Sentencia Constitucional Nº 31/2010, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 8045-2006 de 28 de Junio de 2010

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez- Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez y don Manuel Aragón Reyes, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006, interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Han sido parte el Abogado del Estado, el Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Ha sido Ponente la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer del Tribunal

I. Antecedentes

1.Con fecha 31 de julio de 2006, don Federico Trillo-Figueroa y Martínez-Conde, Diputado del Congreso y Comisionado por noventa y ocho Diputados del Grupo Parlamentario Popular, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

2.Por providencia de 27 de septiembre de 2006 la Sección Cuarta acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo se acordó dar traslado al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, con el mismo objeto, y publicar la incoación del procedimiento en el ?Boletín Oficial del Estado? y en el ?Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña?, lo que se verificó, respectivamente, en los núms. 241, de 9 de octubre de 2006, y 4746, de 24 de octubre. Para su constancia en autos, el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo hizo constar su oposición a la admisión a trámite del recurso en la forma en que se había efectuado.

De otro lado, la Sección acordó conceder un plazo de diez días para que los Diputados que, según escrito fechado el 31 de julio de 2006, manifestaban su voluntad de adherirse al recurso, aportasen, si deseaban tener la consideración de recurrentes, poder notarial y acreditaran que tal voluntad se formulaba con respecto a la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, aprobatoria del Estatuto de Autonomía de Cataluña, toda vez que en la documentación aportada figuraba como norma recurrida la propuesta de reforma del citado Estatuto.

3.Mediante providencia de 4 de octubre de 2006 la Sección Cuarta acordó tener por personado al Abogado del Estado y, según interesaba, prorrogarle en ocho días el plazo concedido en el proveído anterior.

4.Por escrito registrado el 6 de octubre de 2006, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal que, aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a su disposición las actuaciones que pudiera precisar.

Mediante escrito registrado en el Tribunal el 11 de octubre de 2006, el Presidente del Senado comunicó que la Cámara no se personaría en el procedimiento y ofrecía su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

Por providencia de 13 de octubre de 2006 la Sección Cuarta acordó tener por personados al Parlamento y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña y, según interesaban, prorrogarles en ocho días el plazo concedido en la providencia de 27 de septiembre de 2006.

5.El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en el Tribunal el 2 de noviembre de 2006. Por su parte, las alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña se registraron el 10 de noviembre de 2006, en tanto que las del Parlamento de Cataluña lo fueron el día 13 siguiente.

6.Con la misma fecha de la demanda, 31 de julio de 2006, el Comisionado de los Diputados recurrentes, presentó un escrito promoviendo la recusación del Magistrado de este Tribunal don Pablo Pérez Tremps, por estimar que estaba incurso en las causas de recusación 6, 10, 13 y 16 del art. 219 LOPJ, en relación con el art. 80 LOTC.

Mediante providencia de 7 de noviembre de 2006 el Pleno acordó abrir la correspondiente pieza separada de recusación, nombrar Instructor del incidente al Magistrado don Javier Delgado Barrio, y Ponente del mismo al Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, suspendiendo, de conformidad con el art. 225.4 LOPJ, el curso de las actuaciones principales.

El 5 de febrero de 2007 el Pleno dictó Auto núm. 26/2007 acordando estimar la recusación formulada, por apreciar la concurrencia de la causa 13 del art. 219 LOPJ. Formularon Votos particulares concurrentes los Magistrados Sr. Conde Martín de Hijas y Sr. Rodríguez-Zapata Pérez y Votos particulares discrepantes la Sra. Presidenta y los Magistrados Sra. Pérez Vera, Sr. Gay Montalvo, Sr. Sala Sánchez y Sr. Aragón Reyes.

Por providencia de 14 de febrero de 2007 el Pleno acordó unir a las actuaciones testimonio del ATC 26/2007 y levantar la suspensión del procedimiento previamente acordada.

Por medio de escrito presentado el 21 de febrero de 2007, el Director del Gabinete jurídico de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa del Gobierno de la Generalitat, interpuso recurso de súplica contra el referido Auto. Por Auto núm. 192/2007, de 21 de marzo, se declaró inadmisible dicho recurso de súplica. Formularon Voto particular concurrente la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde y los Magistrados doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Roberto García-Calvo y Montiel.

7.En sendos escritos registrados los días 11 y 13 de octubre de 2006, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, respectivamente, promovieron la recusación del Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel, por hallarse incurso en las causas 10, 11 y, subsidiariamente, 16 del art. 219 LOPJ.

Por Auto núm. 394/2006, de 7 de noviembre de 2006, el Pleno acordó inadmitir la recusación del Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel. Formuló Voto particular concurrente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera.

8.Por escrito presentado en el Registro General el 2 de noviembre de 2006, don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, en su condición de Abogado y Comisionado por cincuenta y un diputados del Grupo Parlamentario Popular, propuso la recusación de la Magistrada y Presidenta del Tribunal Constitucional doña María Emilia Casas Baamonde, por considerar la concurrencia de la causa prevista en el art. 219.14 LOPJ, en relación con la segunda del mismo precepto legal. Se nombró Ponente para resolver sobre dicha recusación al Magistrado don Eugeni Gay Montalvo.

Por Auto núm. 383/2006, de 2 de noviembre de 2006, el Pleno del Tribunal acordó inadmitir la recusación de la Magistrada y Presidenta del Tribunal Constitucional doña María Emilia Casas Baamonde. Formuló Voto particular concurrente el Magistrado don Jorge Rodríguez- Zapata Pérez.

9.El día 2 de marzo de 2007 tuvo entrada el escrito presentado por el Abogado de la Generalitat de Cataluña, instando la recusación del Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, por incurrir en la causa prevista en el art. 219.13 LOPJ.

Por providencia de 6 de marzo de 2007, el Pleno acordó unir el escrito de recusación a las actuaciones, formar la correspondiente pieza separada de recusación, nombrando Ponente al Magistrado don Pascual Sala Sánchez, y suspender el curso del procedimiento hasta la resolución del incidente.

Por Auto núm. 177/2007, de 7 de marzo de 2007, el Pleno acordó inadmitir la recusación de don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, y unir a las actuaciones testimonio del mismo Auto, levantando la suspensión del procedimiento.

El día 15 de marzo de 2007, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña presentó recurso de súplica contra el mencionado ATC 177/2007, de 7 de marzo. Tras los trámites oportunos se dictó el Auto núm. 224/2007, de 19 de abril, que acuerda desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

10.El escrito de recurso comienza con la exposición de los criterios seguidos para la ordenación de las alegaciones impugnatorias, que, partiendo del concepto de reserva estatutaria, se centran en el examen de las materias respecto de las cuales los preceptos impugnados incurrirían en una extralimitación de las funciones propias de las normas estatutarias o en la sustitución y usurpación de habilitaciones constitucionales que corresponden al legislador estatal, para detenerse después en la impugnación particularizada de cada uno de los artículos en los que concurrirían tales defectos de inconstitucionalidad. Además de estos dos grandes motivos impugnatorios, en el recurso también se incluyen impugnaciones referidas a planteamientos constitucionales del Estatuto y a concretos preceptos del mismo que han de merecer un análisis específico.

La exposición de los antecedentes del presente procedimiento se ajustará al esquema de la demanda, que ha sido también el observado por el Abogado del Estado y por el Gobierno y el Parlamento catalanes, agrupándose las alegaciones de las partes alrededor de un apartado de consideraciones generales, al que seguirá el examen particularizado de los distintos preceptos recurridos, ordenado en función del título del Estatuto en el que se integran.

A) Consideraciones generales

11.Por lo que hace a las consideraciones de orden general acerca del ámbito constitucionalmente disponible para los Estatutos de Autonomía, los Diputados recurrentes sostienen que la ordenación de la pluralidad de los tipos de ley creados por la Constitución pasa por su articulación a partir del principio de competencia, que atribuye a cada forma legal una función constitucional y un ámbito material propios. En el caso de los Estatutos de Autonomía, el dominio material que les queda reservado viene definido básicamente por el art. 147.2 CE, que establece una reserva de Estatuto. Reserva relativa, en un triple sentido: en primer lugar, la encomienda constitucional es de mínimos, pero no se excluye la inclusión de determinaciones normativas conectadas con ese contenido mínimo; además, la Constitución no impide que la regulación estatutaria sea básica y se abra a otras determinaciones normativas autonómicas de inferior rango; por último, algunas de las funciones normativas esenciales que el art. 147.2 CE atribuye al Estatuto son compartidas con las leyes del Estado, especialmente en materia de competencias, pues es habitual que la Constitución encomiende a las leyes estatales la función de completar la determinación de las competencias autonómicas. Y reserva, por último, referida a una función constitucional propia de los Estatutos de Autonomía que no es intercambiable con las funciones asignadas a otras leyes del Estado.

A este respecto se alega que por más que los Estatutos de autonomía se aprueben mediante ley orgánica, dada la especificidad de su ámbito material propio (art. 147.2 CE) no pueden cumplir la función reservada a otras leyes orgánicas (por ejemplo, en los arts. 92.3, 107, 116 ó 122 CE), en particular a las del art. 150.2 CE. Tampoco son intercambiables con otras leyes ordinarias del Estado, pues en su cometido de concretar las competencias autonómicas están constitucionalmente subordinados, en ocasiones, a lo que dispongan leyes básicas, leyes marco y planes y programas que el Estado haya de establecer por mandato constitucional directo. Finalmente, los Estatutos tampoco podrían asumir la función propia de normas de inferior rango, dada la rigidez que les caracteriza y la consiguiente petrificación del Ordenamiento que resultaría de la elevación de rango de las regulaciones de contenido reglamentario, sin olvidar la pérdida de garantías de los derechos individuales como consecuencia del régimen de impugnación jurisdiccional de las leyes.

Por lo que hace a las denominadas materias conexas, sostienen los recurrentes que, más allá de las dificultades que plantea la definición de los límites a las pretensiones expansivas de los Estatutos, es claro que no puede incluirse en ellos nada que desfigure su verdadero sentido institucional; en particular, nada que permita que esas normas infraconstitucionales suplanten la función normativa de la Constitución o las equipare a ella en su aspecto externo, incorporando, por ejemplo, una parte dogmática. Más allá de esta limitación de principio, la jurisprudencia constitucional ha establecido en relación con las leyes orgánicas y de presupuestos una doctrina sobre las materias conexas que puede hacerse perfectamente extensiva a los Estatutos de autonomía y cuyos criterios determinantes se resumen en la idea de que cada uno de estos tipos de ley está reservado a una determinada materia y no admiten otro contenido adicional que no sea el imprescindible para la regulación adecuada y sistemática del contenido material propio.

Los Diputados recurrentes se detienen seguidamente en el examen de la extralimitación de la reserva estatutaria que es de advertir, a su juicio, en el Estatuto de Autonomía impugnado. Una extralimitación que iría desde la incorporación de normas constitucionales hasta la asunción de regulaciones reglamentarias. En este sentido se alega que, partiendo de que la función constitucional del Estatuto de Autonomía no ha variado, pues no ha mediado la necesaria reforma de la Constitución, la primera objeción que puede hacerse al nuevo Estatuto es la de que su notable extensión (227 artículos, frente a los 57 del aprobado en 1979) resulta, no ya inadecuada, sino constitucionalmente incorrecta. Y lo es, para los actores, en la medida en que, al margen de su criticable técnica legislativa, el nuevo Estatuto olvida su condición de norma subordinada a la Constitución, incluyendo en su articulado la disciplina de materias que no ofrecen conexión alguna con la reserva estatutaria. Entre las extralimitaciones más reseñables se destacan las referidas a las regulaciones de derechos, por un lado, y a las relaciones con el Estado y con las instituciones comunitarias e internacionales, por otro.

