Sentencia Constitucional Nº 164/2001, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 3004/1998, y 3182/ de 11 de Julio de 2001

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 3004/98, 3144/98 y 3182/98, interpuestos respectivamente por el Parlamento de Navarra; ochenta y cuatro Diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista, Federal de Izquierda Unida y Mixto; y el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura. Los tres recursos acumulados se dirigen contra la Ley de las Cortes Generales 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Ha sido parte el Abogado del Estado y Ponente el Magistrado don Fernando Garrido Falla, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.En fecha 2 de julio de 1998 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal escrito del Letrado Mayor del Parlamento de Navarra por el que, en el ámbito de su representación, interponía recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 4; 8; 9; 10; 11; 14; 15; 16; 17; 18; 20.1, segundo párrafo; 27; 28; Disposición transitoria 1 b), último párrafo; Disposición transitoria 2; Disposición transitoria 3; Disposición transitoria 4; y Disposición final única de la Ley de las Cortes Generales 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (a partir de aquí, LRSV). Más adelante se da cuenta, en estos antecedentes, de los argumentos generales y específicos en que se funda la impugnación de los anteriores preceptos. Al recurso interpuesto se dio la tramitación que sigue:

a) Por providencia de la Sección Tercera, de 21 de julio de 1998, se acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; asimismo se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme a lo establecido en el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, a fin de que en plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que considerasen convenientes. Por último, se ordenó publicar la iniciación del procedimiento en el 'Boletín Oficial del Estado'.

b) El Abogado del Estado, por escrito registrado en este Tribunal el 2 de septiembre de 1998, se personó en este proceso y solicitó ampliación del plazo para formular alegaciones. Concedido nuevo plazo en providencia de la Sección Tercera, de 9 de septiembre de 1998, el escrito de alegaciones del Abogado del Estado finalmente accedió al registro de este Tribunal el 18 de septiembre de 1998. Contesta el Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, a todos los reproches de inconstitucionalidad formulados por el Letrado Mayor del Parlamento de Navarra y concluye solicitando la desestimación del recurso en su integridad.

c) Mediante escrito fechado el 16 de septiembre de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal que la Cámara no se personaría en el procedimiento, ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar.

d) Por medio de escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 17 de septiembre de 1998, el Presidente del Senado solicitó la personación de aquella Cámara en el presente proceso y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

2.Por medio de escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 9 de julio de 1998, el Procurador don Roberto Granizo Palomeque, comisionado por más de cincuenta Diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista, Federal de Izquierda Unida, y Mixto (Nueva Izquierda-Iniciativa per Catalunya), interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la LRSV: artículos 1; 2; 4; 5; 6; 7; 8; 9; 10; 11; 12; 13; 14.1; 14.2, letras a), b), d) y f); 15; 16; 17; 18, apartados 1, 2, 3, 5, 6 y 7; 20; 24, letras b) y c); 29; 33; 37; 38; 40; 41; 42; 43 y 44; Disposiciones adicionales 1; 2, 3; y 4; y Disposición final única. Este recurso fue objeto de la siguiente tramitación:

a) Por providencia de la Sección Segunda, de 21 de julio de 1998, se tuvo por interpuesto el anterior recurso de inconstitucionalidad y se requirió la subsanación de error en la identificación de la Ley impugnada, así como la presentación de las firmas de los Diputados recurrentes de los Grupos parlamentarios Mixto y Federal de Izquierda Unida.

b) Por providencia de la Sección Segunda, de 15 de septiembre de 1998, se tuvo por presentado el escrito de subsanación y aclaratorio remitido por el Procurador don Roberto Granizo Palomeque y que tuvo su entrada en este Tribunal el 7 de septiembre de 1998; en la misma providencia se admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 3144/98 y de conformidad con el art. 34 LOTC se dio traslado de la demanda y documentación adjunta al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por medio del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; por último, también en la misma providencia se ordenó la publicación de la incoación del recurso en el 'Boletín Oficial del Estado'.

c) El Abogado del Estado, por escrito registrado en este Tribunal el 23 de septiembre de 1998, se personó en este proceso y solicitó ampliación del plazo para formular alegaciones. Concedido nuevo plazo en providencia de la Sección Segunda, de 28 de septiembre de 1998, el escrito de alegaciones del Abogado del Estado finalmente accedió al registro de este Tribunal el 19 de octubre de 1998.

d) Por medio de escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 1 de octubre de 1998, el Presidente del Senado solicitó la personación de aquella Cámara en el presente proceso y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

e) Mediante escrito fechado el 3 de octubre de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal que la Cámara no se personaría en el procedimiento, ni formularía alegaciones, poniendo a Disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar.

3.Por medio de escrito registrado en este Tribunal el 10 de julio de 1998, el Letrado don Roberto Fernández Álvarez interpuso recurso de inconstitucionalidad (núm. 3182/98) en representación del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura contra los artículos 8; 9; 10; 11; 14.2; 15; 16.1; 18.4; 20.1; 33; y Disposición final única, LRSV. Este recurso siguió la siguiente tramitación:

a) La Sección Cuarta, por providencia de 21 de julio de 1998, acordó admitir a trámite el recurso núm. 3182/98 y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme a lo establecido en el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, a fin de que en plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que considerasen convenientes. Por último, se ordenó publicar la iniciación del procedimiento en el 'Boletín Oficial del Estado'.

b) El Abogado del Estado, por escrito registrado en este Tribunal el 2 de septiembre de 1998, se personó en este proceso y solicitó ampliación del plazo para formular alegaciones. Concedido nuevo plazo en providencia de la Sección Cuarta, de 9 de septiembre de 1998, el escrito de alegaciones del Abogado del Estado finalmente accedió al registro de este Tribunal el 21 de septiembre de 1998. Contesta el Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, a todos los reproches de inconstitucionalidad formulados por el Letrado de la Junta de Extremadura y concluye solicitando la desestimación del recurso en su integridad y la acumulación del recurso 3182/98 al de número 3004/98.

c) Mediante escrito registrado el 16 de septiembre de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal que la Cámara no se personaría en el procedimiento, ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar.

d) Por medio de escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 17 de septiembre de 1998, el Presidente del Senado solicitó la personación de aquella Cámara en el presente proceso y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4.Por Auto de 11 de mayo de 1999, del Pleno del Tribunal Constitucional, se acordó acumular los recursos de inconstitucionalidad registrados con los núms. 3144/98 y 3182/98 al registrado con el núm. 3004/98.

5.Los tres recursos de inconstitucionalidad acumulados inician su fundamentación con reproches generales de inconstitucionalidad. A juicio del Parlamento de Navarra la LRSV no se adecúa a la doctrina establecida en la STC 61/1997 y de ello resultaría una clara invasión de las competencias urbanísticas de la Comunidad Foral de Navarra. Como prólogo a las concretas impugnaciones de preceptos de la LRSV el Letrado Mayor del Parlamento de Navarra sintetiza la doctrina sentada en la STC 61/1997, concluyendo que el urbanismo es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, con la sola salvedad de la posible incidencia del Estado a través de otros títulos competenciales: condiciones básicas sobre el derecho de propiedad urbana (art. 149.1.1 CE), legislación civil (art. 149.1.8 CE), expropiación forzosa y responsabilidad de las Administraciones públicas (art. 149.1 18 CE).

En relación con estos reproches generales, el Abogado del Estado afirma la necesidad de introducir matices en la interpretación que el Parlamento de Navarra hace de la STC 61/1997. En todo caso, se remite a la defensa de cada artículo de la LRSV la exposición de la doctrina derivada de la STC 61/1997.

6.A juicio de los Diputados recurrentes, la LRSV sería, antes de nada, causante de inseguridad jurídica. Sería, además, inidónea para erigirse en marco estatal de la legislación territorial y urbanística de las Comunidades Autónomas; y ello tanto por exceso (respecto de las competencias estatales) como por defecto, al omitir la LRSV una regulación de coordinación de las distintas actividades públicas con proyección territorial. Con todo, el reproche fundamental a la LRSV es de carácter competencial: la Ley 6/1998 contendría una opción urbanística estatal (limitación de la intervención administrativa) para la que, conforme a la STC 61/1997, el Estado carecería de competencia. El carácter netamente urbanístico de la LRSV sería perceptible tanto en los principios generales de la Ley como en la utilización de concretas técnicas urbanísticas que impondrían un concreto modelo urbanístico a todas las Comunidades Autónomas (clasificación del suelo; pormenorizada regulación de derechos y deberes urbanísticos de los propietarios; distinción primaria entre ordenación del territorio y urbanismo; ordenación de la actividad urbanística conforme a la secuencia ley, plan, ejecución del plan; previsión del planeamiento a escala municipal y en dos escalones: planeamiento general y de desarrollo; predeterminación del contenido esencial del planeamiento urbanístico; sistema de valoraciones). Como infracción material del art. 33 CE denuncian los Diputados recurrentes la imposición a los propietarios de suelo de un gravamen ilegítimo: la carga de desarrollar actividad empresarial para la transformación del suelo urbanizable. Como antesala de la impugnación de concretos preceptos de la Ley, los Diputados recurrentes describen los cánones generales de constitucionalidad sobre los que se basan los reproches de inconstitucionalidad.

a) Con cita de SSTC se detalla, en primer lugar, el alcance del art. 149.1.1 CE, que se caracterizaría por la suma de las siguientes notas: contiene una competencia legislativa (STC 61/1997, FJ 7.b); actúa como límite a las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas (SSTC 42/1981; 87/1985, FJ 1; 62/1991, FJ 2); es criterio interpretativo del alcance de las competencias de las Comunidades Autónomas (337/1994, FJ 18); contiene un título competencial subsidiario respecto de otros más concretos (SSTC 313/1994, FJ 6; 146/1996, FJ 4; 319/1993, FJ 5; 137/1986); su referencia a las 'condiciones básicas' no guarda relación con el contenido fundamental propio de los derechos fundamentales (STC 61/1997, FJ 7); las 'condiciones básicas' tienen carácter normativo (SSTC 194/1994, FJ 4; 131/1996, FJ 2; 189/1989, FFJJ 2 y 3) y refieren una regulación distinta de la 'legislación básica', 'bases' o 'normas básicas' (STC 61/1997); no impone uniformidad en el ordenamiento de las Comunidades Autónomas (SSTC 37/1981, FJ 2; 186/1993; 227/1993, FJ 4.c; 76/1983, FJ 2; 186/1993; 43/1996; 52/1988, FJ 4; 264/1993, FJ 6; 82/1996, FJ 14; 225/1993, FFJJ 6 y 7; 152/1988; 156/1995, FJ 7); no reduce el alcance de las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas que de alguna forma guarden relación con algún derecho o deber constitucionales (SSTC 118/1996, FJ 25; 1/1997); sólo autoriza al Estado para regular lo común, lo mínimo (STC 102/1995, FJ 9) o lo constitucionalmente necesario (STC 225/1993) del derecho o deber en cuestión. Concluida esta exposición general sobre el contenido del art. 149.1.1 CE los Diputados recurrentes exponen, con extensas citas textuales y precisiones interpretativas propias, la doctrina que en relación con el derecho de propiedad urbana sentó la STC 61/1997.

b) Al art. 149.1.13 CE ('bases y coordinación de la planificación económica') conceden los Diputados recurrentes un alcance competencial limitado; y basan esa comprensión en las SSTC 186/1988, FJ 2; 225/1993, FJ 3 d); 29/1986, FJ 4; 75/1989; 61/1997, FJ 36. En concreto, niegan los recurrentes que el urbanismo pueda ser considerado in totum como un sector económico más, con desprecio de otras dimensiones importantes de dicha materia (así, la medioambiental o la cultural). Sentado esto, la competencia básica del Estado sobre política económica sólo podría justificar incidentalmente concretas normas con clara dimensión económica, pero no el largo listado de preceptos (en realidad el núcleo regulador de la LRSV) que se enuncian en la Disposición final única LRSV. Esta conclusión no quedaría desvirtuada por el hecho de que el objetivo declarado de la LRSV sea la 'liberalización del mercado de suelo'. Y ello porque de los preceptos de la LRSV no se seguiría una liberalización en sentido propio: no hay liberalización de la actividad económica (que sería lo propiamente liberalizable), sino nueva regulación de la propiedad del suelo urbano; no existe un mercado nacional de suelo que pueda ser objeto de la supuesta liberalización; la supuesta liberalización se refiere a un producto (el suelo urbanizable) aún ajeno al mercado inmobiliario (sólo el suelo edificable entraría, con propiedad, en el mercado de suelo).

c) El art. 149.1.18 CE, en su referencia a la 'legislación sobre expropiación forzosa', encontraría su límite en la competencia de las Comunidades Autónomas para determinar los supuestos expropiatorios (la causa expropriandi) en materias de su competencia. Así resultaría de las SSTC 37/1987, FJ 6; 17/1990, FJ 10; 186/1993, FJ 2. Partiendo de lo anterior, y dada la inescindible relación entre reversión y causa de la expropiación (STC 67/1988, FJ 6), el Estado carecería de competencia legislativa para establecer, en relación con las expropiaciones urbanísticas, los supuestos en que procede y en que no procede la reversión expropiatoria.

d) El art. 149.1.18 CE, inciso 'sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas', no ampararía, a juicio de los Diputados recurrentes, la fijación de supuestos indemnizatorios. Si bien esta cuestión ya había sido abordada y resuelta en la STC 61/1997, sostienen ahora los recurrentes que la íntima conexión entre expropiación forzosa y responsabilidad debe traer como consecuencia el reconocimiento de la competencia de las Comunidades Autónomas (y no del Estado) para la determinación de los supuestos urbanísticos en que proceda la indemnización en virtud del instituto de la responsabilidad. Ello debería llevar a la declaración de inconstitucionalidad de gran parte de los preceptos ubicados en los Títulos IV y V LRSV.

e) El art. 149.1.18 CE, en su referencia a 'las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas' y 'el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas', aseguraría una cierta uniformidad normativa en todo el territorio nacional y en lo referente a las instituciones esenciales atinentes a las Administraciones públicas (SSTC 14/1986, FJ 9; 319/1993, FJ 5), pero sin que esa uniformidad pudiera impedir regulaciones de las Comunidades Autónomas derivadas de su autonomía organizativa (STC 204/1992, FJ 3, entre otras) o de otros títulos competenciales (como, entre otros, régimen local: SSTC 76/1983, FJ 38; 243/1994, FJ 4).

f) Por último, el art. 149.1.23 CE, no daría cobertura a normas estatales sobre clasificación del suelo (ni siquiera sobre la clasificación del suelo no urbanizable) ni a normas de asignación de usos a las distintas clases de suelo. Tales determinaciones serían propias de la competencia urbanística (STC 13/1998).

