Sentencia Constitucional Nº 222/2006, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 1298/1997 de 06 de Julio de 2006

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  • Orden: Constitucional
  • Fecha: 06 de Julio de 2006
  • Tribunal: Tribunal Constitucional
  • Núm. Sentencia: 222/2006
  • Núm. Recurso: Recurso de inconstitucionalidad 1298/1997

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugenio Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1298/97, interpuesto por el Presidente del Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, contra los apartados 4 y 9 del art. 17 de la Ley 10/1996, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 1997, así como contra la omisión de la inclusión en esta norma legal de las cuantías de los conceptos retributivos de los funcionarios de la Comunidad Autónoma. Han comparecido y formulado alegaciones tanto el Parlamento como el Gobierno Vascos, representados por los Letrados de sus respectivos Servicios Jurídicos. Ha sido Ponente la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 26 de marzo de 1997, con invocación expresa del art. 161.2 CE, formuló recurso de inconstitucionalidad contra los apartados 4 y 9 del art. 17 de la Ley 10/1996, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 1997, así como contra la omisión en esta norma legal de las cuantías de los distintos conceptos retributivos de los funcionarios de esta Comunidad Autónoma.

El apartado 4 del art. 17 de la Ley recurrida dispone que: ?[C]on efectos 1 de enero de 1997 se procederá a la actualización de las retribuciones básicas de los funcionarios sujetos al ámbito de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de Función Pública Vasca, ajustándose a las previsiones contenidas en el artículo 78 de dicho texto legal, así como a la determinación por el Consejo de Gobierno de las cuantías de los complementos regulados en el artículo 79 de la citada Ley?.

Por su parte, el apartado 9 del referido art. 17 prevé que: ?[L]as retribuciones para 1997 del Lehendakari, Vicepresidente, Consejeros, altos cargos y asimilados podrán, en su caso y como máximo, ser incrementadas, en relación a las vigentes a 31 de diciembre de 1996, en el porcentaje de crecimiento global que, en virtud del párrafo tercero de este mismo artículo, pueda, en su caso, aplicarse a las retribuciones anuales íntegras del personal al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma y sus organismos autónomos no sujeto a régimen laboral, con exclusión del incremento porcentual derivado de los procesos de homogeneización administrativa del personal incluidos en el párrafo tercero.

Ello sin embargo, a los efectos de respetar la estructura retributiva en relación con los funcionarios de máximo nivel, a los Directores y asimilados no les será de aplicación la exclusión señalada en el último inciso del apartado anterior.

Las retribuciones del personal eventual que no resulten equivalentes a las fijadas para el personal descrito en el párrafo primero de este artículo experimentarán un crecimiento idéntico al del personal al que se encuentren asimiladas salvo aquellas cuya cuantía sea fija, en cuyo caso se aplicará el incremento señalado en el apartado primero de este párrafo?.

A tenor del escrito de interposición del recurso, los términos del mismo y su fundamentación jurídica son los siguientes:

a) Considera, en primer lugar, el recurrente que el Estado tiene atribuida la competencia para imponer los topes máximos de incremento del volumen global de las retribuciones de los empleados públicos en virtud del art. 149.1.13 CE y, en menor medida, del art. 149.1.18 CE. En este sentido, y tras efectuar un breve repaso de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, sostiene que ?el establecimiento de límites en la variación de las retribuciones globalmente consideradas de los empleados públicos en cada ejercicio respecto del anterior puede establecerse por el Estado constitucionalmente, porque forma parte de las bases de la actividad económica general (art. 149.1.13 de la Constitución) y supone el ejercicio del principio de coordinación de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas con la hacienda estatal previsto por el art. 156.1 de la Constitución y el art. 2.1.b) LOFCA. Por lo que cualquier ley de las Comunidades Autónomas que no tenga en cuenta esos límites incurrirá en inconstitucionalidad por vulnerar ... el bloque de la constitucionalidad aplicable a la materia?. En este caso, tal bloque está esencialmente constituido por el art. 17 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1997 (en adelante, LPGE), relativo a las ?bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público?, y cuyo carácter básico está expresamente declarado en el apartado 5 del propio precepto. Recuerda también el Abogado del Estado, con cita de la STC 96/1990, que la competencia estatal para regular las bases del régimen estatutario de los funcionarios ?puede extenderse a incluir en ella previsiones relativas a las retribuciones de los funcionarios, comunes a todas las Administraciones Públicas, lo que, a su vez, hallaría fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad?.

b) Partiendo de esta base, el Abogado del Estado considera que los apartados 4 y 9 del art. 17 de la ley impugnada son contrarios a las previsiones básicas contenidas en el art. 17 LPGE para ese mismo ejercicio y, concretamente, al apartado segundo de este precepto, que dispone que ?[C]on efectos de 1 de enero de 1997, las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar variación con respecto a las del año 1996?.

