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10/11/1994
Sentencia Constitucional Nº 296/1994, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Cuestión de inconstitucionalidad 587/1993 362 de 10 de Noviembre de 1994
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Orden: Constitucional
Fecha: 10 de Noviembre de 1994
Tribunal: Tribunal Constitucional
Nº de sentencia: 296/1994
Fundamentos
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don José Gabaldón López, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 587/93, 3.626/93, 3.627/93, 3.630/93, 3.631/93 y 3.632/93, planteadas por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por supuesta inconstitucionalidad de la
I. Antecedentes
1.El 27 de febrero de 1993 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al que acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, un Auto, de fecha 29 de enero de 1993, por medio del cual la meritada Sección plantea una cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Ley 2/1987, de 5 de enero, del Parlamento de Cataluña, de recargo sobre la tasa de juego que grava ciertas máquinas recreativas o tragaperras, por posible infracción de los arts. 131.1 y 2 y 157.1 de la Constitución.
La cuestión se suscita en el recurso contencioso-administrativo núm. 615/91 promovido por la entidad 'Miky, S.A.', contra Resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña, de 5 de abril de 1991, recaída en expediente núm. 8/10481/88, de impugnación de autoliquidaciones del 20 por 100 de recargo sobre la tasa de juego creada por la Ley 2/1987, de 5 de enero, del Parlamento de Cataluña, correspondiente al ejercicio de 1987.
Por providencia de 28 de octubre de 1992, la Sección dio audiencia a la entidad recurrente, a la Generalidad de Cataluña, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal para que alegaran lo que estimasen pertinente sobre la procedencia de elevar cuestión de inconstitucionalidad por posible infracción de los arts. 133.2 y 157.1 de la Constitución. Mediante Auto de 27 de noviembre de 1992, la Sección acordó suspender el trámite conferido por la providencia anterior a la vista de la nueva naturaleza de tributo propio -y no cedido- alegada por el Abogado del Estado, concediendo a las partes un plazo de diez días para que formularan al respecto las alegaciones pertinentes.
El órgano judicial proponente señala que se cuestiona la constitucionalidad de la Ley 2/1987, de 5 de enero, así como la Orden del Departamento de Economía y Finanzas de la Generalidad de Cataluña, de 16 de febrero de 1987, por la que se regulan los plazos y formas de ingreso del recargo creado en aquella Ley y que fueron aplicadas por la Administración Tributaria en el ejercicio de 1987, por lo que para un adecuado examen de la controversia habrá que tener en cuenta la legislación aplicable en dicho ejercicio, matización que se hace especialmente respecto al art. 7.2 de la L.O.F.C.A., en su redacción inicial y con abstracción de la que le ha dado la
La primera cuestión a examinar -continúa la Sección proponente- es la relativa a la naturaleza jurídica del tributo que grava el juego, pues mientras la parte actora, el Abogado del Estado, el Ministerio Fiscal y -en un primer momento- la Generalidad de Cataluña mantienen que se trata de una tasa, ésta última sostiene después que se trata de un impuesto.
La tesis que atribuye al tributo una naturaleza de tasa puede sustentarse en varias disposiciones legales:
Así, el art. 3 del
Por su parte, el art. 9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (E.A.C) dispone que la Generalidad tiene competencia exclusiva en materia de '(32) Casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas' (competencia cuyo traspaso se verificó por el R.D. 2.524/1982, de 10 de septiembre).
Se cita igualmente el art. 11.1 f) de la L.O.F.C.A., que enumera, entre los tributos que pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas, 'las tasas y demás exacciones sobre el juego', así como el art. 7.2, que, en su redacción originaria, disponía que 'cuando el Estado o las Corporaciones Locales transfieran a las Comunidades Autónomas bienes de dominio público para cuya utilización estuvieran establecidas tasas o competencias en cuya ejecución o desarrollo presten servicios o realicen actividades igualmente gravadas con tasas, aquéllas y éstas se considerarán como tributos propios de las respectivas Comunidades Autónomas'. En la misma L.O.F.C.A., su art. 10.1 establece que 'son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma'.
También menciona el órgano judicial la
Por último, el propio Parlamento catalán, al promulgar la Ley ahora cuestionada, se refiere en todo momento a la tasa fiscal o tasa estatal que grava los juegos de envite, suerte o azar, regulada por el
La definición del tributo como una tasa viene también avalada -continúa el órgano judicial proponente- por diversas resoluciones judiciales. Tal sería el caso con la STC 126/1987, en cuyo fundamento jurídico 12 se afirma que 'cabe pensar, sin embargo, dadas las características que concurren en la configuración de este tributo, que más bien se trata de un hecho imponible de duración prolongada y del que, por consiguiente, constituye un elemento integrante su dimensión temporal. El hecho imponible de la tasa fiscal sobre juegos de suerte, envite o azar no se agota en el acto de autorización, sino que comprende también el mantenimiento de la autorización a lo largo del tiempo, con la posibilidad de explotación de las máquinas o aparatos durante el mismo. Ello explica que en el caso de estas máquinas o aparatos automáticos las cuotas sean exigibles por años naturales (art. 3.4 del
Se centra a continuación el órgano judicial en el análisis de la cuestión relativa a la posibilidad de que el Parlamento de la Comunidad Autónoma pueda establecer un recargo sobre una tasa cedida, destacando, a este respecto, que es preciso tener en cuenta diversos preceptos:
En primer lugar, el art. 133 de la Constitución, en cuyo primer apartado se dispone que la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley, añadiéndose en el apartado segundo que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Además, el art. 157, también de la Constitución, según el cual, (1) los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado y sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, previéndose que (3) mediante Ley Orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado, lo que se ha hecho por medio de la L.O.F.C.A.
Por su parte, el art. 44 E.A.C establece que la Hacienda de la Generalidad se constituye con (1) los rendimientos de los impuestos que establezca la Generalidad, (2) los rendimientos de los impuestos cedidos por el Estado a que se refiere la Disposición adicional sexta (en la que no figura la tasa fiscal sobre el juego) y todos aquéllos cuya cesión sea aprobada por las Cortes Generales y (3) los recargos sobre impuestos estatales. Y en la Disposición adicional séptima del propio E.A.C se dispone que 'el ejercicio de las competencias financieras reconocidas por este Estatuto a la Generalidad de Cataluña se ajustará a lo que establezca la Ley Orgánica a que se refiere el apartado 3 del art. 157 de la Constitución'.
Cita a continuación la Sección proponente el art. 12.1 de la L.O.F.C.A., a cuyo tenor 'las Comunidades Autónomas podrán establecer recargos sobre los impuestos estatales cedidos, así como sobre los no cedidos que graven la renta o el patrimonio de las personas físicas con domicilio fiscal en su territorio'.
Finalmente, se hace mención del ATC 182/1986, en cuyo fundamento jurídico 2º se afirma que no pueden ser materia de recurso de amparo cuestiones ajenas a la pretendida vulneración de un derecho fundamental, tales como, por ejemplo, las relativas a un eventual vicio de inconstitucionalidad o de incompetencia frente al Estado de la Ley autonómica por la que se estableció el recargo de que se trata, no quedando prejuzgada la decisión que en su día adopte este Tribunal en las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas al respecto por órganos de la jurisdicción ordinaria.