El Abogado del Estado cuestiona, antes de nada, la legitimación de los Diputados no pertenecientes al Grupo Parlamentario Socialista, toda vez que habrían actuado mediante poder genérico, y no habrían manifestado expresamente su voluntad de recurrir la LRSV. Cita aquí el Abogado del Estado la STC 42/1985. La oposición del Abogado del Estado a los motivos de impugnación se formula en forma analítica, por lo que su descripción en estos antecedentes queda para un momento posterior. Tan sólo formula con carácter general un reproche a las consideraciones preliminares del recurso núm. 3144/98, por impropias de este foro procesal constitucional.

7.El Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura comienza por afirmar la competencia exclusiva que sobre urbanismo ostenta aquella Comunidad Autónoma. Esta competencia exclusiva se extendería a la regulación de la propiedad del suelo. Sentado lo anterior, la LRSV recibe el reproche general de constituir una legislación completa sobre el estatuto jurídico de la propiedad urbana, para lo cual el Estado carecería de competencia. Resultaría así una clara desconexión entre los títulos competenciales que menciona la Disposición final única LRSV y los concretos preceptos de la Ley; desconexión ésta que, además, sería contraria al principio de seguridad jurídica (cita aquí el Consejo de Gobierno recurrente la STC 141/1993, FJ 5). A juicio de esta parte recurrente, el art. 149.1.1 CE, interpretado a la luz del art. 139.1 CE, sólo permitiría al Estado la regulación de las 'circunstancias indispensables para que se dé la igualdad', pero no para regular el contenido del derecho de propiedad: así resultaría de las SSTC 82/1986 y 152/1988. Además, el art. 149.1.1 CE tampoco permitiría la incursión del Estado en sectores materiales propios de las Comunidades Autónomas, según habrían declarado las SSTC 37/1987; 227/1988, FJ 20; 194/1994 y 43/1996. En relación con el art. 149.1.18 CE sostiene el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura (con cita de la STC 61/1997) que sólo autorizaría al Estado para establecer las características fundamentales del procedimiento expropiatorio y las garantías de los expropiados; más allá, la expropiación sería un instrumento adjetivo ligado a la competencia material sustantiva (en este caso, el urbanismo). Por último, esta parte recurrente alega que ninguno de los preceptos de la LRSV se encontraría amparado por la competencia del Estado para regular las 'bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas' (art. 149.1.18 CE).

En relación con las consideraciones generales del recurso núm. 3182/98 el Abogado del Estado denuncia numerosos errores e imprecisiones, tanto en citas legales como de jurisprudencia constitucional. Además, y frente a lo afirmado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, considera que la regulación en la LRSV de materias amparables en distintos títulos competenciales es una opción de técnica legislativa irreprochable (cita aquí la STC 173/1998, FJ 4).

8.La impugnación del articulado de la LRSV se resume seguidamente. El art. 1 LRSV sólo ha sido impugnado en el recurso interpuesto por los Diputados. A juicio de los recurrentes, el inciso inicial del art. 1 LRSV ('es objeto de la presente Ley definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social') no quedaría amparado por la competencia del Estado ex art. 149.1.1 CE para la regulación de las 'condiciones básicas' que aseguren la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana. Entienden los recurrentes que el art. 149.1.1 CE contiene una competencia legislativa estatal plena (no simplemente básica), pero sobre un objeto acotado y finalista (las condiciones básicas que aseguren la igualdad). Definido así el alcance del art. 149.1.1 CE se ofrecerían dos opciones hermenéuticas del art. 1 LRSV. Se podría interpretar, en primer lugar, que es objeto de la ley la regulación de las condiciones que aseguren la igualdad esencial en el disfrute del contenido básico del derecho; de esta forma, 'contenido básico' sería la materia regulada y 'condiciones que aseguren la igualdad esencial' el contenido de la regulación. Se trataría ésta de una opción interpretativa que eludiría todo reproche de inconstitucionalidad. Caso de no seguirse la anterior interpretación habría que concluir que el art. 1 LRSV contiene una regulación (contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social) que excede de la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE, por lo que procedería su declaración de inconstitucionalidad, debiendo quedar redactado el precepto en los siguientes términos 'es objeto de la presente Ley definir las condiciones que aseguren la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional'. De la opción interpretativa que se siga depende también la adecuación a la Constitución de la Disposición final única LRSV: si se acepta que es objeto de la Ley(conforme a su art. 1) la regulación del 'contenido básico' del derecho de propiedad más allá de las 'condiciones básicas' tendentes a asegurar la igualdad de todos los propietarios, habría que buscar un fundamento competencial para esos preceptos; y no siendo reconducibles esas normas reguladoras de la propiedad a los otros títulos competenciales que cita la Disposición final única LRSV ('legislación básica' estatal conforme al art. 149.1.13, 18 y 23) habría que reprochar a la Disposición final única la falta de especificación de un título competencial que ampare la regulación del 'contenido básico del derecho de propiedad del suelo'; esta falta de precisión en la Disposición final única LRSV sería inconstitucional tanto por determinante de inseguridad jurídica (art. 9.3 CE) como por amparar -en conexión con el art. 1 LRSV- normas que exceden de la competencia estatal. Lógicamente, este reproche de inconstitucionalidad decaería en el caso de que el art. 1 LRSV fuera interpretado de forma restrictiva, en el sentido que más arriba se ha detallado.

A juicio del Abogado del Estado, el art. 1 LRSV se limita a definir el contenido de la Ley, por lo que, de acuerdo con lo expresado en la STC 40/1998, dicho precepto carecería de relevancia normativa suficiente como para provocar un juicio de inconstitucionalidad.

9.A todo el Título I de la LRSV reprochan los Diputados recurrentes su función de cabecera del ordenamiento urbanístico en su conjunto, lo que excedería de las competencias estatales. En relación con el art. 2 LRSV se reprocha que en sus dos párrafos se contienen términos y expresiones que pudieran condicionar el modelo urbanístico de cada Comunidad Autónoma, más allá de lo que habría permitido el Tribunal Constitucional en la STC 61/1997, FJ 14. La predeterminación denunciada se concreta, por lo que se refiere al art. 2.1 LRSV, en su mención al 'planeamiento', lo que impediría a las Comunidades Autónomas optar por otros modelos de ordenación urbanística 'no ligados al actual concepto de plan urbanístico' y que se dan en la experiencia comparada. En el marco del art. 2.2 LRSV, critican los recurrentes la remisión a la regulación sobre indemnizaciones de los arts. 41 a 44 LRSV, donde se utilizan categorías y técnicas urbanísticas (modificación y revisión del planeamiento; plazos para la ejecución del planeamiento por ámbitos; situación de fuera de ordenación; relación plan-licencia; figura de la vinculación singular). Con todo, sostienen los recurrentes que las inconstitucionalidades denunciadas no serían determinantes de nulidad siempre que este Tribunal declarase que las expresiones anteriores no condicionan al legislador urbanístico. 18.

Alega el Abogado del Estado que el art. 2 LRSV tan sólo contiene 'pronunciamientos generales y teóricos' no susceptibles de declaración de inconstitucionalidad, y que en todo caso, el art. 2.1 LRSV hallaría amparo en la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE y el art. 2.2 LRSV en el 149.1.18 CE (ya que este apartado se referiría a la negación del derecho a indemnización).

10.El art. 4 LRSV ha sido impugnado tanto por el Parlamento de Navarra como por los Diputados del Congreso. Coinciden las dos partes recurrentes en que el precepto impugnado sería inconstitucional por contener un concreto modelo de gestión urbanística, lo que excedería de las competencias estatales ex art. 149.1.1 y 13 CE. Si bien los recursos se dirigen contra el art. 4 LRSV en su conjunto, los Diputados recurrentes excluyen expresamente de la impugnación la referencia, en el art. 4.1 LRSV, a que a los entes públicos 'corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso [de acción urbanística]'. Hecha la anterior excepción, los Diputados impugnantes cuestionan las siguientes decisiones de contenido urbanístico. Al art. 4.1 LRSV reprochan que haya optado por asignar la iniciativa urbanística (esto es, la condición de agentes urbanísticos primarios) a los propietarios del suelo. Al art. 4.2 LRSV reprochan su opción por la participación privada 'en la medida más amplia posible'; y por último, del art. 4.3 LRSV cuestionan la relegación de la iniciativa privada de los no propietarios a la función de gestores indirectos (concesionarios) de las actuaciones públicas. Junto a los reproches estrictamente competenciales, los Diputados recurrentes denuncian también la arbitrariedad del legislador estatal al calificar como normas básicas (las del art. 4 LRSV) preceptos que en el texto refundido de 1992 (TRLS) eran calificadas como normas supletorias.

En relación con el art. 4 LRSV alega el Abogado del Estado que el recurso de inconstitucionalidad no ha levantado la carga de fundamentación que le era exigible (se incluye aquí cita de las SSTC 61/1997, FJ 13, y 118/1998, FJ 4): la supuesta mayor extensión de contenido del art. 4 LRSV (respecto del anterior art. 4 TRLS) no contendría reproche de inconstitucionalidad alguno; tampoco habría fundado reproche de inconstitucionalidad en la afirmación de que la regulación de art. 4 LRSV incide sobre la gestión urbanística, ya que cualquier ejercicio de competencias estatales que incida sobre materia urbanística puede afectar al núcleo de la gestión. Sobre la atribución de la iniciativa urbanística a los entes públicos (art. 4.1 LRSV) y el mandato de participación de los particulares (art. 4.2 y 3 LRSV) alega el Abogado del Estado que son normas amparadas por el art. 149.1.1, 13 y 18 CE. La invocación del art. 149.1.1 CE se justifica con la simple remisión a la STC 61/1997, FJ 14 c); la mención del art. 149.1.13 CE -en relación con los arts. 33.1 y 38 CE- se fundamenta en que el art. 4 LRSV 'dibuja los rasgos esenciales configuradores del mercado del suelo'; por último, la invocación del art. 149.1.18 CE se justificaría por contener el art. 4.2 y 3 LRSV una base (sectorial) del régimen jurídico de las Administraciones públicas, al disponer la participación e iniciativa privadas en el marco de la acción urbanística pública. En apoyo de este argumento se cita la STC 61/1997, FFJJ 25 a) y 26 a).

11.El art. 5 LRSV es objeto del recurso interpuesto por el grupo de Diputados. No cuestionan los recurrentes el principio de equidistribución urbanística, sino el grado de concreción con que el precepto impugnado regula aquel principio. Se impugna, así, la referencia al 'planeamiento' urbanístico, lo que prejuzgaría los instrumentos urbanísticos de cada Comunidad Autónoma. Ello no obstante, los recurrentes admiten en este punto una interpretación conforme a la Constitución: la comprensión de 'planeamiento' en sentido amplio, como 'ordenación'. En cambio, a juicio de los recurrentes la frase 'afectados por cada actuación urbanística, en proporción a sus aportaciones' sería radicalmente inconstitucional, sin posibilidad de interpretación alguna conforme a la Constitución. Alegan los Diputados recurrentes que en aquella frase impugnada se prejuzga el sistema de equidistribución: los términos '[propietarios] afectados' y 'en cada actuación urbanística' estarían haciendo directa referencia a la equidistribución en ejecución del planeamiento. Además la mención a 'en proporción a sus aportaciones' privaría a cada Comunidad Autónoma de la opción por el sistema de equidistribución que, en función de las características de la ordenación urbanística, considerara más justo.

A estas objeciones contesta el Abogado del Estado que el art. 5 LRSV tan sólo establece el derecho de los propietarios de suelo a un reparto proporcional de los efectos patrimoniales positivos y negativos de las actuaciones urbanísticas; las expresiones 'beneficios y cargas' y 'actuaciones urbanísticas' deberían entenderse, entonces, en sentido amplio y no limitativo de los instrumentos urbanísticos disponibles por las Comunidades Autónomas.

12.El art. 6 LRSV ha sido impugnado por el grupo de Diputados. Dos son los argumentos generales de la impugnación. El primero, que la participación e información públicas reguladas en el art. 6 LRSV no se amparan en ningún título competencial del Estado, ni siquiera en el art. 149.1.18 CE, pues este título competencial ampararía reglas de procedimiento administrativo común, pero no reglas procedimentales por razón de la materia o sector (en este caso, urbanismo). El segundo argumento de la impugnación consiste en que la regulación de la participación e información públicas en el art. 6 LRSV predetermina la existencia de ciertas técnicas urbanísticas, condicionando así el ejercicio de las competencias autonómicas sobre urbanismo. Añaden los recurrentes que el precepto al que sustituye el art. 6 LRSV (el anterior art. 4.4 TRLS) carecía, para el propio legislador estatal, de carácter básico, lo que probaría el carácter arbitrario de la nueva calificación de la norma como básica.

A juicio del Abogado del Estado, el art. 6 LRSV no impondría ninguna actuación urbanística a las Comunidades Autónomas. El precepto impugnado se limitaría a proyectar sobre el ámbito urbanístico una norma básica estatal (el art. 35.g) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) que reconoce el derecho de los ciudadanos a la información y orientación administrativas; en esa medida, el art. 6 LRSV estaría amparado por el art. 149.1.18 CE.

13.El art. 7 LRSV sólo ha sido impugnado por el grupo de Diputados. Alegan estos que el sistema de clasificación del suelo previsto por el art. 7 LRSV sería inconstitucional en la medida en que impondría a las Comunidades Autónomas el ejercicio de su competencia legislativa en sentido equivalente a la de la regulación estatal; esto es, impondría un modelo urbanístico que parte, en todo caso, de la clasificación tripartita del suelo. No se cuestiona por los recurrentes, a la luz de la STC 61/1997, la competencia del Estado para establecer el sistema de clasificación del suelo; lo que impugnan es que esa clasificación no sea sólo 'a efectos de esta Ley' (esto es, como técnica de igualación básica, del art. 149.1.1 CE) sino como una opción urbanística a la que han de plegarse las Comunidades Autónomas. A juicio de los recurrentes, 'propiamente hablando, las Comunidades Autónomas no tienen la necesidad de adoptar la técnica de la clasificación, sino simplemente de garantizar la efectiva realización de las referidas condiciones básicas'. Por ello se solicita de este Tribunal sólo la declaración de inconstitucionalidad del último inciso del art. 7 LRSV ('o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística'). No empecería a la anterior petición el hecho de que la STC 61/1997 no haya declarado inconstitucional el anterior art. 9.1 TRLS porque, según los recurrentes, el contenido de aquel precepto no era igual al del actual art. 7 LRSV. A la impugnación del art. 7 LRSV ligan los recurrentes la inconstitucionalidad, también, del art. 11 LRSV, si bien los concretos argumentos de esta impugnación se relatan más adelante.