Así, el apartado 4 del art. 17 vulnera, según su parecer, las bases estatales, porque prevé expresamente y con carácter imperativo que ?se procederá a la actualización de las retribuciones básicas de los funcionarios? vascos, actualización que, por autorización general recogida en la disposición adicional de la ley recurrida, corresponde realizar al Gobierno de la Comunidad Autónoma. Del mismo modo, la previsión expresa de que el Consejo de Gobierno Vasco ?determinará las cuantías de los complementos regulados en el art. 79 de la Ley de Función Pública Vasca? tampoco se adecua, según el Abogado del Estado, a la congelación salarial ordenada con carácter básico por la Ley de presupuestos generales del Estado.

Por su parte, el apartado 9 del art. 17 también infringe, en opinión del recurrente, las bases estatales al prever, en lo que aquí interesa que ?[L]as retribuciones para 1997 del Lehendakari, Vicepresidente, Consejeros, altos cargos y asimilados podrán, en su caso y como máximo, ser incrementadas, en relación con las vigentes a 31 de diciembre de 1996, en el porcentaje de crecimiento global que, en virtud del párrafo tercero de este mismo artículo, pueda, en su caso, aplicarse a las retribuciones anuales íntegras del personal al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma y sus organismos autónomos no sujeto a régimen laboral?. Partiendo del tenor literal del apartado 9 y de su remisión al apartado 3 del propio art. 17, afirma el Abogado del Estado que ?la Ley recurrida prevé un incremento retributivo global que puede también aplicarse al Lehendakari, Vicepresidente, Consejeros, altos cargos y asimilados. No obstante esta remisión normativa debe señalarse que este párrafo 3 establece una adecuación retributiva singular e individualizada atendiendo a los puestos de trabajo (dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, etc.) y a los efectivos, objetivos y resultados, que en principio no resulta inconstitucional, aun cuando el párrafo 9 sí lo sea por referirse a un incremento global de las retribuciones anuales íntegras?.

Los apartados recurridos son inconstitucionales, añade el Abogado del Estado, a pesar de la declaración genérica de no incremento de las retribuciones contenida en el apartado 1 del art. 17 Ley vasca de presupuestos (?Las retribuciones anuales íntegras del personal al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma y sus organismos autónomos no sujeto a régimen laboral con efectos de 1 de enero de 1997 no podrán experimentar variación con respecto a las establecidas en el ejercicio de 1996?), pues dicha declaración ?resulta puramente retórica y vacía de contenido real. Es evidente que la actualización de las retribuciones básicas y la determinación de los complementos por el Consejo de Gobierno son totalmente incompatibles con la imposibilidad de variación de las retribuciones anuales íntegras, pues como se deduce incluso de los términos del párrafo 9 tales medidas retributivas tienen que suponer un crecimiento global de las retribuciones. Por lo tanto el contenido de este precepto aunque persigue formalmente dar cumplimiento a la imposición básica del art. 17.5 LPGE para 1997, consistente en que las Leyes de presupuestos de las Comunidades Autónomas recojan expresamente los criterios restrictivos de ese precepto, no consigue tal objetivo cuando va acompañada de los párrafos 4 y 9 recurridos de modo que sólo anulando dichos párrafos recobraría esa declaración genérica de no incremento el valor constitucional de sujeción a la base estatal?.