En cuanto a los derechos, los recurrentes destacan que la estructura del título I del Estatuto se separa de la estructura del título homónimo de la Constitución, lo que tiene la mayor trascendencia habida cuenta de que el régimen de garantías establecido en el art. 53 CE se construye a partir de la ordenación de los derechos y libertades llevada a cabo en el título I del texto constitucional. Sistema de protección en el que el Estatuto -desbordando la función constitucional que le es propia- introduce una confusión extraordinaria al mezclar derechos fundamentales con derechos sociales, derechos civiles y políticos con derechos de participación en la actividad administrativa, y al configurar como fundamentales los derechos y deberes lingüísticos; todo ello sin precisar las garantías de cada derecho, que el art. 38 concreta en un recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Más allá de esta crítica general -continúa el escrito de recurso-, el examen de constitucionalidad de los preceptos que integran el título I del Estatuto ha de hacerse a partir de las siguientes consideraciones: En primer lugar, que son nulos todos los preceptos que innovan el contenido de los derechos contemplados en los arts. 14 a 29 CE, pues pesa sobre ellos una reserva de Constitución y la disciplina complementaria de tales derechos sólo compete a la ley orgánica. En segundo término, que los derechos económicos y sociales sí pueden ser desarrollados por las Comunidades Autónomas en la medida en que la Constitución permita que éstas asuman las correspondientes competencias sobre la materia a que tales derechos se refieren. En tercer lugar, que esa asunción competencial ha de ser, sin embargo, plena, pues en otro caso el Estatuto deberá atenerse a las leyes estatales que delimiten el contenido básico de aquellos derechos. En cuarto lugar, que la libertad de configuración del legislador autonómico está limitada, aun en los casos de competencia plena, por determinados principios constitucionales, como el principio de igualdad o la unidad de mercado y la libre competencia. Por último, en fin, que el Estatuto sólo puede referirse a los derechos y libertades por conexión o consecuencia con otras prescripciones que estén en su ámbito legítimo de disposición.

En lo que hace a las relaciones con el Estado y con las instituciones comunitarias e internacionales, alegan los recurrentes, como consideración de orden general, que el art. 147.2 CE no contiene ninguna habilitación que permita incluir en el ámbito de la reserva estatutaria la regulación de las relaciones institucionales de los Gobiernos autonómicos con el Estado y con la Unión Europea, sin que a ello pueda oponerse la objeción de que los Decretos de transferencias de servicios han recogido en ocasiones algunas técnicas de articulación de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas; primero, porque tales Decretos son normas paccionadas, aprobadas en última instancia por el Estado; segundo, porque las determinaciones de esos Decretos sólo tienen valor interpretativo (por todas, STC 102/1985, de 4 de octubre). La materia en cuestión es, por lo demás, de naturaleza constitucional, no existiendo un solo Estado complejo cuya Constitución haya hecho dejación de su disciplina, que ha de ser uniforme por afectar a la relación estructural del todo con las partes. Por ello son inaceptables, para los actores, todas las prescripciones estatutarias que ordenan las relaciones entre la Generalitat y el Estado con arreglo al principio de bilateralidad; como también lo son aquéllas que imponen la participación de la Generalitat en los procedimientos de los órganos de la administración del Estado.

Tras estas consideraciones generales acerca de la extralimitación de la reserva estatutaria por vía de la incorporación al Estatuto de normas de naturaleza constitucional o que son de la competencia propia del Estado, el escrito de recurso se ocupa de la extralimitación de aquella reserva consistente en la asunción de materias conexas no complementarias ni indispensables, de la que resultaría la ?petrificación? de regulaciones de naturaleza reglamentarias. Aun no existiendo en nuestro sistema una reserva de reglamento, la jurisprudencia no ha dejado de reprochar la petrificación operada con la regulación legislativa que se extiende sobre cuestiones de detalle, más propias de la potestad reglamentaria y más accesibles, por ese cauce de normación, a la reforma que impongan las exigencias de cada momento y, también, al control jurisdiccional efectivo de los contenidos de la regulación económica y de la pertinencia de las intervenciones administrativas programadas. Para los recurrentes, la expansividad del Estatuto sobre el terreno de la materia propiamente reglamentaria sería fiel reflejo de una degradación de la concepción constitucional de los Estatutos de Autonomía.

Además de incluir la disciplina de materias que ni siquiera por conexión están relacionadas con la reserva estatutaria, el Estatuto recurrido también incorpora, a juicio de los recurrentes, regulaciones que la Constitución atribuye expresa y directamente a normas estatales distintas del Estatuto. Tal sería el caso de las prescripciones que imponen contenidos obligatorios a la legislación estatal o simplemente anticipan su contenido, pretendiendo vincularla. También el de las normas que establecen interpretaciones generales vinculantes para todos los poderes públicos o el de las que asumen la competencia de la competencia. Vulneraciones que pueden agruparse en cuatro grandes bloques.

En primer lugar, la inclusión de mandatos al legislador, que si son aceptables cuando se dirigen al legislador autonómico -siempre que no restrinjan la libertad de opción política o económica que la Constitución confiere a todos los poderes públicos-, no caben, en absoluto, cuando están dirigidos al estatal. En segundo lugar, la presencia de regulaciones sustitutorias de la legislación estatal a la que la Constitución se remite y que, o bien eliminan, evitan o sustituyen la función delimitadora de competencias que el constituyente ha encomendado, en relación con determinadas materias, a las leyes del Estado, o bien sustituyen, por anticipación o remisión vinculante, la libertad dispositiva del legislador estatal. En cuanto a lo primero, alegan los recurrentes que con la operación normativa denominada de ?blindaje? de las competencias autonómicas el Estatuto ha asumido, en sustitución de la legislación básica y de la legislación estatal reguladora de determinadas instituciones del Estado, la tarea de precisar no sólo las competencias autonómicas, sino también las estatales, con los efectos caóticos que de ello puede derivarse para el entero sistema autonómico. En cuanto a lo segundo, los recurrentes citan, entre otros, el caso de los arts. 83 y siguientes y 151 del Estatuto, que acuerdan una división del territorio con exclusión de la provincia.

El tercero de los bloques se refiere a la incorporación al Estatuto de normas meramente interpretativas, que desconocerían, además, la jurisprudencia constitucional. Este tipo de normas, desautorizadas desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, abundarían en el Estatuto, especialmente en la parte relativa a las competencias de la Generalitat, y sería consecuencia de la pretensión de sus redactores de ?blindar? tales competencias, para lo que se ha seguido la técnica de pormenorizar el contenido de cada competencia, tanto en su aspecto funcional (precisando los conceptos de competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas) como en el material (desglosando hasta el detalle las submaterias o acciones que comprende cada competencia). Por lo demás, la nueva regulación estatutaria se enfrentaría a la jurisprudencia constitucional, lo que sólo cabe si esa doctrina es fruto directo y exclusivo del análisis de normas estatutarias, pero no cuando resulta de la interpretación de la Constitución o de la de ésta en concurrencia con la de los Estatutos o las leyes del Estado, supuesto en el que el legislador estatutario está tan vinculado a la jurisprudencia constitucional como cualquier otro poder público, en los términos que establece el art. 5 LOPJ.

En cuarto y último lugar, el recurso se refiere a la autoatribución de la competencia de la competencia, un defecto que, para los recurrentes, resume la incidencia constitucional que tienen todas las extralimitaciones estatutarias denunciadas. La atribución de la competencia de la competencia es, por primaria, de naturaleza soberana y radica, por ello, en la Constitución, que dispone sobre las atribuciones de todos los poderes del Estado. El constituyente la ejercita básicamente, con el alcance que razonablemente ha de tener tal operación distributiva en una ley fundamental, y encomienda las concreciones a otros operadores, que, para el caso de las competencias autonómicas, será el legislador estatutario, pero también el legislador del Estado y el Tribunal Constitucional. En la medida, por tanto, en que el Estatuto de Cataluña trata de sustituir las definiciones competenciales que corresponden a las leyes estatales y a los Tribunales, usurpa las funciones de éstos y aspira a detentar en exclusiva el poder de definir las competencias, por más que recurra con frecuencia a las cláusulas ?sin perjuicio? o ?en los términos que establezcan las leyes? del Estado, que no siempre implican verdaderas remisiones en blanco.

12.El Abogado del Estado, por su parte, pone de relieve, en primer lugar, que la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña se enmarca en un nuevo ciclo de reformas estatutarias, que se encuentra precedido de dos períodos de construcción o de reforma estatutario-autonómicas tras la Constitución de 1978. El primero nació con ésta, continuó con los Pactos Autonómicos de 1981 y terminó con la aprobación del último Estatuto de Autonomía en 1983 (dejando al margen el caso de las ciudades autónomas). Asentado el modelo autonómico, se abrió un segundo período con los Pactos de 1992, que se caracterizó por una clara profundización del ámbito competencial de muchas Comunidades Autónomas y por la aprobación de múltiples reformas de Estatutos de Autonomía hasta 1999. Ahora asistimos a un tercer período, de reformas estatutarias, caracterizado, entre otros rasgos, por una mayor pretensión de autogobierno autonómico, con la correlativa mejora de la financiación de las Comunidades, y una mayor aproximación de las administraciones públicas y de la administración de justicia a los ciudadanos, y que, previsiblemente, va a afectar a todos los Estatutos autonómicos. Pues bien, la reforma del Estatuto de Cataluña no difiere mucho, a su juicio, de la fase de aprobación inicial (aprobación que se produjo en 1979), pues ya contenía preceptos sobre justicia (arts. 20 a 23) y sobre financiación (arts. 43 y sigs.), sin que existiese aún la Ley Orgánica del Poder Judicial ni la ley prevista en el art. 157.3 CE. Nadie cuestionó entonces la constitucionalidad de tales previsiones, tampoco hoy parece que existan razones para ello.

Para dar respuesta a las alegaciones del recurso a propósito de la función constitucional, el contenido y la fuerza pasiva de los Estatutos de Autonomía, el Abogado del Estado procede, en primer lugar, a ?delimitar negativamente? el concepto constitucional de los Estatutos de Autonomía, señalando las evidentes diferencias existentes entre éstos y las Constituciones de los Estados miembros de una federación. Así, la creación, posición, función y régimen de los Estatutos de Autonomía en el ordenamiento constitucional español no se acerca a la propia de las Constituciones de los Gliedstaaten en las uniones federales clásicas, aunque cabe que se dé a un Estatuto -dentro de ciertos límites constitucionales- una apariencia que recuerde la de las Constituciones de los miembros de una federación. Siempre que tal opción formal se mantenga dentro del terreno de la técnica legislativa, resultará irrelevante, como tal, para el juicio de constitucionalidad, como ha señalado el Tribunal Constitucional en múltiples ocasiones. Lo importante es determinar si el Estatuto se extralimita en su función y contenido constitucional lícitos o, incluso, si viola las competencias constitucionales del Estado, cuestión que, para el Abogado del Estado, no puede ser respondida a priori y en abstracto, sino sólo al examinar detenidamente preceptos concretos del Estatuto que son objeto del recurso.

