado por el Tribunal Constitucional y, además, aun cuando nada hay que objetar a la doctrina de que no existe una potestad estatal autónoma de gasto público que actúe fuera del orden competencial, no pueden olvidarse las importantes matizaciones -incluso en el caso de competencias aparentemente exclusivas de las CC.AA.- que se han formulado en la STC 146/1986, que se refiere, además, a materia análoga a una de las discutidas en el presente recurso (asistencia social).
De la STC 146/1986 cabe concluir, en efecto, que, de una parte, son contradictorios los conceptos de incompetencia estatal y obligada territorialización de los fondos y, de otra, que es necesario proceder a un examen concreto de los fondos previstos a fin de precisar si existe o no interferencia o contradicción con la política de la C.A. en la correspondiente materia. Además, en la misma Sentencia se admite, en ciertos casos, la reserva de la gestión por el propio Estado, sin perjuicio de que, en última instancia, haya que examinar concretamente la disciplina normativa específica de las ayudas o fondos de que se trate para determinar sus características, posible necesaria territorialización y grado adecuado de la misma. Disciplina normativa que, por lo que atañe a la pretendida territorialización, evidentemente no cabe exigir a la propia Ley de Presupuestos, a pesar de lo cual expresamente se ha previsto la posibilidad de esa territorialización (art. 123 de la Ley impugnada).
Por todo ello, a juicio del Abogado del Estado, no cabe en el presente recurso de inconstitucionalidad examinar en abstracto la adecuación de las partidas presupuestarias impugnadas al orden competencial por el solo hecho de no haberse previsto expresamente la territorialización de las mismas, la cual siempre será posible de acuerdo con lo dispuesto en el referido art. 123 de la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado impugnada.
Por lo demás, en relación a las partidas impugnadas invocando a tal efecto genéricamente la competencia autonómica en materia de sanidad, cabe añadir que parece desconocerse la existencia de competencias estatales básicas en esa misma materia y que, cuando se alude a las dificultades técnicas derivadas de que el destinatario de las subvenciones sea el INSALUD, no se trata propiamente de un motivo de inconstitucionalidad, ni en realidad se presenta como tal.
B) En cuanto a la impugnación de aquellos conceptos que conciernen casi exclusivamente al INSERSO, hay que tener en cuenta lo siguiente: Primero, que la mediación del referido organismo no puede ser nunca un motivo de inconstitucionalidad. Segundo, que las partidas de los Programas 313.A y 313.B no están totalmente transferidas a Cataluña, ya que, de acuerdo con el Real Decreto 383/1984, de 1 de febrero (art. 43), el derecho lo reconoce la C.A., pero la tramitación del pago la continúa realizando el INSERSO. Y tercero, que la crítica que se formula al sistema de Convenios es totalmente abstracta, y por ello no puede prosperar la pretendida inconstitucionalidad. Sin conocer la normativa específica del concepto presupuestario que regule la ayuda o subvención, no puede, en efecto, impugnarse su instrumentación a través de Convenios, sin olvidar que el sistema de Convenios es perfectamente compatible con la doctrina del Tribunal Constitucional, siempre que no haya una ilegítima renuncia a las propias competencias.
C) La impugnación en particular del Servicio 39, Concepto 452, INSERSO, se basa esencialmente en que la cuantía que Cataluña recibe es insuficiente, pero lo cierto es que el porcentaje utilizado para su determinación es el previsto en el art. 118 de la misma Ley de Presupuestos que, sin embargo, no ha sido objeto del recurso de inconstitucionalidad planteado.
De otra parte, no puede desconocerse que el sistema de financiación de la C.A. del País Vasco es completamente distinto al del resto de las CC.AA. ya que percibe los totales del coste y luego devuelve al Estado un cupo global. Cataluña, sin embargo, no devuelve nada, por lo que es lógico que en la base global a repartir se deduzcan previamente los gastos que sigue sufragando el Estado (pensiones centralizadas, Servicios Centrales, etc.) y que no son, sin duda, partidas regionalizables.
D) Las razones aducidas para la impugnación del art. 55 son inconsistentes por cuanto parten del olvido de que, para determinar la real extensión de la competencia asumida por Cataluña en materia de 'asistencia social', hay que estar a la naturaleza de las cosas y a los límites institucionales que la misma imponga, de manera que Cataluña no ha podido asumir aquellas facultades que por exceder naturalmente del ámbito estricto de la autonomía son de competencia genuinamente estatal y en cuanto tal indeclinables o irrenunciables, siendo éste el caso de las facultades normativas en la materia de pensiones asistenciales previstas en el Real Decreto 2.620/1981, de 24 de julio. Dejar la función normativa que se impugna a cargo de cada C.A. supondría, pues, eliminar o eludir la garantía de una pensión asistencial mínima e idéntica para todos (art. 149.1.1ª, en relación con los arts. 41, 49 y 50, todos de la C.E.), al quedar al arbitrio de cada C.A. la determinación de tal aspecto básico.
E) Respecto de la Disposición adicional primera que modifica el art. 20.1 de la Ley 6/1977, sobre Fomento de la Minería, hay que recordar que el Estado dispone de competencias en esta materia de subvenciones al amparo del art. 149.1.13 y 25 C.E,. debiendo estarse a la normativa específica, sin que sea impugnable la mera previsión abstracta como aquí sucede.
F) Por último, la impugnación del último inciso de la Disposición final primera está enunciada en términos casi hipotético-interpretativos. Se persigue con la misma que el TC realice una interpretación, pero, en cualquier caso, es evidente que existe un ámbito claro para la refundición que queda referido a los contenidos de la propia Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, alejándose así cualquier duda de indeterminación inconstitucional o habilitación en blanco al Gobierno.
G) Concluye el Abogado del Estado sus alegaciones suplicando sea dictada Sentencia por la que se declare que los preceptos impugnados se ajustan plenamente a la Constitución.
6.El 29 de marzo de 1989 quedó registrado en este Tribunal un escrito por el que don José Mª Bosch i Bessa, Abogado de la Generalidad de Cataluña, en su representación y defensa, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 45 de la
7.El recurso se fundamenta en las alegaciones que a continuación se sintetizan :
A) Con el carácter de consideraciones generales comienza afirmándose que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989, en cuanto engloba la previsión global de ingresos y, sobre todo, de gastos, incide de forma directa en el ejercicio de la autonomía de aquellas nacionalidades y regiones que no gozan de concierto económico y que, por lo tanto, dependen de las pertinentes transferencias de recursos. Es preciso, pues, comprobar la suficiencia y equidad de las participaciones de las CC.AA. -y, en concreto, de la Generalidad de Cataluña- en las diferentes partidas presupuestarias, debiéndose tener bien presente que la consignación centralizada de las partidas presupuestarias que se refieran a materias en las que la Generalidad ostenta competencias, supone el incumplimiento de las previsiones del propio sistema de financiación autonómica y condiciona el ejercicio de tales competencias.
La neutralidad del Presupuesto, en este sentido, desde el punto de vista competencial, no es ni siquiera aparente, porque al consignarse el crédito en favor de un órgano estatal se le está haciendo ya atribución de la responsabilidad sobre el uso y gestión del mismo. Y aun cuando, de acuerdo con los criterios que regulan la ejecución y liquidación del Presupuesto del Estado (art. 74 Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria), no queda excluida de raíz la posibilidad de una cierta intervención de la Generalidad de Cataluña en la gestión de esos créditos presupuestarios, resulta, sin embargo, innegable que ello no permite una auténtica gestión autonómica tal y como le correspondería de acuerdo con las competencias que ha asumido. Y es que, al consignarse unas determinadas partidas destinadas a subvención o fomento en favor de Organos estatales se está predeterminando que la gestión de ellas corresponde a los mismos o que, al menos, la posible gestión por las CC.AA. se hará bajo su control directo, lo cual sólo es justificable en aquellos supuestos en los que las CC.AA. carezcan de competencias sobre la materia a la que se destinen las partidas en cuestión, pero no en los demás casos.
Tras señalar 'la necesidad abstracta de que los mecanismos de asignación presupuestaria no atenten contra el orden competencial', se denuncia que 'las partidas destinadas a actividades de subvención o de fomento, objeto del presente recurso, no respetan el reparto competencial ya que no permiten el mero ejercicio de las competencias de ejecución en régimen de autonomía [que corresponden a] la Generalidad de Cataluña, que rechaza convertirse en 'mera caja pagadora del Estado'.
Se basa, por otro lado, el presente recurso en que 'la consignación centralizada de ciertos créditos presupuestarios con destino a las finalidades [de subvención o de fomento], no respeta el sistema de financiación autonómico vigente, que no es otro -de momento- que el establecido en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera (1/1986, de 7 de noviembre)'.
Pese a considerar que este sistema de financiación 'reduce a su mínima expresión la autonomía financiera de las CC.AA.', la Generalidad de Cataluña no pretende en este recurso 'contestar la constitucionalidad del sistema vigente de financiación', sino, dentro de los márgenes del mismo, 'defender sus competencias frente a la creciente expansión de las intervenciones de la Administración del Estado', y 'evitar que los Presupuestos Generales del Estado para 1989 se conviertan en un instrumento para la invasión de sus competencias', puesto que 'es en el tema de la gestión de las subvenciones donde se produce de forma más evidente la desconsideración de las competencias autonómicas'.
El Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CC.AA. de 7 de noviembre de 1986, que adoptó el sistema de financiación autonómico para el período 1987/1991, estructura el volumen de recursos traspasados a las CC.AA. en dos grandes bloques, el de financiación incondicionada y el de financiación condicionada, señalando respecto de este último, y en relación a las subvenciones corrientes y de capital -cuya finalidad sea realizar determinados objetivos generales de la política económica y social del Estado y en las que la gestión y ejecución corresponden a las CC.AA.- que '...correspondiendo la gestión y ejecución de estas subvenciones a las Comunidades Autónomas, deben establecerse los mecanismos necesarios para aplicar la gestión de las mismas, incluyendo su territorialización en los Presupuestos Generales del Estado, si ello fuera posible y en su defecto procediendo a su territorialización durante el ejercicio con la mayor antelación posible'. Se trata, en suma -como declara el propio Acuerdo- de 'hacer compatible el ejercicio de las competencias del Estado en materia de política económica y social y las competencias de las Comunidades en lo que respecta a la gestión y ejecución de dichas políticas'.