De todo lo anterior se desprende, a juicio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que la posibilidad de que una Comunidad Autónoma establezca un recargo sobre una tasa estatal cedida pugna con el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas regulado por los arts. 133.1 y 2 y 157.1 de la Constitución y por el bloque normativo que se ha señalado en los fundamentos precedentes. Al haberse creado el recargo cuestionado sobre la tasa estatal por una Ley autonómica y siendo objeto del proceso a quo la impugnación de una autoliquidación de la citada tasa estatal correspondiente al ejercicio de 1987, junto con la Orden del Departamento de Economía y Finanzas de la Generalidad dictada en virtud del párrafo quinto del art. 1 de aquella Ley, entiende la Sección Cuarta que procede plantear la presente cuestión, habida cuenta de que de la declaración de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley 2/1987, de 5 de enero, del Parlamento de Cataluña, depende la validez o nulidad de la autoliquidación impugnada y, en consecuencia, es determinante del fallo de la controversia.
2.Por providencia de 23 de marzo de 1993, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión promovida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, turnada con el núm. 587/93, por posible vulneración de los arts. 131.1 y 2 y 157.1 de la Constitución, y dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme dispone el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Parlamento de Cataluña, al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes. Asimismo se acordó publicar la incoación de la cuestión en el Boletín Oficial del Estado.
3.Mediante escrito registrado en este Tribunal el 1 de abril de 1993, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que, por Acuerdo de la Mesa de 30 de marzo de 1993, la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, remitiendo a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
4.El 2 de abril de 1993 tuvo entrada en el Registro del Tribunal un escrito del Presidente del Senado por el que se comunicaba que la Mesa había acordado, en reunión de 30 de marzo de 1993, personarse en el presente procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
5.El Parlamento de Cataluña presentó su escrito de alegaciones el 7 de abril de 1993. En él se señala, con carácter previo a toda consideración de fondo, que la cuestión planteada se refiere a la Ley 2/1987, de 5 de enero, del Parlamento de Cataluña, por la que se establece un recargo sobre la tasa estatal que grava las máquinas tragaperras, por supuesta infracción de los arts. 131.1 y 2 y 157.1 de la Constitución. El planteamiento en los términos expresados sería contrario al art. 35 LOTC en la medida en que la providencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 28 de octubre de 1992, por la que se confirió plazo a las partes en el proceso a quo y al Ministerio Fiscal para que alegaran sobre la pertinencia de plantear la cuestión, se citaban como preceptos constitucionales supuestamente infringidos los arts. 133.2 y 157.1. De la lectura del Auto del Tribunal Superior que acuerda el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad puede deducirse la existencia de un error mecanográfico en la transcripción de la cita del art. 133, en cuyo lugar se alude al art. 131 de la Constitución. Este error mecanográfico, a juicio del Parlamento catalán, no puede hacerse extensible a los apartados del art. 133 citados, ya que en un principio el Tribunal Superior sólo cuestiona la infracción del art. 133.2, siendo en el Auto de planteamiento cuando lo amplía al 133.1 de la Constitución. Por ello, la cuestión no debía haber sido admitida a trámite en los términos en los que lo ha sido, pues se ha impedido a las partes en el proceso a quo y al Ministerio Fiscal alegar en relación con la pertinencia de plantear la cuestión sobre la supuesta infracción del art. 133.1 de la Constitución. Ello no impide -se concluye-, a beneficio de lo que resuelva el Tribunal, que el Parlamento formule alegaciones sobre el fondo de la cuestión.
Se exponen a continuación una serie de consideraciones de carácter preliminar.
A juicio del Parlamento de Cataluña, el Auto de planteamiento parece fundamentar parcialmente su posición en una incongruencia en las manifestaciones de las partes en el proceso a quo , así como en el desconocimiento de la legislación vigente en el momento de plantear la cuestión, en beneficio de la legislación en vigor en el momento en que se produjo el acto objeto del recurso contencioso-administrativo. En los fundamentos jurídicos 1º y 2º del Auto de planteamiento -continúa el escrito de alegaciones- se hace constar la incongruencia de las posiciones del Abogado del Estado y de la representación procesal de la Administración de la Generalidad de Cataluña. Así, en relación con el escrito del Abogado del Estado de 6 de noviembre de 1992 referenciado en el Antecedente núm. 6, se dice (fundamento jurídico 1º) que las manifestaciones que contiene están 'en contraposición con lo mantenido por el mismo al contestar la demanda'. Por su parte, en relación con la Administración de la Generalidad se señala (fundamento jurídico 3º) que ésta mantiene en el escrito de conclusiones que el tributo que grava el juego tiene naturaleza de tasa, pero que, 'por el contrario, (...) aduce a partir de su escrito de 12 de noviembre de 1992 que se trata de un impuesto'.
Las anteriores consideraciones tienen relevancia, para el Parlamento de Cataluña, en la medida en que el Auto sólo analiza una de las opiniones contrapuestas, pero de manera que la otra ni se excluye ni es objeto de examen. Ello es así porque el análisis que se contiene en el fundamento jurídico 3º se plantea como una hipótesis: 'La tesis que atribuye al tributo una naturaleza de tasa puede sustentarse...'. La ausencia de todo análisis de la tesis contraria -esto es, si el tributo es un impuesto-, conjuntamente con el hecho de que tal tesis no se excluye en la argumentación del Tribunal Superior de Justicia, plantea la duda sobre el fundamento de la cuestión, pues sólo en la medida en que el tributo sea una 'tasa' y no un 'impuesto' -condiciones ambas que deben cumplirse al mismo tiempo y que pueden contrastarse con la legislación ordinaria, concretamente con el art. 26 de la Ley General Tributaria- puede argüirse la inconstitucionalidad pretendida.
Entra dentro de lo posible -continúa el escrito de alegaciones-, en la lógica de un proceso regido por el principio contradictorio, que el órgano judicial proponente haya tenido en cuenta la incongruencia de los planteamientos de las partes en el momento de fundar la cuestión de inconstitucionalidad, pero es importante para el Parlamento de Cataluña, que no es parte en el proceso judicial, subrayar el carácter necesariamente objetivo del juicio de inconstitucionalidad.
Un segundo aspecto preliminar destacado en el escrito de alegaciones es el relativo a la legislación vigente en relación al 'momento' procesal, es decir, a si la norma cuya constitucionalidad se cuestiona debe contrastarse con la legalidad vigente en el momento en que se produjo el acto que es objeto del proceso o si, por el contrario, dicho contraste debe referirse al momento en que se produce el juicio y se dicta la Sentencia en el procedimiento de inconstitucionalidad. A este respecto se menciona la doctrina sentada en las SSTC 85/1985, 137/1986, 27/1987 y 213/1988, en el sentido de que '(...) cuando el juicio de constitucionalidad haya de producirse por el contraste no sólo con la Constitución, sino con el llamado bloque de la constitucionalidad (...), es claro que el Tribunal habrá de considerar las leyes vigentes y las bases materiales establecidas en el momento de formularse el juicio y dictarse la Sentencia (...)' (STC 137/1986, fundamento jurídico 4º). Esta jurisprudencia se refiere a recursos directos, pero ello, a juicio del Parlamento de Cataluña, no es obstáculo para su aplicación a los procedimientos iniciados mediante una cuestión. Si no se admitiera esa posibilidad, podría resultar que una norma impugnada mediante recurso y, al mismo tiempo, y por las mismas causas, mediante cuestión de inconstitucionalidad, fuera objeto de pronunciamientos contradictorios, ya que los parámetros que utilizaría el Tribunal serían objetivamente distintos. Es más, si el Tribunal se hubiera pronunciado sobre una norma por vía de recurso lo habría hecho teniendo en cuenta la legislación vigente en el momento de la Sentencia, y si tal pronunciamiento desestimara el recurso por razones de fondo ello impediría, a partir de una lectura a contrario del art. 29.2 LOTC, el planteamiento de la cuestión en relación con la misma norma.