El Estado de las Autonomías -continúa el representante del Gobierno de la Nación- es un Estado compuesto con rasgos federales, especialmente en lo relativo a las competencias autonómicas, pero no es un Estado federal en sentido genuino, ya que no reúne algunas de las notas clásicas que lo caracterizan, como la garantía de la coparticipación decisoria en las reformas, ni las Comunidades Autónomas pueden calificarse de ?Estados? en el sentido en el que este concepto se aplica a los miembros de la federación, ni pueden considerarse ?soberanas?. En esta línea, recuerda el Abogado del Estado que, según la doctrina constitucional, ?autonomía no es soberanía? (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 2; y 100/1984, de 8 de noviembre, FJ 3). Por otro lado, a diferencia de los Estados federales clásicos, las Comunidades Autónomas nacen a partir del reconocimiento del derecho a la autonomía por parte de un constituyente unitario (arts. 2 y 143.1 CE), y el mismo carácter unitario sigue ostentando el titular del poder de reforma (arts. 167 y 168 CE), dado que las Comunidades Autónomas sólo tienen reconocida una facultad de iniciativa (art. 166 CE, en relación con el art. 87.2 CE). De otro lado, mientras existe una relación de primacía entre la Constitución Federal y las de los miembros federados, sin que esto signifique subordinación jerárquica de las segundas, en nuestro Derecho el Estatuto de Autonomía ha de conceptuarse como norma infraconstitucional jerárquicamente subordinada a la única Constitución española, con arreglo a la interpretación que ésta haya recibido del Tribunal Constitucional [así, entre otras, SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 1; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4 a); 20/1988, de 18 de febrero, FJ 3; y ATC 85/2006, de 15 de marzo, FFJJ 2 y 7]. Esta subordinación jerárquica se subraya enfáticamente en diversos pasajes del texto constitucional, principalmente en el art. 147 CE, apartados 1 (los Estatutos son ?la norma institucional básica? de cada Comunidad Autónoma ?dentro de los términos de la presente Constitución?) y 2 d) (las competencias asumidas estatutariamente han de serlo ?dentro del marco establecido en la Constitución?). Los evidentes corolarios de la inferioridad jerárquica del Estatuto respecto a la Constitución son, por una parte, que el contenido y la existencia misma del Estatuto quedan disponibles para el poder constituyente constituido o poder de reforma constitucional (arts. 167 y 168 CE), y, por otra, que la constitucionalidad de los Estatutos de Autonomía está sujeta al control de este Tribunal [art. 161.1 a) CE y art. 27.2 a) LOTC], que deberá declarar inconstitucionales y nulos los preceptos estatutarios que no se ajusten a la Constitución, siempre y cuando se hayan agotado las posibilidades de acomodación a la norma suprema por vía interpretativa (por todas, SSTC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3; 89/2004, de 25 de mayo, FJ 8; 131/2006, de 27 de abril, FJ 2; y 133/2006, de 27 de abril, FJ 14), teniendo en cuenta, por supuesto, que ?el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución? (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).

En relación con el contenido constitucional posible de los Estatutos, alega el Abogado del Estado que el art. 147.2 CE establece una relación de materias que necesariamente deben incluirse en el Estatuto de Autonomía, como contenido necesario o mínimo (SSTC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4; y 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7) determinante de su validez constitucional. Por tanto, bastaría que el Estatuto satisficiera lo dispuesto en el art. 147. 2 CE para que esta ?norma institucional mínima? cumpliera la función que la Constitución le encomienda. Pero de ello no se sigue que esté constitucionalmente prohibido que los Estatutos traten otras materias, pues la propia Constitución contiene otras llamadas a los Estatutos que desbordan el contenido de aquel precepto o lo precisan o pormenorizan. Así, los Estatutos son llamados a establecer previsiones sobre la cooficialidad de ?las demás lenguas españolas? (art. 3.2 CE); reconocer banderas y enseñas propias (art. 4.2 CE y STC 94/1985, de 29 de julio, FJ 6); regular la designación de los llamados Senadores autonómicos (art. 69.5 CE); prever los ?supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales? (art. 145.2 CE); decidir la creación de policías autónomas (art. 149.1.29 CE); fijar ?los supuestos y las formas de participación de aquéllas [las Comunidades Autónomas] en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio? (art. 152.1 CE); establecer ?circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación de municipios? (art. 152.3 CE) y regular las fórmulas de colaboración y delegación ?para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios? estatales (art. 156.2 CE). En relación con dos Comunidades, corresponde a los Estatutos, además, fijar el marco para la actualización del régimen foral (disposición adicional primera CE), e, incluso, la disposición adicional cuarta de la Constitución permitía que los Estatutos pudieran disponer el mantenimiento de las existentes Audiencias Territoriales, distribuyendo las competencias entre ellas.

Ahora bien, a juicio del Abogado del Estado, no es evidente que la Constitución obligue a que los Estatutos limiten su contenido al expuesto y, desde luego, no ha sido ésa la práctica legislativa hasta ahora. Por ello, entiende que el precepto constitucional del que se puede inferir algún criterio sobre el contenido posible o lícito de los Estatutos de Autonomía es el art. 147.1 CE, que los califica de ?norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma?, ?dentro de los términos de la presente Constitución?. En primer lugar, el Estatuto es norma básica porque es la norma de cabecera de cada ordenamiento autonómico, cuyo desarrollo y ejecución incumben a los poderes públicos territoriales, especialmente al legislador autonómico. Por otra parte, es norma institucional porque su función constitucional es la de ser instrument of government de la Comunidad Autónoma, norma de organización y funcionamiento de ?las instituciones autónomas propias? [art. 147.2 c) CE]. Esta función institucional-orgánica, que también se desprende del rótulo del título VIII de la Constitución, se subraya en la STC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 6, mientras que la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5, califica a los Estatutos como ?el paradigma de los instrumentos jurídicos de autoorganización?. Finalmente, el Estatuto lo es de cada Comunidad Autónoma, lo que significa su proyección territorial (sin perjuicio de los posibles efectos extraterritoriales de las competencias autonómicas), e implica que esta norma no puede contener preceptos que limiten, vinculen, restrinjan o condicionen las competencias de otras Comunidades ni las que el art. 149.1 CE reserva exclusivamente al Estado, que deben ejercerse en un espacio más amplio, afectando a territorios, ciudadanos e intereses ajenos a la Comunidad Autónoma organizada mediante el Estatuto de que se trate.

El problema de qué puede contenerse lícitamente en un Estatuto de Autonomía queda ligado -según entiende el representante del Gobierno- con su especial rigidez o fuerza pasiva, planteando la tesis de que la garantía de la rigidez estatutaria sólo la otorga la Constitución respecto de las materias del art. 147.2 CE y las demás mencionadas en el propio texto constitucional o aquéllas razonablemente relacionadas con las anteriores. No obstante, ningún precepto del Estatuto desbordaría el contenido natural de un Estatuto de Autonomía, y, aunque este Tribunal apreciara la existencia de dicha extralimitación, la consecuencia jurídica no sería la nulidad del precepto, sino que éste sólo gozaría de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica (si se tratara de materias reservadas a ésta) o de la ley ordinaria (en los demás supuestos). En todo caso, la privación de la rigidez específica a un precepto estatutario sólo podría realizarse a través de un pronunciamiento del propio Estatuto o de una Sentencia constitucional, criterio que viene apoyado por lo establecido en la disposición adicional séptima del Estatuto recurrido, tributaria de la disposición adicional sexta, apartado 2, del Estatuto de 1979 (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 10).

A continuación, el Abogado del Estado invoca como respaldo de su tesis la doctrina constitucional, con cita de la STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21, en la que se formularían tres afirmaciones capitales sobre la inclusión en una ley orgánica de materias conexas ajenas a las que le están reservadas: a) la regulación de las materias conexas, lege silente, queda revestida de la fuerza pasiva de las leyes orgánicas y para su modificación o derogación ha de aplicarse el art. 81.2 CE; b) la propia ley orgánica puede excluir la aplicabilidad del citado precepto respecto de las materias conexas, de forma que pueda modificarse o derogarse por ley ordinaria; y, c) cabe que el Tribunal Constitucional, en Sentencia, prive de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica a la materias ajenas a su reserva incluidas en su regulación. Más específicamente, en cuanto al contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos, se cita, como pronunciamiento más interesante, la STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 2 B, en la que se contiene un obiter dictum que, no obstante, permite afirmar que el Tribunal aceptó que el Estatuto regule materias ajenas a aquellas que le reserva la Constitución estrictamente, y que, en principio, la rigidez estatutaria cubre las materias ajenas a la reserva, sin perjuicio de que el propio Estatuto pueda privarles de tal rigidez o pueda hacerlo el Tribunal Constitucional. De este modo, acaso se superarían las dificultades que, en relación con la ?no intercambiabilidad? del Estatuto con otras leyes orgánicas u ordinarias, expone el recurso, y se evitaría la declaración de nulidad por inconstitucionalidad, buscando una interpretación de los Estatutos conforme a la Constitución para dar coherencia al bloque de la constitucionalidad en este terreno, de acuerdo con lo que se decía en la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5.

También niega el Abogado del Estado solidez constitucional al argumento del recurso según el cual el Estatuto no puede incorporar regulaciones de contenido reglamentario que, por su naturaleza, deben estar sometidas a una variación continua, pues, aparte de que este Tribunal no es juez de la mayor o menor ?prestancia técnica? del Estatuto, la inexistencia de reserva reglamentaria en nuestro Derecho, reconocida por la parte contraria, y la libertad del legislador a la hora de elegir el grado de densidad normativa con la que pretende regular una cuestión demostrarían que el reproche de reglamentismo no permite, por sí mismo, fundar una declaración de inconstitucionalidad y nulidad.

Por último, y en cuanto a la tesis de los recurrentes de que el Estatuto impugnado sustituye de manera constitucionalmente ilegítima ?habilitaciones constitucionales establecidas a favor de otras normas?, señala el representante del Gobierno del Estado que la tipología de categorías enunciada en el recurso no es propia de un escrito procesal y que no tiene sentido debatirlas en abstracto, sino esperar al análisis de los preceptos concretos para decidir entonces si, en efecto, el Estatuto efectúa alguna operación sobre fuentes estatales en sentido estricto que deba considerarse inconstitucional. En cambio, sí se responde al reproche de que el Estatuto se autoatribuye la competencia de la competencia, oponiendo que el recurso no cita un precepto concreto en el que se pueda verificar la existencia de esa inconstitucional actuación, incumpliendo la carga de alegar que le compete, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional (por todas, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2). La afirmación del recurso se considera gratuita, sosteniendo que nos hallamos ante una simple reforma estatutaria que, como tal, carece de ?virtualidad modificativa de la Constitución, que en todo caso subsistiría incólume?, pues ?el principio de jerarquía normativa impide que la Ley Orgánica en que se plasma un Estatuto de Autonomía pueda derogar o modificar la Constitución? (ATC 85/2006, de 15 de marzo, FFJJ 2 y 7). En todo caso, se trataría de un acto de soberanía incompatible con el art. 1.2 CE, que no existe, como lo demostrarían la referencias a la Constitución en diversos preceptos del Estatuto, siendo significativas las de los arts. 1 y 2.4. La competencia de la competencia es atributo del constituyente y la mejor demostración de que el Estatuto no se la autoatribuye estribaría en que el poder de reforma constitucional podría acometer una revisión total de la Constitución que supusiera la abrogación del sistema de autonomías territoriales y, en consecuencia, la de los Estatutos en que se concreta.

13.Para la representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña el planteamiento general de los recurrentes parte de un error de concepto, puesto que la Constitución no ha definido el contenido de los Estatutos de Autonomía mediante una enumeración cerrada de materias, sino que sólo ha precisado un contenido mínimo necesario, enunciando además otros posibles y abriendo a la disponibilidad del legislador estatuyente un amplio espacio de regulación en el que fijar sus opciones normativas al servicio de la función que la norma fundamental encomienda a los Estatutos de Autonomía, cual es la de ser la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.

Para el Ejecutivo catalán, la Constitución presenta una doble apertura: hacia el exterior, que toma en cuenta los fenómenos derivados de la globalización, del Derecho internacional y de los tratados internacionales (art. 93 CE), y a la evolución de su estructura territorial interna (título VIII). El texto constitucional no define de forma completa y acabada la estructura territorial del Estado como un orden cerrado, sino que opta por fijar unas condiciones y procedimientos de acceso a la autonomía, definiendo un amplio marco abierto a la instrumentalización de las Comunidades Autónomas conforme a una gran variedad de opciones legislativas. Una de ellas es la que se plasma en la Ley Orgánica 6/2006, en parte distinta de la reflejada en el anterior Estatuto, de 1979, pero no por ello menos legítima y acorde con la Constitución.