c) Más allá de los diversos apartados del art. 17, el Abogado del Estado también considera que la falta de inclusión, en la Ley vasca de Presupuestos, de las cuantías de las retribuciones básicas y de los complementos de destino, específico y de productividad de los funcionarios al servicio de la Administración autonómica es contraria al art. 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, precepto que, en su opinión, constituye una base del régimen estatutario de los funcionarios según lo previsto en el art. 149.1.18 CE. El Abogado del Estado justifica la naturaleza básica de este precepto desde las perspectivas formal y material. Desde un punto de vista formal considera que es indudable que la base está aprobada mediante una norma con rango de ley y que el art. 1.3 de la propia Ley 30/1984 proclama expresamente el carácter básico de dicho artículo. Desde el punto de vista material este carácter se justifica indicando que tal precepto ?desarrolla el art. 149.1.18 de la Constitución de un modo razonable y equilibrado, pues se limita a imponer el deber, en lo que aquí interesa, de incluir en las Leyes de presupuestos las cuantías de las retribuciones básicas, de los complementos de destino asignados a cada puesto de trabajo y de los complementos específicos y de productividad. Deber que persigue que tales cuantías tengan la suficiente publicidad y seguridad como para garantizar que la uniformidad en el régimen retributivo de la función pública y los límites en su crecimiento, impuestos como medida de la planificación general de la actividad económica, puedan cumplirse. Se trata, pues, de uno de los elementos que permiten configurar el estatuto del funcionario público general para todas las Administraciones por el que ha optado la Constitución en sus arts. 103.3 y 149.1.18 , precisamente en una de las vertientes más importantes como es el derecho a percibir unas retribuciones determinadas cada año con su aprobación y publicación en las Leyes de presupuestos?. Concluye el Abogado del Estado esta concreta queja indicando que la vulneración de las previsiones del art. 24 de la Ley 30/1984 ?incide en la configuración del estatuto de los funcionarios públicos establecida en la Constitución y, a mayor abundamiento, dificulta y en ocasiones impide otras competencias estatales en materia de coordinación de la planificación general de la actividad económica, pues se impide la necesaria seguridad jurídica y publicidad que requiere el establecimiento de las cantidades de los conceptos retributivos para poder controlar su adecuación o limitar el incremento del déficit público?. Por todo ello en el petitum del escrito de interposición del recurso se solicita la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, así como de la omisión de la cuantía de tales retribuciones.

d) Mediante otrosí termina suplicando el Abogado del Estado que, habiéndose invocado por el Gobierno el art. 161.2 CE, se declare la suspensión de la entrada en vigor de los preceptos recurridos.

e) Al escrito de recurso se adjunta certificación expedida por el Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro de la Presidencia dando cuenta del Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros, en su reunión de 21 de marzo de 1997, solicitando al Presidente del Gobierno la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad, así como el oficio dirigido por este último al Director General del Servicio Jurídico del Estado ordenando la formalización del mismo.

2.Por providencia de 8 de abril de 1997 la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite este recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento Vascos, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen pertinentes; tener por invocado por parte del Gobierno de la Nación el art. 161.2 CE, lo que, a tenor del art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso ?26 de marzo de 1997? para las partes legitimadas en el proceso, y desde la publicación del correspondiente edicto en el ?Boletín Oficial del Estado? para terceros; y, por último, publicar la incoación del recurso y la suspensión acordada en los Boletines Oficiales del Estado y del País Vasco. Esta providencia fue publicada en el ?Boletín Oficial del Estado? núm. 95, de 21 de abril de 1997.

3.Mediante escrito presentado el 17 de abril de 1997 el Senado dio cuenta del Acuerdo de la Mesa de esta Cámara de 15 de abril de 1997 en el que se interesa la personación de la misma en el presente proceso constitucional y se ofrece su colaboración a los efectos previstos en el art. 88.1 LOTC. Por escrito sellado en el Registro General de este Tribunal el 18 de abril de 1997 el Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión de 15 de abril de 1997, había acordado no personarse ni formular alegaciones en este proceso constitucional, poniendo, ello no obstante, a disposición de este Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiese precisar.

4.El Letrado del Gobierno Vasco, en la representación procesal que del mismo ostenta por ministerio de la ley, se personó y formuló alegaciones a través de su escrito de 29 de abril de 1997. Su argumentación jurídica puede sintetizarse en los siguientes términos:

a) Considera, en primer lugar, que la interpretación efectuada por la Abogacía del Estado del art. 17.4 de la ley recurrida (según la cual este precepto ?concede al Consejo de Gobierno una amplia habilitación para aprobar las variaciones que estime oportunas en las retribuciones anuales íntegras de los funcionarios autonómicos?) ?conculca las más elementales reglas hermenéuticas (artículo 3 del CC), ya que tal y como ocurre con muchas normas jurídicas, para su comprensión, interpretación e incluso integración, será preciso acudir a otros preceptos de la propia ley o del resto del ordenamiento jurídico?.