Lo anterior no puede establecerse como un principio absoluto, pues su aplicación práctica podría conducir a resultados injustos y, por ende, no queridos por la Constitución, ya que el Juez o Tribunal que plantee la cuestión deberá aplicar al caso concreto, salvadas las excepciones admitidas por la Constitución, la ley vigente en el momento en que se produjo el acto objeto del proceso. Así, si se plantea una cuestión sobre una norma objetivamente extinguida, debe entenderse que tal extinción no se ha producido en la medida en que la norma alarga su vigencia en el proceso cuya resolución pende del pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada.
Ahora bien -prosigue el escrito de alegaciones-, cuando de lo que se trata no es de que la norma cuestionada haya perdido su vigencia objetiva, sino de que se ha producido una variación en las Leyes que se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas, si tales leyes no son directamente aplicables en el proceso judicial, sino que simplemente actúan de 'marco' de la norma que se cuestiona, entonces debe presumirse que prima el principio de conservación de las normas y que, por tanto, si en el momento actual la ley cuestionada es constitucional no procede declarar su inconstitucionalidad para un tiempo pasado.
El único método que se le ocurre a la representación del Parlamento de Cataluña para determinar qué legislación debe tenerse en cuenta en el momento de abordar una cuestión de inconstitucionalidad es el de la aplicabilidad directa al proceso que se sigue ante el órgano judicial proponente, pues éste es el presupuesto de Derecho necesario establecido por el art. 163 de la Constitución para que la cuestión pueda plantearse. Sólo si el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña debe aplicar directamente el art. 7.2 de la L.O.F.C.A. puede tener en cuenta la redacción de dicho precepto vigente en el momento en que se produjo el acto objeto del recurso contencioso. Dicho de otra forma, si el Juez o Tribunal proponente utiliza como parámetros de constitucionalidad no sólo los preceptos de la Constitución, sino también las Leyes y normas que conforman el bloque de la constitucionalidad, deberá utilizar el Derecho vigente del momento en que decida plantear la cuestión, excepto si el órgano judicial se halla en posición, por ser directamente aplicable al proceso en concreto, para plantear también la cuestión de inconstitucionalidad en relación con las normas que integran el bloque y que sirven de parámetro de interpretación.
En el presente caso -continúa el representante procesal del Parlamento de Cataluña-, y a tenor de los razonamientos del Tribunal Superior de Justicia, no consta que el art. 7.2 de la L.O.F.C.A. sea aplicable al proceso, y menos que de su constitucionalidad dependa su resultado. La constitucionalidad o inconstitucionalidad de aquel precepto sólo tendrá relevancia como parámetro de la Ley cuestionada, y, por tanto, no es cuestionable su constitucionalidad por el Tribunal Superior de Justicia en relación con el proceso a quo, por lo que como parámetro sólo puede ser utilizado en su redacción vigente.
Por lo expuesto hasta este punto, entiende el Parlamento de Cataluña que, si en el presente procedimiento tiene relevancia el art. 7.2 de la L.O.F.C.A., la redacción que debe tenerse en cuenta es la vigente en el momento en que se pronuncie este Tribunal Constitucional, esto es, la establecida por la
El escrito de alegaciones se centra a continuación en la consideración del tributo como una 'tasa' y sus consecuencias. Se señala, en esa línea, que la Constitución distingue prefectamente entre los distintos tributos; así, el art. 157.1 b) dispone que entre los recursos de las Comunidades Autónomas figuran 'sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales'. La Constitución no define, ni es necesario, qué se entiende por cada una de las distintas figuras tributarias. La distinción doctrinal es clara y, además, está recogida en la Ley General Tributaria, cuyo art. 26.1 a), en su redacción vigente, define las tasas como 'aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias: a) Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados; b) Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación a dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente'.
A los efectos de estas alegaciones, la circunstancia de que la redacción del precepto citado fuese introducida por la Disposición adicional primera de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, es, para el Parlamento de Cataluña, irrelevante. Su redacción originaria incluía en el concepto de tasa todas las prestaciones de servicios o la realización de actividades realizadas por la Aministración, así como la utilización de un dominio público. Como el hecho imponible de la tasa estatal sobre los juegos de suerte, envite o azar consistiría, en esta línea argumental, es la prestación de un servicio o la realización de una actividad en régimen de Derecho público, de solicitud obligatoria y que implica intervención en la actuación de los particulares, ello comportaría que pudiera englobarse tanto en el concepto actual de tasa como en el vigente en 1989.
La tasa -continúa el escrito de alegaciones-, de acuerdo con el precepto transcrito, es el resultado tributario de una prestación de servicios o, en su caso, de una actividad de la Administración. Ello implica que no puede disociarse la tasa de la Administración que ejerce la competencia concreta; es decir, dejando al margen los supuestos de delegación en el ejercicio de competencias -que no es el caso-, existe en el propio concepto tributario de tasa una equivalencia entre la Administración que presta el servicio o realiza la actividad y la Administración titular del tributo. Desde esta perspectiva, debe entenderse que el art. 157.1 a) de la Constitución no responde a una lógica caprichosa: no se prevé la cesión de tasas por el Estado a las Comunidades Autónomas porque, por naturaleza, las tasas no se ceden, sino que en cada caso se transfiere el servicio o la actividad gravada y, por consiguiente, la Administración que recibe los servicios sucede a la Administración que los transfiere en las tasas que gravan a aquéllos.
Esta sucesión en la titularidad tributaria es lo que, para el Parlamento de Cataluña, expresa el art. 7.2 de la L.O.F.C.A., tanto en su redacción vigente como en la originaria. La diferencia entre ésta y aquélla es una consecuencia directa de la revisión del concepto jurídico de tasa y su distinción del precio público. No es una casualidad que la L.O.F.C.A. se promulgue y publique el mismo día que la Ley 8/1989. Por ello, si la revisión del concepto jurídico de tasa no afecta a la consideración como tal de la tasa estatal sobre juegos de suerte, envite o azar, tampoco tendría relevancia en el presente análisis si la L.O.F.C.A. aplicable es la de la redacción originaria o la redactada en los términos de la Ley 1/1989.
A juicio del Parlamento de Cataluña, del examen del expediente del proceso a quo se desprende que se ha producido una interpretación errónea de la Ley. En el proceso judicial, al analizar el contenido del art. 7.2 de la L.O.F.C.A. en su redacción originaria, se ha interpretado que el mismo sólo hace referencia a las tasas sobre la utilización de bienes de dominio público. La simple lectura del precepto evidenciaría el error, pues en él se contempla claramente la transferencia de bienes de dominio público y la transferencia de 'competencias' en cuya ejecución o desarrollo presten servicios o realicen actividades.
Tanto la redacción originaria del art. 7.2 de la L.O.F.C.A. como la establecida por la L.O. 1/1989 -continúa el escrito de alegaciones- conllevan que cuando se traspasen servicios o funciones en cuya ejecución o desarrollo se presten servicios o actividades gravadas con tasas, éstas se considerarán tributos propios de las respectivas Comunidades Autónomas. Ciertamente, la redacción originaria del precepto hablaba de 'transferencia de competencias' y no de 'transferencia de funciones'. Para el Parlamento de Cataluña, la referencia a 'competencias' era una dicción equívoca del texto de la L.O.F.C.A., máxime si se tiene en cuenta que en la STC 25/1983 se decía (fundamento jurídico 3º) que '(...) ha de entenderse que la titularidad de las competencias corresponde a la Comunidad Autónoma por obra de la Ley Orgánica por medio de la cual se aprobó el Estatuto de Autonomía. Sólo en las situaciones de lo que se llamó preautonomía las competencias se adquirieron por medio de traspasos, y esta modalidad puede todavía funcionar respecto de aquellas competencias que en el Estatuto no hayan sido mencionadas. Habrá que concluir entonces que no es posible, en puridad, transferir las competencias que corresponden ya en virtud del Estatuto. Si corresponden en virtud de éste, ope legis o ipso iure, como suele decirse, mal se pueden transferir. En este sentido, es más exacta la Disposición transitoria sexta del Estatuto de Cataluña, que habla de traspaso de los servicios inherentes a las competencias que, según el Estatuto, corresponden'. En el mismo sentido, SSTC 26/1982, 76/1983 ó 48/1985, entre otras.