La demanda no podría ocultar una preconcepción manifiestamente contraria a este planteamiento, que ya se expresó a lo largo de los debates parlamentarios de elaboración del nuevo Estatuto y que ignora el hecho de que en la STC 76/1983, de 5 de agosto, se ha declarado que las Comunidades Autónomas pueden ser desiguales en lo que respecta ?a la determinación concreta del contenido autonómico, es decir, de su Estatuto?, haciendo hincapié en que ?el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran? [FJ 2.a)]. Haciendo caso omiso de esta doctrina, la demanda se prolongaría en vanos esfuerzos argumentales para intentar demostrar que el Estatuto ha incorporado la regulación de algunas materias que exceden de su objeto característico.

La demanda pretendería descalificar al nuevo Estatuto diciendo que aspira a ser Constitución. Sin embargo, el Estatuto no pretende situarse al mismo nivel que la Constitución Española, como bien se aprecia en su art. 1, donde se constituye el autogobierno de Cataluña como Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución. Y nadie podría atribuir aspiraciones constituyentes a un Estatuto que para su tramitación y aprobación ha seguido escrupulosamente el procedimiento previsto en el Ordenamiento jurídico para la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y que ahora se somete a la jurisdicción de este Alto Tribunal.

El Estatuto de Autonomía de Cataluña -continúa el escrito de alegaciones- es una norma subordinada a la Constitución Española y desde esa posición integra el bloque de constitucionalidad, si bien es cierto que en este caso emerge de una concepción amplia de la definición de los Estatutos como ?norma institucional básica? (art. 147.1 CE). Amplitud que se habría traducido en que, además de constituir a la Comunidad Autónoma, se ha incorporado la regulación de todos aquellos elementos estructurales que sirven a esta función estatutaria respecto de la Comunidad (identificación de las instituciones de autogobierno, asunción de competencias, relaciones con los ciudadanos mediante la enunciación de los derechos y deberes, y algunos aspectos del encaje de la Comunidad en el Estado).

Los Estatutos de Autonomía, más allá de los concretos contenidos referidos en el art. 147.2 CE, pueden, a juicio del Gobierno de la Generalitat, incorporar otros vinculados con su objetivo propio. Resultaría, por tanto, errónea su equiparación con otros textos legales, como las leyes orgánicas y las de presupuestos, apuntada por los recurrentes, cuyo contenido está previa y restrictivamente limitado. Y, por ello mismo, no sería de recibo el intento de trasladar a los Estatutos la doctrina constitucional elaborada en torno al contenido propio y las materias conexas de las leyes de presupuestos o con respecto al alcance de las leyes orgánicas.

El Ejecutivo coincide con los recurrentes en que los Estatutos no pueden sustituir a otras leyes orgánicas ni invadir las reservas materiales que la Constitución ha expresado con carácter absoluto a favor de algunas de ellas. Pero discrepa frontalmente en la imputación que de estos defectos se hace al Estatuto impugnado. En realidad, desde su función de norma institucional básica de la Comunidad, resultaría imprescindible incluir en ella determinadas referencias a materias y órganos que tienen su regulación sustantiva en otras leyes orgánicas, manteniéndose estas previsiones estatutarias en la vertiente externa de aquellas reservas constitucionales específicas a favor de otras leyes orgánicas y limitándose a la pura recepción enunciativa de la institución o regulación constitucionalmente previstas, con expreso reenvío a la ley orgánica específica.

El propio Estatuto es también una ley orgánica estatal y la Constitución prevé que sea reconocido y amparado por el Estado como parte de su Ordenamiento (art. 147.1 CE). Por ello, para el Gobierno de la Generalitat, puede complementar externamente en algunos aspectos al legislador estatal en su vertiente de legislador orgánico. Así sucedió con las previsiones contenidas en el Estatuto de 1979 relativas a determinados contenidos de las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y de financiación de las Comunidades Autónomas, y así ha sucedido en otros Estatutos de Autonomía en términos parangonables, sin que el Tribunal Constitucional haya formulado objeción alguna a este proceder.

Parecida respuesta merece para el Ejecutivo la impugnación del art. 6 del Estatuto. Con independencia de su análisis pormenorizado posterior, se adelanta la consideración de que no puede darse a un aspecto tan esencial como la lengua propia de Cataluña un tratamiento frívolo que sólo resulta de la lectura incompleta y descontextualizada de ese precepto, en la que se olvida su conexión con el art. 32 y concordantes del Estatuto. El deber de conocimiento del catalán, como el del castellano, es una presunción ex lege que no puede originar discriminación y que debe ceder cuando se trata de garantizar la efectividad de otros derechos. Pero tampoco puede olvidarse que ya el art. 3.3 del Estatuto de 1979 dirigía un mandato a la Generalitat para que garantizase el uso normal y oficial de ambas lenguas, creando las condiciones para su plena igualdad. No sería de recibo que veinticinco años después se sostenga la inconstitucionalidad de ese mandato, porque se estaría excluyendo de la Constitución no sólo al nuevo Estatuto, sino también al de 1979 y, con ello, una de las bases sobre las que se creó la Comunidad Autónoma de Cataluña.

La representación del Gobierno de la Generalitat admite que la regulación de algunas materias incurre en un alto grado de detalle. Pero ello se debería a la experiencia adquirida en estos últimos veinticinco años, en los que se ha puesto de manifiesto que la delimitación de competencias mediante principios y reglas generales no garantiza la efectividad de las previsiones abstractas, sino que viene a relegar en gran medida esa delimitación al legislador estatal ordinario. El Estatuto cumpliría, por tanto, el mandato del art. 147.2 d) CE al hacer constar las competencias asumidas, y haría uso de la habilitación recogida en el art. 149.3 CE al asumir las competencias ?no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución?, sin franquear en ningún caso el límite del art. 149.1 CE. Advierte, además, el Gobierno catalán de que la Constitución no impone restricción alguna en cuanto a la densidad normativa que los Estatutos deban tener al efectuar esa delimitación competencial.

Niega la representación del Ejecutivo de la Generalitat que el Estatuto contenga normas meramente interpretativas de la Constitución, mandatos al legislador estatal o una supuesta autoatribución de la competencia de la competencia. En primer lugar, porque las disposiciones del Estatuto sólo configurarían el régimen autonómico de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sin imponer un régimen general ni una interpretación determinada de la Constitución a las demás Comunidades Autónomas. En segundo lugar, porque al establecer la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y delimitar las competencias, sería imprescindible que el Estatuto dedujera y aplicara un significado concreto de los preceptos de la Constitución, al tiempo que habría debido optar por una sistemática determinada y definir, para las competencias asumidas, unas categorías funcionales que limitasen su alcance y contenido. El Estatuto expresaría unas opciones legislativas concretas que ni agotan la amplia diversidad de desarrollos estatutarios constitucionalmente posibles ni condicionan las opciones que puedan adoptar otras Comunidades Autónomas.

Además -continúa el escrito de alegaciones-, no debería confundirse al legislador estatuyente con el estatutario. El Estatuto de Autonomía no es sólo ley catalana, al haber sido aprobada por el Estado, con lo que ha sido el propio legislador estatal quien, disponiendo de sus potestades en el marco de la Constitución, ha fijado en esta norma institucional básica los aspectos vertebrales de su relación con la Comunidad Autónoma de Cataluña, conformando el Estatuto propio y la primera garantía de su derecho a la autonomía política. Con cita de la STC 99/1986, de 11 de julio, se subraya que el Estatuto es una norma estatal que aúna dos voluntades, por lo que no habría de incurrirse en el error de asimilarlo a las leyes ordinarias aprobadas por el Parlamento de Cataluña, sin que pudiera decirse que el Estatuto dirige o impone mandatos unilaterales al legislador estatal cuando ha sido éste quien lo ha aprobado mediante ley orgánica de acuerdo con el art. 147.1 CE.

Se rechaza asimismo que la nueva regulación se oponga a lo que ha establecido la jurisprudencia. De una parte, porque buena parte de la doctrina aducida en apoyo de este aserto no sería de aplicación al caso, ya que el único parámetro de validez del Estatuto de Autonomía es la propia Constitución y el Tribunal Constitucional ha elaborado esa doctrina teniendo presente otras normas del bloque de constitucionalidad que aquí no pueden ser consideradas. De otra parte, porque tampoco sería directamente trasladable en virtud de la posición específica que el Tribunal ha de adoptar como supremo intérprete de la Constitución y por la naturaleza específica de la interpretación constitucional propia del Tribunal. A este respecto se recuerda que la Constitución es un marco amplio que ha de permitir diversos desarrollos legislativos, por lo que el Tribunal debe observar la contención necesaria para que sus criterios prospectivos ofrezcan seguridad a los operadores jurídicos sin constreñir indebidamente esas legítimas opciones. Consecuentemente, sus criterios doctrinales no podrían cerrar pro futuro ni agotar definitivamente la determinación de todos los sentidos e interpretaciones que pueden darse a las normas constitucionales, pues esto sería tanto como petrificar sus disposiciones e invalidar su función de marco normativo fundamental. Por ello, el análisis de los aspectos más novedosos del Estatuto no podría hacerse mediante la traslación automática de una doctrina anterior elaborada en un contexto distinto.

Lo expuesto lleva al Gobierno de la Generalitat a afirmar que las imputaciones de inconstitucionalidad formuladas por los recurrentes serán reflejo de una legítima disparidad de criterio, pero representan una posición que no obtuvo el respaldo mayoritario en las Cámaras que aprobaron el Estatuto ni prevaleció frente a la voluntad mayoritaria del pueblo de Cataluña que lo aprobó en referéndum. Carecen, para el Ejecutivo, de fundamento en Derecho y decaen al contrastarlas con el texto aprobado, llamándose la atención sobre el hecho de que los mismos Diputados que suscriben el recurso se sumaron poco antes a la aprobación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril) y han respaldado después reformas estatutarias que guardan no poco parecido con el de Cataluña en algunos aspectos aquí recurridos.

Alude también el Gobierno catalán al carácter preventivo de la impugnación de muchos preceptos, respecto de los cuales se admite la posible interpretación conforme con la Constitución, solicitándose del Tribunal Constitucional puras declaraciones interpretativas. Se trataría de una pretensión que debe ser inadmitida conforme a la doctrina constante elaborada por este Tribunal Constitucional (así, entre otras, SSTC 49/1984, de 5 de abril; 239/1992, de 17 de diciembre; 233/1999, de 16 de diciembre; y 152/2003, de 17 de julio). En relación directa con ello se señala que otra parte muy significativa de las imputaciones de inconstitucionalidad resultarían de una sesgada e incompleta lectura del conjunto del texto estatutario, en la que se prescindiría de la interpretación sistemática. Se tendría la impresión de que los recurrentes han redactado su argumentación basándose en un texto incompleto o inacabado de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, lo que explicaría que los Diputados recurrentes manifestasen en su momento su voluntad de adherirse a la impugnación de la propuesta de reforma del Estatuto y no a la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.

Se concluye subrayando que el legislador estatuyente habría optado por mantener la configuración del autogobierno de Cataluña como Comunidad Autónoma, pero releyendo ahora algunos aspectos del título VIII de la Constitución para deducir un significado y alcance distintos de los atribuidos en 1979. Éste es, para el Gobierno, ?un Estatuto que busca integrar la autonomía política de Cataluña en una España plural y abierta, en la España de la Constitución de 1978, que es la España de todos?.