Contesta el Abogado del Estado que ya en la STC 61/1997 el Tribunal habría admitido, en la regulación de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana, la fijación de clases de suelo. Resalta el Abogado del Estado que el propio art. 7 LRSV establece la tríada de clases de suelo 'a los efectos de esta Ley', lo que no condicionaría la competencia de las Comunidades Autónomas para establecer otras clases de suelo.

14.El art. 8 LRSV, que establece los criterios para la clasificación del suelo urbano, predeterminaría -a juicio del Parlamento de Navarra, del grupo de Diputados y del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura- un concreto modelo urbanístico y territorial, por lo que sería inconstitucional. A juicio de los recurrentes, el Estado sólo sería competente, conforme art. 149.1.1 CE, y a la luz del fundamento jurídico 15 a) de la STC 61/1997, para la distinción de las clases de suelo, pero no para fijar los concretos criterios de clasificación de cada clase de suelo; máxime cuando el grado de densidad normativa en la fijación de los criterios es tan concreto como el que muestra el art. 8 LRSV. Subrayan los recurrentes que el antecedente del actual art. 8 LRSV fue el art. 10 TRLS, que fue calificado por el propio legislador estatal como supletorio (y declarado inconstitucional precisamente por esa naturaleza supletoria), siendo así que ahora el art. 8 LRSV pretende una nueva calificación de la misma norma como básica. La predeterminación urbanística reprochada al art. 8 LRSV la ejemplifican los Diputados recurrentes en la imposición de la transformación urbanística del suelo como un proceso irreversible (ya que el art. 8 LRSV dispone, en todo caso, la clasificación como suelo urbano del suelo ya transformado). Hacen hincapié los mismos Diputados en el grado de densidad normativa del art. 8 LRSV, lo que tachan de desproporcionado para la consecución del fin de igualdad. Y, en fin, excluyen también los Diputados actuantes la invocabilidad, en relación con el art. 8 LRSV, de los títulos competenciales del Estado ex art. 149.1.13 y 23 CE.

Afirma el Abogado del Estado, como prolegómeno en relación con los arts. 8 a 11 LRSV, que estos preceptos, que establecen criterios para la clasificación del suelo en sus tres clases elementales (urbano, urbanizable y no urbanizable), son plenamente conformes con la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.1 CE. La competencia del Estado para la determinación de las posibles clases de suelo requeriría, como complemento necesario, el establecimiento de un catálogo de criterios definitorios mínimos para la clasificación de los terrenos en aquellas clases abstractas de suelo. La falta de aquellos criterios definitorios mínimos no podría en ningún caso dar lugar, prosigue el Abogado del Estado, a clasificaciones arbitrarias del legislador autonómico o del órgano de planeamiento; y precisamente para el control de razonabilidad de las clasificaciones urbanísticas del suelo serviría el catálogo de criterios definitorios mínimos establecidos por la LRSV. La conclusión anterior se apoya en una lectura integrada de la STC 61/1997, fundamentos jurídicos 7 b) in fine, 8, 14 b), 24 a), 15 a), 15 b), 16 a), 16 b), y 16 c). No sería aplicable al caso (por falta de conexión con la materia urbanística) el contenido de las SSTC 125/1984 y 77/1984, ambas citadas en el recurso núm. 3182/98 o del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura. En lo que hace específicamente al art. 8 LRSV, afirma el Abogado del Estado que aquel precepto sólo contiene criterios definitorios mínimos de lo que es suelo urbano (suelo con ciertos servicios urbanísticos mínimos, como primer criterio, suelo consolidado por la edificación, como segundo criterio, y suelo resultante de la ejecución del planeamiento urbanístico, como tercer criterio); estos criterios serían susceptibles de complemento normativo por el legislador autonómico: estableciendo como servicios urbanísticos mínimos otros no exigidos por el art. 8 LRSV; determinando en qué consiste la consolidación edificatoria; o, por último, precisando en qué consiste la ejecución del planeamiento urbanístico. En estos términos no sería posible afirmar que los criterios del art. 8 LRSV imponen modelo urbanístico alguno.

15.El art. 9 LRSV, regulador del suelo no urbanizable, sería inconstitucional por dos motivos, según resulta de los recursos del Parlamento de Navarra, del grupo de Diputados y del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura. Primero, porque su contenido sería propiamente urbanístico; y segundo porque predeterminaría directamente la ordenación urbanística de cada Municipio, negando un ámbito propio de regulación al legislador autonómico. La predeterminación urbanística denunciada se concreta, en el recurso del grupo de Diputados, en la imposición de un catálogo concreto de supuestos fácticos en que es preceptiva la clasificación de suelo no urbanizable (entre los que se cuenta la simple clasificación del suelo, por el órgano sectorial competente, como de especial protección). A juicio del Parlamento de Navarra la predeterminación por el Estado de la ordenación urbanística se plasmaría en la referencia a concretos instrumentos de clasificación ('planes de ordenación territorial', 'legislación sectorial', 'planeamiento general' y 'planeamiento sectorial') que excluirían la intervención de la Comunidad Autónoma en la definición de los medios jurídicos para la clasificación del suelo como no urbanizable. Y según afirma el Consejo de Gobierno de Extremadura, la referencia expresa a los planes de ordenación territorial y a la legislación sectorial condicionaría los usos del suelo y con ello la competencia autonómica sobre urbanismo y ordenación del territorio (cita aquí el órgano recurrente las SSTC 77/1984 y 61/1997, FJ 16). En los tres recursos de inconstitucionalidad se señala, además, que el actual art. 9 LRSV se corresponde parcialmente con el antiguo art. 12 TRLS (el Letrado Mayor del Parlamento de Navarra menciona incorrectamente el art. 11 TRLS) que, por supletorio, fue declarado inconstitucional en la STC 61/1997, FJ 15 b). 30.

Tampoco los criterios definitorios del suelo no urbanizable, establecidos en el art. 9 LRSV, merecerían reproche de inconstitucionalidad, a juicio del Abogado del Estado. Los criterios del art. 9.1 LRSV (que servirían para acompasar la clasificación del suelo con los regímenes especiales de protección establecidos) estarían amparados por el art. 149.1.1 y 23 CE y serían, por lo demás, competencialmente inocuos: al remitir esos regímenes especiales de protección a lo que resulte de la ordenación territorial y la legislación sectorial se estaría respetando a cada Comunidad Autónoma la facultad de definir el suelo no urbanizable; no alteraría esta conclusión el hecho de que el propio art. 9.1 LRSV contenga un largo listado de supuestos de protección, pues este listado no impediría que la legislación autonómica sectorial o la planificación territorial contemplasen otros motivos o necesidades de protección; y tampoco habría nada que objetar a la mención expresa del art. 9.1 LRSV a que los riesgos naturales (circunstancia justificativa de la clasificación del suelo como no urbanizable) se han de acreditar en la 'legislación sectorial', pues el legislador autonómico podría optar por otro sistema de acreditamiento. A la misma conclusión se llegaría en relación con el art. 9.2 LRSV, ya que será en última instancia el legislador autonómico quien fije los criterios determinantes de la idoneidad o inidoneidad urbanística de los terrenos; la mención que el art. 9.2 LRSV hace al 'planeamiento general' (como instrumento donde debe contenerse la clasificación de suelo no urbanizable) se califica por el Abogado del Estado como irrelevante, simple fruto de la tradición, sin alcance limitativo alguno del legislador urbanístico autonómico; finalmente, el Abogado del Estado se remite a los argumentos esgrimidos contra la impugnación del art. 16 LRSV.

16.Al art. 10 LRSV, regulador del suelo urbanizable, se dirigen dos reproches. El primero es de orden competencial y en él coinciden el Parlamento de Navarra, el grupo de Diputados recurrentes y el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura: el art. 10 LRSV contendría una opción urbanística (el establecimiento del suelo urbanizable como clase residual de suelo) que se impondría directamente y desplazaría el ejercicio de las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas; se destaca además que este precepto tiene su antecedente en el art. 11 TRLS, calificado por el propio legislador como supletorio y declarado inconstitucional por la STC 61/1997. El segundo reproche de inconstitucionalidad es de orden material y se formula únicamente por el grupo de Diputados recurrentes: La clasificación de suelo urbanizable, seleccionada por el art. 10 LRSV como categoría residual de suelo, habría vulnerado la ordenación constitucional ambiental, en la medida en que habría dado primacía absoluta a los objetivos de desarrollo económico; esta opción rotunda por el desarrollo económico sería tanto como la imposición -por el legislador- de una interpretación única del texto constitucional, posibilidad esta vedada al legislador constituído.

A la impugnación del art. 10 LRSV también se opone el Abogado del Estado afirmando que la opción por el suelo urbanizable, como categoría residual de suelo (esto es, a falta de una específica clasificación como suelo urbano o no urbanizable) es una opción legislativa estatal que no prefigura ningún modelo urbanístico, resultando siempre de competencia autonómica la regulación de la transformación del suelo urbanizable.

17.El art. 11 LRSV, regulador de las clases de suelo en municipios sin planeamiento general, contendría -a juicio del Parlamento de Navarra y del grupo de Diputados- una opción urbanística (la previsión de 'planeamiento general') para la cual es incompetente el Estado; además, este precepto sería reiteración del anterior art. 13 TRLS, que -en tanto supletorio- fue declarado inconstitucional por la STC 61/1997. 34.

Para el Abogado del Estado tampoco sería inconstitucional el régimen especial de clasificación del suelo en los municipios sin planeamiento general (donde, según el art. 11 LRSV sólo cabe la clasificación como suelo urbano o no urbanizable, siendo ésta última la categoría residual).Y ello porque la competencia estatal para la determinación de las clases de suelo permite el establecimiento de un régimen general trimembre (suelo urbano, urbanizable y no urbanizable) compatible con un sistema especial bimembre (suelo urbano y no urbanizable), según se deduciría de la STC 61/1997, FJ 41 a). Que el criterio determinante del sistema bimembre sea la existencia de 'planeamiento general' no supondría incursión en competencias autonómicas: por un lado, porque la preeminencia del planeamiento en el Derecho urbanístico (afirmada por los arts. 2 y 5 LRSV) justifica la diversidad de sistemas clasificatorios en razón, precisamente, de la existencia o no de previo planeamiento; y segundo, porque la mención al 'planeamiento general' no impondría ningún instrumento específico de planeamiento urbanístico, sino cualquier instrumento urbanístico cuyo contenido pueda ser, precisamente, la clasificación del suelo.

18.Del art. 12 LRSV se cuestiona, por el grupo de Diputados recurrentes, su posible alcance limitativo de las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas: por un lado, porque impondría a las Comunidades Autónomas el deber de legislar (sobre planificación, gestión y ejecución urbanísticas); y por otro lado, porque la posible regulación urbanística de las Comunidades Autónomas estaría predeterminada por técnicas y opciones urbanísticas concretas adoptadas por el legislador estatal. El reproche de inconstitucionalidad, así formulado, podría cesar mediante una resolución interpretativa de este Tribunal que precisara que la frase final del art. 12 LRSV ('normativa que sobre planeamiento, gestión y ejecución del planeamiento establezca la legislación urbanística en cada caso aplicable') no impone a las Comunidades Autónomas un deber de legislar ni predispone un determinado contenido para la legislación urbanística autonómica.

En opinión del Abogado del Estado, el art. 12 LRSV contendría una simple remisión a la normativa urbanística. Ni impondría la efectiva existencia de legislación autonómica, ni predeterminaría el contenido específico de esa hipotética legislación autonómica.

19.El art. 13 LRSV es impugnado, con fundamentos de orden competencial y de orden material, por el grupo de Diputados. Se denuncia la infracción de los arts. 9.3 CE (principio de seguridad jurídica) y 14 CE (derecho a la igualdad) al contener el art. 13 LRSV una regulación incierta e imprecisa y, en todo caso, discriminatoria. A juicio de los recurrentes dos son las formas de trato desigual contenidas en el art. 13 LRSV. En primer lugar, el art. 13 LRSV concede los mismos derechos (a completar la urbanización y a edificar) a todos los propietarios de suelo urbano (tanto de suelo urbano consolidado como de suelo urbano no consolidado), sin reparar en que los deberes de los propietarios de las dos clases de suelo urbano son bien distintos (según resulta del art. 14 LRSV). Estaríamos, entonces, ante una discriminación arbitraria por tratar la Ley de modo igual a situaciones desiguales. La arbitrariedad del amejoramiento al propietario de suelo urbano no consolidado resultaría de las siguientes consideraciones: donde falta la urbanización no bastaría con 'completar' ésta; sólo tras la urbanización sería posible la edificación por lo que es arbitraria la anticipación del derecho a edificar cuando aún no hay urbanización; la concesión del derecho a urbanizar (a los propietarios de suelo urbano no consolidado) llevaría al absurdo de que para poder producirse una actuación pública en esta categoría de suelo sería precisa la previa expropiación del 'puro derecho a la urbanización'. La segunda forma de discriminación denunciada se cifra en que el art. 13 LRSV habría distinguido artificialmente entre dos situaciones jurídicas sustancialmente iguales, la de los propietarios de suelo urbanizable y la de los propietarios de suelo urbano no consolidado: a los propietarios de suelo urbano no consolidado habría otorgado el art. 13 LRSV más derechos que a los propietarios de suelo urbanizable, cuando lo cierto es que los propietarios de las dos clases de suelo se equiparan en deberes (según resulta de los arts. 14.2 y 18 LRSV). A la conclusión de trato desigual ligan los recurrentes, desde la perspectiva competencial, la infracción del art. 149.1.1 CE: El art. 13 LRSV, al contener normas discriminatorias, no cumpliría la finalidad propia del art. 149.1.1 CE.

A las anteriores alegaciones contesta el Abogado del Estado; en primer lugar, que está en la competencia del Estado el anudar a la clasificación como suelo urbano una serie de derechos para sus titulares; y en segundo lugar, que de la lectura de art. 13 LRSV en forma alguna se sigue la denunciada vulneración de los arts. 9.3 y 14 CE.

20.Al art. 14 LSRV, que diferencia dos tipos de suelo urbano (consolidado y no consolidado), se dirige un reproche competencial general. Tanto el Parlamento de Navarra como el grupo de Diputados recurrentes denuncian que la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado es una opción urbanística y territorial (incluso un 'concepto de detalle puramente urbanístico') para la cual el Estado carece de competencia; el reproche de inconstitucionalidad así formulado contra el art. 14 LRSV se extiende, por el Parlamento de Navarra -y por conexión-, al art. 28 y a la Disposición transitoria cuarta de la misma LRSV. Formulado este reproche general, el grupo de Diputados recurrentes dirige concretos reproches materiales y competenciales contra los dos párrafos del art. 14 LRSV.