Cabría aun considerar, continúa el Parlamento de Cataluña, que el art. 7.2 de la L.O.F.C.A. sólo se refiriera, en su redacción originaria, a los entes preautonómicos existentes a su entrada en vigor, o bien a aquellas competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos. No es esa la interpretación que considera correcta el Parlamento de Cataluña, pero entiende que debe analizarse al objeto de despejar cualquier duda sobre la cuestión. En esa línea se argumenta que en tal supuesto las tasas sobre los servicios o actividades que se realizaran en virtud de traspasos de funciones inherentes a competencias asumidas por la Comunidad Autónoma por obra de su Estatuto antes de la entrada en vigor de la L.O.F.C.A. no estarían contempladas por ésta, es decir, nos encontraríamos ante una laguna cuya integración debería hacerse entendiendo que la titularidad del tributo corresponde a la Administración que presta o realiza el servicio, ya que, según lo expuesto, ésta es la conclusión lógica y sistemática del concepto jurídico de tasa.
Para el Parlamento de Cataluña, si la redacción originaria del art. 7.2 de la L.O.F.C.A. se interpretara en el sentido de que la expresión 'competencias' se refiere en realidad a 'funciones', resultaría que las tasas que gravan la prestación de un servicio o la realización de una actividad son de titularidad de la Comunidad Autónoma receptora del traspaso de servicios y funciones.
Se alega a continuación que el E.A.C establece en su art. 9.32 que la Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva en materia de 'casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas'. Las funciones inherentes a estas competencias fueron traspasadas mediante el Real Decreto 2.624/1982, de 10 de septiembre, en cuyo Anexo se relacionan las siguientes funciones:
'a) Autorización administrativa para la instalación, apertura y funcionamiento de casinos de juego;
b) Otorgamiento y revocación de los documentos profesionales precisos para el desempeño de funciones en establecimientos de juego instalados en el territorio de la Comunidad Autónoma;
c) Autorización administrativa para la instalación, apertura, modificación y funcionamiento de salas de bingo, así como la renovación y, en su caso, caducidad de las mismas;
d) Autorización administrativa para la constitución, modificación y extinción de empresas de servicios para la gestión de salas de bingo que desarrollen su actividad en el ámbito de la Comunidad Autónoma;
e) Autorización administrativa para la constitución, modificación y extinción de empresas operadoras de máquinas recreativas y de azar que desarrollen su actividad en el ámbito de la Comunidad Autónoma;
f) Otorgamiento de permisos de explotación de máquinas recreativas y de azar;
g) Autorización de instalación de salones para máquinas recreativas de los tipos A y B;
h) Autorización administrativa para el juego mediante boletos en el ámbito de la Comuinidad Autónoma;
i) Control, inspección y, en su caso, sanción administrativa de las actividades de juego'.
Si el tributo sobre el juego es una tasa -prosigue el escrito de alegaciones-, el hecho imponible sería la 'autorización' en los términos establecidos en el
La conclusión de las consideraciones anteriores, teniendo por principio que la naturaleza jurídica del tributo que grava los juegos de suerte, envite o azar es la de una tasa, es, para el Parlamento de Cataluña, obvia:
a) Si se considera la redacción vigente del art. 7.2 de la L.O.F.C.A., la tasa es un tributo propio de la Generalidad de Cataluña;
b) Si se considera la redacción originaria del precepto y se entiende que la expresión 'competencias' equivale en realidad a 'funciones', la tasa es un tributo propio de la Generalidad de Cataluña;
c) Si se considera la redacción originaria del artículo y se entiende que la expresión 'competencias' equivale en todo caso a 'competencias', la tasa, para el caso de Cataluña, no está contemplada en dicho precepto, por lo que, a partir del análisis lógico y sistemático del concepto jurídico de 'tasa' y su integración a partir del art. 157 de la Constitución, sería obligado considerarla un tributo propio de la Generalidad de Cataluña como sucesora del Estado en la prestación del servicio o la realización de la actividad, de acuerdo con las competencias estatutariamente asumidas por la Comunidad Autónoma.
Para el Parlamento de Cataluña, por tanto, la consideración del tributo como tasa, en la línea argumental del órgano proponente, conlleva la consideración de la tasa como tributo propio de la Generalidad, lo que supondría que la Ley cuestionada, con independencia de la naturaleza jurídica del tributo que regula, no es inconstitucional en la medida en que, o bien es un tributo propio de naturaleza impositiva, o bien constituye un elemento adicional de determinación de la tarifa tributaria de una tasa propia.
En esa misma línea de argumentación, la incógnita a despejar la constituirían el art. 11.1 f) de la L.O.F.C.A., el art. 1.1 e) de la
Señala seguidamente el Parlamento de Cataluña que no es éste el momento ni el procedimiento para plantear la constitucionalidad de la L.O.F.C.A., y que tampoco es su intención ponerla en duda; antes al contrario, su intención es poner de manifiesto las contradicciones que genera la consideración del tributo sobre el juego como una tasa, ya que desde una perspectiva lógica y material -y también al amparo del art. 7.2 de la L.O.F.C.A.-, dicha tasa sería un tributo propio de la Generalidad de Cataluña en su ámbito territorial, pero ello comportaría poner en duda, al menos en parte, la constitucionalidad del actual sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, cuando menos como consecuencia de la contradicción que existiría entre el citado art. 7.2 en relación con el art. 11.1 f) de la misma Ley, en contraposición al art. 9.32 EAC y al art. 157.1 a) de la Constitución. Lo que en ningún caso se deduce es, sin embargo, la inconstitucionalidad de la Ley 2/1987, del Parlamento de Cataluña, la cual estaría amparada en el art. 157.1 b) de la Constitución y no infringiría su art. 133.2.
Estas supuestas contradicciones -se concluye- pueden salvarse perfectamente si se considera el tributo como lo que es por su naturaleza jurídica, esto es, un impuesto. En tal caso, el art. 11.1 f) de la L.O.F.C.A., el art. 1.1 e) de la
El escrito de alegaciones se consagra seguidamente al análisis de la naturaleza jurídica de la tasa estatal sobre los juegos de suerte, envite o azar. Se señala, a este respecto, que la cuestión planteada tiene como elemento central aquella naturaleza y que la argumentación del órgano proponente parte de la premisa de que, a tenor de la clasificación de los distintos tributos realizada por el art. 26 de la L.G.T., una tasa es distinta a un impuesto y de que sólo estos últimos se mencionan en el art. 157.1 a) de la Constitución, al referirse a recargos que deben constituir recursos de las Comunidades Autónomas, de tal forma que de una lectura a contrario del art. 157.1 a) de la Constitución se deduciría que no es constitucionalmente posible que una Comunidad Autónoma establezca un recargo sobre una tasa estatal. Esta conclusión, en apariencia impecable, no es tan obvia para el Parlamento de Cataluña. El principal motivo de oposición se encuentra en que no comparte la tesis de la naturaleza jurídica del tributo expuesta en el fundamento jurídico 3º del Auto de que trae causa el presente procedimiento.
El Parlamento de Cataluña sostiene que la llamada 'tasa estatal' sobre los juegos de suerte, envite o azar tiene naturaleza impositiva y debe conceptuarse como un impuesto a tenor de la clasificación que de los tributos hace el art. 26 de la L.G.T., cuyo apartado 1 c) define a los impuestos como 'los tributos exigidos sin contraprestación, cuyo hecho imponible está constituído por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de los bienes o la adquisición o gasto de la renta'.