Entiende la C.A. recurrente que 'la correcta aplicación de estas previsiones del Acuerdo 1/1986, de 7 de noviembre, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, implica que las partidas en que se persiguen objetivos generales de política económica y en que al menos la ejecución corresponde a las CC.AA., deben ser configuradas bajo la forma de transferencias a estas últimas y consignarse en los Capítulos 4.5 (transferencias corrientes) y 7.5 (transferencias de capital)', al considerar que 'las subvenciones condicionadas se configuran en el Acuerdo como un elemento más de los que integran la financiación de las CC.AA.'. Se concluye, por ello, que 'las partidas presupuestarias que no estén configuradas con este carácter de transferencia del Estado a las CC.AA. con competencia al menos para la gestión, no respetan el orden competencial que dispone que estos recursos se integren en sus propios Presupuestos y se gestionen de acuerdo con el principio de autonomía financiera'.
Según la C.A. recurrente, 'confirma lo anterior el art. 153 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, el cual también considera estas subvenciones gestionadas como un elemento de la financiación autonómica'.
Tras formular 'las condiciones mínimas que deberían reunir las subvenciones para respetar tanto el principio competencial como el de la autonomía financiera', concluye la Generalidad de Cataluña que 'la regla general en el caso de las partidas destinadas al fomento en materias de competencia autonómica debería consistir en la territorialización en los propios Presupuestos. Solamente en el caso de existir alguna dificultad de tipo técnico, dicha territorialización podría posponerse a un momento posterior a la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado pero, en cualquier caso, al incidir las partidas en competencias de las CC.AA. deberían consignarse los créditos presupuestarios en los Conceptos 4.5 y 7.5 'para Comunidades Autónomas' y en ningún caso como partidas centralizadas a cargo de órganos del Estado'. De este modo se evitaría la gestión centralizada, y con ello la invasión competencial.
De otra parte, en aquellos supuestos en los que la titularidad de la competencia estatal no alcanza a las competencias de gestión, que corresponden a las CC.AA., la fórmula que debe observarse no es la gestión de las subvenciones por órganos centralizados, sino la cooperación que permita evitar esa centralización. Cooperación que no puede traducirse en una aplicación desfigurada de los 'Convenios' a través de los cuales se instrumentan estas partidas, tal como ya se razonó en el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988 respecto de las materias referentes a 'asistencia social'.
Entiende, en fin, la C.A. recurrente que 'las consignaciones centralizadas supondrán también un incumplimiento del sistema vigente de financiación autonómica tal y como éste ha sido diseñado en el citado Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera'; por lo que, al interponer este recurso, 'no solo defiende sus competencias invadidas sino que exige el cumplimiento de los compromisos surgidos en los referidos Acuerdos institucionales de acuerdo con los principios de lealtad y de buena fe'.
B) También con carácter introductorio, la representación de la Generalidad de Cataluña procede a un detallado análisis de la doctrina de este TC a propósito de las subvenciones y de la potestad estatal de gasto en relación al sistema de distribución de competencias, destacando la poca operatividad que hasta el momento ha tenido esa doctrina dada la práctica seguida por la Administración estatal.
Además, en algunas ocasiones, las consecuencias prácticas de esa doctrina se han visto reducidas por el hecho de haberse impugnado la normativa estatal sobre algunas subvenciones concretas y no haber impugnado su consignación en forma de partidas presupuestarias centralizadas en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. Así sucedió en el supuesto que dio lugar a la STC 95/1986, no prosperando en este punto la reclamación de la Generalidad, ya que, como precisó la referida Sentencia, su pronunciamiento se hacía 'cualquiera que fuese el juicio que tal centralización pudiera merecer'; centralización que fue 'efectuada en su momento' y 'que aquí no es objeto de discusión'. Por todo ello, una de las pretensiones principales de este recurso consiste en obviar ese inconveniente que limita las consecuencias prácticas de la doctrina del TC sobre las subvenciones, lo que explica que se proceda a impugnar un gran número de partidas presupuestarias, siendo, ahora si, esa centralización objeto de debate, siguiendo a tal efecto la pauta de la propia STC 95/1986 y otras más, cuando afirmó que 'dando un paso más se podría llegar a cuestionar si tiene sentido y es eficaz un sistema de subvenciones centralizadas a un sector económico como el agrícola, que ha sido descentralizado y atribuido a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas...'.
C) Sobre la base de estas consideraciones previas, la impugnación de las diversas partidas presupuestarias cuya constitucionalidad se cuestiona, se justifica en los razonamientos siguientes, sintéticamente expuestos ahora:
a) En relación a las partidas presupuestarias incluidas en las Secciones 19 (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) y 27 (Asuntos Sociales) que se impugnan, referentes a la materia de 'asistencia social', que es competencia exclusiva de la C.A. de Cataluña (art. 9.25), se reiteran idénticos motivos a los ya expuestos con ocasión de recurso de inconstitucionalidad planteado contra las correlativas partidas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988 (en adelante, R.I. 542/88). En consecuencia, se insiste en que la mediación del INSERSO no sólo resulta innecesaria, sino que tampoco se ajusta al orden competencial resultante del bloque de la constitucionalidad, y que los 'Convenios-Programa' limitan y cercenan la competencia exclusiva de que goza la C.A. catalana en la señalada materia de 'asistencia social', y atentan contra los principios de autonomía y suficiencia financieras de las CC.AA.: 'la única solución constitucionalmente correcta será, pues, la territorialización de esta partida en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado, atendiendo a criterios de población asistida'.
En particular, dentro de la Sección 27, Servicio 01, Programa 313.L, el Concepto 481 se fundamenta en el
b) Las partidas previstas en el 'Presupuesto de la Seguridad Social. INSERSO, Función 3, Servicios Sociales, Grupo 35 'Transferencias a CC.AA. por los servicios sociales asumidos'. Concepto 450.2, Cataluña. Importe 7.538.519.000 pesetas' se impugnan, asimismo, por idénticas razones a las que motivaron la impugnación de las correlativas partidas de la Ley de Presupuestos para 1988.
c) Las partidas presupuestarias del Servicio 16 (Ministerio del Interior), Servicio 004, D.G. Protección Civil, que se impugnan, dada la competencia de la Generalidad de Cataluña en la materia de protección civil (arts. 9.1, 12.1.2 y 13 de su Estatuto) deben territorializarse, asignando a la Generalidad la parte proporcional de las mismas de acuerdo con sus características y particularidades, ya que 'mantener centralizadas las referidas partidas, a disposición de los Organos centrales del Estado, no sólo limita los recursos de las CC.AA. competentes, sino que puede dar lugar a futuras invasiones competenciales y a inútiles duplicidades en las actuaciones de las diferentes Administraciones'.
d) De la Sección 17 (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo) se impugnan una serie de partidas relativas a la protección y mejora del medio ambiente, por cuanto, dada la competencia del Estado en la materia (ceñida al establecimiento de la legislación básica), son plenamente proyectables las consideraciones generales ya expuestas. Ello supone la necesidad de territorializar, en materia de medio ambiente, los correspondientes recursos presupuestarios, sin que el hecho de que la política medio-ambiental armonizada en todo el territorio del Estado responda a las directrices de la Comunidad Económica Europea pueda servir de excusa para mantener esa centralización a través de la Dirección General del Medio Ambiente.
e) También han de ser, cuando menos, territorializadas las partidas de la Sección 19 (Ministerio de Trabajo) relativas a cooperativas y sociedades anónimas laborales, ya que Cataluña dispone de competencia ejecutiva de la legislación del Estado en materia de trabajo y de competencia exclusiva en materia de cooperativas.
De otra parte, en relación a las partidas de la misma Sección relativas a jubilaciones de trabajadores, dada la competencia de Cataluña en la materia (art. 11.2 E.A.C.), nada impide que se proceda a la gestión descentralizada de las mismas. Cataluña, sin embargo, no dispone de participación en esos fondos, a pesar de que otras CC.AA., con idénticas competencias en materia laboral, si participan con un porcentaje de acuerdo con lo dispuesto en la Orden de 26 de marzo de 1988.
f) Del Presupuesto del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones (Sección 23) se impugna la partida relativa a 'ayudas para subvencionar el tipo de interés en los créditos para la renovación del parque de vehículos destinados al servicio público de transporte por carretera en las condiciones que se determinen reglamentariamente', ya que, dada la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de transporte (art. 9.15 E.A.C.), y no especificándose en el Concepto presupuestario impugnado, ni tampoco en la Memoria del correspondiente Programa, que tales subvenciones están destinadas al transporte por carretera de competencia estatal, es obligada la territorialización de las ayudas. Gestión descentralizada de los recursos que podría realizarse con arreglo a diversos criterios (número de autorizaciones de transporte residenciadas en Cataluña en relación con el conjunto del Estado, o número de empresas de transporte radicadas en Cataluña en relación con el global estatal, antigüedad del parque de vehículos): 'la territorialización del concepto presupuestario sería la solución constitucionalmente correcta y aseguraría una gestión eficaz del gasto público. Al no hacerlo la partida presupuestaria impugnada, procede declarar su inconstitucionalidad'.
g) Se impugnan, también, las partidas presupuestarias comprendidas en la Sección 26 (Ministerio de Sanidad y Consumo) que se refieren a la materia 'Sanidad' (salud pública, protección y promoción de la salud, etc.), por cuanto quedan enmarcadas en el título competencial previsto en el art. 17.1 del E.A.C.
En concreto, en los Conceptos 421 a 429 del Servicio 09 (Dirección General de Planificación Sanitaria), 421 y 422 del Servicio 10 (Delegación del Gobierno para el plan nacional sobre drogas) y 421 a 425 y 427 del Servicio 11 (Secretaría General de Asistencia Sanitaria), se efectúan transferencias al INSALUD con el propósito de que su gestión se lleve a cabo directamente por esta Entidad en la parte destinada a Servicios centralizados, o para que sean posteriormente transferidas para su gestión por las CC.AA. de acuerdo con los Servicios transferidos. Esto supone que la intermediación del INSALUD provoca incertidumbre presupuestaria a las CC.AA., que han de gestionar los Programas sanitarios con el desconocimiento del importe real que van a recibir y la espera de la insegura llegada de los fondos estatales. Además complica extremadamente la gestión en perjuicio de los ciudadanos, contraviniendo el art. 103 C.E. y, en definitiva, resulta innecesaria y desajustada al orden competencial establecido.