Según argumenta el Abogado del Estado, el art. 14 LRSV, que diferencia entre suelo urbano consolidado y no consolidado, carecería de contenido propiamente urbanístico, pues el único fin de la distinción es la regulación de los deberes de los propietarios de suelo urbano en razón del mayor o menor grado de transformación del suelo del que son titulares. Esta distinción por el grado de transformación, en tanto instrumento para la imposición de distintos deberes urbanísticos, sería una condición básica de ejercicio del derecho de propiedad urbana y estaría amparada por la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE; así resultaría de la STC 61/1997, FFJJ 8 y 20. De manera que del art. 14 LRSV se podría concluir que contiene un 'modelo de derecho de propiedad urbana', pero no un modelo territorial. Rechazada la inconstitucionalidad del art. 14 LRSV quedaría también rechazada, por conexión, la impugnación del art. 28 LRSV y de la Disposición transitoria cuarta LRSV.

21.Al art. 14.1 LRSV achacan los ochenta y cuatro Diputados, en primer lugar, una omisión: la no imposición, a los propietarios de suelo urbano consolidado, de ciertos deberes urbanísticos que sí soportan los propietarios en suelo urbano no consolidado (cesión de suelo para viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas; y suelo correspondiente a un porcentaje de aprovechamiento urbanístico). A juicio de los Diputados recurrentes, la inexistencia de diferencia real entre los dos tipos de propietarios (de suelo urbano consolidado y de suelo urbano no consolidado) haría discriminatoria -por omisión- la situación jurídica de los propietarios de suelo urbano consolidado. Amén de la infracción del art. 14 CE, los Diputados recurrentes denuncian la contravención del art. 47 CE. Según este alegato, el art. 14.1 LRSV habría renunciado a la recuperación de plusvalías en suelo urbano consolidado. Esta opción partiría de la errónea consideración de que en suelo urbano consolidado no existen plusvalías urbanísticas debidas a la acción pública; mas, según afirman los recurrentes, sería innegable que también en suelo urbano consolidado se generan plusvalías derivadas de la acción urbanística pública: las provenientes de la asignación de nuevos usos más lucrativos, de aumentos de volumen de edificabilidad, o de tolerancia de externalidades negativas para la comunidad.

A los anteriores reproches de orden material siguen consecuencias, también, de orden competencial: En primer lugar, la expuesta discriminación entre propietarios llevaría ínsita una 'desnaturalización del art. 149.1.1 CE'; en segundo lugar, la inexistencia de deber de cesión de suelo (en el urbano consolidado) contendría en sí una opción urbanística (la ordenación pormenorizada por parcela y la actuación independiente en cada una de ellas, remitiendo al instrumento de la expropiación la obtención de suelo dotacional) para lo que el legislador estatal sería incompetente; en tercer y último lugar, la negación de las plusvalías urbanísticas en suelo urbano consolidado (criterio del que partiría el legislador estatal) sería una valoración propiamente urbanística que en todo caso sería competencia de las Comunidades Autónomas. Además de los alegatos anteriores, referidos a la falta de imposición de deberes de cesión a los propietarios de suelo urbano consolidado, los Diputados actuantes también cuestionan el deber positivo de edificar que se contiene en el mismo art. 14.1 LRSV: este deber edificatorio impondría al ordenamiento urbanístico de las Comunidades Autónomas un determinado modelo de ejecución en suelo urbano, para lo que el Estado sería incompetente; a fin de salvar la constitucionalidad de este deber se propone la fijación, por este Tribunal, de una interpretación obligada: que la frase 'si se encontraran en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo' no puede condicionar ni prejuzgar la competencia del legislador autonómico para sujetar los solares al derecho de edificación.

Según el criterio del Abogado del Estado, la impugnación del art. 14.1 CE pretende, en realidad, una modificación del precepto. La imposición de menos deberes a los propietarios de suelo urbano consolidado tendría su base en la diferenciación general entre suelos con y sin urbanización consolidada. En relación con la previsión de un plazo para edificar alega el Abogado del Estado que aquella previsión tiene un carácter puramente condicional (sólo 'si' así se regula en el correspondiente planeamiento), correspondiendo entonces al legislador autonómico establecer la procedencia o no de plazos de edificación en los planes urbanísticos.

22.El art. 14.2 LRSV es impugnado por los Diputados recurrentes y por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, si bien los dos recursos se centran en distintas letras del mismo precepto. Los Diputados actuantes cuestionan concretos aspectos de los deberes que figuran en las letras a), b), d) y f). Se impugnan, en primer lugar, las referencias a técnicas o categorías urbanísticas específicas ['dotaciones de carácter local', en la letra a), y 'sistemas generales', en la letra b)], en la medida en que prefigurarían un determinado modelo urbanístico. A fin de eludir una declaración de inconstitucionalidad, los recurrentes pretenden de este Tribunal una interpretación en la que se afirme que aquellas categorías urbanísticas no son condicionantes del legislador urbanístico autonómico. En segundo lugar cuestionan los recurrentes que el Estado sea competente para imponer que la equidistribución sea anterior, en todo caso, a la ejecución [art. 14.2 d) LRSV]; este criterio de prelación temporal (equidistribución-ejecución) aludiría a un concreto modelo de equidistribución (aquel que compensa en especie y que parte de que los propietarios son también los agentes urbanizadores), lo que no encajaría en el art. 149.1.1 CE e invadiría las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. En tercer lugar ponen en entredicho los recurrentes la referencia a que los plazos del deber de edificar se fijan en el 'planeamiento' (art. 14.2.f LRSV), con lo que quedaría predeterminado el instrumento urbanístico para la fijación de esos plazos; de nuevo aquí se propone al Tribunal Constitucional la opción entre una declaración de inconstitucionalidad o una interpretación unívoca (que la referencia al 'planeamiento' debe entenderse hecha, de forma genérica, al 'ordenamiento').

El Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura centra su impugnación en la letra c) del art. 14.2 LRSV. Cuestiona el órgano recurrente la competencia del Estado (ex art. 149.1.1 CE) para imponer un máximo fijo en la cesión de aprovechamiento urbanístico (el 10 por 100). A juicio del Consejo de Gobierno, la cesión de aprovechamientos urbanísticos es una regulación no directamente reconducible a la propiedad del suelo, sino al deber de restitución de beneficios urbanísticos que -como principio rector- establece el art. 47 CE. Al Estado correspondería establecer el deber general de cesión, pero no el 'cuándo', el 'cómo' y el 'cuánto' de las cesiones, pues tal concreción formaría parte de la competencia sobre urbanismo. Esta interpretación tendría apoyo en la STC 61/1997, FFJJ 17 b), 20, 21 y 24. Afirma también el mismo órgano gubernativo que, en todo caso, a la Comunidad Autónoma le quedaría la posibilidad de exigir que la cesión de aprovechamiento urbanístico fuera sobre suelo ya urbanizado (esto es, sin que la Administración participara en los costes de urbanización) lo que de facto supondría para los propietarios una cesión equivalente a entre el catorce y el dieciséis por ciento del aprovechamiento materializable.

Responde el Abogado del Estado que las normas impugnadas en forma alguna condicionan la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas: Las referencias a las 'dotaciones locales' y los 'sistemas generales' tendrían un significado general y amplio [como demostraría su uso indistinto en las letras a) y b) del art. 14.2 LRSV]; la previsión de equidistribución anterior a la ejecución urbanística que se contiene en la letra d) se limitaría a concretar en el tiempo el cumplimiento de un deber básico anejo al derecho de propiedad, por lo que estaría amparada por la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE; el término 'planeamiento' de la letra f), tendría carácter genérico; y por último, la expresión 'en su caso' de la misma letra f) dejaría al legislador autonómico la decisión sobre la imposición o no de plazos y en qué instrumento urbanístico.

Con detenimiento se opone el Abogado del Estado a la impugnación de la letra c) del art. 14.2 LRSV. Denuncia el Letrado del Estado, en primer lugar, una deficiente comprensión (por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura) de la STC 61/1997, en sus FFJJ 17 b) y c): ni el art. 20 TRLS habría sido anulado por el Tribunal Constitucional (salvo en un inciso), ni la doctrina constitucional sería la que relata el recurso núm. 3182/98. Sentado lo anterior, el Abogado del Estado argumenta (con apoyo en la STC 61/1997, FJ 17.c) que la fijación de un máximo de cesión de aprovechamiento urbanístico (del 10 por 100) es una regulación del derecho de propiedad del suelo, y un mero instrumento de ejecución urbanística, de manera que 'fijar un máximo de cesión es fijar un mínimo garantizado de aprovechamiento'. A las Comunidades Autónomas correspondería decidir si, en su ámbito territorial, debe regir una cesión menor del 10 por 100 y si la Administración receptora de la cesión debe contribuir (en la porción correspondiente a la cesión de suelo que recibe) a los gastos de urbanización. Este amplio ámbito de decisión de cada Comunidad Autónoma descartaría el reproche de regulación completa y cerrada. Añade el Abogado del Estado que la regulación del art. 14.2 c) LRSV se encontraría también amparada por el art. 149.1.13 CE, dado que el propósito de aquella regulación es la reforma del mercado de suelo.

23.El art. 15 LRSV se impugna en los tres recursos acumulados. El Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura formula un reproche general al precepto, toda vez que no estaría cubierto por ninguno de los títulos competenciales estatales enumerados en la Disposición final única LRSV. El Parlamento de Navarra y el grupo de Diputados centran su impugnación en la frase 'instando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, de conformidad con lo que establezca la legislación urbanística'. Denuncian los recurrentes su carácter eminentemente urbanístico y que aludiría a un instrumento (el 'planeamiento de desarrollo') que ya la STC 61/1997, FJ 24 a), habría calificado como regulación urbanística y por tanto de competencia autonómica. A juicio de los dos recurrentes la referencia al 'planeamiento de desarrollo' contendría una opción urbanística: según los Diputados actuantes, la opción por un planeamiento a escala municipal (cuya aprobación correspondería al Ayuntamiento) y la articulación entre planeamiento general y de desarrollo por ámbitos determinados; según el Letrado Mayor del Parlamento de Navarra la opción urbanística sería a favor de la ejecución previo planeamiento de desarrollo (frente a otros modelos posibles, como el previsto en el art. 80 de la Ley Foral 10/1994, donde la transformación del suelo urbanizable puede tener lugar de forma directa, sin previo instrumento de planeamiento). Denunciada la inconstitucionalidad del inciso ya mencionado, los Diputados recurrentes proponen la única interpretación conforme a la Constitución: 'que la solicitud del propietario se refiere a la aprobación del instrumento urbanístico que proceda y en los términos de la legislación urbanística'.

El art. 15 LRSV no impondría, a juicio del Abogado del Estado, un determinado modelo de transformación del suelo urbano, sino que se limitaría a recoger en la LRSV el supuesto más frecuentemente regulado en la legislación autonómica (la transformación del suelo urbanizable mediante la ejecución de planes de desarrollo), quedando siempre a salvo cualquier otra opción urbanística de cada Comunidad Autónoma; de manera que si bien la regulación del art. 15 LRSV pudiera resultar 'superflu[a] en estricta lógica', no invadiría competencias urbanísticas autonómicas. El derecho a instar por los particulares la aprobación del planeamiento de desarrollo sólo sería eficaz, entonces, en el caso de que la legislación urbanística hubiera optado por la transformación del suelo urbanizable mediante el planeamiento de desarrollo. Este derecho condicionado del art. 15 LRSV quedaría amparado, en todo caso, por las competencias estatales derivadas del art. 149.1.1, 13 y 18 CE: contiene una relevante carga o servidumbre del derecho básico a promover la transformación del suelo, cuya imposición homogénea a todos los propietarios de suelo urbanizable correspondería indefectiblemente al Estado (STC 61/1997, FJ 9 a); facilita el aumento de la oferta de suelo transformado; y constituye -conforme a la STC 61/1997, FJ 26 a)- una base del régimen jurídico de las Administraciones públicas en el sector urbanístico. En relación con el recurso interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura alega el Abogado del Estado que el órgano recurrente no habría satisfecho la carga de argumentación que le incumbía y que ha sido reiteradamente declarada por el Tribunal Constitucional (en SSTC 61/1997, FJ 13; 118/1998, FJ 4).

24.La constitucionalidad del art. 16 LRSV (que regula el derecho a promover la transformación del suelo urbanizable) la cuestionan, con carácter general, el Parlamento de Navarra y el grupo de Diputados recurrentes. El art. 16 LRSV, sería inconstitucional por utilizar expresiones urbanísticas ('planeamiento general' y 'planeamiento de desarrollo') y por contener una regulación materialmente urbanística (las formas de ejercicio del derecho a la transformación del suelo). Alega el grupo de Diputados que el art. 16 LRSV parte de una distinción primaria de contenido urbanístico: la distinción, dentro del suelo urbanizable, entre un suelo ya 'programado' y un suelo aún 'no programado'. De esta distinción resultarían además relevantes consecuencias para el régimen de los propietarios de suelo (derecho a la transformación, para el suelo 'programado'; y simple derecho de consulta sobre la posible transformación, en suelo 'no programado'). A la inconstitucionalidad de la distinción del art. 16 el Parlamento de Navarra liga también la del art. 27 LRSV. 48.

Los Diputados recurrentes también impugnan la adopción de detalladas decisiones urbanísticas en el párrafo primero del art. 16 LRSV: el señalamiento del Ayuntamiento como órgano administrativo encargado de la tramitación del planeamiento de desarrollo (único inciso éste que también impugna el Consejo de Gobierno de Extremadura con apoyo en la STC 61/1997, FJ 17.b); la selección de un instrumento de planeamiento específico (el plan de desarrollo para un ámbito plenamente delimitado en el planeamiento general, siguiendo el modelo del 'plan parcial'); la predeterminación del contenido del planeamiento general (así, la delimitación de ámbitos) y del propio planeamiento de desarrollo. En consecuencia, los recurrentes solicitan la declaración de nulidad de los incisos 'ante el Ayuntamiento' y 'el planeamiento general delimite sus ámbitos'; respecto del inciso 'del correspondiente planeamiento de desarrollo' se solicita una interpretación constitucional unívoca (que el sintagma citado no prejuzga los instrumentos urbanísticos de las Comunidades Autónomas). En relación con el art. 16.2 LRSV denuncian los Diputados tanto el nivel de concreción en la regulación del derecho de consulta (así, la alusión del precepto a los 'sistemas generales' y a los 'proyectos sectoriales') como la fijación de deberes de regulación para el legislador autonómico (los efectos derivados del derecho de consulta y los plazos de contestación), que no pudiendo tomarse por normas de procedimiento administrativo común afectarían a la competencia urbanística. De nuevo aquí los recurrentes solicitan una resolución constitucional interpretativa: la inexistencia de un deber positivo de ejercicio de la competencia legislativa autonómica con un determinado contenido.