El art. 26 de la L.G.T. establece conceptos jurídicos y no definiciones terminológicas, y sólo desde esta perspectiva tiene relevancia en la interpretación constitucional. Ello es así de tal manera que, por ejemplo, el mismo art. 26.2 de la L.G.T. habla genéricamente de 'las denominadas exacciones parafiscales', otorgándoles naturaleza impositiva, sin explicitar qué se entiende por 'exacciones parafiscales', a pesar de que la doctrina distingue claramente ambos conceptos, y de que tal distinción se hace presente en la lectura del art. 1 de la Ley de 26 de diciembre de 1958, reguladora de tasas y exacciones parafiscales. Por ello, la lectura del art. 26.1 de la L.G.T. es unívoca: tienen naturaleza impositiva los tributos que reúnan las características establecidas en el art. 26.1 c) de la L.G.T. y tienen naturaleza de tasas los tributos cuyas características sean las establecidas en el art. 26.1 a) de la misma Ley.
La llamada 'tasa estatal' sobre los juegos de suerte, envite o azar -continúa el escrito de alegaciones- tiene su origen en el Real Decreto-ley 16/1977, en cuyo art. 3 se establece que '(...) las sociedades o empresas que desarrollan las actividades a que se refiere el presente Real Decreto-ley, los casinos y demás locales, instalaciones o recintos autorizados para el juego, quedarán sujetos a la tasa fiscal sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias (...)'. Ciertamente, el Real Decreto-ley 16/1977, al remitirse a la tasa fiscal sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias, está denominando al tributo que, a partir de su entrada en vigor, grava los juegos de suerte, envite y azar como 'tasa', pero no es menos cierto que la naturaleza jurídica de un tributo, como la de cualquier institución, no puede hacerse depender única y exclusivamente del término literal utilizado legalmente, sino de su configuración en el marco normativo propio, en el presente caso en el ordenamiento tributario. Puede entenderse que la calificación legal del tributo como 'tasa' constituye una presunción iuris tantum de que el tributo goza de tal naturaleza, pero esta presunción debe ceder ante la demostración contraria.
Para esta demostración no es suficiente, a juicio del Parlamento de Cataluña, con argumentar en relación a la dimensión temporal del hecho imponible, ya que ésta no obsta a la consideración del tributo como tasa, tal como se expuso en la STC 126/1987 (fundamento jurídico 12): 'Cabe pensar, sin embargo, dadas las características que concurren en la configuración de este tributo, que más bien se trata de un hecho imponible de duración prolongada y del que, por consiguiente, constituye un elemento integrante su dimensión temporal. El hecho imponible de la tasa fiscal sobre juegos de suerte, envite o azar no se agota en el acto de autorización, sino que comprende también el mantenimiento de la autorización a lo largo del tiempo con la posibilidad de explotación de las máquinas o aparatos durante el mismo (...)'.
Destaca el Parlamento de Cataluña que en la STC 126/1987 no se plantea la naturaleza jurídica del tributo, sino que el tema de fondo viene constituido por la retroactividad de las normas tributarias. El Parlamento de Cataluña entiende que en la argumentación de aquella Sentencia no hay una calificación necesaria del tributo como tasa, sino que se presume la bondad de la calificación establecida por la Ley, y lo único que se afirma es que un hecho imponible que se manifiesta en un devengo del tributo de carácter periódico e indefinido no pugna necesariamente con el concepto de tasa.
Lo que tampoco puede negarse -prosigue el escrito de alegaciones- es que esta dimensión temporal del hecho imponible constituye un indicio de la naturaleza impositiva del tributo, de manera que se podría argumentar que la presunción iuris tantum empieza a ceder ante la configuración de una tasa a partir de elementos típicos de la naturaleza impositiva. La quiebra de la presunción fue ya apuntada por el Tribunal Supremo, que en su Sentencia de 28 de mayo de 1987 manifiesta que '(...) en tal aspecto, el hecho imponible (...) aparece constituido por la `autorización, celebración u organización` de aquellos juegos y, en consecuencia, ese talante permanente y continuo, sin la equivalente y simétrica prestación de un servicio o la realización de una actividad por la Administración, le separa del concepto estricto de tasa, como contraprestación, para convertirlo en una exacción con tendencia a aproximarse a un impuesto (...)'.
Para el Parlamento de Cataluña, lo que distingue a una 'tasa' de un 'impuesto', a tenor del concepto legal de ambos establecido en el art. 26 de la L.G.T. y de la doctrina citada, es el hecho imponible. De las tres acciones que describe el art. 3.1 del
El mismo art. 3 del
La descripción del sujeto pasivo se realiza en todo caso con referencia a la actividad de los contribuyentes y no a la de la Administración, tal como se lee en el art. 3.2 del citado R. Decreto-ley: 'serán sujetos pasivos de la tasa los organizadores y las empresas cuyas actividades incluyan la celebración de juegos de suerte, envite o azar. Serán responsables solidarios de la tasa los dueños y empresarios de los locales donde se celebren'.
En opinión del Parlamento de Cataluña, la sujeción al tributo y la determinación del sujeto pasivo no se relacionan con el hecho imponible que determinaría la naturaleza jurídica de aquél como una tasa, es decir, con la actividad de la Administración Pública. El sujeto no se define ni como quien solicita, obtiene y detenta la autorización; ello implica que la sujeción al tributo se produce con independencia de que se haya producido la autorización que implica la actuación administrativa, siendo perfectamente determinado el sujeto pasivo, cuya obligación de contribuir no nacerá de la 'autorización', sino de la 'organización' o la 'celebración' de juegos de suerte, envite o azar.
La consideración anterior no pretende -señala el Parlamento de Cataluña- que nos hallemos ante un tributo que grave los hechos ilícitos. El juego es una actividad reglamentada que requiere la autorización de la Administración, cuya obtención es un requisito para no incurrir en responsabilidad penal, concretamente en el delito de contrabando establecido en la
Ello viene confirmado, para el Parlamento de Cataluña, por la manera en que se determina la base imponible, de acuerdo con el Real Decreto 2.221/1984, cuyo art. 1 dispone la siguiente regla general de determinación de la base: 'Por regla general, la base imponible de la tasa estará constituida por el importe total de las cantidades que los jugadores dediquen a su participación en los juegos'. El que junto a esta regla general aparezcan reglas especiales no invalidaría que, en función de las cantidades jugadas, lo que se determina es la renta del sujeto pasivo por la actividad gravada.
Por todo ello ha de concluirse -continúa el escrito de alegaciones- que la llamada 'tasa' estatal sobre los juegos de suerte, envite o azar es, por la definición del hecho imponible y por el resto de elementos fundamentales que definen al tributo, un impuesto.
Se alega a continuación que puede entrarse a discutir la validez de las anteriores afirmaciones en función de que la llamada 'tasa sobre el juego' contiene, en realidad, tributos diferenciados en función de las distintas modalidades de los juegos de suerte, envite o azar, con regulaciones tributarias distintas. Y puede argumentarse que en el caso de las máquinas recreativas con premio y de azar, en relación a cuya tributación se impone el recargo regulado en la Ley cuestionada, la normativa reguladora no establece de modo expreso una base imponible, al tratarse de un tributo de 'cuota fija', lo que invalidaría alguna de las consideraciones expuestas. Ello no obstante, se argumenta que dicha cuota se establece en virtud del tipo de máquina y se modula en función de las cantidades que pueden jugarse en cada modelo de máquina dentro del tipo y del número de jugadores simultáneos. Además, la cuota anual es distinta en función del tiempo de explotación, ya que en relación a las máquinas cuya explotación se inicia con posterioridad al 1 de julio la cuota anual se reduce en un 50 por 100. Ello supone que la cuota del tributo no es, en puridad, fija, sino modulada en función de la intensidad con que se realiza el hecho imponible, con independencia de que el tipo tributario se exprese directamente en dinero y no mediante un porcentaje o cualquier otra fórmula de cálculo. Si la intensidad de realización del hecho imponible puede medirse, ello implica que existe una base imponible referida al modelo y tipo de máquina y al tiempo de su explotación, lo que hace presumir una renta de la empresa o del particular titular de la explotación, que es el objeto material del tributo.