Seguidamente se formulan una serie de consideraciones acerca de la función y contenido de los Estatutos de Autonomía, partiendo de la premisa de que los Estatutos de Autonomía vienen desempeñando una función de excepcional relevancia, hasta el punto de que parte de la literatura científica no ha dudado en considerarlos parte integrante de la llamada ?Constitución territorial? española. Ello sería así porque la Constitución remitió la concreta determinación de la organización territorial del Estado a posteriores decisiones de los poderes constituidos. Dicha determinación se llevó a cabo en los primeros años ochenta con la institucionalización de las diferentes Comunidades Autónomas, plasmándose jurídicamente en la aprobación de los diversos Estatutos de Autonomía, instrumentos normativos de naturaleza ?paraconstitucional? o ?subconstitucional?, expresiones con las que se hace referencia no sólo a su carácter subordinado a la Constitución, sino también a su función de complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la estructura territorial del Estado.

Lo cual no significaría que el poder constituyente haya remitido a los Estatutos esta materia totalmente y sin condicionantes. La ?desconstitucionalización? sería sólo parcial, como demuestra la lectura del título VIII, incluido su primordial art. 149. Lo mismo cabría decir de la disposición transitoria segunda, que, interpretada conjuntamente con el art. 2 CE, pondría de manifiesto que el derecho a la autonomía no es el resultado de decisiones postconstitucionales, sino que está constitucionalmente garantizado y que esta garantía es más fuerte con respecto a los territorios que en el pasado hubieran expresado de forma clara su voluntad de autogobierno. Por ello, advierte el Gobierno de la Generalitat que sus consideraciones deben entenderse referidas, básicamente, a los Estatutos que, como el de Cataluña, resultaron afectados por esa disposición.

Desde el punto de vista de su elaboración, la principal peculiaridad de los Estatutos radicaría en que el poder constituyente no habilitó para su elaboración y aprobación al legislador ordinario, estatal o autonómico, sino que exigió la necesaria confluencia de dos voluntades, una procedente del territorio que accede a la autonomía y la otra representada por las Cortes Generales. Se trataría del ?legislador estatuyente?, cuya actuación concreta la reserva de Estatuto mediante un procedimiento caracterizado por la bilateralidad. En el caso de Cataluña y de las Comunidades que accedieron a la autonomía a través del cauce previsto en el art. 151.2 CE, ese carácter bilateral se reforzaría al extremo de poder calificar a sus Estatutos como ?pactados?, en contraposición con los aprobados por el procedimiento establecido en el art. 143 CE.

Con respecto a la reforma de los Estatutos, los arts. 147.3 y 152.2 CE remiten expresamente a lo que en aquéllos se disponga, imponiendo únicamente la aprobación por ley orgánica y el posterior referéndum entre los electores inscritos en los censos de la Comunidad Autónoma. Estas previsiones reforzarían aún más el reseñado carácter de normas específicas y diferenciadas del resto del Ordenamiento, si bien la lógica del sistema exige que se respeten, también para la revisión de los Estatutos, las notas de bilateralidad y negociación antes señaladas.

En síntesis, tanto la doctrina científica como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional habrían venido a predicar los siguientes criterios definidores de los Estatutos de Autonomía:a) En la medida en que representan un complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la distribución territorial del poder, se integran en el llamado bloque de constitucionalidad. Por ello, sin perjuicio de su subordinación a la Constitución (único criterio para enjuiciar su validez, STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4), son canon o parámetro para valorar la constitucionalidad de las normas estatales y autonómicas, de tal modo que cualquier infracción de la norma estatutaria lo es también de la Constitución (STC 163/1995, de 8 de noviembre, FJ 4); b) Son instrumentos normativos de carácter paccionado, ya que tanto su aprobación como su reforma exigen la concurrencia o concordancia de dos voluntades, estatal y autonómica; c) Gozan, asimismo, de una especial fuerza ?pasiva? o resistencia, pues sólo pueden ser reformados según el procedimiento que los propios Estatutos diseñan (STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 4). Concretamente, el Estatuto de Cataluña, tanto el de 1979 como el de 2006, ostentan una excepcional rigidez, pues se exigen mayorías muy cualificadas en el Parlamento autonómico, amén de la establecida por el art. 81.1 CE para las leyes orgánicas; d) Consecuentemente, una vez aprobado y promulgado el Estatuto es indisponible tanto para el legislador estatal como para el autonómico, siendo inmune a cualquier modificación realizada por ley orgánica u ordinaria. No obstante, esta indisponibilidad se modula en algunos aspectos por la Constitución o los propios Estatutos (disposición adicional sexta, apartado segundo, del Estatuto de 1979; disposición adicional séptima del Estatuto ahora impugnado, así como aquellos preceptos que incorporan reenvíos o proposiciones diferidas o condicionadas a la legislación estatal). Esta especial inmunidad conlleva que el Estatuto no pueda regular cualquier tipo de materia, sino sólo aquéllas que sirven a su función constitucionalmente definida, si bien una vez promulgado el Estatuto, todo su contenido queda igualmente afectado por la reseñada congelación, con las excepciones indicadas.

Cuanto se acaba de indicar habría de relacionarse con el art. 147.1 CE, pues los Estatutos se integran en el Ordenamiento del Estado, que los reconoce y ampara como tales. Además, originan la aparición y desarrollo de un ordenamiento autonómico propio y diferenciado, que se articula con el estatal en un contexto plural. Ello quiere decir que los Estatutos concretan el ejercicio del derecho al autogobierno y actúan como instrumento normativo fundacional de la Comunidad Autónoma. Igualmente, que, en su calidad de ?norma institucional básica de la Comunidad?, determinan sus instituciones y forma de gobierno, organización y competencias, así como las relaciones con los ciudadanos, el Estado y otras instituciones, además de aquellos otros aspectos del autogobierno que el legislador estatuyente, en uso de la habilitación de los arts. 143.1 y 147 CE y del principio dispositivo, estime preciso revestir del rango normativo y significado político propios del Estatuto. Finalmente, significa que el Estatuto es la norma de cabecera del ordenamiento autonómico, actuando como norma sobre la producción de normas, lo cual conllevaría el establecimiento de previsiones sobre el propio ordenamiento (tipos de normas y eficacia territorial y personal, jerarquía, órganos titulares de las potestades normativas), o que condicionan la creación del Derecho (procedimientos, reservas, mandatos a los poderes públicos), concluyendo con el procedimiento para la propia reforma estatutaria.

Atendiendo a su función constitucional y al contenido propio del Estatuto, resulta, para el Gobierno catalán, manifiestamente improcedente la imputación que se hace en la demanda de extralimitaciones, o la traslación a esta norma de la doctrina sobre materias conexas acuñada para enjuiciar los contenidos de las leyes de presupuestos y de las leyes orgánicas. A este respecto se apunta el paralelismo entre la apertura hacia Europa, plasmada en el art. 93 CE, y la amplia disponibilidad de la que goza el legislador estatuyente para definir el alcance y contenido de las prescripciones que conforman la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.

Partiendo, por tanto, de que los Estatutos son la norma de acceso al autogobierno (art. 143.1 CE), y aceptándose por la Constitución las diferencias entre Estatutos, siempre que no impliquen privilegios económicos o sociales (art. 138.2 CE), el criterio para decidir qué pueda incorporarse al texto estatutario debería ser el de su conexión con esas funciones constitucionales encomendadas a la norma institucional básica. Parecería incontrovertible que esa definición constitucional, a pesar de que deba ser interpretada sistemáticamente con los demás preceptos de la Constitución, deja un amplio margen a la libre apreciación del legislador estatuyente.

Esta aproximación al contenido del texto estatutario se desglosa seguidamente en tres grandes categorías.

En primer lugar, el contenido necesario e indisponible para todos los Estatutos (art. 147.2 CE, al que debe añadirse la previsión del art. 69.5 CE sobre procedimiento de designación de Senadores autonómicos) y representa el ?núcleo duro? de la reserva estatutaria (STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7). En el Estatuto impugnado estas materias se regularían con mayor extensión y detalle que en su antecedente, lo que se explica, en el caso concreto de las competencias asumidas, por la técnica legislativa empleada, consistente en una mayor definición de su contenido. Se subraya, sobre este particular, que la Constitución no acota el nivel de densidad normativa con el que los Estatutos han de proceder a la definición del contenido material y funcional de las competencias asumidas y que toda definición en positivo de las materias respecto de las que se asumen competencias comporta, indirectamente, una delimitación en negativo de las que no revierten al Estado. Además, se recuerda que el primer inciso del art. 149.3 CE permite que los Estatutos asuman cuantas competencias no hayan sido expresamente atribuidas por la Constitución al Estado.

Un segundo grupo vendría formado por los contenidos disponibles, que el legislador estatuyente podría incorporar dándoles un tratamiento más o menos extenso, en uso de las habilitaciones que la propia Constitución recoge. Sería el caso del reconocimiento de la lengua oficial y determinación del régimen de cooficialidad (art. 3.2 CE); enseñas y banderas (art. 4.2 CE); establecimiento de tributos propios (art. 133.2 CE), que, juntamente con la posibilidad de actuar como colaboradores o delegados del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de sus recursos tributarios (art. 156.2 CE), justifica la inclusión de un título específico sobre financiación; convenios y acuerdos con otras Comunidades Autónomas (art. 145 CE); participación en las demarcaciones judiciales (art. 152.1 CE), o, finalmente, creación y reconocimiento de circunscripciones territoriales propias (art. 152.3 CE).

En último lugar, existirían otros elementos que sirven a objetos directamente conexos con la función propia que la Constitución, desde sus arts. 143.1 y 147.1, ha encomendado a la norma estatutaria de constituir la Comunidad Autónoma y vertebrar su institucionalización básica. Sería el caso de las previsiones sobre relaciones de los poderes autonómicos con los ciudadanos (plasmadas en el reconocimiento a éstos de unos determinados derechos y deberes) y con los poderes de otras Comunidades Autónomas, del Estado o de la Unión Europea. A este respecto se recuerda que el Estatuto de Autonomía es una ley orgánica desde la cual el Estado fija su organización territorial.

Como conclusión de lo expuesto se afirma que el Estatuto controvertido representa una opción distinta de la que había sido usual hasta el momento, más extenso, con mayor densidad normativa y atendiendo a aspectos o elementos nuevos, que no habían tenido previsión en los anteriores Estatutos. Pero ello no supondría desatención al marco fijado en el título VIII de la Constitución, que permite desarrollos diversos en cumplimiento de la función asignada a las normas institucionales básicas de las diferentes Comunidades Autó

II. Fundamentos jurídicos

1.El recurso de inconstitucionalidad que ha de resolverse en este procedimiento es el primero con el que se impugna in extenso la reforma de un Estatuto de Autonomía, planteándose cuestiones de la mayor relevancia y trascendencia para la definición del modelo constitucional de distribución territorial del poder público. La extensión y detalle de los argumentos aportados por las partes para la defensa de sus respectivas posiciones ha hecho necesario abandonar la estructura tradicionalmente observada en la exposición de los antecedentes de nuestras resoluciones y ordenar los distintos alegatos en función de los dos grandes apartados en los que se organiza el escrito de demanda, centrado el primero en las consideraciones generales que inspiran el fundamento impugnatorio del conjunto del recurso y aplicado el segundo a la impugnación concreta de los numerosos preceptos estatutarios que aquí se recurren.

La exhaustividad con la que en los antecedentes se ha dado cuenta de las posiciones de las partes nos eximirá de volver a cada paso sobre las razones esgrimidas por cada una de ellas en relación con el juicio de constitucionalidad que les merezcan los preceptos recurridos, siendo suficiente con la indicación de los antecedentes en los que se hayan reseñado las respectivas posiciones a propósito del precepto sobre el que en cada momento hayamos de pronunciarnos. En todo caso, y para la adecuada delimitación del objeto de este procedimiento, hemos de consignar ahora que las razones esgrimidas por las partes en relación con las consideraciones generales realizadas por los Diputados recurrentes en su escrito impugnatorio circunscriben el verdadero núcleo de la cuestión debatida a la definición de la función y el contenido propios de los Estatutos de Autonomía; su posición, en definitiva, en el sistema de fuentes establecido por la Constitución y, particularmente, su relación con la Norma fundamental y con las restantes normas del Ordenamiento.