En este orden de ideas, el Letrado autonómico sostiene, por un lado, que ?cuando el Consejo de Gobierno proceda a la ?actualización? de las retribuciones básicas o a la ?determinación? de las cuantías de las retribuciones complementarias, tendrá que ajustarse a las previsiones de la propia Ley de Presupuestos?, y en concreto a los apartados 1 y 3 del art. 17 de la ley impugnada. El primer apartado de este precepto asume, según el Letrado autonómico, el límite a los incrementos salariales establecido por la Ley de presupuestos generales del Estado para 1997, al establecer que ?[L]as retribuciones anuales íntegras del personal al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma y sus organismos autónomos no sujeto a régimen laboral con efectos de 1 de enero de 1997 no podrán experimentar variación con respecto a las establecidas en el ejercicio de 1996?. Esta cláusula general de no incremento salarial tiene como única excepción la previsión efectuada por el apartado 3 del art. 17 de la ley recurrida, apartado este no impugnado por el Abogado del Estado, y cuyo tenor literal es el siguiente: ?(L)o dispuesto en el párrafo 1 debe entenderse sin perjuicio de aquellas adecuaciones en las retribuciones complementarias de carácter fijo y periódico que resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo. En particular cuando las mismas tiendan a asegurar que las asignadas a los puestos de trabajo guarden la relación procedente con las establecidas para retribuir funciones de similar nivel de dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad en el ámbito de las Administraciones Vascas. Así como sin perjuicio de las modificaciones que se deriven de la variación del número de efectivos asignados a cada programa, del grado de consecución de los objetivos fijados para el mismo y del resultado individual de su aplicación?. Partiendo del juego de los apartados 1 y 3 del art. 17, concluye el Letrado del Gobierno Vasco que ?la determinación que efectúe el Gobierno, ex artículo 17.4, deberá enmarcarse y no podrá sobrepasar los límites que este apartado 3 establece?.

Por otro lado, la relación del art. 17.4 con el resto del Ordenamiento jurídico, y en particular con los arts. 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, ?denota también su constitucionalidad?, en palabras literales del Letrado autonómico. Esta parte procesal analiza de forma sintética los referidos preceptos llegando a una triple conclusión: en primer lugar, ?el régimen de la cuantía de las retribuciones básicas de los funcionarios (el sueldo, los trienios y las pagas extraordinarias) es el mismo para toda la función pública?; en segundo lugar, ?su establecimiento es competencia del Estado a través de la correspondiente Ley de presupuestos generales del Estado y tiene un alcance temporal limitado, coincidente con el ejercicio presupuestario, es decir, anual?; y, en tercer lugar, ?ningún órgano de ninguna Administración puede variar la cuantía de las retribuciones básicas que figuran en la Ley de presupuestos generales del Estado?. Sobre la base de estas premisas el Letrado del Gobierno Vasco considera que ?cuando la norma recurrida emplea el vocablo ?actualización? para referirse a las retribuciones básicas, en realidad no hace sino utilizar un término cuya aplicación concreta depende de lo que disponga el legislador estatal. En aquellos casos, como el presente, en los que decida mantener las mismas cuantías que figuraban en la Ley de presupuestos generales del ejercicio anterior, carece de trascendencia práctica alguna?.

Pues bien, en la medida en que, por un lado, no cabe inferir que el art. 17.4 ?por sí solo produzca un aumento retributivo?, y que, por otro, según la jurisprudencia constitucional no proceden ?pronunciamientos preventivos a través de los cuales se pretenda evitar una posible y no producida aplicación del precepto en contradicción con la Constitución?, concluye el Letrado del Gobierno Vasco que debe desestimarse el recurso de inconstitucionalidad en relación con este apartado.