Si la llamada 'tasa estatal' es un impuesto del Estado, la Generalidad de Cataluña puede establecer un recargo de conformidad con el art. 157.1 a) de la Constitución, sin que se observe en la Ley cuestionada una contravención del art. 133.2 de la Constitución.
La última parte del escrito de alegaciones presentado por el Parlamento de Cataluña versa sobre la inexistencia de prohibición constitucional para el establecimiento de recargos sobre tasas estatales por parte de las Comunidades Autónomas. En este punto se reitera que el Parlamento de Cataluña no com parte la tesis de que de una lectura a contrario del art. 157 de la Constitución se deduzca la imposibilidad de que una Comunidad Autónoma establezca un recargo sobre una tasa estatal. Un recargo sobre un tributo es, por concepto, un tributo, y en nuestro ordenamiento los tributos son tasas, contribuciones especiales e impuestos. Incluso, a los efectos de determinar su naturaleza jurídica, las llamadas 'exacciones parafiscales' se asimilan a alguno de los tributos mencionados, concretamente a los impuestos en los casos establecidos en el art. 26.2 de la L.G.T. Por tanto, se alega, los recargos sobre un tributo deben responder a alguna figura tributaria reconocida por el Derecho.
Dejando al margen las contribuciones especiales, en razón de su especificidad, cabría entender, a juicio del Parlamento de Cataluña, que la naturaleza del tributo sobre el que se establece el recargo se extiende a este último. Si se analiza la naturaleza de los recargos sobre los impuestos no existe ningún inconveniente para aplicar tal criterio porque el hecho imponible de los impuestos lo permite. Ahora bien, si se analiza la naturaleza de las tasas se comprueba que ésta es inadecuada para extenderse a los recargos que sobre aquéllas pueden establecerse.
Vuelve a señalarse a continuación que las tasas corresponden a una actividad o a la prestación de un servicio por la Administración y tienen, por este motivo, un carácter de contraprestación. De hecho, hasta la reforma del art. 26 de la L.G.T. por la Ley 8/1989, el hecho imponible de las tasas lo constituía cualquier prestación de servicios por una Administración, con independencia de que la misma se realizara en concurrencia con particulares. El precio de la entrada a una instalación deportiva gestionada directamente por una Administración era una tasa, al igual, y de la misma naturaleza, que la que debía pagarse por una actuación de la Administración en su posición de lo que se ha venido en llamar persona investida de imperium.
La distinción entre 'tasas' y 'precios públicos', a partir de la reforma de 1989, no modificó el carácter contraprestacional de las tasas, sino que simplemente reflejó la correspondencia entre el carácter tributario de un recurso público y la actuación de la Administración investida de imperium y el carácter no tributario del recurso cuando la posición jurídica de la Administración no es aquélla. En definitiva, pues, para el Parlamento de Cataluña la reforma mantiene el significado contraprestacional de las 'tasas', aunque las distingue de aquellos recursos que no responden a una actuación de la Administración desde una posición determinada.
Se alega a continuación que el carácter contraprestacional de las tasas se pone en evidencia al analizar su régimen jurídico y, en concreto, lo establecido en los arts. 7 y 19.1 de la Ley 8/1989. El primero expresa el llamado 'principio de equivalencia': 'las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constitya su hecho imponible'. El segundo dispone que 'el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate y, en su defecto, del valor de la prestación recibida'. Para el Parlamento de Cataluña, de la lectura contrastada de ambos preceptos se desprende que una tasa, por su régimen jurídico, tiende a agotar la posibilidad de gravar el hecho imponible que, justamente, le otorga la naturaleza jurídica de tasa. Es decir, si una tasa tiene como límite el coste del servicio, pero, al mismo tiempo, debe tender a cubrirlo, no existe la posibilidad de que mediante un tributo de la misma naturaleza se supere el límite del coste real o estimado de la prestación del servicio o la actividad de la Administración que configura el hecho imponible.
La conclusión, por tanto, es que en nuestro Derecho no es posible que un recargo sobre una tasa tenga, por extensión, la naturaleza jurídica de ésta. Podría considerarse con ello que, en realidad, el ordenamiento prohíbe en todo caso el establecimiento de recargos sobre tasas, pero ello no es así; no sólo porque tal prohibición no está positivizada en ninguna norma, sino porque la calificación de tributos permite calificar a tales recargos como 'impuestos' sin que se plantee ninguna incongruencia o contradicción como consecuencia de esta interpretación.
El hecho de que el art. 157.1 a) de la Constitución sólo mencione los 'recargos sobre impuestos' es consecuencia de que en dicho precepto estaba implícita la prohibición de que una Comunidad Autónoma establezca un tributo propio sobre un hecho imponible gravado por un tributo estatal. Esta prohibición, además, está recogida expresamente en el art. 6.2 de la L.O.F.C.A.
Cuando el tributo estatal es un impuesto -prosigue el escrito de alegaciones- el recargo que en su caso establezca la Comunidad Autónoma tendrá la misma naturaleza y gravará el mismo hecho imponible. Por ello la autorización contenida en el art. 157.1 a) de la Constitución cobra una dimensión distinta: la prohibición del art. 6.2 de la L.O.F.C.A. no es absoluta, sino que una Comunidad Autónoma puede gravar con un impuesto un hecho imponible gravado con un impuesto estatal, pero en ese caso debe vincularse necesariamente al resto de elementos del tributo y lo único que puede determinar es el tipo tributario. Ahora bien, cuando el tributo estatal es una tasa, el recargo que establezca la Comunidad Autónoma tendrá naturaleza impositiva y, por definición, gravará un hecho imponible distinto, aunque se manifiesten simultáneamente y en el mismo acto. La tasa estatal tendrá como hecho imponible la actividad de la Administración y el recargo de la Comunidad Autónoma la renta o el patrimonio del sujeto pasivo que se pone de manifiesto como consecuencia de la actividad de la Administración.
El recargo sobre una tasa, desde la tesis defendida por el Parlamento de Cataluña, sería en puridad una técnica legislativa tributaria específica; es decir, se estaría regulando un impuesto mediante la remisión a otro tributo para la determinación de los restantes elementos que lo integran. En todo caso, esa técnica no incumple las condiciones constitucionalmente impuestas en materia tributaria, con lo que la potestad tributaria ejercida por la Comunidad Autónoma que impone el recargo lo hace sin infringir el art. 133.2 de la Constitución.
Desde esta perspectiva, el análisis del art. 157 de la Constitución que plantea el Parlamento de Cataluña es absolutamente distinto del realizado por el órgano judicial proponente. El art. 157.1 a) de la Constitución no menciona los recargos sobre tasas estatales como recursos de las Comunidades Autónomas porque tal mención sería redundante con el art. 157.1 b). El recargo sobre una tasa tendrá naturaleza impositiva y las Comunidades Autónomas pueden establecerlo como 'impuesto propio'. Y esta argumentación cumple, además, con el requisito establecido en el art. 6.2 de la L.O.F.C.A.: 'los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado'.