Junto a lo expuesto, la Generalidad de Cataluña estima que debe recibir directamente del Ministerio de Sanidad para su gestión la parte que objetivamente le corresponda en las partidas destinadas a financiar aquellas actividades que se dirigen a la protección y promoción de la salud ('detección de anticuerpos del SIDA'; 'prevención de minusvalías'; 'atención al embarazo'; etc.), dadas las competencias que ostenta (art. 17. 1 E.A.C.) y la propia transferencia de los Servicios (Real Decreto 2.210/1979). Las partidas presupuestarias, en estos casos, definidas en sus 'características esenciales', deberían, pues, consignarse en los Presupuestos de forma territorializada, según criterios de población protegida o afectada.
De otra parte, en buen número de estas partidas, las transferencias a las CC.AA. se condicionan a la previa formalización de Convenios, lo que vicia de entrada todo el sistema y colisiona con la regla de que, una vez fijadas por el Estado las características esenciales definitorias -la finalidad a la que deben dirigirse y el importe-, las transferencias, ni antes ni después de verse materializadas, pueden quedar supeditadas a condiciones impuestas directa o indirectamente, pero unilateralmente, por la vía del Convenio, ya que con ello se produce la transgresión del orden competencial.
Idéntica exigencia de territorialización, con arreglo a criterios organizativos deberían haberse observado en las partidas del mismo Presupuesto del Ministerio de Sanidad contenidas en el Servicio 09, Programa 412.G, Conceptos 484 a 489 y 781; en el Servicio 02, Programa 411, Conceptos 480 y 481; en el Servicio 07, Programa 413.B; en el Servicio 09, Programa 413.A, Conceptos 442 y 483; y en el Servicio 10, Programa 313.G, Concepto 481. Todas estas partidas, destinadas a subvencionar directamente a instituciones y/o familias sin ánimo de lucro, deberían, en efecto, territorializarse definitivamente y transferirse a las CC.AA., debiendo éstas decidir el destino concreto de los fondos respetando la finalidad general establecida (es decir, la materia que se debe financiar), sin intervención estatal en la gestión de los mismos. Esta intervención estatal transgrede las competencias de ejecución en materia de sanidad interior de la Generalidad, sin que pueda, por lo demás, justificarse, como sucede en alguna partida (la 26.10.481 referida al Plan Nacional sobre Drogas) en la existencia justamente de un Plan Nacional o en las competencias estatales de coordinación general sanitaria, razón por la cual, la Orden ministerial de 30 de diciembre de 1988, convocando ayudas económicas destinadas a Entidades sin finalidad de lucro de ámbito estatal, que desarrollan Programas supracomunitarios de acuerdo con las prioridades para 1989 contenidas en el Plan Nacional sobre Drogas, vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña (arts. 17 y 44 E.A.C.)
En otros supuestos, tal como sucede con las partidas previstas en el Servicio 09, Programa 412.G, Concepto 751 y en el Servicio 10, Programa 313.G, Conceptos 453, 454.01 y 02, 455 y 456, el Estado también se extralimita en sus competencias al destinar las partidas de transferencia a las CC.AA. a finalidades tan concretas que condicionan la planificación que por las mismas pueda llevarse a cabo en su ámbito de competencias. El Estado no puede entrar, en efecto, a detallar las partidas a nivel de Subconcepto ni introducir limitaciones o finalidades específicas a nivel de Concepto, ya que el carácter condicionado de la financiación no puede ir más allá de la finalidad básica de su destino.
Finalmente, las restantes partidas contenidas en el Servicio 01, Programa 411.A, Conceptos 226.04 y 226.07; y en el Servicio 09, Programa 412.G, Conceptos 226.04 y 07 y 227.07, se refieren a la materia de salud pública y promoción de la salud en la que la Generalidad ostenta competencias de desarrollo normativo y ejecución, habiéndole sido traspasados los Servicios correspondientes (Real Decreto 2.210/1979). Y los que se refieren a la prevención de enfermedades infectocontagiosas y drogadicción en las instituciones penitenciarias también deben ser gestionadas por la Generalidad, por ser la titular de los Servicios transferidos tanto en materia sanitaria como penitenciaria.
h) En cuanto a las partidas presupuestarias de la Sección 20 (Presupuesto del Ministerio de Industria y Energía) que se impugnan, dadas las competencias asumidas por la Generalidad de Cataluña en la materia de industria (arts. 12.1.2 y 3, 9.18 y 10.1.5 E.A.C.), debe corresponder a ésta la regulación de las condiciones de acceso y la gestión de las ayudas, procediéndose, pues, a su territorialización y cesando la gestión de las correspondientes partidas por los órganos estatales. Así sucede con las partidas relativas a programación de la innovación industrial y de la tecnología, al desarrollo de proyectos tecnológicos, al Plan Eléctrico e Informático Nacional, al desarrollo tecnológico para el uso eficiente de la energía, a inversiones sobre conservación de la energía, a la investigación y desarrollo tecnológico de la minería, al fomento de la investigación y desarrollo en la industria farmacéutica, a la promoción de la calidad industrial, al apoyo a la pequeña y mediana empresa industrial, al desarrollo energético y a la explotación minera.
i) En relación a las partidas de la Sección 21, correspondiente al Presupuesto del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, recuerda la representación de la Generalidad de Cataluña que la mayoría de los conflictos planteados ante este TC en materia de agricultura, ganadería y pesca se han fundamentado en que las disposiciones normativas reguladoras de las diferentes líneas de ayudas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado pretenden centralizar las actuaciones y asignar la gestión de las subvenciones -incluso la mera tramitación de expedientes y el pago de las ayudas a los beneficiarios- a órganos de la Administración estatal, sin que resulte en absoluto justificable la necesidad de una gestión centralizada que carece, por otra parte, de toda fundamentación competencial, al incidir en unas materias en las que la Generalidad tiene atribuida competencia exclusiva (arts. 12.1.4; 9.17 y 10.1.7 E.A.C.). No es, en definitiva, legítimo que la Administración central se reserve la competencia para decidir la cuantía, el destino y la tramitación de las ayudas y subvenciones, ni que se mantengan centralizadas las partidas correspondientes en una materia en la que el Estado únicamente conserva un título competencial genérico y horizontal, como es el de la planificación y ordenación general de la economía en lo relativo al sector agrícola. Debiéndose reiterar, además, que la plena tutela de los derechos de la Generalidad no puede alcanzarse sólo a través de la impugnación de la normativa estatal sobre la gestión de las subvenciones, siendo también preciso impugnar la centralización operada por las partidas presupuestarias.
Se explica, de este modo, la necesidad de impugnar un amplio conjunto de partidas presupuestarias por cuanto su propia configuración 'anticipa una gestión centralizada de las mismas o, al menos, un injustificado y arbitrario condicionamiento de las competencias autonómicas que resulta totalmente inaceptable'.
Las partidas contenidas en el Servicio 07, Programas 712.D, 771 y 773 y en el Servicio 08, Programa 712.C, Concepto 471, se destinan a ayudas cuya tramitación está regulada por el
Asímismo, se impugnan las ayudas y subvenciones (contenidas en el Servicio 03, Programa 542.F, Concepto 780; Servicio 106, Programa 542.F, Conceptos 485, 486, 488 y 489; Servicio 106, Programa 712.A y D, Conceptos 480, 481 a 484, 487 y 772; Servicio 109, Programa 712.D, Concepto 771; Servicio 203, Programa 533.A, Conceptos 770 y 780; y Servicio 04, Programa 712.C, Concepto 776) que están destinadas a la concesión de las ayudas previstas en el
Dada la competencia de Cataluña en la materia (arts. 9.10, 12.1.4 y 25.2 E.A.C) y los traspasos efectuados por Reales Decretos 1.388/1978, 233/1981, 2.176/1981, 241/1981 y 1.950/1980, la Generalidad ya ha impugnado, mediante la interposición del conflicto positivo de competencias núm. 1.389/87, los arts. 2.1,2,3 y 4; 23; 24.2 y 3, 25, 29 y 41.1 del referido Real Decreto 808/1987, solicitando se declare su competencia, dado que dichas previsiones vulneran las competencias autonómicas, impugnándose ahora las referidas partidas por cuanto reflejan una total centralización de tales fondos, pudiendo disponer de los mismos únicamente la Administración central. No cuestiona la Generalidad de Cataluña que 'el Estado pueda destinar parte de sus recursos a financiar las ayudas para la mejora de las estructuras agrarias establecidas en el Reglamento Comunitario CEE 795/1985, mediante su previsión en la Ley de Presupuestos Generales ..., el Estado puede y debe establecer en sus Presupuestos las cantidades globales que correspondan, que deberán ser transferidas a las CC.AA. también con carácter global, de forma que las CC.AA. integren los fondos en las partidas de ingresos de sus propios Presupuestos y determinen, en su caso, las condiciones concretas de otorgamiento de las ayudas y órdenes de pago'.
Idéntica territorialización y transferencia a las CC.AA. procede en el caso de los fondos presupuestados para la compensación de rentas por limitaciones naturales en zonas de montaña y en otras zonas desfavorecidas (Servicio 109, Programa 712.D, Concepto 776), y para la compensación de rentas por limitación de producción (abandono temporal, jubilación anticipada y ayuda a la renta) (Servicio 109, Programa 712.D y Concepto 777), habiéndose instrumentado estas últimas mediante el Real Decreto 1.435/1988 y la Orden de 5 de diciembre de 1988. Entiende la C.A. recurrente que 'la garantía mínima de las competencias de gestión de las CC.AA. exige que la partida en cuestión (Concepto 777) aparezca asignada a 'las Comunidades Autónomas' para evitar eventuales condicionamientos o incluso la frecuente tentación del MAPA de llevar a cabo la gestión de forma centralizada'.
Tampoco se prevé la territorialización de las dotaciones (contenidas en el Servicio 04, Programa 712.B, Concepto 781) para subvenciones destinadas a la lucha contra agentes nocivos y promoción de agrupaciones de agricultores para los tratamientos integrados en agricultura, correspondiendo, sin embargo, a la Generalidad de Cataluña la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería (art. 12.14 E.A.C.) y las funciones de lucha y prevención contra agentes nocivos de los vegetales (Real Decreto 1.674/1981), tal como se reconoció en la STC 80/1985. En este caso, no obstante, si bien en la práctica se está respetando de hecho la territorialización -ya que es la Generalidad la que tramita los expedientes, aprueba la concesión de las ayudas y hace efectivo el pago de la subvención, previa transferencia del Ministerio de Agricultura-, lo cierto es que en la Ley de Presupuestos no consta esta dotación como una transferencia a 'Comunidades Autónomas', con lo que no se posibilita que las CC.AA. puedan integrar esos fondos en la partida de ingresos de sus propios Presupuestos. E idéntica consideración cabe mantener respecto de las partidas relativas a la defensa sanitaria de los animales y sus productos y a la reestructuración de los sectores productivos vegetales de las producciones ganaderas (Servicio 04, Programa 712.B, Concepto 772 y Programa 712.D, Conceptos 773 y 774), al fomento del asociacionismo agrario (Servicio 04, Programa 712, Concepto 778), a los medios de producción y nuevas técnicas de cultivos herbáceos y fomento de la producción de cultivos leñosos (Servicio 04, Programa 712.C, Conceptos 770, 771, 775 y 776), a la mejora de las estructuras de manipulación, transformación y comercialización mayorista de los productos agrarios y pesqueros (Servicio 09, Programa 712.E, Concepto 771), y a poner en práctica la política financiada por el FEOGA (Servicio 106, Programa 712.A, Conceptos 782 a 785).