Los recurrentes -cuyas alegaciones sobre el particular se han recogido en el antecedente 11- defienden una interpretación restrictiva de la llamada reserva estatutaria establecida en el art. 147.2 CE, en la idea de que se trata de una reserva relativa a) por ser de mínimos, aun cuando admite una cierta extensión material por razón de conexión; b) por no excluirse que pueda satisfacerse con regulaciones básicas y abiertas a determinaciones normativas autonómicas de inferior rango; y, c) por referirse a funciones normativas que en ocasiones son compartidas con las leyes del Estado. Se trataría, además, de una reserva referida a una función constitucional propia de los Estatutos, siendo así que éstos no podrían cumplir la función asignada a otras normas, sean leyes (orgánicas u ordinarias) o de rango reglamentario, esto último por razón del riesgo de petrificación que, a su juicio, implicaría el rango de la ley orgánica que formalmente les corresponde.

A juicio de los recurrentes, con la reforma del Estatuto se habría incurrido en numerosas y notables extralimitaciones de esa reserva estatutaria, destacándose como más reseñables las que supondrían la regulación de derechos individuales o la disciplina de las relaciones de la Comunidad Autónoma con el Estado y con las instituciones comunitarias e internacionales, ámbitos uno y otro en los que el Estatuto pretendería el ejercicio de funciones normativas típicamente constitucionales. Tampoco faltarían supuestos en los que el Estatuto incorpora regulaciones constitucionalmente reservadas, y de manera expresa, a otras normas del Estado, como sería el caso con los preceptos estatutarios que incluyen mandatos al legislador del Estado, con los que pretenden blindar las competencias autonómicas con menoscabo de la legislación básica o, también, con aquellos que sustituyen, por anticipación o remisión vinculante, la libertad dispositiva de las Cortes Generales. Por último, el Estatuto impugnado abundaría en normas meramente interpretativas, desautorizadas explícitamente por este Tribunal desde la STC 76/1983, de 5 de agosto. Para los recurrentes, la incidencia constitucional de todas estas extralimitaciones se resume en la censura de que el Estatuto de Cataluña se autoatribuye la competencia de la competencia, usurpando, mediante el ejercicio de una función primaria y por ello soberana, los cometidos y las funciones que la Constitución asigna a las leyes del Estado y a los Tribunales.

El Abogado del Estado no comparte el juicio de los recurrentes y en sus alegaciones - reseñadas en el antecedente 12-, tras insistir en la subordinación jerárquica de los Estatutos a la Constitución, defiende una interpretación más amplia del contenido materialmente accesible a los primeros, destacando las numerosas remisiones explícitas que la Constitución efectúa a los Estatutos al margen del propio art. 147.2 CE y haciendo notar que su condición de norma institucional básica los habilita para un contenido que exceda del mínimo representado por aquel precepto. Para el representante del Gobierno, la cuestión del contenido constitucionalmente posible de un Estatuto está ligada con su especial rigidez, que sólo alcanzaría a aquellas de sus partes que se atuvieran a los límites del art. 147.2 CE y de las demás remisiones constitucionales expresas, así como a las que ofrezcan una conexión razonable con las mismas, de manera que las posibles extralimitaciones no derivarían en una sanción de nulidad, sino sólo en el reconocimiento de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica o de la ordinaria, según los casos. Técnica que, para el Abogado del Estado, permitiría acaso superar las dificultades planteadas en el recurso en relación con la ?no intercambiabilidad? del Estatuto con otras leyes y evitaría la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en beneficio de una interpretación conforme capaz de dar coherencia al bloque de la constitucionalidad en este terreno. Por lo demás, niega el Abogado del Estado que el Estatuto haya invadido una reserva reglamentaria que sencillamente no existe. Y tampoco comparte la idea de que el Estatuto usurpe las funciones reservadas a otras normas, una objeción que a su juicio adolece de abstracción y que sólo puede discutirse al examinar específicamente cada uno de los preceptos recurridos. Asimismo le parece gratuita la denuncia de que el Estatuto habría asumido la competencia de la competencia, pues como acto de soberanía tal competencia sólo corresponde a la Constitución y lo que aquí ha de enjuiciarse no es una reforma constitucional, sino una reforma estatutaria en el marco de la Constitución.

El Gobierno de la Generalitat de Cataluña sostiene, por su parte -en las alegaciones resumidas en el antecedente 13-, que la reforma impugnada parte de una concepción amplia de los Estatutos como ?norma institucional básica?, incorporando la regulación de todos los elementos estructurales que sirven a ese cometido estatutario, cuya especificidad haría improcedente la traslación a este terreno de la doctrina establecida en relación con el contenido de las leyes orgánicas o de presupuestos, cuyo contenido material está previa y restrictivamente limitado. En su condición de norma institucional básica, integrada en el bloque de la constitucionalidad por razón de su naturaleza ?paraconstitucional? o ?subconstitucional? y siendo norma de cabecera de un ordenamiento autonómico propio y diferenciado, el criterio determinante para la definición de su posible contenido debería ser el de la conexión con las funciones que constitucionalmente le corresponden, lo que se traduciría en la posibilidad de incluir previsiones sobre la relación de las instituciones autonómicas con los ciudadanos plasmadas en el reconocimiento de derechos y con los poderes de otras Comunidades Autónomas, del Estado o de la Unión Europea.

Por último, el Parlamento de Cataluña defiende asimismo una concepción amplia de la reserva estatutaria, según se desprende de su escrito de alegaciones ?del que en este punto se ha dado cuenta en el antecedente 14?, donde se argumenta que, en virtud de su triple condición de norma creadora de una Comunidad Autónoma, norma institucional básica de la misma y norma estatal, el Estatuto no puede limitarse en su contenido a los elementos expresamente previstos en el art. 147.2 CE, ni cabe decir de él que imponga unilateralmente mandatos al legislador estatal, pues es el propio Estado el que lo aprueba como ley orgánica. Su específica función constitucional y su singular procedimiento de aprobación, que hace de él una norma pactada, convierten al Estatuto en una categoría normativa singular en el sistema de fuentes, sin otro parámetro de validez que la Constitución misma y con un ámbito material que ha de corresponderse con el papel que le cumple como norma de cabecera de un ordenamiento autónomo. Tampoco acepta el Parlamento que suponga tacha alguna de inconstitucionalidad la inclusión en el Estatuto de materias reservadas a otras leyes orgánicas o el alto grado de detalle y precisión observado en la regulación de algunas materias.

2.Antes aún de pronunciarnos sobre la naturaleza, la función y el contenido constitucionalmente posible de los Estatutos de Autonomía es necesario dar respuesta a una primera objeción de procedibilidad denunciada por el Parlamento de Cataluña, cuya representación procesal ha sostenido que el recurso sería inadmisible por razón del carácter preventivo que cabría advertir en muchas impugnaciones y por resultar excesivamente genéricas y carentes de fundamentación las tachas de inconstitucionalidad predicadas de algunos preceptos.

Siendo cierto que, como también ha recordado el Gobierno de la Generalitat, es constante la doctrina que insiste en que no será legítima ?la utilización del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales o interpretativas que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden de competencias establecidas en la [Constitución] y, dentro del marco constitucional, en los Estatutos de Autonomía? (STC 49/1984, de 5 de abril, FJ 2), y siendo también reiterada la doctrina que recuerda que ?la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación y no caben impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada? (STC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 5), la efectiva concurrencia de los dos defectos de planteamiento del recurso apuntados por el Parlamento catalán sólo podrá verificarse caso por caso, con ocasión del examen de cada una de las impugnaciones de los distintos preceptos estatutarios recurridos.

Por lo demás, es ahora cuando ha de resolverse la cuestión procesal que hubo de dejarse abierta en el ATC 468/2007, de 17 de diciembre, desestimatorio de la súplica interpuesta por la Generalitat de Cataluña contra las providencias del Pleno por las que se acordó unir a las actuaciones sendos escritos de la Abogacía del Estado y del Gobierno y el Parlamento catalanes que pretendían abrir un incidente sobre la posible desaparición sobrevenida de la causa del recurso en relación con la impugnación de determinados preceptos. Y ha de resolverse constatando que la voluntad impugnatoria de los recurrentes ha sido ratificada en cuantas ocasiones se ha puesto en duda su mantenimiento a lo largo de este proceso, pues ni han desistido al ser requeridos expresamente para ello por el Abogado del Estado al oponerles una comparación entre el Estatuto aquí recurrido por ellos y otros dos aprobados con su propio apoyo parlamentario, ni cabe admitir, como han pretendido el Gobierno y el Parlamento catalanes, que dicho apoyo haya de interpretarse como un contrarius actus evidenciador de un desinterés impugnatorio sobrevenido o tener por efecto la desaparición del objeto de este proceso respecto de los preceptos impugnados que pudieran eventualmente coincidir con los de otros Estatutos posteriores no recurridos.

En cuanto a lo primero, es evidente que la voluntad de desistir ha de ser inequívoca y expresa, lo que no es el caso. Por lo que hace a lo segundo, no lo es menos que de la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra determinadas normas legales no deriva la obligación de impugnar también cuantas normas posteriores guarden con aquéllas alguna identidad material, ni el propósito impugnatorio formalizado con el recurso efectivamente interpuesto ha de confirmarse o revalidarse, llegado el caso, con la impugnación de toda norma eventualmente parecida. La voluntad impugnatoria de quienes están legitimados para promover el recurso de inconstitucionalidad ?en virtud de la alta cualificación política que resulta de su cometido constitucional? (STC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2) puede legítimamente responder a razones políticas o de oportunidad. En realidad, y por cuanto hace específicamente a la legitimación de una minoría parlamentaria, tales son las razones relevantes con la perspectiva del juicio de su voluntad impugnatoria, por más que el Ordenamiento se sirva de ellas para instrumentalizarlas al servicio de una razón distinta, de orden objetivo y sistemático, cual es la depuración del Ordenamiento, cuya lógica no puede imponerse a la voluntad política de los demandantes. Todo ello sin perjuicio de los efectos que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto similar o idéntico a otro posterior y no recurrido haya de tener sobre este último, cuestión ahora meramente hipotética y sobre la que, por tanto, no hemos de pronunciarnos, siendo suficiente con recordar, además de los efectos erga omnes de nuestra doctrina (art. 38.1 LOTC), que los instrumentos de depuración del Ordenamiento no se agotan con el recurso de inconstitucionalidad ni se reducen en todo caso a los de naturaleza jurisdiccional, sin que, por lo demás, quepa olvidar la potestad de reforma del legislador democrático, en cuya correcta actuación ha de confiarse si con nuestro fallo pudieran resultar afectadas normas no expresamente recurridas ante el Tribunal Constitucional.