La distinta naturaleza jurídica de las 'tasas' y los 'impuestos' se manifiesta justamente en el hecho imponible, de manera que, incluso cuando el hecho imponible de ambos sea simultáneo y se verifique en el mismo acto, nunca podrán ser coincidentes porque el elemento objetivo del tributo no lo es.
En el presente procedimiento, si se niega que la llamada 'tasa estatal sobre los juegos de suerte, envite o azar' tenga naturaleza impositiva, e, incluso, que teniendo naturaleza de tasa no puede ser considerada un 'tributo propio de la Comunidad Autónoma', no por ello se deduce la inconstitucionalidad de la Ley 2/1987, del Parlamento de Cataluña, ya que ésta establecería un impuesto propio de la Generalidad de Cataluña, al amparo del art. 157.1 b) de la Constitución.
Ciertamente -se concluye-, al analizar el contenido de la Ley cuestionada podría acusarse al legislador catalán de parquedad al establecer un impuesto, pero la regulación que contiene y la remisión a la legislación estatal que regula la 'tasa' sobre el juego cumple con los requisitos constitucionalmente exigibles, siendo determinados el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el tipo de gravamen, el devengo y los demás elementos determinantes de la cuantía de la deuda tributaria, de manera que ni por esta vía puede atacarse la constitucionalidad de la Ley.
El escrito de alegaciones finaliza con la exposición de las siguientes conclusiones:
a) La Ley cuestionada es constitucional porque establece un recargo sobre un impuesto estatal cedido y, por tanto, cumple con los requisitos fijados en los art. 133.2 y 157.1 de la Constitución;
b) La negación del carácter de impuesto de la tasa sobre el juego implica que ésta sea un tributo propio de la Generalidad de Cataluña en su ámbito territorial, de conformidad con el art. 7.2 de la L.O.F.C.A., por ser las autorizaciones sobre el juego competencia de la Generalidad de Cataluña (art. 9.32 E.A.C), por lo que el recargo establecido constituye un tributo propio, con independencia de su naturaleza, establecido al amparo del art. 157.1 b) de la Constitución, sin que se observe infracción del art. 133.2 de la misma;
c) La negación del carácter de impuesto de la tasa sobre el juego y la negación de su carácter de tributo propio de la Generalidad de Cataluña no comportan la inconstitucionalidad de la Ley cuestionada, pues ésta establece -mediante la técnica normativa del recargo sobre una tasa- un impuesto propio de la Generalidad de Cataluña, al amparo del art. 157.1 b) de la Constitución y sin que ello infrinja el art. 6.2 de la L.O.F.C.A. ni el art. 133.2 de la Constitución.
Por todo lo expuesto, la representación procesal del Parlamento de Cataluña concluye su escrito solicitando lo siguiente:
En primer lugar, que se reforme la providencia de 23 de marzo de 1993 de la Sección Tercera de este Tribunal, en el sentido de inadmitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad origen del presente procedimiento en lo referente a la supuesta infracción del art. 131.1 y 2 de la Constitución, sin perjuicio de la subsanación del error mecanográfico observado, y, en todo caso, declarar que la subsanación del error no permite el planteamiento de la cuestión en relación con el art. 133.1 de la Constitución por no haberse observado lo dispuesto en el art. 35 LOTC.
En segundo término, que, sin perjuicio de lo que se resuelva en relación con lo anterior, se dicte Sentencia en la que se declare la plena constitucionalidad de la Ley 2/1987, de 5 de enero, del Parlamento de Cataluña.
7. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones por medio de escrito registrado el 14 de abril de 1993. Comienza señalando que, según la providencia de admisión de 23 de marzo de 1993, la supuesta inconstitucionalidad de la Ley 2/1987 del Parlamento de Cataluña se basa en la posible vulneración de los arts. 131.1 y 2 y 157.1 de la Constitución, admitiéndose que son esos, ciertamente, los preceptos constitucionales citados en la parte dispositiva del Auto del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sin embargo, destaca el Abogado del Estado que la lectura del Auto obliga a entender -sin el menor asomo de duda- que hay error en la cita del art. 131 de la Constitución y que el precepto que el órgano judicial proponente estima vulnerado es en realidad el art. 133 de la Constitución, en sus dos primeros apartados. Por tanto, debe entenderse corregido el error de cita, que para el Abogado del Estado es un mero lapsus calami.
Se alega a continuación que el punto de inconstitucionalidad planteado se contrae a determinar si el llamado bloque de la constitucionalidad -aquí representado ante todo por los arts. 133.1 y 2, 149.1.14 y 157.1 a) y 3 de la Constitución, por el art. 44.6 E.A.C y por los arts. 4.1 d), 11.1 f) y 12.1 de la L.O.F.C.A.- permite al legislador catalán establecer un recargo sobre un tributo calificado legislativamente como 'tasa fiscal' en la norma que lo creó (el art. 3 del
El escrito de alegaciones se centra a continuación en la condición de impuesto de la llamada tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite y azar, en cuanto grava a las máquinas. En este sentido se afirma que la primera respuesta que cabe dar a la cuestión es que el recargo establecido por la Ley cuestionada recae sobre un impuesto. Si esto es así, la Ley autonómica sería conforme con los arts. 157.1 a) de la Constitución, 44.6 E.A.C. y 4.1 d) y 12.1 de la L.O.F.C.A. y, por tanto, con el art. 133.1 y 2 de la Constitución a la vista de la doctrina de la STC 150/1990, fundamentos jurídicos 3º y 4º. Para el Abogado del Estado, hay toda una constelación de argumentos con los que sostener esta tesis.
En primer lugar, hay argumentos de texto. Verdad es -continúa el escrito de alegaciones- que el art. 3.1 del
En efecto -continúa el Abogado del Estado-, la L.O.F.C.A. no cita entre los tributos estatales susceptibles de cesión a las Comunidades Autónomas a 'las tasas sobre el juego', sino a 'las tasas y demás exacciones sobre el juego' [art. 11.1 f)]. Esta expresión puede admitir diversas interpretaciones. Una de las posibles pasa por entenderla como reconocimiento legislativo de que no todas las figuras tributarias con las que se grava el juego tienen estricta naturaleza
II. Fundamentos jurídicos
1.Las seís cuestiones aquí acumuladas se promueven por Autos de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, todos los cuales, en idénticos términos, plantean duda sobre la constitucionalidad de la Ley del Parlamento Catalán 2/1987, de 5 de enero, en la que se establece un recargo del 20 por ciento sobre la tasa fiscal que grava la autorización, organización o celebración de juegos de azar mediante máquinas y aparatos automáticos, regulada por el Real Decreto 16/77 de 25 de febrero y desarrollada por el Real Decreto-ley 2.221/1984, de 12 de diciembre.
En dichos Autos se argumenta que el referido recargo tributario puede pugnar con el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas que establecen los arts. 133.1 y 2 y 157.1 de la Constitución y el bloque normativo de rango inferior que los desarrolla, en la medida en que este sistema sólo autoriza a las Comunidades Autónomas a imponer recargos sobre 'impuestos estatales' lo cual haría inconstitucional el recargo en cuestión si la figura tributaria sobre la que se impone mereciera la calificación de 'tasa' y no de 'impuesto'.
2.Antes de entrar en el problema de fondo es preciso examinar qué clase de incidencia pueden tener sobre él las tres consideraciones de orden procesal que se han formulado por las partes o por alguna de ellas y que se refieren, la primera, a la forma confusa y contradictoria con que el Tribunal ha identificado uno de los preceptos constitucionales que considera posiblemente vulnerados por la Ley cuestionada; la segunda, al hecho de haberse incluído en los fundamentos jurídicos de los Autos promoventes de las cuestiones una Orden Departamental del Gobierno de la Generalidad y la tercera, a la elección que deba hacerse entre la redacción originaria del art. 7.2 de la L.O.F.C.A, contenida en la L.O. 8/80 de 22 de septiembre, y la modificada, actualmente vigente, establecida en la L.O. 1/1989 de 13 de abril.