En relación con estas partidas presupuestarias, admite la Generalidad que 'en la práctica se está respetando la territorialización', pero pretende que esta 'territorialización práctica debe quedar formalmente establecida en la Ley objeto de impugnación'; y ello 'para evitar que esta práctica de la Administración del Estado, dependa del arbitrio y buena disposición de los Organismos centrales a quien en la configuración actual del Presupuesto se concede las facultades de gasto y gestión'.
Las partidas previstas para el fomento de entidades asociativas para el desarrollo de la agroindustria (Servicio 09, Programa 712.A, Concepto 772) también deberían ser territorializadas y transferidos los recursos presupuestarios para tal finalidad a las CC.AA., al igual que en el caso de las dotaciones para el fomento de la utilización de las semillas y plantas de vivero de calidad, pudiéndose optar entre muy diversas soluciones técnicas para garantizar que no se sobrepase la cuantía de los fondos estatales presupuestados.
La partida prevista en Servicio 04, Programa 712.C, Concepto
II. Fundamentos jurídicos
1.Con el fin de concretar el objeto y alcance de los recursos de inconstitucionalidad 542/88 y 573/89, planteados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, conviene desde ahora precisar las disposiciones impugnadas, las infracciones constitucionales que se entienden producidas y la pretensión que la Comunidad Autónoma recurrente hace valer en esta instancia constitucional. Y a este respecto en los presentes recursos de inconstitucionalidad aparecen impugnados un amplio número de partidas presupuestarias junto a algunos preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989; consistiendo la tacha de inconstitucionalidad, de una parte, en el no respeto del orden constitucional de distribución de competencias, y, de otra, en la vulneración de la autonomía financiera de la Generalidad de Cataluña en la vertiente del gasto y, más concretamente, de la que se considera 'una manifestación específica de dicha autonomía consistente en la territorialización de determinadas partidas del Presupuesto del Estado'; y, en fin, en la conculcación del sistema de financiación autonómico diseñado para el periodo 1987/1991 en el Acuerdo 1/1986 del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 7 de noviembre.
Según la recurrente, en todas las partidas presupuestarias impugnadas se prevén fondos que, destinados a subvencionar diferentes actividades, en unos casos -los más- aparecen configuradas centralizadamente a favor de órganos estatales, a pesar de proyectarse o dirigirse esas subvenciones a actividades englobables en materias en las que, cuando menos, la competencia ejecutiva corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña. Esa configuración de las partidas presupuestarias, asignadas a órganos de la Administración estatal, y no como transferencias territorializadas a favor de las Comunidades Autónomas -y, en concreto, a favor de la de Cataluña- supone, pues, un atentado a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156 C.E.) y al propio orden constitucional de distribución de competencias, dado que tales partidas no territorializadas se refieren a Programas de fomento a desarrollar en ámbitos de actuación respecto de los cuales las Comunidades Autónomas -en particular la de Cataluña- ostentan competencias. Por esta misma razón, por tratarse de previsiones de gasto que inciden en ámbitos competenciales autonómicos, incurren también en inconstitucionalidad otro conjunto de partidas que, aun cuando sí se han configurado como subvenciones -o más propiamente, transferencias- de asignación territorial a favor de las Comunidades Autónomas, quedan, sin embargo, condicionadas a la celebración de Convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Convenios que al ser obligatorios para poder disponer de esos fondos, permiten a la Administración estatal imponer condiciones y requisitos que transforman en competencias compartidas lo que son competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. De otra parte, se impugnan otras partidas presupuestarias debido a que su territorialización -que la Comunidad actora reconoce que se está respetando de hecho en la práctica- no aparece formalmente establecida en las Leyes de Presupuestos, como -según la recurrente- debiera hacerse 'para evitar que esta práctica de la Administración del Estado dependa del arbitrio y buena disposición de los Organismos centrales a quienes en la configuración actual del Presupuesto se concede las facultades de gasto y gestión'. Y, finalmente, con carácter más residual, no faltan partidas que, habiendo sido territorializadas, han especificado con excesivo detalle los fines y condiciones de las subvenciones previstas, lo que supone, asímismo, una vulneración de las competencias autonómicas.
Pese a que la Comunidad Autónoma recurrente advierte que 'es en el tema de la gestión de las subvenciones donde se produce de forma más evidente la desconsideración de las competencias autonómicas', lo que se cuestiona fundamentalmente en los recursos planteados es la no territorialización formal en las Leyes de Presupuestos de las partidas presupuestarias con arreglo a criterios objetivos, por cuanto, dadas las competencias de las Comunidades Autónomas y, en concreto, las de Cataluña, salvo razones técnicas que lo impidan -en cuyo caso bastará con configurarlas como subvenciones de asignación territorial-, las propias Leyes de Presupuestos Generales del Estado deben proceder a asignar los fondos directamente a las Comunidades Autónomas, las cuales podrán de este modo incorporar esos fondos a sus propios Presupuestos y gestionarlos de acuerdo con el principio de autonomía financiera, no siendo, en cualquier caso, constitucionalmente admisible que la concreción y percepción de las mismas por las Comunidades Autónomas quede condicionada a la celebración de Convenios obligatorios con la Administración estatal.
Por todo ello, en relación a este bloque de cuestiones -que constituyen, sin duda, el eje central de los recursos-, el petitum que formula la representación procesal de la Generalidad de Cataluña consiste en que se declare la inconstitucionalidad de las referidas partidas y que se declare asímismo, según proceda, que las mismas 'han de ser objeto de la correspondiente territorialización y distribución entre las distintas Comunidades Autónomas con competencia en la materia (y entre ellas la Comunidad Autónoma catalana) de conformidad con criterios objetivos y a las competencias asumidas en sus Estatutos y Reales Decretos de Transferencias; o que tal territorialización o distribución debe efectuarse directamente sin la intervención de otros Organos centrales y sin necesidad de 'Convenios' ... y siempre que sea posible en los Presupuestos Generales del Estado'.
Frente a este planteamiento, el Abogado del Estado, tras advertir que la impugnación no se refiere a la autonomía de gasto de la Comunidad Autónoma -que sólo afecta en realidad a sus fondos propios-, sino a la capacidad de gasto del Estado, considera, en lo sustancial, que no es posible, ni viable, la tacha de inconstitucionalidad planteada por no haberse territorializado tales partidas presupuestarias, ya que ello no es exigible a las Leyes de Presupuestos, además de ser contradictorios los conceptos de incompetencia estatal y obligada territorialización de los fondos. Esa territorialización, si procede, se efectuará en su momento, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 123 de la Ley de Presupuestos para 1988 -actual art. 153 de la Ley General Presupuestaria-, en la normativa específica de cada ayuda o subvención, de manera que no cabe examinar en abstracto, sin conocer esa normativa aplicable en cada caso, la adecuación de las referidas partidas presupuestarias al orden constitucional de distribución de competencias. Y lo mismo viene a afirmar, en fin, respecto de las partidas condicionadas a la celebración de los oportunos Convenios, por cuanto debe estarse también al contenido de éstos.
2.La importancia y la complejidad que, en un Estado de estructura plural o compuesta, alcanzan las relaciones financieras entre la Administración central y las Administraciones autonómicas, junto a la imprecisa e insuficiente articulación que de ellas se hace en las normas que componen el bloque de la constitucionalidad, explican la proliferación de procesos constitucionales relativos a la distribución de competencias financieras o, lo que es igual, al reparto y a la organización del poder entre los diferentes niveles territoriales de la Hacienda Pública. Y, al igual que en buena parte de tales procesos constitucionales, las cuestiones que en el fondo se ventilan en el presente debate procesal trascienden las concretas disposiciones presupuestarias que, formalmente, los motivan, para situarse en el marco más amplio del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.
En efecto, en su planteamiento impugnatorio no oculta la Generalidad de Cataluña su disconformidad con el sistema de financiación arbitrado para el período 1987/1991 por el Acuerdo 1/1986, de 7 de noviembre, del Consejo de Política Fiscal y Financiera que, en su opinión, 'reduce a su mínima expresión la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas'; aunque advierte que no pretende 'contestar la constitucionalidad del sistema vigente de financiación', sino, dentro de los márgenes del mismo, 'defender sus competencias frente a la creciente expansión de las intervenciones de la Administración del Estado', y exigir 'el cumplimiento de los compromisos surgidos en los referidos Acuerdos Institucionales', cuya 'correcta aplicación (...) implica que las partidas en que se persiguen objetivos generales de política económica y en que al menos la ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas, deben ser configuradas bajo la forma de Transferencias a estas últimas y consignarse en los Capítulos cuarto (Trasferencias Corrientes) y séptimo (Transferencias de Capital)'; y ello 'para respetar tanto el principio competencial como el de la autonomía financiera'.
En el examen de las cuestiones suscitadas en los presentes recursos este Tribunal no puede ignorar el planteamiento de fondo que los motiva, ni tampoco perder de vista su incidencia general en el conjunto de problemas relacionados con la articulación del ámbito competencial -material y financiero- correspondiente al Estado y a las Comunidades Autónomas, y, particularmente, con el complejo tema de la financiación autonómica. Pues si en un Estado compuesto la acción estatal, en general, debe desplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomías territoriales (STC 146/1986, fundamento jurídico 4º), esta exigencia es asímismo evidente cuando se trata del ejercicio de la actividad financiera del Estado -ordenación y gestión de los ingresos y gastos públicos- que, naturalmente, habrá de desarrollarse dentro del orden competencial articulado en la Constitución. Lo que supone, en definitiva, la necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competencias financieras y las competencias materiales de los entes públicos que integran la organización territorial del Estado de modo que no se produzca el vaciamiento del ámbito competencial -material y financiero- correspondiente a 'las esferas respectivas de soberanía y de autonomía de los entes territoriales' (STC 45/1986, fundamento jurídico 4º). Lo que -ciñéndonos ya a lo que ahora importa- se traduce en una doble exigencia: de una parte, prevenir que la utilización del poder finaciero del Estado pueda 'desconocer, desplazar o limitar' las competencias materiales autonómicas. Y, de otra, evitar asímismo que la extremada prevención de potenciales injerencias competenciales acabe por socavar las competencias estatales en materia financiera, el manejo y la disponibilidad por el Estado de sus propios recursos y, en definitiva, la discrecionalidad política del legislador estatal en la configuración y empleo de los instrumentos esenciales de la actividad financiera pública.