A las anteriores impugnaciones se opone el Abogado del Estado. La regulación concreta que del derecho a promover la transformación del suelo urbanizable contiene el art. 16.1 LRSV (facultad particular de instar la aprobación de planeamiento de desarrollo una vez definidos los ámbitos urbanizables en el planeamiento general) también sería, según el Abogado del Estado, conforme con la Constitución. L

II. Fundamentos jurídicos

1.Los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 3004/98, 3144/98 y 3182/98 han sido interpuestos, respectivamente por: el Parlamento de Navarra; ochenta y cuatro Diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista, Federal de Izquierda Unida y Mixto; y el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura. Los tres recursos se dirigen contra la Ley de las Cortes Generales 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante, LRSV). Esta Ley ha sido modificada parcialmente por medio del artículo 1 del Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y de Transportes. Y si bien la modificación atañe a varios de los preceptos cuestionados en el presente proceso constitucional, ninguno de los reproches de inconstitucionalidad ha perdido objeto, según se razonará con detalle más adelante.

2.El Abogado del Estado ha formulado una objeción procesal en el recurso núm. 3144/98. Consiste ésta en que los Diputados de los Grupos Parlamentarios Federal de Izquierda Unida y Mixto no habrían expresado su voluntad de recurrir ante el Tribunal Constitucional la LRSV, toda vez que no acompañaron a su escrito de interposición del recurso un pliego de firmas directamente referido a la impugnación de la LRSV y el poder notarial no estaría referido expresamente a la impugnación de la LRSV. Esta objeción debe ser rechazada, pues según consta en las actuaciones tanto los diez Diputados del Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida, como los cuatro Diputados del Grupo Parlamentario Mixto, otorgaron poder especial para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la LRSV. Constatamos de esta manera que los ochenta y cuatro Diputados nominados en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad han expresado su voluntad de impugnar ante este Tribunal diversos preceptos de la LRSV.

3.La resolución de los recursos de inconstitucionalidad acumulados ha de partir de la doctrina que, sobre las competencias urbanísticas y sus concurrentes, estableció este Tribunal en la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, sobre la Ley 8/1990, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y sobre el Real Decreto Legislativo 1/1992, por el que se aprobaba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS). Lo que ahora procede es aplicar aquella doctrina constitucional a la singularidad de los preceptos impugnados y en el propio contexto en el que han de aplicarse los preceptos cuestionados. Debemos destacar, en este sentido, que el contexto sistemático de los preceptos de la LRSV es bien diferente, hoy, al de las normas sobre propiedad urbana, expropiación y valoraciones del TRLS. El texto refundido de 1992 presentaba una clara vocación de regulación completa del Derecho urbanístico y de la propiedad urbana, ya fuera mediante normas básicas, supletorias o de 'aplicación plena'. De esta forma, el TRLS de 1992 contenía numerosas normas propiamente urbanísticas (sobre planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanísticos) que calificaba de supletorias. Aquellas normas urbanísticas - pretendidamente supletorias- configuraban un contexto normativo en el que tomaban un sentido preciso las normas -no propiamente urbanísticas- sobre la propiedad urbana, expropiaciones y valoraciones. Bien distinto es el contexto normativo en el que cobran sentido los preceptos de la LRSV. En efecto, en nuestra STC 61/1997 negamos la competencia estatal, entre otras cuestiones, sobre el planeamiento urbanístico y sobre las concretas técnicas de equidistribución y ejecución urbanísticas; en línea con lo resuelto en aquella Sentencia, la LRSV no regula ya aquellas cuestiones. Así, cuando los preceptos de la LRSV hacen referencia a instrumentos o técnicas urbanísticos, se limitan a mencionar categorías no reguladas en cuanto a su contenido por la propia LRSV.

Según venimos diciendo, nuestro juicio de constitucionalidad debe partir de lo dicho en la STC 61/1997. Ahora bien, de ahí no resulta indefectiblemente que, como se pretende en los recursos acumulados, debamos declarar la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la LRSV que guardan estrecha conexión con determinados preceptos del TRLS de 1992 que fueron tachados de inconstitucionales en nuestra STC 61/1997. Recordemos que en la STC 61/1997 declaramos inconstitucionales y nulos varios preceptos del TRLS de 1992 que venían calificados por su Disposición final única, apartado 3, como 'de aplicación supletoria'. Conforme a lo razonado en el FJ 12 c) de la STC 61/1997, aquella declaración de inconstitucionalidad no provenía de un juicio individualizado sobre cada precepto, sino de su calificación como 'de aplicación supletoria'. Así es que el concreto contenido normativo de aquellos preceptos no fue enjuiciado por este Tribunal. Y por lo mismo, este Tribunal no se ha pronunciado en relación con preceptos que, calificados hoy como básicos en la LRSV, se asemejan a otros que en el TRLS 1992 se calificaban como 'de aplicación supletoria'. Por eso, dado que la simple semejanza entre normas del TRLS de 1992 y de la LRSV no nos releva del pleno ejercicio de nuestra tarea de control constitucional, debemos considerar -en relación con este motivo de inconstitucionalidad y conforme a lo alegado por el Abogado del Estado- no levantada la carga de fundamentación que recae sobre los recurrentes (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 12, entre otras).

Antes de iniciar el enjuiciamiento analítico de los distintos preceptos impugnados debemos perfilar negativamente la tarea de control abstracto de constitucionalidad que corresponde a este Tribunal. Los tres recursos de inconstitucionalidad acumulados exponen, con carácter introductorio, distintas comprensiones de la doctrina sentada por este Tribunal en la STC 61/1997. Pues bien, como quedó dicho, es la doctrina constitucional tal y como quedó recogida en dicha Sentencia la que servirá de base para dar respuesta a las cuestiones planteadas. En cuanto a las propuestas explícitas o implícitas de perfeccionamiento de las normas impugnadas, ni vamos a enjuiciar las propuestas directas de 'interpretación conforme a la Constitución' que con notable frecuencia propone el grupo de Diputados recurrentes (pues lo que corresponde a este Tribunal es enjuiciar la constitucionalidad de los preceptos impugnados), ni a entrar en una depuración técnica de tales normas, afán que también con frecuencia luce en algunos recursos. De manera que allí donde no se constate que el precepto impugnado es, según nuestra interpretación, cuestionable, resulta superflua cualquier otra consideración en relación con la interpretación de conformidad propuesta por los recurrentes.

4.Al igual que hicimos en la STC 61/1997, FJ 5, debemos recordar que las Comunidades Autónomas son titulares, en exclusiva, de las competencias sobre urbanismo. La competencia legislativa sobre urbanismo permite a las Comunidades Autónomas fijar sus propias políticas de ordenación de la ciudad, y servirse para ello de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas. Una de esas técnicas jurídicas puede ser, entre otras, la definición o conformación de las facultades urbanísticas de la propiedad urbana. Ahora bien, también en la STC 61/1997, FJ 5, dijimos que 'la exclusividad competencial [de las Comunidades Autónomas] sobre urbanismo no autoriza a desconocer la competencia que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del art. 149.1 CE., tal como ha precisado la STC 56/1986, de 13 de mayo (FJ 3), referida al urbanismo, y la STC 149/1991, de 4 de julio (FJ 1.b), relativa a ordenación del territorio. Procede, pues, afirmar que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material'. En el mismo sentido añadimos, en el FJ 6 b) de la misma STC 61/1997, que 'la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística'. Este resultado nada tiene de desviación competencial o injerencia ilegítima: es la consecuencia natural de la distribución completa de materias competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las anteriores premisas sirven como explicación del método seguido en el enjuiciamiento de la LRSV: corresponde al Tribunal Constitucional, en primer lugar, constatar si los concretos preceptos impugnados están amparados en alguna materia competencial del Estado. Y si se cumple esta premisa, aún corresponde al Tribunal enjuiciar si la incardinación a priori de la norma impugnada en una materia estatal lleva consigo una injerencia o restricción de la competencia urbanística autonómica.

5.Al alcance de los títulos competenciales del Estado referidos en el art. 149.1.13, 18 y 23 CE se hará referencia al enjuiciar los correspondientes preceptos de la LRSV. Hay que prestar una atención especial, por su relevancia en la resolución de los recursos de inconstitucionalidad acumulados, al art. 149.1.1 CE, que atribuye al Estado la competencia para la 'regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales'. Debemos empezar por reiterar, antes que nada, que el art. 149.1.1 CE sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos reconocidos por la Constitución (STC 61/1997, FJ 7.b). Dicho esto, y centrándonos en el derecho a la propiedad privada que reconoce el art. 33.1 CE, también debemos reiterar que al Estado le compete regular las 'condiciones básicas' que garanticen la 'igualdad' de todos los propietarios del suelo en el ejercicio de su derecho de propiedad urbana, es decir, la 'igualdad básica' en lo que se refiere a las valoraciones y al régimen urbanístico de la propiedad del suelo (STC 61/1997, FJ 8). De esta forma, y según dijimos (STC 61/1997, FJ 10), cabe admitir que el contenido urbanístico susceptible de apropiación privada, su valoración, o los presupuestos -o delimitación negativa- para que pueda nacer el derecho de propiedad urbana son elementos, entre otros, que, en principio, pueden considerarse amparados por la competencia estatal que se localiza en el art. 149.1.1 CE; por medio de esas 'condiciones básicas' el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más fundamentales. Cerrando este recordatorio sintético de lo dicho en nuestra STC 61/1997 también debemos reiterar que para articular la confluencia de títulos competenciales, las normas estatales emanadas bajo la cobertura del art. 149.1.1 CE pueden encontrar su mejor expresión a través de principios o reglas generales que, en definitiva, sirvan para garantizar la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales (FJ 10).

6.A la luz de la doctrina constitucional en torno al art. 149.1.1 CE podemos dar una respuesta unitaria a un motivo de impugnación que los distintos recurrentes reiteran en relación con diversos preceptos de la LRSV. En los recursos de inconstitucionalidad acumulados se denuncia que la LRSV, en sus continuas referencias al 'planeamiento', e incluso al 'planeamiento general' frente al 'planeamiento de desarrollo', está invadiendo ilegítimamente las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. En nuestro juicio de constitucionalidad hemos de distinguir entre la simple alusión al 'planeamiento' urbanístico y la mención a los planeamientos 'general' y 'de desarrollo'.

a) En relación con la reiterada mención de la LRSV al 'planeamiento', sin más, debemos empezar por afirmar que la LRSV, en el marco constitucional que establecen los arts. 33 y 47 CE, ha optado por vincular estrechamente la propiedad urbana a la ordenación urbanística de la ciudad. De manera que el contenido y disfrute de la propiedad urbana depende de las diversas opciones de política urbanística que se adopten en cada ciudad: clasificación del suelo; asignación de usos y sus magnitudes; localización de las dotaciones públicas, entre otras. Esa vinculación de la propiedad urbana a la ordenación de la ciudad lleva a que la LRSV considere inherente a su propia regulación la existencia de planeamiento urbanístico; esto es, de aquel instrumento de ordenación que determine el haz de facultades urbanísticas sobre cada terreno y haga compatible el disfrute de las facultades urbanizadoras y edificatorias con la estructura y singularidades de cada ciudad. Ahora bien, la LRSV no exige ninguna clase específica de plan urbanístico; presume, sólo, la existencia del planeamiento suficiente para el disfrute del derecho de propiedad urbana. Cuál sea el tipo de acto jurídico que contenga ese planeamiento, cómo se denomine y cuál sea su contenido, son decisiones urbanísticas que corresponden a cada Comunidad Autónoma. Estamos, entonces, ante una exigencia de planeamiento u ordenación urbanística que, por un lado, resulta claramente instrumental respecto de la regulación de la propiedad urbana (ex art. 149.1.1 CE) y que, por otro lado, respeta la competencia de cada Comunidad Autónoma para disponer qué instrumentos urbanísticos deben ordenar sus ciudades. En estos términos es claro que las reiteradas alusiones de la LRSV al 'planeamiento', sin más, son conformes con el orden constitucional de competencias.

b) Pero también la LRSV se refiere, en ocasiones, al 'planeamiento general' y al 'planeamiento de desarrollo'. Es posible interpretar, en estos casos, que la LRSV regula el ejercicio del derecho de propiedad urbana mediante la exigencia de instrumentos específicos de planeamiento. En efecto, la alusión al 'planeamiento general' pudiera entenderse hecha a un concreto tipo de plan urbanístico: el que ordena el término municipal en su integridad, si bien con distintos grados de detalle para cada clase de suelo; también podría entenderse que 'planeamiento de desarrollo' se refiere a aquellos planes que, en suelo urbanizable, pormenorizan las determinaciones de un previo Plan General. Así interpretadas las expresiones 'planeamiento general' y 'planeamiento de desarrollo' estaríamos ante la imposición, a las Comunidades Autónomas, de un concreto modelo de planeamiento: aquél que exige que la ordenación de la ciudad esté, en sus líneas básicas, en un Plan General y que luego los concretos sectores o ámbitos de urbanización se encuentren ordenados en otros planes jerárquicamente vinculados a los planes generales. Una interpretación como la precedente -sin duda posible conforme a las reglas de la hermenéutica- lesionaría la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, en el contexto normativo de la LRSV también se puede interpretar que las referencias de la misma Ley al 'planeamiento general' o al 'planeamiento de desarrollo' no contienen ninguna concreta opción urbanística del Estado. Hay que tener en cuenta que, como hemos dicho más arriba, la LRSV no regula concretos instrumentos de planeamiento urbanístico, cual hacía el TRLS de 1992; y por lo mismo, las referencias al planeamiento urbanístico 'general' y 'de desarrollo' resultan claramente indeterminadas. Podemos interpretar, así, que la LRSV no se refiere, con las expresiones 'planeamiento general' y 'de desarrollo', a concretas formas de planeamiento urbanístico, sino a aquellos planes o decisiones de ordenación urbanística que, en atención a las clases primarias de suelo previstas en la LRSV (urbano, urbanizable y no urbanizable) contengan las determinaciones necesarias para armonizar el efectivo disfrute de los derechos de propiedad urbana con la estructura y política urbanísticas propias de cada ciudad. Nada impone, en este sentido, que las determinaciones necesarias para la transformación del suelo urbanizable -o de concretas partes de éste- se contengan en planes urbanísticos específicos; o que la regulación de los usos y obras en suelo urbano se incluyan en un plan que abarque toda la ciudad. Lo relevante, desde la perspectiva patrimonial de la LRSV, a la que se refiere el propio art. 1 de la Ley, es la existencia de aquella ordenación urbanística en cada caso suficiente para el disfrute de los derechos de propiedad urbana y para asegurar la coordinación de aquellos derechos con la estructura propia de la ciudad sobre la que se asientan. Con esta interpretación podemos concluir que el Estado no invade las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas cuando prevé la existencia de 'planeamiento general' o ' planeamiento de desarrollo'.