A ninguna de estas consideraciones puede concederle relevancia alguna por las siguientes razones.
A la primera, porque, aun siendo cierto que el Tribunal cuestionante en el trámite previo de audiencia a las partes citó el art. 133.2 de la Constitución, en la fundamentación jurídica de los Autos indicó el 133.1 y 2 y en su parte dispositiva el 131.1 y 2, también lo es que esa errática designación en modo alguno introdujo confusión acerca de cuáles eran los correctos términos en que se planteaba la duda de inconstitucionalidad y que, en este punto, el precepto constitucional afectado, además del 157.1, era el 133.1 y 2, sin que la omisión de cita de alguno de esos dos números o la mención del 131.1 y 2, -que no guarda la más mínima relación con el problema planteado- pudiera imputarse a causa distinta del simple error mecanográfico totalmente intrascendente.
A la segunda, porque es obvio que las disposiciones reglamentarias no son objeto idóneo de las cuestiones de constitucionalidad y, por tanto, en este orden, carece de significado alguna la referencia que en su fundamentación jurídica hacen los Autos a una Orden departamental del Gobierno de la Generalidad, cuya obligada exclusión del ámbito objetivo de las cuestiones es reconocida por el propio Tribunal que, en la parte dispositiva de sus Autos, limita exclusivamente la consulta de inconstitucionalidad a la Ley 2/1987.
A la tercera, porque la modificación del art. 7.2 de la L.O.F.C.A, llevada a efecto por la L.O. 1/1989, tuvo por objeto adaptar dicho precepto al nuevo concepto de 'tasa' que, en relación con el 'precio público', estableció la Ley 8/1989, de 13 de abril, modificación que en nada afecta a la diferenciación que exista entre la 'tasa' y el 'impuesto', respecto de la cual la modificación referida es totalmente inocua.
3.Hechas las anteriores precisiones, el problema sustantivo queda limitado a decidir si el recargo que establece la Ley autonómica cuestionada sobre el tributo creado por el art. 3 del Real Decreto 16/1977 es inconstitucional al vulnerar los arts. 133.1 y 2 y 157.1 de la Constitución, por imponerse sobre un tributo que merece la calificación de 'tasa' y no de 'impuesto estatal'.
La resolución de ese problema requiere partir de una premisa inicial consistente en que el sistema constitucional de financiación de las Comunidades Autónomas, previsto en los arts. 133.1 y 2 y 157.1 de la Constitución y desarrollado en los arts. 4.1.d) y 12.1 de la L.O.F.C.A, y , en lo que aquí importa, 44.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, sólamente autoriza a las Comunidades Autónomas a establecer recargos sobre 'impuestos estatales', de lo cual se deriva que si el gravamen fiscal sobre el juego, creada por el Real Decreto-ley 16/1977, tiene esa naturaleza de 'impuesto estatal', la constitucionalidad del recargo que sobre ella impone la Ley autonómica cuestionada será innegable y asi habrá que declararlo, sin necesidad de entrar a determinar cuál debería ser nuestra decisión en el supuesto hipotético de que esa carga fiscal fuese una 'tasa'.
4.El Real Decreto 16/1977 y legislación posterior complementaria asi como la propia Ley aquí cuestionada asignan a la carga fiscal que grava los juegos de azar la denominación de 'tasa', pero sería puro nominalísmo entender que tal denominación legal sea elemento determinante de su verdadera naturaleza fiscal, pues las categorias tributarias, más allá de las denominaciones legales, tienen cada una de ellas la naturaleza propia y específica que les corresponde de acuerdo con la configuración y estructura que reciban en el régimen jurídico a que vengan sometidas, que debe ser el argumento decisivo a tener en cuenta para delimitar el orden constitucional de competencias, el cual, al no ser disponible por la ley, no puede hacerse depender de la mera denominación que el legislador, a su discreción, asigne al tributo. Procede por ello indagar cuál es la clasificación tributaria que se deriva de su régimen legal.
El art. 26 de la Ley General Tributaria, cuyo apartado a) sobre tasas, fué objeto de modificación por la Disposición adicional primera de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, contiene la definición de las 'tasas' y de los 'impuestos', según las que, al margen de las deficiencias técnicas que doctrinalmente pudieran hacérseles, se deriva que el hecho imponible de la tasa se vincula a una actividad o servicio de la Administración Pública, mientras que el hecho imponible del impuesto se relaciona con negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del sujeto pasivo. Ello a su vez conlleva que en las tasas la determinanción del sujeto pasivo se realice por referencia a la actividad administrativa y el importe de la cuota se fije, esencialmente, atendiendo al coste de la actividad o servicio prestado por la Administración, con los que tiene una relación, más o menos intensa, de contraprestación, mientras que en los impuestos el sujeto pasivo se determina por la actividad de los contribuyentes y el gravamen se obtiene sobre una base imponible que es expresiva de una capacidad económica, que no opera como elemento configurador en las tasas o, si lo hace, es de manera muy indirecta y remota.
De acuerdo con esas ideas diferenciadoras, que no pretenden en modo alguno ser rigurosamente exhaustivas, resulta evidente que el régimen jurídico de la figura impositiva, establecido en el Real Decreto 16/1977 y completado por disposiciones posteriores, especialmente los Reales Decretos-leyes 9/1980 y 2.221/1984,se estructura como un 'impuesto estatal', y en tal condición ha sido cedido a la Comunidad Autónoma de Cataluña por la
En efecto, la naturaleza impositiva de esa figura fiscal sobre la que se establece el recargo, ya apuntada en la STC 126/1987, reiteradamente declarada por el Tribunal Supremo y coincidente con la opinión generalmente admitida por la doctrina, resulta de la configuración que al hecho imponible confiere el art. 3 del Real Decreto 16/1977 que, si bien incluye, al lado de la organización y celebración del juego, la autorización administrativa, son aquellas dos actividades de los particulares las que determinan el sujeto pasivo -'los organizadores y las empresas cuyas actividades incluyan la celebración u organización de juegos de suerte, envite o azar'- y es el producto de la actividad de juego lo que constituye la base del tributo, según la regla general del art. 1 del Real Decreto-ley 2221/82, que en la legislación específica de la tasa sobre el juego en máquinas tragaperrras se concreta en una cuota fija que se establece en virtud del tipo de máquina y en función de las cantidades que puedan jugarse en cada modelo de máquina, es decir, en atención a los rendimientos previsibiles o capacidad económica generada por la explotación de las máquinas, de manera que con ello se hace evidente que su verdadero fin consiste en gravar la capacidad contributiva manifestada por la adquisición de una renta.
Todo ello nos conduce a la conclusión, de que el tributo sobre el juego, creado por el art. 3 del Real Decreto 16/1977 es una figura fiscal distinta de la categoria de 'tasa', puesto que con ello no se pretende la contraprestación proporcional, más o menos aproximada, del coste de un servicio o realización de actividades en régimen de Derecho público,sino que constituye un auténtico 'impuesto' que grava los rendimientos obtenidos por actividades de empresarios privados de manera virtualmente idéntica a los impuestos que gravan la adquisición de renta por actividades expresiva de capacidad económica.
Por consiguiente, el tributo de referencia, pese a su denominación legal, es un verdadero impuesto estatal, cedido a la Generalidad de Cataluña por la
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 587/93, 3.626/93, 3.627/93, 3.630/93, 3.631/93 y 3.632/93, promovidas por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en relación con la Ley del Parlamento de Cataluña 2/1987, de 5 de enero.
Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.
Dada en Madrid, a diez de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.