Sin embargo, debe desde ahora recordarse que ni el recurso de inconstitucionalidad, en ausencia de preceptos constitucionales que así lo exijan, es la vía adecuada para obtener el establecimiento de uno u otro sistema de financiación de las Haciendas territoriales, o la coordinación de la actividad financiera de los distintos entes territoriales entre sí (STC 179/1985); ni nos incumbe a nosotros determinar 'cuál es el más adecuado sistema de articulación de competencias estatales y autonómicas'; decisión ésta que, 'dentro de la Constitución, corresponde adoptar a los propios Poderes Públicos responsables de ello, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas' (STC 145/1989, fundamento jurídico 6º), siendo la única función de este Tribunal la de decidir si las concretas disposiciones impugnadas exceden o no el marco de lo constitucionalmente admisible.
3.Antes de examinar los motivos de impugnación en que la Generalidad de Cataluña fundamenta los presentes recursos de inconstitucionalidad contra las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989, hemos de dar respuesta a la cuestión del desistimiento parcial de la Generalidad de Cataluña en relación con la impugnación de las partidas presupuestarias de la
Dado que el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, ha mostrado de manera expresa su conformidad con el desistimiento formulado y, apreciadas las circunstancias del presente proceso, no se advierten razones de interés público que aconsejen lo contrario, resulta procedente acceder a lo solicitado y tener por desistida parcialmente a la Generalidad de Cataluña en la prosecución de los recursos de inconstitucionalidad acumulados contra las citadas normas de dichas Leyes de Presupuestos.
4.Con carácter previo y para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas en los presentes recursos de inconstitucionalidad, conviene recapitular y traer aquí, siquiera sea de manera resumida, la doctrina de este Tribunal Constitucional sobre el poder de gastar del Estado y su incidencia en las competencias exclusivas que las Comunidades Autónomas han asumido en relación con determinadas materias, elaborada en numerosos conflictos a propósito de una frecuente manifestación de esta facultad de gasto -las subvenciones- pero que puede generalizarse, desde la temprana STC 39/1982 (legislación en materia laboral: Decreto del Gobierno Vasco sobre deber de información en materia laboral de las empresas beneficiarias de subvención de la Administración autonómica) y reiterada en numerosas Sentencias posteriores [SSTC 144/1985 (beneficios a la agricultura de montaña); 179/1985 (medidas urgentes de saneamiento y regulación de las Haciendas Locales); 95/1986 y 96/1986 (ayudas a los agricultores jóvenes); 146/1986 (ayudas para la financiación de programas estatales de acción social); 88/1987 (subvenciones en materia de Turismo); 152/1988 (financiación de actuaciones protegibles en materia de Vivienda); 201/1988 (subvenciones en materia de Agricultura y Ganadería); 14/1989 (subvenciones de la Comunidad Autónoma de Baleares a la inmovilización de carne de porcino); 64/1989 -y 189/1989; 190/1989- (ayudas a Empresas Periodísticas y Agencias Informativas); 75/1989 (subvenciones a actividades privadas en materia de Turismo); 145/1989 (programa nacional de ordenación y mejora de explotaciones ganaderas extensivas); 188/1989 (subvenciones para el fomento del cultivo del maiz); 96/1990 (diversos preceptos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1985)]. En ellas se señalaba, al respecto:
1º) Que no existe una 'competencia subvencional' 'diferenciada' resultante de la potestad financiera del Estado. La subvención no es un concepto que delimite competencias (SSTC 39/1982 y 179/1985) ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (SSTC 39/1982, 144/1985, 179/1985 y 146/1986), al no ser la facultad de gasto público en manos del Estado 'título competencial autónomo' (SSTC 179/1985, 145/1989) que 'puede desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales que corresponden a las Comunidades Autónomas según la Constitución y los Estatutos de Autonomía' (STC 95/1986).
2º) Que, 'antes al contrario, el ejercicio de competencias estatales, anejo al gasto o a la subvención, sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, la Constitución o, en su caso, los Estatutos de Autonomía hayan reservado al Estado la titularidad de tales competencias sobre la materia subvencionada' (STC 95/1986 y 96/1990, fundamento jurídico 15). De modo que 'la sola decisión de contribuir a la financiación no autoriza al Estado para invadir competencias ajenas -que lo siguen siendo a pesar de la financiación-, sino que, aún si estima que lo requiere el interés general, deberá desenvolver su actividad al amparo de una autorización constitucional y respetando en todo caso las competencias que la Constitución (que se entiende que también ha valorado el interés general) ha reservado a otros entes territoriales' (SSTC 146/1986 y 75/1989).
3º) En consecuencia, ésto significa que la persecución del interés general que representa el Estado 'se ha de materializar 'a través de', no 'a pesar de' los sistemas de reparto de competencias articulado en la Constitución' (STC 146/1986), excluyéndose así que el ámbito de competencias pueda ser extendido por meras consideraciones finalísticas (STC 75/1989).
Por tanto, la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias genéricas o específicas que el Estado posea en la materia de que se trate, competencias que, necesariamente, serán concurrentes con la que ostente la Comunidad Autónoma a la que se transfiera la subvención (SSTC 201/1988, fundamento jurídico 2º y 188/1989, fundamento jurídico 3º). Pues 'si se admitiera una competencia general e indeterminada de fomento de las actividades productivas por parte del Estado se produciría, junto a la indicada alteración del sistema competencial, una distorsión permanente del sistema ordinario de financiación autonómica'. (STC 152/1988, fundamento jurídico 3º).
4º) De ello se deriva que 'el Estado no puede condicionar las subvenciones o determinar su finalidad más allá de donde alcancen sus competencias de planificación y coordinación, la cual resultará excedida, con la consiguiente invasión competencial, si la especificación del destino de las subvenciones se realiza en tal grado de concreción y detalle que, no siendo imprescindible para asegurar el objetivo de la planificación, se prive a la Comunidad Autónoma de todo margen para desarrollar, en el sector subvencionado, una política propia, orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de las orientaciones de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector como componente del sistema económico general' (SSTC 201/1988 y 96/1990, fundamento jurídico 15º).
5.En relación con la gestión de las subvenciones estatales -el problema más agudamente debatido por las Comunidades Autónomas en los numerosos conflictos competenciales planteados- el Tribunal se ha cuestionado 'si tiene sentido y es eficaz un sistema de subvenciones centralizadas en un sector económico que ha sido descentralizado y atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas' (SSTC 95/1986, fundamento jurídico 5º y 152/1988, fundamento jurídico 5º). Concluyéndose, a este respecto, que la gestión por el Estado, directa y centralizada, de las medidas de fomento con cargo a fondos estatales sólo es constitucionalmente admisible 'si resulta imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento dentro de la ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de las mismas por parte de sus destinatarios potenciales en todo el territorio nacional, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos o de los créditos que hayan de destinarse al sector' (SSTC 95/1986, 152/1988 y 201/1988). En otro caso -ésto es, si no concurre alguna de las citadas circunstancias- la regla general es la gestión autonómica o descentralizada de las subvenciones de acuerdo con la normativa estatal básica, debiendo transferirse a las Comunidades Autónomas los recursos estatales destinados a la financiación de las actividades que se fomentan bien sea mediante la fijación de criterios objetivos de reparto o mediante convenios ajustados a los principios constitucionales (SSTC 95/1986, 152/1988, 201/1988; 75/1989 y 188/1989).
6.Se añade que 'las subvenciones concedidas para la realización de los programas que figuran en los Presupuestos de gastos de los distintos Ministerios deben, pues, considerarse transferencias presupuestarias que dotan, en régimen descentralizado, los Presupuestos de las Comunidades Autónomas y sin que su afectación a programas específicos pueda utilizarse para privarlas de la gestión que les corresponde' (SSTC 201/1988 y 96/1990, fundamento jurídico 14º). De modo que 'el Estado al dictar la normativa general de cada tipo de subvención no podrá exceder de los títulos competenciales que amparen su intervención y habrá de respetar las competencias que sobre la materia subvencionada titulan las Comunidades Autónomas, las cuales determinan, en última instancia, conforme a la normativa general, la medida y alcance de la gestión de la subvención por la Comunidad Autónoma. Habrá que estar, pues, a la normativa general que para cada tipo de subvención dicte el Estado al objeto de precisar si los condicionamientos que para la gestión de las subvenciones que en la misma se determinan se encuadran dentro de los límites del título competencial que ampara la intervención estatal o, al contrario, van más allá del alcance de dicho título, invadiendo las competencias autonómicas sobre la materia subvencionada, lo que significaría no sólo alterar el sistema competencial, sino también distorsionar la autonomía financiera que para el ejercicio de sus competencias a las Comunidades Autónomas reconoce el art. 156.1 de la C.E.' (STC 96/1990, fundamento jurídico 15).
5. Hay que comenzar por decir que el planteamiento de los presentes recursos de inconstitucionalidad en lo que a la cuestión central respecta -ésto es, la impugnación directa de las partidas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado destinadas a subvenciones en materias o sectores económicos que han sido descentralizados atribuyéndose la competencia exclusiva a las Comunidades Autónomas, por no llevarse a cabo en ellas una territorialización de los fondos y su correspondiente distribución entre las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, sino, por el contrario, previendo su consignación y gestión centralizada- no es sino el corolario que se desprende de la propia doctrina de este Tribunal Constitucional en materia de subvenciones antes reseñada. En efecto, en distintas ocasiones se ha advertido a los recurrentes de las consecuencias que puede tener, en el orden competencial, no impugnar las partidas presupuestarias correspondientes, poniéndose de manifiesto a los recurrentes -órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas- el hecho de que no hubiesen planteado la cuestión de 'si tiene sentido un sistema de subvenciones centralizadas a un sector económico como el agrícola que ha sido descentralizado y atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas' (STC 95/1986, fundamento jurídico 5º); o bien 'que no ha impugnado o discutido la partida presupuestaria contenida en la Disposición adicional decimosexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1984, sino tan solo el procedimiento adoptado para su reparto', 'aceptando expresamente la posibilidad de que el Estado subvencione' en la materia turística de que se trata 'a instituciones, entidades y empresas radicadas en su ámbito territorial' y limitando sus discrepancias 'al modo en que tal intervención estatal se regula' (STC 88/1987, fundamentos jurídicos 2º y 3º); o bien, por fin, que 'pues no impugnan los recurrentes los programas a los que están afectadas dichas subvenciones ni en lo que se refiere a las finalidades perseguidas ni en cuanto al monto de las cantidades disponibles que para cada una de ellas el legislador establece en los estados de gastos de los Presupuestos', añadiéndose que 'no cuestiona la Generalidad de Cataluña cuál puede ser la competencia que autoriza al Estado a incluir en sus Presupuestos Generales unas sumas destinadas a llevar a cabo medidas de fomento en materias en las que han asumido competencias las Comunidades Autónomas y cuya gestión les corresponde como consecuencia del traspaso de servicios' (STC 96/1990, fundamentos jurídicos 14 y 15).