7.Terminadas las precisiones generales y preliminares iniciamos el juicio de constitucionalidad sobre cada uno de los preceptos impugnados. Se ha cuestionado, por los Diputados recurrentes, la adecuación a la Constitución del art. 1 LRSV ('Objeto de la Ley') y, por conexión, de la Disposición final única de la misma LRSV. Todo ello en los términos ya expuestos en el antecedente 8 de esta Sentencia. Dice así el art. 1 LRSV: 'Es objeto de la presente Ley definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional'. Con independencia de lo alegado por el Abogado del Estado, el precepto impugnado es jurídicamente relevante y, por tanto, debe ser enjuiciado por este Tribunal. El art. 1 LRSV es, según la Disposición final única de la propia LRSV, un precepto básico 'y, en su caso, de condiciones básicas'. Sea cual fuere la calificación más adecuada, lo cierto es que tanto las bases como las condiciones básicas ordenan y limitan el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas. Es el carácter vinculante y limitativo de esas normas, con independencia de cuál sea su verdadero alcance, lo que lleva a afirmar la relevancia competencial del precepto impugnado. Por lo demás, la invocación de nuestra STC 40/1998, de 19 de febrero, por parte del Abogado del Estado, resulta inadecuada: en aquella Sentencia nada se resolvió sobre el art. 1 de la Ley de Puertos (donde se definía el objeto de la Ley), ya que no fue impugnado.

Admitida la relevancia jurídica del art. 1 LRSV, debemos declarar que si bien es cierto que en el art. 149.1 CE no se contiene expresamente un título competencial que consista, precisamente, en la regulación del 'contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social', de esta precisión no se sigue la inconstitucionalidad del art. 1 LRSV, pues no hay inconveniente alguno en que el Estado describa como 'contenido básico del derecho de propiedad' el conjunto de normas dictadas al amparo del art. 149.1.1, 13, 18 y 23 CE. Pero dado que los títulos competenciales del Estado sobre el dominio urbano son limitados, el 'contenido básico' a que se refiere el art. 1 LRSV en ningún caso podrá ser entendido como sinónimo de 'bases' del derecho de propiedad urbana.

Por último, descartada la inconstitucionalidad del art. 1 LRSV, debemos rechazar también la impugnación de la Disposición final única en la medida en que los recurrentes -según se relató en el antecedente 8- la habían ligado expresamente a la del art. 1 LRSV. Acabamos de decir que la referencia en el art. 1 LRSV al 'contenido básico del derecho de propiedad' no hace referencia a ningún título competencial específico del Estado. En este sentido, la Disposición final única LRSV califica expresamente al art. 1 LRSV como 'legislación básica' del art. 149.1.13, 18 y 23 CE o como norma 'de condiciones básicas' del art. 149.1.1 CE. En estos términos es claro que la Disposición final única LRSV no ampara un precepto (el art. 1 LRSV) excedente de las competencias estatales. Lo dicho basta en relación con la impugnación ligada del art. 1 y la Disposición final única LRSV. Con todo, sobre la Disposición final única LRSV volveremos más adelante -fundamento jurídico 56- para enjuiciar el reproche general de falta de precisión que los Diputados recurrentes reiteran a lo largo de su recurso de inconstitucionalidad.

8.Según se describe en el antecedente 9 de esta Sentencia, el grupo de Diputados recurrente reprochaba al art. 2 LRSV la utilización de términos y expresiones que condicionarían el modelo urbanístico de cada Comunidad Autónoma. Este motivo de impugnación debe ser rechazado. Conforme al art. 2.1 LRSV, 'las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios'. Ya hemos dicho más arriba (FJ 6) que la llamada de la LRSV al 'planeamiento urbanístico' no es contraria al orden constitucional de competencias. Pues bien, planeamiento urbanístico es, en el contexto del art. 2.1 LRSV, cualquier instrumento de ordenación urbanística que permita, en cada concreta ciudad, el ejercicio de las facultades urbanizadoras y edificatorias establecidas por la LRSV para cada clase de suelo. Por lo dicho es claro que el art. 2.1 LRSV está amparado por la competencia estatal enunciada en el art. 149.1.1 CE. Añadamos que no es adecuada aquí la invocación de la STC 61/1997, FJ 14: en este fundamento se enjuiciaban los arts. 3.1, 3.2 c) y 4.1 TRLS, ninguno de los cuales guarda conexión directa con el art. 2.1 LRSV.

La impugnación del art. 2.2 LRSV debe ser también rechazada. Y ello porque en puridad ningún inciso de este párrafo ha sido propiamente cuestionado. Dispone el art. 2.2 LRSV que 'la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes'. Pues bien, la tacha de inconstitucionalidad no la refieren los Diputados a la regla de la no indemnizabilidad; ni siquiera a la remisión de las excepciones 'a la leyes'. Impugnan los recurrentes ciertos preceptos (arts. 41 a 44 LRSV) a los que consideran receptivos de la remisión del art. 2.2 LRSV y de los que denuncian la utilización de categorías típicamente urbanísticas. En suma, impugnan los recurrentes normas que no están contenidas en el art. 2.2 LRSV. Por ello, el enjuiciamiento de estos reproches sólo podrá tener lugar en relación con las normas propiamente cuestionadas.

9.La impugnación del art. 4 LRSV no puede prosperar a la vista de la doctrina sentada en la STC 61/1997, FJ 14 c). En consecuencia, rechazamos todos los motivos de impugnación relatados en el antecedente 10 de esta Sentencia. De una lectura conjunta de los tres apartados del art. 4 LRSV concluimos que este precepto atribuye a los entes públicos la dirección de la acción urbanística. Y, afirmada la dirección pública, impone el fomento de la participación privada. Según razonamos en nuestra STC 61/1997, FJ 14 c), es el propio art. 47 CE el que impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general. Conforme con este principio rector el art. 4 LRSV ha adoptado, en lo que ahora importa, dos criterios normativos: la sustracción del control y dirección de las actuaciones urbanísticas a los mecanismos de mercado (y por tanto a las decisiones de los propietarios o empresarios); y la participación de los particulares (propietarios o no) en la acción urbanística pública. Estas dos opciones normativas establecen, con carácter general, límites al posible juego de los derechos de propiedad (art. 33.1 CE) y -en su caso- de libre empresa (art. 38 CE) en relación con un bien escaso como es el suelo. No podemos dudar ahora, como tampoco hicimos en nuestra STC 61/1997, FJ 14 c), de que esta regulación establece condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales de propiedad y de libertad de empresa. En el marco de esta regulación corresponde a cada Comunidad Autónoma la concreta articulación de la acción urbanística pública con la participación o iniciativa privadas (así, mediante la regulación de los sistemas o técnicas de ejecución del planeamiento y, en relación con ello, del derecho a promover la transformación de suelo urbanizable). Es precisamente en el marco de la legislación autonómica donde han de quedar delimitados los ámbitos de participación e iniciativa propios del propietario y, en su caso, del empresario urbanizador.

Ciertamente resulta discutible la invocación, como títulos competenciales, de los arts. 149.1.13 y 149.1.18 CE, alegados por el Abogado del Estado en los términos expuestos en el antecedente 10. Este Tribunal ha afirmado con reiteración que el art. 149.1.13 ampara disposiciones estatales con incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (entre las últimas, SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 128/1999, de 1 de julio, FJ 7 a); 235/1999, de 16 de diciembre, FJ 3); y que el art. 149.1.13 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico (entre muchas, STC 21/1999, FJ 5). Sobre las anteriores premisas ya afirmamos en la STC 61/1997 (FFJJ 24.d y 36) una interpretación restrictiva del art. 149.1.13 CE en materia de urbanismo y ordenación del territorio. No cuestionamos que la transformación urbanística del suelo sea una actividad económicamente relevante pero sí que la simple previsión de dirección pública en el proceso urbanizador tenga consecuencias económicas directas. Además, la transformación urbanística del suelo es sin discusión uno de los núcleos centrales que integran la materia 'urbanismo'. Sobre estas premisas debemos concluir que la previsión de la dirección urbanística pública (aunque con mandato de participación privada) es una opción legislativa que queda fuera de la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE.

Tampoco es invocable aquí el art. 149.1.18 CE. De una lectura integrada de los arts. 4 y 6 LRSV resulta con claridad que el mandato de participación en la acción urbanística pública (del art. 4 LRSV) se refiere a propietarios y empresarios, no al público en general, como el art. 6 LRSV. Estamos, entonces, ante una regulación de derechos constitucionales (los de propiedad, art. 33.1 CE, y libre empresa, art. 38 CE) con amparo competencial específico en el art. 149.1.1 CE. Por eso, al regularse la participación urbanística de propietarios y empresarios, y no la participación del público en la acción urbanística de la Administración, estamos en el ámbito competencial del art. 149.1.1 CE y no en el definido por el art. 149.1.18 CE, al cual luego se hará referencia más detallada (FJ 11). En efecto, el art. 4 LRSV se refiere en todos sus párrafos a la participación e iniciativa de los propietarios o de otros sujetos. Y de forma separada el art. 6 LRSV regula diversas formas de participación pública en el planeamiento y gestión urbanísticos. En este sentido, los arts. 4 y 6 LRSV retoman y desarrollan la distinción, que ya existía en el TRLS de 1976 (art. 4.2) entre la 'iniciativa urbanística privada' y la participación de todos (particulares, asociaciones o corporaciones) en la 'formulación, tramitación y gestión del planeamiento urbanístico'. En el primer caso se establecía la subsidiariedad de la actuación pública respecto de la privada; en el segundo caso se aseguraba la participación de particulares, corporaciones y asociaciones en la configuración -y luego ejecución- de una actuación pública: la planificación urbanística. La distinción descrita se reprodujo en el art. 4 TRLS de 1992, anulado parcialmente (apartados 2 y 3) por la STC 61/1997 en razón de su expresa calificación como supletorios. Los actuales arts. 4 y 6 LRSV reproducen, según venimos diciendo, la distinción precedente entre 'iniciativa privada' y 'participación pública', si bien ahora cada supuesto se ha regulado en un artículo independiente, dando lugar también a un juicio diferenciado de constitucionalidad.

Aclarado lo anterior, podemos contestar singularmente a la impugnación de los distintos párrafos en que se estructura el art. 4 LRSV, en los términos del debate procesal ya expuestos en el antecedente 10 de esta Sentencia. Establece el art. 4.1 LRSV que 'los propietarios deberán contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, sin perjuicio de respetar la iniciativa de aquéllos'. Si bien la expresión 'acción urbanística de los entes públicos' abarca diversas formas de actividad pública urbanística, lo cierto es que los recurrentes han centrado sus reproches de inconstitucionalidad en un concreto aspecto de esa acción urbanística, como es la transformación física del suelo o acción urbanizadora. A este ámbito de la actuación pública, comprendido en el art. 4.1 LRSV, vamos a ceñir nuestro juicio. Frente a lo alegado por los Diputados recurrentes, el art. 4.1 LRSV no atribuye necesariamente a los propietarios la iniciativa urbanística; menos aún excluye a otros agentes económicos de las labores de transformación del suelo. La 'iniciativa' de los propietarios, a que se refiere el art. 4.1 LRSV, se reconoce en el marco de la 'acción urbanística de los entes públicos'. La participación o iniciativa de los propietarios en la transformación del suelo (urbanización) vendrá determinada, entonces, por la regulación de los sistemas o instrumentos de ejecución en cada legislación urbanística autonómica. Esa participación podrá ir desde el reconocimiento de un derecho a la transformación del suelo (en sistemas de ejecución privada) hasta la situación jurídica de interesado (en sistemas de ejecución pública). Es claro, entonces, que el art. 4.1 LRSV se incardina en la competencia estatal del art. 149.1.1 CE sin contener simultáneamente un vaciamiento de las competencias urbanísticas de la Comunidades Autónomas.

El art. 4.2 LRSV impone la promoción de la participación privada en los siguientes términos: 'La gestión pública a través de su acción urbanizadora y de las políticas de suelo suscitará, en la medida más amplia posible, la participación privada'. De nuevo debemos partir de que la opción por la dirección y control públicos de la gestión urbanística constituye un límite elemental al posible juego de los derechos de propiedad (art. 33.1 CE) y de libre empresa (art. 38 CE), con cobertura competencial en el art. 149.1.1 CE (STC 61/1997, FJ 14.c). Debemos admitir también que en los casos de actuación urbanística pública (ya no sólo de control o dirección públicos) el Estado puede establecer que el sacrificio de la iniciativa económica privada se compense o equilibre con una participación 'en la medida más amplia posible'. Y ello es lo que cabalmente impone el art. 4.2 LRSV, un mandato de promoción de la participación privada allí donde la actuación urbanística no sea particular, sino administrativa. En el precepto impugnado no se impone sistema alguno de ejecución, tampoco se predetermina quién, cómo, o cuándo puede o debe participar. Estas opciones normativas corresponden al legislador autonómico. Es claro que una norma como la anterior no puede tacharse de inconstitucional por desviada respecto del art. 149.1.1 CE.

Por último, el art. 4.3 LRSV establece que 'en los supuestos de actuación pública, la Administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo'. La conformidad de esta norma con el art. 149.1.1 CE no puede ser cuestionada. En primer lugar porque, como quedó dicho, el art. 4.3 LRSV regula la participación de la iniciativa urbanística privada que deriva del derecho de propiedad (art. 33.1 CE) y -en su caso- de la libertad de empresa (art. 38 CE). En segundo lugar, porque el párrafo impugnado se limita a prever la posible participación de propietarios y empresarios, pero no regula ninguna concreta forma de participación, y ello nos permite concluir que estamos ante una condición básica para la igualación de los propietarios y empresarios urbanísticos de España. Por último, mediante estas condiciones básicas no se invade la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas: El mandato de promoción de la participación privada se establece para los casos de 'actuación pública'. Según precisamos más arriba, la regulación de los sistemas de ejecución o actuación urbanística es competencia de las Comunidades Autónomas. Será entonces en la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma donde se precise el régimen de los posibles sistemas de actuación pública y, en la misma medida, el grado de participación o iniciativa de los distintos sujetos económicos (no necesariamente propietarios).