b) El Letrado autonómico tampoco considera, en segundo lugar, que el apartado 9 del art. 17 de la Ley vasca de presupuestos para 1997 resulte contrario a la Constitución. Comienza sus alegaciones a este respecto recordando que dicho apartado regula las retribuciones del ?Lehendakari, Vicepresidente, Consejeros, altos cargos y asimilados?, y considerando que este colectivo no puede incluirse dentro del concepto ?personal al servicio del sector público? al que se refiere el art. 17 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Se señala en este sentido que tanto el ordenamiento jurídico estatal como el autonómico han distinguido tradicionalmente los altos cargos del personal al servicio de la Administración. ?El término personal ?afirma el Letrado del Gobierno Vasco? sirve para designar o se circunscribe exclusivamente a los trabajadores que configuran la función pública profesional, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de su relación de empleo?. La distinción entre una y otra categoría de servidores públicos también encuentra reflejo en la diversidad de títulos competenciales que inciden sobre cada una de ellas: ?En el caso de los funcionarios, el Estado cuenta con un título competencial (ex artículo 149.1.18 CE) que le permite incluir previsiones relativas a sus retribuciones, tal y como se recoge en los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto. En el caso de los altos cargos, el título autonómico es un título competencial exclusivo (artículo 10.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco) para la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, que ha de ponerse en relación con el artículo 30 del propio Estatuto Vasco, donde se atribuye al Parlamento Vasco la regulación del Estatuto de los miembros del Gobierno, en un ámbito, el de la configuración de uno de los poderes de la Comunidad Autónoma, donde el campo de la autonomía política, y el margen para decisiones libres y creadoras, debe ser pleno?.

Además de este argumento relativo a la diferente naturaleza de los altos cargos y de los funcionarios, el Letrado del Gobierno Vasco utiliza otro para justificar la constitucionalidad del art. 17.9 LVP: ?si los puestos de trabajo de los funcionarios, o mejor, si las retribuciones complementarias de carácter fijo y periódico van a sufrir una adecuación, a la luz de una valoración de su ?dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad? (en aplicación del artículo 17.3), resultaría de todo punto injustificado que no pudiera ser adecuada, en la misma medida, la ?única retribución? (Ley autonómica 14/1988) que por todos los conceptos reciben los altos cargos?. Concluye el Letrado autonómico esta argumentación indicando que, en la medida en que el apartado 3 del artículo 17 de la Ley autonómica es constitucional (pues no ha sido recurrido), ?también lo será el apartado 9, constitucionalidad que podríamos calificar de derivada o por vía de consecuencia?.

c) El Letrado del Gobierno Vasco descarta también que la omisión en la Ley autonómica de Presupuestos de las cuantías de las retribuciones básicas y complementarias de los funcionarios sea inconstitucional por constituir una vulneración del art. 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública. En este sentido, esta parte procesal diferencia los distintos elementos retributivos: 1) La falta de determinación en los presupuestos autonómicos de las retribuciones básicas carecería de toda relevancia, pues estas retribuciones, según se desprende del art. 24.1 de la Ley 30/1984, ?son iguales en todas las Administraciones Públicas. Por ello, resultan de directa aplicación las cuantías señaladas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado?, sin que, a juicio del Letrado, sea comprensible por qué no se han impugnado anteriores leyes presupuestarias que contenían un precepto idéntico al ahora impugnado. 2) ?En lo que se refiere al complemento de destino, la determinación de sus cuantías en el presente ejercicio resulta totalmente estéril e ineficaz, ya que no van a sufrir variación con respecto a las establecidas en 1996?. 3) Las únicas actualizaciones ?serán aquellas que se deriven de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 17 de la Ley autonómica de Presupuestos o, lo que es lo mismo, las que afecten al complemento específico y al complemento de productividad. Así se deduce de la definición que de ambos conceptos dan el artículo 23.3, letras b) y c), de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y el artículo 79.1, letras b) y c), de la Ley autonómica 6/1989, de 6 de julio. Y lo confirma, sin sombra de duda, la lectura del artículo 18 uno y artículo 21 uno, letras D) y E), y dos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, que desarrollan en el ámbito de la Administración del Estado lo dispuesto en el artículo 17 del mismo cuerpo legal?. Añade con posterioridad el Letrado del Gobierno Vasco que el análisis de estos preceptos pone de manifiesto que no hay en la Ley de Presupuestos Generales del Estado una cuantificación concreta de los importes correspondientes a los complementos específicos y de productividad: ?El complemento específico figura en la correspondiente relación de puestos de trabajo [artículo 15.1 b) de la Ley 30/1984], lugar donde se reflejarán también las variaciones que experimente. El monto global del complemento de productividad, por su parte, se establece dentro de cada programa de gasto [artículo 23.3 c) de la

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