Antes de nada, hemos de despejar la objeción formal a que alude el Abogado del Estado de que no puede impugnarse, como se hace por la Generalidad de Cataluña, la mera consignación presupuestaria sin un examen concreto de la normativa específica que regula cada subvención. O expresado de otra manera, que para defender la competencia de las Comunidades Autónomas en materia de subvenciones no pueden aquéllas impugnar las partidas correspondientes de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado porque la partida presupuestaria es, desde el punto de vista competencial, inocua y no podría vulnerar el orden de competencias al ser tan solo una autorización para el gasto, por lo que la pretensión tendría así un carácter meramente cautelar o preventivo.
Y a tal objeto conviene matizar el sentido y alcance que, a este respecto, debe atribuirse a la doctrina del Tribunal a propósito de la autorización presupuestaria de gasto que se desprende de las SSTC 63/1986 y 146/1986.
Dada la naturaleza jurídica misma de la autorización presupuestaria de créditos -en cuanto norma jurídica de mera habilitación de medios a la Administración y de fijación de límites a la disposición de los mismos, en un triple sentido cualitativo, cuantitativo y temporal (arts. 59.1, 60 y 63.1 de la Ley General Presupuestaria)-, es claro que en todo análisis de la supuesta inconstitucionalidad de una partida o de una Sección del estado de gastos de la Ley de Presupuestos debe tenerse presente como punto de arranque -según se dejó dicho en la STC 63/1986, fundamento jurídico 6º- 'la distinción entre la fuente jurídica del gasto público -normalmente la Ley de Presupuestos- y la de las obligaciones del Estado. Los créditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales no son fuente alguna de obligaciones; sólo constituyen autorizaciones legislativas para que dentro de unos determinados límites, la Administración del Estado pueda disponer de los fondos públicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de éstas debe buscarse fuera de dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la Ley, ya en los negocios jurídicos o en los actos o hechos que según Derecho las generen, tal como señala el art. 42 de la Ley General Presupuestaria'.
Por tanto, como se reiteró en la STC 146/1986, fundamento jurídico 8º, 'las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en nada regulan o predeterminan la forma en que el gasto ha de invertirse, sino que sólo autorizan la disposición de los fondos y predeterminan el concepto por el que autorizan su uso; pero en modo alguno precisan el alcance de la competencia estatal en la materia que podría ser fijada en un momento posterior con criterios conformes con la Constitución'. Así pues, 'las correspondientes partidas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado no desempeñan otra función que la mera dotación económica para la actividad estatal en la materia, que no predeterminan ni crean, sino que aplican en la medida en que haya sido reconocida a aquél la respectiva competencia y, por tanto, remiten a las normas que la hayan hecho, que serán las verdaderamente habilitantes'.
Esta doctrina, técnicamente correcta, es sin duda irreprochable en aquellos procesos constitucionales en que -como acontecía en los recursos de inconstitucionalidad acumulados resueltos por la STC 63/1986- lo que se impugnaba por el Gobierno autonómico era una partida presupuestaria (en aquel caso, las Transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial a las Comunidades Autónomas) cuyos criterios de distribución -tachados de inconstitucionales- se contenían en un acto legislativo distinto, externo o ajeno a la Ley de Presupuestos que no contenía decisión alguna sobre la distribución del Fondo, limitándose a dotarlo financieramente. O bien, en aquellos otros procesos constitucionales en que se trate de dar respuesta a pretensiones de las Comunidades Autónomas que invoquen una vulneración de sus competencias por haber llevado a cabo el Estado, sobre la base de la previsión presupuestaria, una regulación del régimen jurídico de la subvención sin respetar las competencias normativas (de desarrollo) o ejecutivas que puedan corresponder a las Comunidades Autónomas en esa materia, o bien porque el Estado, en la ejecución de las partidas presupuestarias destinadas a subvención, no haya respetado las competencias que en la gestión de las mismas corresponden a las Comunidades Autónomas.
En tales supuestos, no es, en rigor, a las autorizaciones de créditos para gastos consignadas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado a las que han de atribuirse las presuntas lesiones al orden constitucional y estatutario de competencias, sino a las concretas normas y actos administrativos que les dan ejecución (y ello aún a salvo, claro está, de aquellos supuestos, ciertamente excepcionales, en que la propia consignación presupuestaria del estado de gastos incorpore o contenga la regulación normativa imprescindible de la subvención). Por tanto, como ya se dijo en la STC 96/1990, fundamento jurídico 15, 'habrá que estar a la normativa general que para cada tipo de subvención dicte el Estado al objeto de precisar si los condicionamientos que para la gestión de las subvenciones que en la misma se determinan se encuadran dentro de los límites del título competencial que ampara la intervención estatal o, al contrario, van más allá del alcance de dicho título, invadiendo competencias autonómicas sobre la materia subvencionada, lo que significaría no sólo alterar el sistema competencial, sino también distorsionar la autonomía financiera que para el ejercicio de sus competencias a las Comunidades Autónomas reconoce el art. 156.1 de la C.E.'.
Ahora bien, esa doctrina no puede ser aplicada de manera mecánica para negar la posibilidad (ya apuntada explícitamente en las SSTC 95/1986, fundamento jurídico 5º y 88/1987, fundamento jurídico 2º) de que las Comunidades Autónomas impugnen las partidas del estado de gastos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado cuando lo que se cuestiona -como ahora acontece y era también el caso del conflicto positivo de competencia resuelto por la STC 146/1986- es la competencia misma del Estado para, mediante el ejercicio de su poder financiero, centralizar en organismos de la Administración estatal los fondos destinados a subvenciones o ayudas en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.
Nada ha de oponerse, pues, en principio, a que las Comunidades Autónomas impugnen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en cuanto expresión característica del poder de gastar ('spending power') del Estado, autorizando créditos para subvenciones sobre materias o sectores económicos en los que pueda verse afectado el orden constitucional de distribución de competencias o la misma autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas.
6. Pues, en efecto, el problema constitucional que se nos plantea en los presentes recursos es bajo qué forma, condiciones y requisitos el Estado puede consignar en sus Presupuestos Generales de cada año recursos financieros destinados a ámbitos de actuación cuya competencia material ha sido asumida por las Comunidades Autónomas. Pues si -como resulta de la doctrina de este Tribunal- el poder de gastar no constituye un título atributivo de competencias, de modo que el ejercicio de competencias estatales anejo al gasto o a la subvención sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención la Constitución o los Estatutos de Autonomía hayan reservado al Estado la titularidad de las competencias, es claro que el Estado, mediante el ejercicio del poder legislativo presupuestario, no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público) entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial. El poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce 'dentro', y no 'al margen', del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece y entre ellos el del respeto a la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que reconocen y garantizan los arts. 2, 137 y 156 C.E. No puede, por tanto, el Estado, usando su poder de gasto en materia de subvenciones, condicionar o mediatizar el ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus propias competencias (su autonomía política y financiera) de modo tal que convierta, de hecho, su poder de gastar en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía.
Y lo mismo vale decir respecto del poder de gasto de las Comunidades Autónomas con cargo a su propio Presupuesto (SSTC 39/1982, fundamento jurídico 5º; 14/1989, fundamento jurídico 2º), como consecuencia de la vinculación de su autonomía financiera 'al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos' (arts. 156.1 C.E. y 1.1 LOFCA).
Dentro de las subvenciones, y en lo que respecta a las cuestiones aquí planteadas, conviene distinguir por una parte, aquéllas que responden a una finalidad o acción de fomento, y por otra, las llamadas 'subvenciones-dotación' frecuentemente incluídas en los Presupuestos Generales del Estado y que, si bien formalmente caracterizadas como subvenciones, en realidad encubren meras dotaciones presupuestarias destinadas a cubrir las necesidades de financiación de un determinado ente o servicio público y que sólo impropiamente o en una acepción muy genérica pueden asimilarse a las subvenciones en sentido estricto, constituyendo en realidad transferencias presupuestarias para asegurar la suficiencia financiera del ente público receptor (como es el caso de las subvenciones a las Entidades Locales destinadas a asegurar su equilibrio financiero), o sencillamente, una forma de financiación del mismo.
Es claro que no cabe negar la competencia del Estado para otorgar a los entes públicos territoriales subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado destinadas a cubrir su déficit real y asegurar el equilibrio financiero de las Haciendas territoriales, competencia que encuentra su título más apropiado -como ya se dijo en la STC 179/1985, fundamento jurídico 1º- en el de 'Hacienda General' del art. 149.1.14ª, cuando tal medida coyuntural tiene por objeto directo la relación entre la Hacienda estatal y las Haciendas locales y que precisamente se propone como finalidad el saneamiento de éstas para hacer posible que, en el futuro, un nuevo sistema de financiación de las entidades locales (cuyo establecimiento corresponde a la competencia estatal), impida la generación de déficit que, en último término, como tantas veces ha ocurrido en el pasado, hayan de ser atendidas con recursos de la Hacienda estatal. Y es indudable, como también se dijo en la citada Sentencia, que 'una medida de este género ha de incluir necesariamente todos los preceptos que se consideren necesarios para alcanzar el fin previsto, respecto del cual tienen un carácter puramente instrumental'.