10.El art. 5 LRSV es impugnado por el grupo de Diputados. Dice así el precepto cuestionado: 'Las leyes garantizarán en todo caso el reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los propietarios afectados por cada actuación urbanística, en proporción a sus aportaciones'. El mandato de equidistribución que contiene esta norma pretende garantizar la igualdad de los propietarios urbanos. Es innegable, entonces, la conexión elemental entre la norma impugnada y el art. 149.1.1 CE. Se discute por los recurrentes, no obstante, la concreta forma en que el art. 5 LRSV enuncia el mandato de equidistribución (referencia a concretas técnicas urbanísticas -el planeamiento- y opción por un determinado modelo de equidistribución). Ya dijimos más arriba (FJ 6) que la previsión de 'planeamiento' urbanístico, como instrumento para la configuración y ejercicio de la propiedad urbana, está amparada por la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE. El art. 5 LRSV tan sólo prevé la existencia de 'planeamiento' urbanístico como instrumento de ordenación que, al fijar los usos del suelo, distribuye cargas y beneficios entre los propietarios del suelo; además, el art. 5 LRSV no predetermina ningún concreto instrumento de planeamiento. En esos términos, ningún reproche se puede formular contra la simple alusión del art. 5 LRSV al 'planeamiento' urbanístico.

Tampoco podemos aceptar el segundo reproche que el grupo de Diputados dirige al art. 5 LRSV. El mandato de equidistribución 'en cada actuación urbanística' es la forma mínima y elemental de garantizar la igualdad entre propietarios. Las desigualdades en beneficios y cargas urbanísticas derivadas del planeamiento son tanto más patentes cuanto mayor es la proximidad y similitud física entre las distintas fincas. Por ello, el art. 5 LRSV identifica cada actuación urbanística concreta como ámbito espacial en el que, en todo caso, debe producirse el reparto de cargas y beneficios. Se trata, por tanto, de una norma mínima de equidistribución reconducible a la competencia de igualación del Estado ex art. 149.1.1 CE. Cada Comunidad Autónoma podrá imponer otros ámbitos y técnicas complementarios de equidistribución. Será decisión de cada Comunidad Autónoma optar, además, por la incorporación de un criterio distributivo en el propio planeamiento; o por imponer la equidistribución sobre amplios espacios de una misma clase de suelo (incluso entre las fincas integrantes de toda una clase de suelo). En este sentido es claro que el art. 5 LRSV no impone un modelo concreto de equidistribución. Por último, la referencia del art. 5 LRSV a que la distribución de cargas y beneficios deba ser 'en proporción a sus aportaciones' no puede ser cuestionada. En primer lugar, es innegable que el criterio proporcional sirve al objetivo igualador, por lo que a priori nos encontramos en el ámbito competencial estatal derivado del art. 149.1.1 CE. En segundo lugar, a cada Comunidad Autónoma corresponde precisar, a través de las técnicas urbanísticas oportunas, qué concreto criterio proporcional debe regir en su ámbito territorial, con lo que en todo caso queda preservada la integridad de la competencia urbanística autonómica.

11.El art. 6 LRSV, impugnado por el grupo de Diputados en los términos descritos en el antecedente 12, es conforme con la Constitución. El art. 6 LRSV regula dos aspectos de las relaciones entre las Administraciones urbanísticas y los particulares: la participación general en la elaboración del planeamiento y el derecho a la información urbanística. El texto literal del art. 6 LRSV es el siguiente: '1. La legislación urbanística garantizará la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión, así como el derecho a la información de las entidades representativas de los intereses afectados por cada actuación y de los particulares; 2. Todo administrado tendrá derecho a que la Administración competente le informe por escrito del régimen y condiciones urbanísticas aplicables a una finca o ámbito determinado'. Varias precisiones ayudan al enjuiciamiento de este precepto. En primer lugar hay que tener en cuenta, reiterando lo ya razonado más arriba (FJ 9), que la 'participación pública' que impone el art. 6.1 LRSV ha de contraponerse a la 'participación privada' regulada en el art. 4 LRSV. Se trata ahora de la participación ciudadana, no del derecho de los propietarios y empresarios a la participación e iniciativa urbanísticas. En segundo lugar, el derecho a la información, que también establece el art. 6.1 LRSV, ha de entenderse (por contraposición al regulado en el art. 6.2 LRSV) como un derecho general de acceso a la información urbanística. Y por último, el art. 6.2 LRSV contiene un derecho a obtener informaciones concretas (en relación con fincas o ámbitos de ejecución concretos). Pues bien, tanto el mandato de participación pública como los derechos informativos (de acceso y prestacional) son reconducibles a la competencia estatal sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), sin simultánea invasión de las competencias urbanísticas autonómicas. Tres argumentos llevan a esta conclusión. En primer lugar, el carácter eminentemente sectorial del art. 6 LRSV no sirve, por sí, para cuestionar la competencia estatal. En segundo lugar, los dos párrafos del art. 6 LRSV regulan las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones públicas, ámbito de regulación donde la competencia básica del Estado es incuestionable (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3). Y por último, el carácter eminentemente abstracto del art. 6 LRSV ni impone técnica urbanística alguna a las Comunidades Autónomas ni predetermina un único modelo de participación e información ciudadanas.

12.La impugnación parcial del art. 7 LRSV, formulada por los Diputados recurrentes, debe ser rechazada a la luz de lo dicho en nuestra STC 61/1997. Dispone el art. 7 LRSV que 'a los efectos de la presente Ley, el suelo se clasifica en urbano, urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística'. Los Diputados recurrentes pretenden la declaración de inconstitucionalidad del inciso final: 'o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística'. Cuestionan los recurrentes, como en extenso quedó expuesto en el antecedente 13, la competencia estatal para imponer a las Comunidades Autónomas la utilización de una concreta técnica (la clasificación del suelo) para garantizar la igualación básica en el disfrute de la propiedad del suelo. Pues bien, frente a lo alegado por los recurrentes, el art. 7 LRSV tiene perfecto encaje en la competencia del Estado ex art. 149.1.1 CE, en los términos ya expresados en la STC 61/1997, FFJJ 14 b) y 15 a). Entonces amparamos la clasificación tripartita del suelo por su carácter instrumental respecto de la regulación de las condiciones básicas de ejercicio del derecho de propiedad urbana. Y añadimos también entonces que del simple establecimiento de una clasificación tripartita del suelo no podía deducirse la prefiguración por el legislador estatal de un concreto modelo urbanístico. Pues bien, de nuevo el art. 7 LRSV se sirve de la clasificación tripartita del suelo como instrumento técnico para la configuración de los distintos estatutos de la propiedad urbana. El carácter instrumental e indispensable de esta clasificación (respecto de los tres estatutos básicos de la propiedad urbana), permite enmarcar al art. 7 LRSV dentro de la competencia del Estado ex art. 149.1.1 CE y, con ello, confirmar la adecuación constitucional del inciso 'o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística'. Esta conclusión en nada limita la competencia de las Comunidades Autónomas para fijar y regular, a efectos de planificación o gestión, otras clasificaciones de suelo distintas y superpuestas a las anteriores.

13.El art. 8 LRSV, que sienta criterios normativos para la clasificación del suelo como urbano, ha sido impugnado en los tres recursos acumulados en los términos relatados en el antecedente 14. Establece el art. 8 LRSV que 'tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley: a) El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidado por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística; b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo'. Hemos señalado en relación con el art. 7 LRSV que el art. 149.1.1 CE permite al Estado servirse de un instrumento técnico específico (como es la clasificación del suelo) en la medida en que resulta indispensable para definir las 'condiciones básicas' de ejercicio del derecho de propiedad. En efecto, el art. 149.1.1 CE ampara la fijación de criterios para la clasificación del suelo como urbano, pero estos criterios deben ser los indispensables para esta finalidad, sin llegar a imponer un determinado modelo urbanístico. La opción estatal por la clasificación tripartita del suelo (en el art. 7 LRSV) quedaría privada de su eficacia igualadora si la fijación de los criterios de clasificación (en una de las tres clases de suelo) fuera plenamente disponible por cada una de las Comunidades Autónomas. Debemos afirmar, entonces, que el establecimiento de criterios para la clasificación del suelo actúa como premisa indispensable para la configuración de las condiciones básicas de ejercicio de los tres estatutos jurídicos primarios de la propiedad del suelo. Aclarado lo anterior, la cuestión central pasa a ser la de si el art. 8 LRSV impone, mediante la fijación de criterios de clasificación del suelo, un concreto modelo urbanístico. Hay que señalar, con el Abogado del Estado, que el art. 8 a) LRSV en su referencia al suelo 'ya transformado' sólo fija criterios 'mínimos', conocidos frecuentemente como determinantes de la urbanización primaria; pero ni precisa cuándo han de considerarse cumplidos aquellos requisitos mínimos, ni impide que aquellos requisitos se complementen al alza por cada Comunidad Autónoma. El mismo art. 8 a) LRSV se refiere a un hecho (terrenos 'consolidados por la edificación'), pero ni impone categorías ni contiene criterios específicos sobre cuándo se da aquella consolidación, ámbito éste de regulación que por entero queda a cada Comunidad Autónoma. La referencia del art. 8 b) LRSV a los terrenos urbanizados 'en ejecución del planeamiento' no se acompaña de específicos criterios sobre cuándo ha de considerarse ejecutado el planeamiento, ni sobre qué hipotético instrumento de planeamiento es el ejecutado; estas determinaciones caen en la esfera de decisión de cada Comunidad Autónoma. A lo anterior hay que añadir que, como ya se dijo en el fundamento jurídico anterior, cada Comunidad Autónoma podrá establecer otras clases de suelo (y por tanto, otros criterios de clasificación) para fines distintos de la configuración de las condiciones básicas de ejercicio de la propiedad urbana. Es así que, en relación con el supuesto que mencionan los propios Diputados recurrentes, nada impide que para fines de gestión o de urbanización el legislador autonómico pueda superponer a la clasificación del suelo como urbano otra clasificación distinta y adecuada a los fines urbanísticos de reforma interior o de completa transformación del suelo. En estos términos no se puede afirmar que la limitada regulación del art. 8 LRSV imponga a las Comunidades Autónomas un modelo urbanístico determinado. Nada oponen a esta conclusión, por no guardar relación con el asunto hoy enjuiciado, las SSTC 125/1984, de 20 de diciembre, y 77/1984, de 3 de julio, citadas en el recurso del Consejo de Gobierno de Extremadura.

14.En los tres recursos de inconstitucionalidad acumulados se denuncia -según ha quedado relatado en el antecedente 15- la intromisión del art. 9 LRSV en materia propiamente urbanística, así como la predeterminación de un concreto modelo urbanístico y territorial. Reza así el art. 9 LRSV: 'Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes: 1.ª Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público. 2.ª Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano'.

Al tiempo de tramitarse los presentes recursos, el art. 9 LRSV ha sido modificado parcialmente por el art. 1.1 del Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, que suprime llanamente el último inciso del párrafo 2 ('así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano'). Esta modificación normativa no supone la pérdida de objeto de la impugnación, en lo referido al art. 9.2 LRSV. A esta conclusión se llega siguiendo los criterios que, en relación con la derogación de preceptos legales impugnados por motivos competenciales, hemos expuesto de forma sintética y sistemática en la STC 233/1999, de 16 de diciembre, sobre la Ley de Haciendas Locales, FJ 3. Por un lado, no se puede excluir a priori la eficacia futura del art. 9.2 LRSV (en la redacción de la Ley 6/1998) conforme a lo dispuesto en las Disposiciones transitorias segunda y tercera LRSV. Por otro lado, la controversia competencial de fondo permanece, pese a la modificación parcial del art. 9.2 LRSV: lo cuestionado en relación con el art. 9.2 LRSV (en la redacción de 1998) era la competencia del Estado a la hora de fijar criterios sobre clasificación del suelo como no urbanizable, reproche éste que es referible por igual a las dos redacciones, la pasada y la presente, del art. 9.2 LRSV. Dada, pues, la permanencia de la controversia competencial, debemos considerar que también pervive la vindicatio potestatis que se nos plantea.

El precepto impugnado, en su redacción de 1998, establece, en síntesis, dos criterios directos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelo sea incompatible con la transformación y que sea inadecuado para un desarrollo urbano. Estos dos criterios mínimos o elementales de clasificación sirven así como criterios mínimos de igualación de todos los propietarios de suelo. Tal fin igualador atrae en principio la regulación del art. 9 LRSV a la esfera competencial del Estado ex art. 149.1.1 CE. Mas queda aún por precisar si con esta regulación instrumental se incide de forma ilegítima en las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. A este respecto debemos adelantar que la suma de los dos criterios de clasificación contenidos en el art. 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del art. 9 LRSV. Sentado lo anterior, procede el enjuiciamiento singular sobre cada uno de los dos criterios del art. 9 LRSV.

a) La incompatibilidad con la transformación (art. 9.1 LRSV) no la define la propia Ley, sino que provendrá de los 'regímenes especiales de protección' establecidos por la legislación sectorial o el planeamiento territorial (del Estado o de Comunidad Autónoma, dependiendo de la materia competencial o sector en que se funde el 'régimen especial de protección'). Además, tampoco establece el art. 9.1 LRSV directamente el régimen de usos del suelo protegido, sino que se limita a asumir lo que resulte de la legislación sectorial y del planeamiento territorial; por lo mismo, serán aquella legislación (sectorial) o planeamiento (territorial) los actos jurídicos susceptibles de cotejo con las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. Por último, la efectiva clasificación del suelo como no urbanizable no deriva automática e inmediatamente de la fijación de un 'régimen de especial protección' sino que depende, en todo caso, de que el órgano público competente para la clasificación del suelo efectivamente concluya que el régimen especial de protección previamente establecido exige la clasificación del suelo como no urbanizable. En coherencia con lo anterior, debemos negar todo carácter restrictivo al listado de valores y fines determinantes de 'regímenes especiales de protección'. Los distintos regímenes de protección traen causa de los distintos títulos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas. Será entonces el titular de cada competencia a quien corresponderá identificar y valorar la importancia de un fin o valor para establecer un régimen especial de protección. En este sentido debe entenderse que la enumeración de valores y fines del art. 9.1 LRSV sólo tiene carácter ejemplificativo.

b) El art. 9.2 LRSV establece como criterio de clasificación del suelo (como no urbanizable) la inadecuación para un desarrollo urbano. El juicio de adecuación corresponde, en todo caso, al órgano competente para la clasificación. La deficiente adecuación puede traer causa de valores o fines que hagan necesaria la preservación del suelo (el propio art. 9.2 LRSV enuncia los valores agrícola, forestal, ganadero, así como la riqueza natural) o de otras circunstancias. Al planeamiento corresponde establecer, como expresamente dispone el último inciso del precepto cuestionado, los criterios sobre cuándo un terreno es adecuado, o no, para un desarrollo urbano, remitiendo de esta forma la clasificación del suelo al planificador urbanístico. Por ello, en forma alguna se puede considerar que el art. 9.2 LRSV imponga un concreto modelo urbanístico y territorial. Por último, concluyamos que es la concurrencia de los dos criterios del art. 9.2 LRSV, en la concreta redacción de 1998, lo que lleva a rechazar el reproche de inconstitucionalidad.