3.Los Estatutos de Autonomía son normas subordinadas a la Constitución, como corresponde a disposiciones normativas que no son expresión de un poder soberano, sino de una autonomía fundamentada en la Constitución, y por ella garantizada, para el ejercicio de la potestad legislativa en el marco de la Constitución misma (así desde el principio, STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). Como norma suprema del Ordenamiento, la Constitución no admite igual ni superior, sino sólo normas que le están jerárquicamente sometidas en todos los órdenes. Ciertamente, no faltan en ningún Ordenamiento normas jurídicas que, al margen de la Constitución stricto sensu, cumplen en el sistema normativo funciones que cabe calificar como materialmente constitucionales, por servir a los fines que conceptualmente se tienen por propios de la norma primera de cualquier sistema de Derecho, tales como, en particular, constituir el fundamento de la validez de las normas jurídicas integradas en los niveles primarios del Ordenamiento; esto es, en aquellos en los que operan los órganos superiores del Estado. Sin embargo, tal calificación no tiene mayor alcance que el puramente doctrinal o académico, y, por más que sea conveniente para la ilustración de los términos en los que se constituye y desenvuelve el sistema normativo que tiene en la Constitución el fundamento de su existencia, en ningún caso se traduce en un valor normativo añadido al que estrictamente corresponde a todas las normas situadas extramuros de la Constitución formal. En nada afecta, en definitiva, a la subordinación a la Constitución de todas las normas que, sea cual sea su cometido con una perspectiva material o lógica, no se integran en el Ordenamiento bajo la veste de la Constitución formal; única que atribuye a los contenidos normativos -también a los que materialmente cupiera calificar de extraños al concepto académico de Constitución- la posición de supremacía reservada a la Norma Fundamental del Ordenamiento jurídico.

Los Estatutos de Autonomía se integran en el Ordenamiento bajo la forma de un específico tipo de ley estatal: la ley orgánica, forma jurídica a la que los arts. 81 y 147.3 CE reservan su aprobación y su reforma. Su posición en el sistema de fuentes es, por tanto, la característica de las leyes orgánicas; esto es, la de normas legales que se relacionan con otras normas con arreglo a dos criterios de ordenación: el jerárquico y el competencial. En tanto que normas legales, el de jerarquía es el principio que ordena su relación con la Constitución en términos de subordinación absoluta. En cuanto normas legales a las que queda reservada la regulación de ciertas materias, el principio de competencia es el que determina su relación con otras normas legales, cuya validez constitucional se hace depender de su respeto al ámbito reservado a la ley orgánica, de manera que el criterio competencial se erige en presupuesto para la actuación del principio de jerarquía, toda vez que de la inobservancia del primero resulta mediatamente una invalidez causada por la infracción de la norma superior común a la ley orgánica y a la norma legal ordinaria, es decir, por infracción de la Constitución.

La ley orgánica es, en definitiva, jerárquicamente inferior a la Constitución y superior a las normas infralegales dictadas en el ámbito de su competencia propia; y es condición de la invalidez causada desde la Constitución respecto de aquellas normas que, desconociendo la reserva de ley orgánica, infringen mediatamente la distribución competencial ordenada desde la norma jerárquicamente suprema.

La reserva de ley orgánica no es siempre, sin embargo, la reserva a favor de un género, sino que en ocasiones se concreta en una de sus especies. Tal sucede, por ejemplo, con la reguladora del Poder Judicial (art. 122.1 CE) y, justamente, con cada una de las leyes orgánicas que aprueban los distintos Estatutos de Autonomía. La ley orgánica no es en estos casos una forma fungible, sino que, en relación con las concretas materias reservadas a una ley orgánica singular, las restantes leyes orgánicas se relacionan también de acuerdo con el principio de la distribución competencial. Así las cosas, la posición relativa de los Estatutos respecto de otras leyes orgánicas es cuestión que depende del contenido constitucionalmente necesario y, en su caso, eventualmente posible de los primeros.

4.La Constitución no determina expresamente cuál es el contenido posible de un Estatuto de Autonomía. De manera explícita sólo prescribe cuál ha de ser su contenido necesario, integrado por el minimum referido en su art. 147.2 (denominación, territorio, organización institucional y competencias) y por las disposiciones que traen causa de mandatos constitucionales específicos, como, entre otros, el que exige la disciplina estatutaria del régimen de designación de los Senadores autonómicos (art. 69.5 CE). Este contenido necesario puede ser también contenido suficiente, pero la propia Constitución permite expresamente que los Estatutos cuenten además con un contenido adicional. Así, el art. 3.2 CE prevé que sean los Estatutos de Autonomía las normas que dispongan la eventual cooficialidad de otras lenguas españolas; y el art. 4.2 CE los habilita para reconocer banderas y enseñas propias.

Existe, por tanto, un contenido constitucionalmente obligado (art. 147.2 CE) y un contenido constitucionalmente posible en virtud de previsiones constitucionales expresas (así, arts. 3.2 y 4.2 CE). En la STC 247/2007, de 12 de diciembre, quedó resuelta la cuestión de si uno y otro agotan todo el contenido constitucionalmente lícito; esto es, si los Estatutos de Autonomía pueden o no tener también un contenido adicional que, sin resultar de un mandato constitucional expreso o de una autorización del constituyente también explícita, encuentre fundamento implícito en la función y en la cualidad que la Constitución atribuye a esta norma jurídica. Dijimos, en efecto, en el FJ 12 de aquella resolución que ?el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en el art. 147.2 CE y el adicional, al que se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los Estatutos), como el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma.?

Lo anterior es consecuencia de una serie de consideraciones de principio sobre la naturaleza y función constitucionales de los Estatutos de Autonomía. En este sentido, es forzoso partir de la obviedad de que el Ordenamiento español se reduce a unidad en la Constitución. Desde ella, y en su marco, los Estatutos de Autonomía confieren al Ordenamiento una diversidad que la Constitución permite, y que se verifica en el nivel legislativo, confiriendo a la autonomía de las Comunidades Autónomas el insoslayable carácter político que le es propio (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3, por todas). La primera función constitucional de los Estatutos de Autonomía radica, por tanto, en la diversificación del Ordenamiento mediante la creación de sistemas normativos autónomos, todos ellos subordinados jerárquicamente a la Constitución y ordenados entre sí con arreglo al criterio de competencia. Respecto de tales sistemas normativos autónomos el Estatuto es norma institucional básica (art. 147.1 CE). Y es también -en unión de las normas específicamente dictadas para delimitar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 28.1 LOTC)- norma de garantía de la indemnidad del sistema autónomo, toda vez que el Estatuto es condición de la constitucionalidad de todas las normas del Ordenamiento en su conjunto, también de las que comparten su forma y rango. Tal condición, sin embargo, sólo le alcanza por remisión de la única norma que en puridad determina la constitucionalidad de cualquier norma, esto es, obviamente, la Constitución misma. La inconstitucionalidad por infracción de un Estatuto es, en realidad, infracción de la Constitución, única norma capaz de atribuir (por sí o por remisión a lo que otra disponga) la competencia necesaria para la producción de normas válidas.

El Estatuto de Autonomía dota, además, de competencias propias a la Comunidad Autónoma por él constituida y de la que es norma institucional básica. Tiene, pues, una función de atribución competencial que define, por un lado, un ámbito privativo de normación y de ejercicio del poder público por parte de la Comunidad Autónoma (eventualmente ampliable con competencias ex art. 150 CE que no le serán, por tanto, propias), y contribuye a perfilar, por otro, el ámbito de normación y poder propio del Estado. Esto último en la medida en que las competencias del Estado dependen mediatamente en su contenido y alcance de la existencia y extensión de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en el marco extraordinariamente flexible representado por el límite inferior o mínimo del art. 148 CE y el máximo o superior, a contrario, del art. 149 CE. Esto no hace del Estatuto, sin embargo, una norma atributiva de las competencias del Estado. Las estatales son siempre competencias de origen constitucional directo e inmediato; las autonómicas, por su parte, de origen siempre inmediatamente estatutario y, por tanto, sólo indirectamente constitucional. No pocas de las competencias estatales vienen mediatamente determinadas por los Estatutos, si bien únicamente en el si y en el quantum: en lo primero, porque algunas competencias sólo serán del Estado en la medida en que no las hayan asumido las Comunidades Autónomas (STC 61/1997, de 20 de marzo); en lo segundo, porque en aquellos supuestos en que el Estado deba tener siempre una competencia dotada de un contenido y alcance mínimos, la eventualidad de un contenido y alcance superiores dependerá de los términos en que las Comunidades Autónomas hayan asumido el margen que constitucionalmente les es accesible.

5.La naturaleza y la función constitucionales de los Estatutos de Autonomía determinan su posible contenido. Del mismo forma parte, en primer lugar, y como ya hemos dicho, el minimum relacionado en el art. 147.2 CE. También por disposición constitucional expresa, las materias referidas en determinados preceptos de la Constitución. En ambos casos puede hablarse de un contenido estatutario constitucionalmente explícito. Cabe junto a él un contenido implícito por inherente a la condición del Estatuto como norma institucional básica (art. 147.1 CE), con cuanto ello implica en términos de autogobierno, de autoorganización y de identidad. Con ese título pueden integrarse en los Estatutos previsiones y disciplinas muy dispares, aunque siempre dejando a salvo, como es evidente, las reservas establecidas por la Constitución en favor de leyes específicas o para la disciplina de materia orgánica no estatutaria. Y, dada la apertura y flexibilidad del modelo territorial, serían constitucionalmente admisibles Estatutos de Autonomía dotados de un contenido más amplio que el que resulta del mínimo necesario del art. 147.2 CE. Hasta el punto de que su delimitación sólo podría realizarse, desde esta jurisdicción, mediante la garantía de la observancia de ciertos límites. En el entendido de que constitucionalmente tienen igual cabida una concepción restringida del contenido material de los Estatutos (limitada al mínimo explícito) y un entendimiento más amplio, supuesto en el que el mínimo a garantizar por este Tribunal no es ya el que asegura la existencia, la identidad y las competencias de la Comunidad Autónoma, sino el que resulta, por un lado, de los límites que marcan la divisoria entre la Constitución y los poderes constituidos, y, por otro, de aquellos que permiten la eficacia regular del sistema en su conjunto.

6.En todo caso, a una concepción maximalista no puede dejar de oponerse, en primer término, un límite de orden cuantitativo, toda vez que la especial rigidez del Estatuto de Autonomía supone una petrificación de su contenido que puede llegar a no compadecerse con un efectivo derecho a la participación política en el ejercicio de los poderes estatuidos. Por lo demás, el grado de densidad normativa aceptable en un Estatuto no es cuestión que pueda determinarse en abstracto, pero en el examen de los supuestos en los que se concrete una impugnación con ese fundamento ha de partirse del principio de que la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia, siendo excepcional la exclusión del debate político de determinadas cuestiones que, por afectar al fundamento mismo del sistema, sólo se hacen accesibles a voluntades conformadas en procedimientos agravados y con mayorías cualificadas. Todo ello sin perjuicio, de un lado, de que los reparos que pudieran oponerse a la técnica de la regulación de detalle en normas especialmente rígidas no dejan de ser en muchas ocasiones otra cosa que una objeción de simple oportunidad, sin relevancia, por tanto, como juicio de constitucionalidad stricto sensu; y de otro, que los Estatutos de Autonomía también son obra del legislador democrático (STC 247/2007, FJ 6). Por lo demás, en la misma STC 247/2007, quedó dicho que ?los Estatutos de Autonomía también podrán establecer con diverso grado de concreción normativa aspectos centrales o nucleares de las instituciones que regulen y de las competencias que atribuyan en los ámbitos materiales que constitucionalmente les corresponden? (FJ 6), lo que, con las cautelas propias de toda consideración en abstracto, excluye la concreción en los aspectos de detalle.

En segundo lugar, a la expansividad material de los Estatutos se oponen determinados límites cualitativos. Precisamente aquellos que definen toda la diferencia de concepto, naturaleza y cometido que media entre la Constitución y los Estatutos, como son cuantos delimitan los ámbitos inconfundibles del poder constituyente, por un lado, y de los poderes constituidos, por otro. En particular, los que afectan a la definición de las categorías y conceptos constitucionales, entre ellos la definición de la competencia de la competencia que como acto de soberanía sólo corresponde a la Constitución, inaccesibles tales límites a cualquier legislador y sólo al alcance de la función interpretativa de este Tribunal Constitucional (STC 76/1983, de 5 de agosto, passim). Son éstas, en cualquier caso, consideraciones de principio que habremos de concretar con el debido detalle al enjuiciar cada uno de los preceptos impugnados, determinando entonces la verdadera medida del grado de colaboración constitucionalmente necesaria y admisible por parte del legislador estatuyente en la tarea de la interpretación constitucional característica de una sociedad democrática.