Pero cuando se trata de 'subvenciones-dotación' que se refieran a servicios públicos transferidos a las Comunidades Autónomas o formen parte del coste ordinario de los mismos, corresponden como un recurso propio a las Comunidades Autónomas debiendo transferirse globalmente por el Estado para ser integrados en los Presupuestos de la Hacienda autonómica, sin otros condicionamientos que el genérico estrictamente indispensable para asegurar el destino de la subvención afectándolo a la finalidad prevista en los Presupuestos Generales del Estado, de modo que se respete la 'autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, reconocida en los arts. 156.1 de la Constitución y 1.1 de la LOFCA, que exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas' (STC 201/1988, fundamento jurídico 4º).
Así acontece con las subvenciones para cubrir el coste de funcionamiento ordinario de los servicios públicos transferidos así como aquéllas que, por su índole recurrente y vocación de permanencia, se relacionan directamente con la prestación de los servicios transferidos, que según prevé el Acuerdo 1/1986, de 7 de noviembre, del Consejo de Política Fiscal y Financiera ('B.O.E.' núm. 264, de 3 de noviembre de 1988), se integran ya en la llamada financiación incondicionada de las Comunidades Autónomas.
Pero el problema surge -y a ello alude expresamente la Generalidad de Cataluña en sus escritos de demanda- por el volumen y extensión generalizada del sistema de subvenciones o ayudas a terceros centralizadas en los Presupuestos Generales del Estado sobre materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas que no forman parte de la cobertura o financiación del coste de los servicios públicos transferidos a la Comunidad Autónoma que se convierten en una especie de fuente de 'financiación condicionada' de la Hacienda autonómica complementaria o paralela a las previstas en la LOFCA y que otorga al Estado, por virtud de su mayor Presupuesto, una preponderancia en ámbitos competenciales ajenos (transferidos) que constriñe el margen de decisión que corresponde a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y, por tanto, afecta a la autonomía política y financiera misma que la Constitución reconoce y garantiza.
Nada extraño resulta que, así las cosas, la Comunidad Autónoma, en este caso la Generalidad de Cataluña, manifieste la pretensión de que el volumen de recursos que se canaliza a través de las subvenciones estatales condicionadas pase a incrementar lo que ha dado en denominarse 'financiación incondicionada' de las Haciendas autonómicas mediante la correspondiente 'territorialización' de las consignaciones presupuestarias de créditos en las propias Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Tal es, en definitiva, la razón última en que descansan las concretas impugnaciones que la representación de la Generalidad de Cataluña esgrime frente a diversas partidas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989 destinadas a subvenciones de fomento en ámbitos o sectores de la política económica o social en que aquella Comunidad Autónoma ha asumido la competencia exclusiva, por entender que ello lesiona su autonomía financiera (de gasto, en este caso) condición indispensable de su autonomía política reconocida y garantizada por la Constitución (art. 2 C.E.).
Procede, pues, que empecemos dando respuesta a este planteamiento más general en que se fundamentan los presentes recursos de inconstitucionalidad y a las alegaciones que de contrario formula el Abogado del Estado en el sentido de que para nada afecta en general a tal autonomía de gasto de la Comunidad Autónoma la posibilidad de que el Estado disponga de sus propios fondos.
7.No se requiere un amplio desarrollo argumental para mostrar cómo y por qué la utilización del 'poder de gastar' del Estado, por virtud de su mayor disponibilidad de recursos, puede afectar tanto a la autonomía financiera como a la autonomía política de las Comunidades Autónomas.
Ante todo conviene recordar, como uno de los rasgos característicos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas diseñado por la LOFCA en el marco de la Constitución, que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público -y si acaso a la de las trasferencias de ingresos procedentes de la Hacienda estatal y que constituyen un derecho de crédito frente a ésta a favor de las Haciendas autonómicas (las participaciones en los ingresos del Estado, las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y las asignaciones complementarias que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado conectadas directamente a la prestación de los servicios públicos fundamentales de la competencia de las Comunidades Autónomas, e incluso, si así se prefiere, los tributos cedidos)- que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficientes para cubrir las necesidades financieras de la Hacienda autonómica. Se configura así un sistema de financiación apoyado en mecanismos financieros de transferencias desde el Estado
Claro está que dentro de un sistema de financiación autonómica así concebido -con un fuerte predominio de las fuentes exógenas de financiación- la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, ésto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades -y ello, desde luego, dentro del respeto a los principios constitucionales de solidaridad entre todos los españoles y de coordinación con la Hacienda estatal (arts. 2.2 y 156.1 C.E.)-, adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida por la Constitución. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuales hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus Presupuestos. De otro modo, si por el origen de los fondos se pudiera condicionar el destino que se haya de dar a los mismos, se privaría a las Comunidades Autónomas de una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía.
De ahí la trascendencia que cobra la proliferación e incremento de las subvenciones estatales de fomento que, por su volumen creciente y asignación a ámbitos materiales o sectoriales cuya competencia ha sido asumida exclusivamente por las Comunidades Autónomas, pueden convertirse en un peculiar mecanismo de financiación condicionada de las Comunidades Autónomas, constriñendo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público así como para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias.
Sostener que la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas no constituye un límite a la acción subvencional del Estado a través de su 'poder de gastar', con el argumento de que, en definitiva, el Estado, en el ejercicio de su poder legislativo, es soberano para decidir sobre el destino de sus propios recursos financieros y que la autorización presupuestaria por sí misma no puede invadir el ámbito material de competencias de las Comunidades Autónomas (sino que habrá de estarse a los actos concretos de ejecución de esos programas de gasto para verificar la existencia de tal lesión competencial), equivaldría a afirmar que a través del sistema de subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, la posición y el papel de éstas en la nueva organización estructural del Estado surgida de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía con la distribución vertical del poder público entre los diferentes niveles de gobierno (STC 32/1981, fundamento jurídico 3º) podría desaparecer y con él el núcleo de la propia estructura del Estado compuesto. Pues no es imposible que, al amparo de dicho poder de gasto, los órganos de la Administración central del Estado traten de atraer para sí o recuperar competencias normativas o de ejecución en los sectores subvencionados y que, en principio, han quedado integramente descentralizados en favor de las Comunidades Autónomas. De suerte que, a través de esta vía indirecta de las ayudas económicas que figuran en los Presupuestos Generales del Estado, las competencias autonómicas exclusivas pasen a redefinirse o convertirse de facto en competencias compartidas con el Estado, con la consiguiente e inevitable restricción de la autonomía política de las Comunidades Autónomas. Técnica que, según doctrina reiterada de este Tribunal, resulta constitucionalmente inaceptable.
Puede decirse, con razón, que el poder de gasto del Estado o de autorización presupuestaria, manifestación del ejercicio de la potestad legislativa atribuida a las Cortes Generales (arts. 66.2 y 134 C.E.), no se define por conexión con el reparto competencial de materias que la Constitución establece (arts. 148 y 149 C.E.), al contrario de lo que acontece con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que se vincula al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, le atribuyan los respectivos Estatutos y las Leyes (art. 156.1 C.E. y art. 1.1 de la LOFCA). Por consiguiente, el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo III del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su Presupuesto en la acción social o económica.
Pero admitido ésto, constatación del señorío del Estado sobre su Presupuesto esencia misma del Poder financiero (la capacidad de decisión sobre el empleo de sus propios recursos), tanto en la programación como en la ejecución de ese gasto el Estado debe respetar el orden competencial. Es evidente que en el sistema español de distribución territorial del poder, el Estado puede asignar sus recursos a cualquier finalidad lícita y que la definición de esta finalidad en la Ley de Presupuestos condiciona necesariamente la libertad de acción de aquellas instancias que hayan de utilizar esos recursos. Si estas instancias son exclusivamente estatales por ser también de competencia exclusiva del Estado la 'materia' o sector de actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a la que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatutario de las competencias, sin imponer a la autonomía política de las Comunidades Autónomas otros condicionamientos que aquéllos que resultan de la definición del fin o del uso que el Estado pueda hacer de otras competencias propias, genéricas o específicas.
De otro modo, si así no fuera y se admitiese que al asignar sus propios recursos a objetivos específicos en sectores o ámbitos materiales de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas el Estado pudiera regular el modo, las condiciones y la manera en que han de emplearse por las Comunidades Autónomas los fondos estatales transferidos, entonces el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno, que se manifiesta, sobre todo, en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia, forzándolas a una suerte de regateo o negociación con el Estado so pena de perder los fondos asignados a la subvención.
Se podría pensar que mal puede el Estado lesionar la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas cuando éstas en modo alguno están obligadas a aceptar la subvención establecida en los Presupuestos Generales del Estado para acciones de fomento en materias o servicios de competencia exclusiva de aquéllas. De manera que la Comunidad Autónoma siempre podría evitar la lesión a su autonomía política o la invasión competencial rechazando la subvención en la forma prevista en los Presupuestos Generales del Estado y si en uso de su autonomía de la voluntad la acepta, prestando su consentimiento a las condiciones y modo de la subvención, ello priva de fundamento a toda queja competencial en este sentido pues sería como ir contra sus propios actos. Pero un razonamiento semejante sería constitucionalmente inaceptable porque la autonomía y las propias competencias son indisponibles tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas y porque, como se dijo en la STC 201/1988, fundamento jurídico 4º, 'la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida en los arts. 156.1 de la Constitución y 1.1 de la LOFCA exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas'.
Por todo ello, en un sistema respetuoso con el orden constitucional de distribución de competencias y con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza, las transferencias financieras para subvenciones destinadas a acciones de fomento que el Estado disponga con cargo a sus propios recursos en materias cuya competencia haya sido asumida de manera exclusiva por las Comunidades Autónomas y en las que el Estado no invoque título competencial alguno, deben atribuirse directa e incondicionadamente a las Comunidades Autónomas nutriendo, como un recurso financiero más, la Hacienda autonómica. Técnica ésta de reparto territorial de las subvenciones para su gestión descentralizada por las diferentes Comunidades Autónomas que, como ya se dijo en la STC 95/1986, fundamento jurídico 5º, resulta la más ajustada al modelo de Estado de las Autonomías diseñado por la Constitución. Y a tal efecto, las dotaciones presupuestarias destinadas al fomento deben distribuirse de manera global y descentralizada, entre las distintas Comunidades Autónomas según 'criterios objetivos de reparto o bien mediante convenios ajustados a los principios constitucionales' (STC 152/1988, fundamento jurídico 5º). Bien entendido que mediante la utilización de los Convenios no puede el Estado convertir en compartida una competencia que sea en realidad exclusiva de las Comunidades Autónomas. De esta manera se favorece la capacidad de gasto de las Comunidades Autónomas en el desarrollo de las políticas públicas dentro de su ámbito competencial y se respeta, al propio tiempo, su plena autonomía en la definición concreta de tales políticas en perfecta congruencia con el modelo de Estado de las Autonomías.