Además debemos declarar que las referencias del art. 9 LRSV a los 'planes de ordenación territorial', 'legislación sectorial', 'planeamiento general' y 'planeamiento sectorial', si bien pudieran ser interpretadas como la imposición de concretos instrumentos urbanísticos a las Comunidades Autónomas, de lo que resultaría una vulneración del orden constitucional de competencias, también permiten una interpretación conforme con la Constitución. Es posible entender, en este sentido, que el art. 9.1 LRSV traslada al ámbito de la clasificación del suelo, y a los efectos de esta Ley, lo ya dispuesto en otros actos jurídicos que tienen por fin la protección de ciertos bienes naturales o culturales; se puede entender, entonces, que la referencias a la 'legislación sectorial', 'planes de ordenación territorial', y 'planeamiento sectorial' tienen únicamente valor orientativo y ejemplificativo, pues lo único propiamente relevante es -como señala el propio art. 9.1 LRSV en su primera frase- que los terrenos estén sometidos a algún régimen especial de protección, venga ese régimen especial dispuesto en leyes, planes, proyectos, catálogos o cualesquiera otros actos jurídicos. En segundo lugar, y de acuerdo con lo ya razonado en el FJ 6, no puede considerarse que la mención del art. 9.2 LRSV al 'planeamiento general' vulnere las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. En efecto es posible interpretar que el 'planeamiento general' es, en el art. 9.2 LRSV, aquel instrumento de ordenación o planificación urbanística que - conforme a la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma- puede o debe clasificar el suelo de las ciudades y dotar de un contenido preciso a los derechos de propiedad urbana y permitir su efectivo disfrute. Así interpretada, la alusión al 'planeamiento general' en el art. 9.2 LRSV es conforme con el orden constitucional de competencias.

15.En los tres recursos acumulados se cuestiona la constitucionalidad del art. 10 LRSV, que establece: 'El suelo que, a los efectos de esta Ley, no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos en la legislación urbanística y el planeamiento aplicable'. A este precepto se reprocha que contiene una opción urbanística primaria (la opción del suelo urbanizable como categoría residual de suelo) desplazando así las competencias urbanísticas autonómicas. Dos son los incisos del art. 10 LRSV relevantes para el juicio de constitucionalidad. Es el primero que el suelo es urbanizable cuando 'no tenga la condición de urbano o de no urbanizable'. En consecuencia, allí donde la Comunidad Autónoma disfrute de un amplio poder decisorio para la clasificación del suelo como urbano o no urbanizable la clasificación legal residual (urbanizable) ni vacía ni impide el ejercicio de las competencias urbanísticas autonómicas. Pues bien, en relación con lo anterior ya destacamos anteriormente el amplio margen decisorio autonómico que para la clasificación del suelo urbano permite el art. 8 LRSV; y lo mismo hemos dicho para la clasificación del suelo como no urbanizable conforme al art. 9 LRSV. De ello se sigue el amplio margen de opción que a cada Comunidad Autónoma corresponde a la hora de clasificar el suelo como urbanizable. El segundo inciso del art. 10 LRSV ahora relevante es que la transformación del suelo urbanizable tendrá lugar 'en los términos establecidos en la legislación urbanística y planeamiento aplicable'. Será entonces cada Comunidad Autónoma - y en los términos que cada una disponga, el órgano encargado de la ordenación o planificación urbanística- quien determine en qué forma y a qué ritmo el suelo urbanizable debe engrosar la ciudad. En suma, el art. 10 LRSV no impone a las Comunidades Autónomas ni cómo ni cuándo el suelo urbanizable debe pasar a ser ciudad. Por ello, no puede considerarse que el art. 10 LRSV vulnere las competencias urbanísticas autonómicas.

Por el grupo de Diputados se ha cuestionado también la primacía que el art. 10 LRSV habría dado a los objetivos de desarrollo económico, frente a la protección ambiental garantizada por el art. 45 CE. Los argumentos ya expuestos en el apartado anterior conducen derechamente a la desestimación de este motivo de inconstitucionalidad. Hemos dicho, en primer lugar, que la clasificación residual del suelo como urbanizable sólo actúa en defecto de la expresa clasificación como suelo no urbanizable, opción ésta última que sustancialmente corresponde a cada Comunidad Autónoma. Y hemos dicho también que la clasificación residual del suelo como urbanizable, en la forma en que lo hace el art. 10 LRSV, no impone ni el cómo ni el cuándo de la transformación del suelo: la conformidad del suelo urbanizable con el medio ambiente resultará de las decisiones (autonómicas y, complementariamente, locales) sobre volumen edificatorio, usos e intensidades. A partir de estas premisas, en forma alguna se puede identificar en el art. 10 LRSV una preterición de los valores ambientales a favor del desarrollo económico.

16.Tanto el Parlamento de Navarra como el grupo de Diputados recurrente han impugnado el art. 11 LRSV por su expresa mención al 'planeamiento general', en los términos descritos en el antecedente 17. Dice así el art. 11 LRSV: 'En los municipios que carezcan de planeamiento general, el suelo que no tenga la condición de urbano de conformidad con los criterios establecidos en el artículo 8, tendrá la consideración de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley'. No podemos descartar de antemano una interpretación de este precepto que, como alegan los recurrentes, vulnere las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. En efecto, no podemos excluir que la alusión al 'planeamiento general' del art. 11 LRSV contenga una verdadera opción urbanística estatal, lo que -conforme al criterio expresado en la STC 61/1997, FJ 24 a)- sería contrario al orden constitucional de competencias. Según venimos anunciando, el art. 11 LRSV permite, entre otras, la siguiente interpretación: allí donde no hay planeamiento general, y donde el suelo no está transformado con los requisitos del art. 8 LRSV (suelo urbano), la única clasificación posible del suelo es la de 'no urbanizable'. Conforme a esta interpretación el Estado habría impedido la existencia de otras clases de suelo (en especial, de clases de suelo donde es posible la transformación urbanística) allí donde no existe planeamiento general. La referencia del art. 11 LRSV al planeamiento general contendría, según esta posible interpretación, una concreta opción urbanística estatal en relación con la transformación del suelo, y de ahí su disconformidad con el orden constitucional de competencias.

Pero la interpretación descrita no es la única que permite el art. 11 LRSV. Las reglas de la hermenéutica también permiten concluir que la referencia al 'planeamiento general' ha de entenderse hecha -de forma similar a como dijimos en el FJ 8 respecto del término 'planeamiento'- a cualquier instrumento de ordenación urbanística que cumple la tarea de clasificación del suelo, llámese ese instrumento de clasificación 'plan' (general o no), 'proyecto de ordenación', o de cualquier otra forma. De este modo sería posible -conforme a la regulación urbanística de cada Comunidad Autónoma- la existencia de suelo susceptible de transformación o urbanización en virtud de instrumentos de ordenación urbanística distintos de los planes generales. Así interpretado, el art. 11 LRSV es conforme con el orden constitucional de competencias.

17.La impugnación del art. 12 LRSV, formulada por el grupo de Diputados en los términos expuestos en el antecedente 18, debe ser rechazada. Conforme al precepto impugnado: 'los derechos y deberes de los propietarios de suelo que se regulan en esta Ley se ejercerán de acuerdo con la normativa que sobre planeamiento, gestión y ejecución del planeamiento establezca la legislación urbanística en cada caso aplicable'. El art. 12 LRSV reitera parcialmente una norma ya establecida en el art. 2.1 LRSV: El contenido facultativo y las cargas propias del derecho de propiedad urbana se ejercen de acuerdo con la Ley y el planeamiento. En los FFJJ 6 y 8 ya hemos rechazado que la alusión al 'planeamiento' urbanístico exceda de las competencias estatales o lesione la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas. Por lo demás, la mención a la 'gestión y ejecución del planeamiento' es claro que no predetermina ni impone modelo urbanístico alguno a las Comunidades Autónomas. No ya sólo porque el propio art. 12 LRSV se remite a lo que establezca la legislación urbanística (obviamente, de cada Comunidad Autónoma), sino porque en última instancia qué sean la gestión y la ejecución depende de cómo sea el planeamiento, y este es un ámbito que, con las precisiones hechas en el fundamento jurídico 6, corresponde regular por entero a cada Comunidad Autónoma.

18.El art. 13 LRSV ha sido impugnado sólo por el grupo de Diputados recurrentes, con los argumentos que ya quedaron relatados en el antecedente 19. Establece el art. 13 LRSV que: 'Los propietarios de suelo urbano tienen el derecho a completar la urbanización de los terrenos para que adquieran la condición de solares y a edificar éstos en las condiciones que en cada caso establezca la legislación urbanística y el planeamiento'. Debemos rechazar, en primer lugar, el reproche de inseguridad jurídica (art. 9.3 CE) que los recurrentes proyectan sobre el precepto transcrito. Este reproche de inconstitucionalidad, al carecer de una argumentación precisa, específica y adecuada, no cumple con la carga de argumentación que pesa sobre los recurrentes (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 12).

También debemos desestimar los dos reproches de discriminación arbitraria que denuncian los recurrentes. Dos son las comparaciones que establecen los recurrentes: La primera se traba entre las facultades urbanísticas de los propietarios en suelo urbano consolidado y no consolidado. La segunda comparación relaciona las facultades urbanísticas de los propietarios en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable. Las dos comparaciones quedan fuera del alcance del art. 14 CE. Cierto es que está vedado al legislador, según jurisprudencia de este Tribunal, conceder un trato distinto a personas que se encuentran en la misma situación (entre otras, SSTC 75/1983, de 3 de agosto, FJ 3; 31/1984, de 7 de marzo, FJ 10; STC 144/1988, de 12 de julio, FJ 1; 24/1993, de 21 de enero, FJ 3; 176/1993, de 27 de mayo, FJ 2; 59/1997, de 18 de marzo, FJ 3; 181/2000, de 29 de junio, FJ 11; y AATC 40/1999, de 22 de febrero, FJ 2; 299/1997, de 15 de septiembre, FJ 2). Mas no es éste el caso que nos ocupa. El art. 13 LRSV no trata de forma desigual a las personas en razón de su condición; no selecciona una circunstancia personal o social de los individuos para anudar a ello consecuencias jurídicas diferenciadoras. El art. 13 LRSV establece el estatuto jurídico de la propiedad en el suelo urbano, y lo hace diferenciándolo del estatuto jurídico propio del suelo urbanizable. Hay aquí una regulación objetiva de la propiedad del suelo al margen de toda condición o circunstancia personal o social. Es claro que en la regulación del art. 13 LRSV no se excluye que persona alguna pueda disfrutar de los derechos a completar la urbanización y a edificar en suelo urbano; tampoco se conceden aquellos derechos a ningún sujeto en razón, precisamente, de sus características personales o sociales. Quién sea titular en cada momento de los derechos a urbanizar y edificar en suelo urbano es una circunstancia ajena al art. 13 LRSV. Y por lo mismo en forma alguna se puede trabar un juicio de discriminación ex art. 14 CE.

El reproche de falta de competencia del Estado ex art. 149.1.1 CE, que los Diputados recurrentes ligaban a la existencia de distintas formas de discriminación, debe ser rechazado. Y no sólo porque no han sido estimadas las denuncias de discriminación, sino por la propia falta de ligazón directa entre una infracción del art. 14 CE y un defecto competencial del art. 149.1.1 CE. La competencia de igualación básica en el régimen de ejercicio y cumplimiento de los derechos y deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE) permite al Estado distinguir distintos grupos o clases de derechohabientes (así, por clases de suelo) e igualar el régimen jurídico de quienes se integran en un mismo grupo. Lo relevante, desde la perspectiva competencial del art. 149.1.1 CE, es la igualación básica, en toda España, de los propietarios de una misma clase de suelo. Si la agrupación de los propietarios tiene lugar de forma discriminatoria (por no objetiva, irrazonable o desproporcionada) se producirá -en hipótesis- una infracción del art. 14 CE. Pero no alterará el hecho de que los propietarios de un mismo grupo (así, de una misma clase de suelo) ejerzan sus derechos dominicales en forma básicamente uniforme en toda España, que es lo relevante desde la perspectiva competencial del art. 149.1.1 CE.

19.El art. 14 LRSV ha sido impugnado en los tres recursos de inconstitucionalidad acumulados. Es un motivo general de impugnación, en los recursos del grupo de Diputados y del Parlamento de Navarra, que la diferenciación entre suelo urbano consolidado y no consolidado contiene una opción urbanística y territorial. Así queda expresado en el antecedente 20 de esta Sentencia. Ya dijimos en la STC 61/1997, FFJJ 14 b) y 15 a), que la clasificación del suelo puede tenerse por instrumento técnico idóneo para la igualación esencial entre los propietarios urbanos, p

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad acumulados, y en su virtud:

1º Declarar que los arts. 9; 11; 14.2 a) y b); 15; 17.1; 18.1, 2 y 3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en cuanto contienen las expresiones 'planeamiento general', 'planeamiento de desarrollo', 'planes de ordenación territorial', 'legislación sectorial', 'planeamiento sectorial', 'sistemas generales' ó 'dotaciones públicas de carácter local' son conformes con la Constitución siempre que se interpreten de conformidad con lo expresado, respectivamente, en los FFJJ 14; 16; 21; 25; 29; y 30.

2º Declarar que el art. 16.1 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones es inconstitucional y por tanto nulo.

3º Declarar que el art. 38 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones es inconstitucional y por tanto nulo.

4º Declarar la inconstitucionalidad de la Disposición final única de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en sus referencias al art. 38 y al art. 16.1.

5º Desestimar los recursos en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.

Dada en Madrid, a once de julio de dos mil uno.

Votos particulares

1.Voto particular que formula el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera a la Sentencia recaída en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 3004/98, 3144/98 y 3182/98.

Es cierto que esta Sentencia no continúa la tendencia reduccionista de las competencias estatales, al modo como lo hizo la STC 61/1997; sin embargo, invoca con reiteración afirmaciones de esta última, en la que se apoya. A esa STC 61/1997 formulé un extenso Voto particular discrepante. No puedo compartir ahora lo que resulta ser una consecuencia, o mero reflejo (si bien con una dosis de reacción estimable), de lo que, a mi entender, es un tratamiento equivocado de las competencias en materia de urbanismo y una visión errónea del sentido y alcance del art. 149.1.1 CE.

Ratifico, en suma, lo que afirmé en mi Voto discrepante a la STC 61/1997, tanto sobre esas dos cuestiones (competencia en urbanismo e interpretación del art. 149.1.1 CE) como acerca de la supletoriedad del derecho estatal respecto al derecho de las Comunidades Autónomas (art. 149.3 CE).

En Madrid a once de julio de dos mil uno.