Conclusión que se refuerza, desde la perspectiva de la asignación racional de los recursos escasos, por las exigencias que resultan del mandato constitucional sobre los criterios de 'eficiencia y economía' a que debe responder la programación y ejecución del gasto público en orden a la realización del principio de una asignación equitativa de los recursos públicos enunciado en el art. 31.2 de la Constitución y de acuerdo además con los principios propios del Estado autonómico y, entre ellos, los de descentralización y eficacia administrativa (art. 103.1 C.E.), que obligan a evitar, en lo posible, administraciones paralelas o duplicidades innecesarias de servicios y disfuncionalidades, que serían contrarias a los criterios que la Constitución propugna (STC 187/1988, fundamento jurídico 12).
La financiación mediante las Leyes de Presupuestos Generales de acciones de fomento en materias atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas no significa, claro está, la imposibilidad para el Estado de fijar siquiera el destino o finalidad de política económica o social a que deben dedicarse esos fondos presupuestarios, pues de otro modo se produciría una restricción constitucionalmente inaceptable en el ejercicio soberano de la función legislativa presupuestaria (arts. 66.2 y 134.1 C.E.). Pero esa afectación ha de ser global o genérica, en función de materias o sectores de la actividad económica o social, de manera que la especificación presupuestaria de los créditos sea la mínima imprescindible para acomodarse a las exigencias del principio de legalidad presupuestaria y deje el margen necesario de actuación para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer su competencia exclusiva en la materia 'desarrollando en el sector subvencionado una política propia orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de las orientaciones de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector como componente del sistema económico general' (STC 201/1988, fundamento jurídico 2º). Siendo evidente que el Estado no puede condicionar las subvenciones o determinar su finalidad más allá del alcance de los títulos en que ampare su intervención.
En aquellas materias en que el Estado ostente algún título competencial y en la medida de su competencia podrá ejercitarla mediante acciones de fomento o subvenciones fijando normativamente las condiciones de su empleo por las Comunidades Autónomas (y ello respetando en todo caso las competencias ejecutivas o de gestión que puedan corresponder a éstas según el orden de reparto competencial en la materia) y, en su caso, disponer la gestión directa y centralizada de los fondos presupuestarios si resultara imprescindible: para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos que hayan de destinarse al sector (SSTC 95/1986, fundamento jurídico 5º y 75/1989, fundamento jurídico 5º).
Ello no significa, claro está, desapoderar al Estado para toda intervención en aquellas materias en que los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas competencias exclusivas, pues el Estado puede ostentar competencias concurrentes por virtud de títulos reconocidos en el art. 149 C.E. y en los Estatutos de Autonomía para desarrollar o establecer políticas económicas o sociales de ordenación sectorial o de servicios o su actuación se enmarque en las facultades estatales de dirección y coordinación de la política económica en cuanto las subvenciones de que en cada caso se trate puedan constituir elemento esencial de la misma. Como ya se dijo en la STC 95/1986, fundamento jurídico 4º, 'es claro que dentro de esta competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector'.
Así también las subvenciones estatales pueden tender a asegurar las condiciones básicas de igualdad cuya regulación reserva al Estado el art. 149.1.1ª C.E., poniéndose de este modo el 'spending power' estatal al servicio de una política de equilibrio social en sectores que lo necesiten, en ejecución de mandatos o cláusulas constitucionales genéricas (art. 1.1 ó art. 9.2 C.E.) que, aunque obligan a todos los Poderes Públicos, corresponde prioritariamente realizar a quien mayor capacidad de gasto tiene.
Esta concurrencia competencial del Estado y las Comunidades Autónomas en la acción administrativa subvencional o de fomento, con clara incidencia en la actividad financiera, debe articularse, como reiteradamente ha puesto de relieve este Tribunal desde las SSTC 18/1982, fundamento jurídico 14; 32/1983, fundamento jurídico 2º y 76/1983, fundamentos jurídicos 11 y 14, mediante técnicas de cooperación y colaboración consustanciales a la estructura compuesta del Estado de las Autonomías como pueden ser, entre otras, los convenios de colaboración ajustados al orden constitucional de competencias: técnicas consustanciales a nuestro modelo de Estado autonómico que deberían ser acordadas en este y otros sectores entre los órganos centrales del Estado y las Comunidades Autónomas, buscando entre todos, dentro del respectivo e indisponible marco competencial, métodos flexibles y adecuados de convergencia que disminuyan la conflictividad entre aquellos poderes, todos los cuales deben guiarse siempre por una común lealtad constitucional. Como se dijo en la STC 201/1988, fundamento jurídico 2º, 'lo que acontece al establecerse la relación jurídica subvencional es que las respectivas competencias estatal y autonómica entran en un marco necesario de cooperación y colaboración, en cuanto se orientan a una acción conjunta en la que no deben mermarse ni la competencia de la Comunidad sobre la materia subvencionada ni las que el Estado tiene para garantizar la coordinación y la unidad de la política económica así como la efectiva consecución de los objetivos perseguidos en los programas a los que se asignan las subvenciones'.
8.Atendiendo a los términos del caso, de la doctrina expuesta en los anteriores fundamentos jurídicos se desprende, lógicamente, un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que hace al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público que puede resumirse en cuatro supuestos generales, en los que pueden subsumirse las distintas impugnaciones concretas que se examinan en los presentes recursos de inconstitucionalidad, pero que no excluyen cualesquiera otros que en el futuro pudieran derivarse de la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
a) Un primer supuesto se produce cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma. El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.
b) El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.
c) Un tercer supuesto es aquél en que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.
d) El cuarto y último supuesto es aquél en que no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado. Pero ello solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.
9.Reconocida la exigencia de la asignación global y descentralizada o territorialización de los fondos presupuestarios destinados a subvenciones entre las distintas Comunidades Autónomas con competencias en la materia, en los términos en que ha quedado expuesto en los fundamentos jurídicos anteriores debemos dar respuesta a la cuestión relativa al instrumento técnico jurídico mediante el cual haya de llevarse a cabo dicha territorialización en aquellos casos en que su gestión corresponda a las Comunidades Autónomas (o a algunas de ellas), puesto que a este concreto aspecto se refieren las alegaciones en que la Generalidad de Cataluña apoya su impugnación de muchas de las partidas presupuestarias controvertidas. Lo que se debate, en suma, es si esa territorialización ha de llevarse a cabo dentro de los propios Presupuestos Generales del Estado, como pide la Generalidad (aunque admitiendo 'siempre que ello sea posible'), o bien, como señala el Abogado del Estado, en un momento posterior, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 153 de la Ley General Presupuestaria.
En términos generales, este es un problema accesorio a la cuestión constitucional que aquí se debate, pues lo que importa es que los fondos destinados a subvenciones que deban gestionar las Comunidades Autónomas se 'territorialicen', es decir, se transfieran efectivamente a éstas de modo que puedan disponer prontamente de los mismos, sin más condicionamientos que los que deriven del ejercicio de las competencias estatales sobre la materia. A tal efecto, puede estimarse preferible ciertamente -por ser más acorde y respetuoso con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza- que en los Presupuestos Generales del Estado esos fondos aparezcan ya como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, en las correspondientes Secciones, Servicios y Programas de los Presupuestos. De esta forma se evitaría toda confusión inicial acerca de a cuál Administración se atribuye la gestión de las subvenciones, resultando, así, la estructura de los Presupuestos Generales del Estado plenamente congruente con las exigencias del Estado de las Autonomías. Todo ello sin perjuicio de que el Estado pueda fijar las condiciones o, al menos, las condiciones básicas de otorgamiento de las subvenciones a sus destinatarios, cuando tenga competencia para ello.
Ha de entenderse que la preferencia por esta opción no implica que se incurra en inconstitucionalidad cada vez que no se cumpla, pues puede ocurrir -como la Generalidad reconoce en su demanda- que en determinados casos no sea posible introducir esa técnica en la Ley de Presupuestos, o que, aun siendo posible, concurran en su contra, a juicio del Legislador estatal, otras razones.
Ahora bien, incluso si tales partidas no figuran como transferencias a las Comunidades Autónomas con fijación de su destino final, sino que aparecen directamente como transferencias a sus destinatarios últimos (familias, instituciones sin fines de lucro, empresas, asociaciones, etc.), de ello no se sigue necesariamente la inconstitucionalidad de las mismas, siempre que por normas inmediatamente posteriores o por Convenio ajustado a los principios constitucionales y reglas de distribución de competencias, los fondos en cuestión se distribuyan efectivamente entre las Comunidades Autónomas competentes para gestionarlos.
En todo caso, como se ha dejado dicho, lo que no resulta ajustado a esos principios y reglas es la consignación centralizada de los fondos que deben g
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por la Generalidad de Cataluña contra determinados preceptos y partidas presupuestarias de las Leyes 33/1987, de 23 de diciembre y 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989 y, en consecuencia:
1º Declarar inconstitucionales, con los efectos que se indican en el fundamento jurídico 17, por invadir las competencias que corresponden a la Generalidad de Cataluña, las partidas presupuestarias correspondientes al estado de gastos:
- De los Presupuestos Generales del Estado para 1988:
A) De la SECCIÓN 26 (MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO):
a) Del Servicio 09, Programa 413 A, art. 42, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 12, apartado A), f).
b) Del Servicio 11, Programa 412 F, art. 42, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 12, apartado A), h).
- De los Presupuestos Generales del Estado para 1989:
A) De la SECCIÓN 18 (MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA):
a) Del Servicio 06, Programa 422 D, el Concepto 442, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 13, apartado D), e).
B) De la SECCIÓN 26 (MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO):
a) Del Servicio 09, Programa 413 A, los Conceptos 421.02, 422.02, 423.02, 424.02, 425.02, 426.02, 427.02, 428.02, 429.02 y 429.12, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 13, apartado J), k).
b) Del Servicio 10, Programa 313 G, el Concepto 422, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 13, apartado J), m).
c) Del Servicio 11, Programa 412 F, los Conceptos 421.02, 423.02 y 427.02, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 13, apartado J), n).
C) De la SECCION 27 (MINISTERIO DE ASUNTOS SOCIALES):
a) Del Servicio 01, Programa 313 L, el Concepto 486, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 13, apartado K), b).
b) Del Servicio 01, Programa 313 L, el Concepto 781, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 13, apartado K), c).
2º Desestimar los recursos en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.
Dada en Madrid, a seis de febrero de mil novecientos noventa y dos.