7.Las concretas impugnaciones de los recurrentes comienzan con las de los siguientes párrafos del preámbulo del Estatuto:

?El autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución así como en los derechos históricos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat?.

?El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad?.

La referencia última al ?ejercicio del derecho inalienable de Cataluña al autogobierno?.

El fundamento impugnatorio alegado por los recurrentes se ha consignado en el antecedente 15 de esta Sentencia, recogiéndose en los que le siguen las posiciones del Abogado del Estado (antecedente 16), del Gobierno de la Generalitat (antecedente 17) y del Parlamento de Cataluña (antecedente 18).

Los Diputados recurrentes basan su impugnación en una premisa abiertamente discutida por las otras partes procesales, cual es la de la idoneidad misma del Preámbulo para constituirse en objeto de un recurso de inconstitucionalidad. Ciertamente hemos repetido desde la STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 2, que un ?preámbulo no tiene valor normativo?, siendo por ello innecesario, y hasta incorrecto, hacerlo objeto de ?una declaración de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva? de una Sentencia de este Tribunal (ibid.). Esa carencia de valor normativo tiene como consecuencia, en efecto, que, como afirmamos en la STC 116/1999, de 17 de junio, FJ 2, los preámbulos ?no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad (SSTC 36/1981, fundamento jurídico 7; 150/1990, fundamento jurídico 2; 212/1996, fundamento jurídico 15; y 173/1998, fundamento jurídico 4)?. Ahora bien, carencia de valor normativo no equivale a carencia de valor jurídico, del mismo modo que la imposibilidad de erigirse en objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad no supone que los preámbulos sean inaccesibles a un pronunciamiento de nuestra jurisdicción en tanto que posible objeto accesorio de un proceso referido principalmente a una disposición normativa. De hecho, en la propia STC 36/1981 hicimos una declaración expresa sobre el valor interpretativo del preámbulo entonces examinado, bien que proclamándola en la fundamentación jurídica y sin llevarla formalmente al fallo.

Nuestro proceder en la citada STC 36/1981 es consecuencia de la naturaleza jurídica de los preámbulos y exposiciones de las leyes, que, sin prescribir efectos jurídicamente obligados y carecer, por ello, del valor preceptivo propio de las normas de Derecho, tienen un valor jurídicamente cualificado como pauta de interpretación de tales normas. Su destinatario es, pues, el intérprete del Derecho antes que el obligado a una conducta que, por definición, el preámbulo no puede imponer. El valor jurídico de los preámbulos de las leyes se agota, por tanto, en su cualificada condición como criterio hermenéutico. Toda vez que, por tratarse de la expresión de las razones en las que el propio legislador fundamenta el sentido de su acción legislativa y expone los objetivos a los que pretende que dicha acción se ordene, constituye un elemento singularmente relevante para la determinación del sentido de la voluntad legislativa, y, por ello, para la adecuada interpretación de la norma legislada.

En lo que hace al preámbulo de un Estatuto de Autonomía, es evidente que su condición de interpretación cualificada nunca podrá imponerse a la que, con carácter privativo y excluyente y con verdadero alcance normativo, sólo puede predicarse de la autoridad interpretativa de este Tribunal, es decir, a su condición de intérprete supremo de la Constitución y, con ella, de todas las leyes en su contraste con la Norma fundamental como condición para el enjuiciamiento de su validez. Por ello, siendo los fundamentos jurídicos de nuestras resoluciones el locus para las razones de la interpretación que en cada caso justifica el decisum sobre la validez de la norma enjuiciada, es obvio que sólo ahí ha de buscarse el juicio de constitucionalidad que nos merezca la interpretación cualificada pretendida por el legislador para la norma que juzgamos.

En lo que aquí importa, los párrafos del preámbulo del Estatuto de Cataluña cuestionados por los recurrentes lo son por referirse a conceptos y categorías que, proyectadas después a lo largo del articulado, pretenden para el Estatuto, a su juicio, un fundamento y un alcance incompatibles con su condición de norma subordinada a la Constitución. Tales conceptos y categorías son los ?derechos históricos?, la ?nación? y la ?ciudadanía?, todos ellos formalizados, efectivamente, en diversos preceptos del Estatuto que en conexión con aquéllos también han sido objeto de una impugnación expresa. Ha de ser, por tanto, al hilo del enjuiciamiento de tales preceptos cuando nos pronunciemos también sobre la interpretación de los mismos que eventualmente cupiera deducir de los referidos párrafos del preámbulo y cuando, en consecuencia, de concluir que dicha interpretación es constitucionalmente inadmisible, privemos al preámbulo, en ese punto, del valor jurídico que le es característico, esto es, de su condición de interpretación cualificada.

8.En tanto que proyección normativa de las afirmaciones del preámbulo controvertidas por los recurrentes, comenzaremos el enjuiciamiento de los preceptos del título preliminar impugnados con el examen de los arts. 2.4, 5, 7 y 8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC), ocupándonos después de los restantes artículos comprendidos en el título preliminar y también recurridos, esto es, de los arts. 3.1, 6 (apartados 1, 2, 3 y 5) y 11 EAC.

Los motivos alegados por los recurrentes contra la constitucionalidad de aquel primer conjunto de preceptos y las razones aducidas de contrario por las demás partes procesales se han expuesto en los antecedentes 19, 21, 26 y 27. La cuestión de fondo se resume en el fundamento del Estatuto, que para los recurrentes nunca podría ser, como se desprende, en su opinión, de los preceptos recurridos interpretados a la luz del preámbulo, ni la nación, el pueblo o los ciudadanos catalanes, ni tampoco los derechos históricos invocados por el Estatuto, sino sólo y exclusivamente la Constitución misma, cuyo fundamento es la Nación española, indivisible y única.

No puede ocultarse que la utilización de términos tan conceptualmente comprometidos como son los de nación y pueblo o la referencia a los derechos históricos en el contexto de la invocación de los fundamentos sobre los que se asienta el Ordenamiento en su conjunto o algunos de sus sectores puede dar lugar a equívocos y controversias en el orden propio de la razón política. El nuestro, sin embargo, es sólo el orden de la razón en Derecho; más precisamente, de la razón jurídico-constitucional, terreno en el que la voluntad constituyente formalizada en la Constitución no deja lugar a dudas sobre el origen y fundamento del orden constituido todo, ni admite más controversia que la que, ordenada en Derecho, ha de resolver, con carácter definitivo, este Tribunal Constitucional.

Que los Estatutos de Autonomía, como cualesquiera otras normas del Ordenamiento español, tienen su fundamento jurídico en la Constitución Española es cuestión tan elemental y de principio que no admite discusión. Ni la discuten quienes son parte en este proceso ni, en particular, la cuestiona el Estatuto impugnado, cuya integración en el Ordenamiento se ha verificado estrictamente por los cauces preceptuados en la Constitución misma, proclamando en su art. 1 que ?Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica?. Declaración que, en términos constitucionalmente impecables, predica de Cataluña cuantos atributos la constituyen en parte integrante del Estado fundado en la Constitución: una nacionalidad constituida como Comunidad Autónoma y cuya norma institucional básica es su propio Estatuto de Autonomía. Conceptos y categorías, por tanto, de cuño rigurosamente constitucional en tanto que creados y definidos por el Derecho positivizado en la Constitución Española.

La inequívoca declaración de principio expresada en el art. 1 EAC, esto es, la constitución de Cataluña como sujeto de Derecho ?de acuerdo con la Constitución? y con una norma, el Estatuto de Autonomía, que le está subordinada, implica naturalmente la asunción del entero universo jurídico creado por la Constitución, único en el que la Comunidad Autónoma de Cataluña encuentra, en Derecho, su sentido. En particular, supone la obviedad de que su Estatuto de Autonomía, fundamentado en la Constitución Española, hace suyo, por lógica derivación, el fundamento propio que la Constitución proclama para sí, esto es, ?la indisoluble unidad de la Nación española? (art. 2 CE), al tiempo que reconoce al pueblo español como titular de la soberanía nacional (art. 1.2 CE) cuya voluntad se formaliza en los preceptos positivos emanados del poder constituyente. Por ello, en fin, el único sentido que cabe atribuir a la referencia del preámbulo del Estatuto al ?derecho inalienable de Cataluña al autogobierno? es el de la afirmación de que tal derecho no es sino el que el art. 2 CE ?reconoce y garantiza? a las ?nacionalidades y regiones? que integran aquélla. Derecho constitucional, por tanto, y, en virtud de esa cualidad, inalienable, esto es, indisponible para los poderes constituidos, y sólo al alcance del poder de revisión constitucional.

En virtud del entendimiento antes expresado ha de ser desestimada la impugnación de la expresión ?derecho inalienable de Cataluña al autogobierno? contenida en el preámbulo del Estatuto.

9.Sentado lo anterior, no puede haber equívoco en la proclamación efectuada por el art. 2.4 EAC de que ?[l]os poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña?, pues es obvio que, conforme al propio art. 1 EAC, la Comunidad Autónoma de Cataluña trae causa en Derecho de la Constitución Española y, con ella, de la soberanía nacional proclamada en el art. 1.2 CE, en cuyo ejercicio, su titular, el pueblo español, se ha dado una Constitución que se dice y quiere fundada en la unidad de la Nación española. Por el contrario, el sentido que cabalmente merece el art. 2.4 EAC viene dado por su clara vocación prescriptiva del principio democrático como pauta para el ejercicio de los poderes de la Generalitat, que el precepto sujeta expresamente a la Constitución -sobre la que se erige un Estado democrático (art. 1.1 CE)- y al Estatuto. No se trata, por tanto, en el contexto del art. 2 del Estatuto, de recabar para la Generalitat de Cataluña un fundamento distinto del expresado en el art. 1 EAC, sino de hacer de la legitimación democrática el principio que ha de regir el ejercicio por la Comunidad Autónoma de los poderes que el Estatuto de Autonomía le confiere desde la Constitución. El pueblo de Cataluña no es, por tanto, en el art. 2.4 EAC, sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional cuyo ejercicio ha permitido la instauración de la Constitución de la que trae causa el Estatuto que ha de regir como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma de Cataluña. El pueblo de Cataluña comprende así el conjunto de los ciudadanos españoles que han de ser destinatarios de las normas, disposiciones y actos en que se traduzca el ejercicio del poder público constituido en Generalitat de Cataluña. Justamente por ser destinatarios de los mandatos de ese poder público, el principio constitucional democrático impone que también participen, por los cauces constitucional y estatutariamente previstos, en la formación de la voluntad de los poderes de la Generalitat. Tal es el designio que justifica la expresión ?pueblo de Cataluña? en el art. 2.4 EAC, por entero distinta, conceptualmente, de la que se significa en nuestro Ordenamiento con la expresión ?pueblo español?, único titular de la soberanía nacional que está en el origen de la Constitución y de cuantas normas derivan de ella su validez.

Así entendido ha de desestimarse la impugnación del art. 2.4 EAC.

10.De acuerdo con el art. 5 EAC ?[e]l autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artículo 2, la disposición transitoria segunda y otros preceptos de la Constitución?, lo que, a juicio de los recurrentes, supone recabar para el Estatuto de Autonomía una facultad de actualización de los derechos históricos y, con ella, de asunción de competencias por los cauces que la Constitución ha reservado a los territorios forales en su disposición adicional primera.

El art. 5 EAC sería manifiestamente inconstitucional si pretendiera para el Estatuto de Autonomía un fundamento ajeno a la Constitución, aun cuando fuera añadido al que ésta le dispensa. Sin embargo, el enunciado íntegro del artículo permite descartar esa interpretación, así como la de que con él se hayan querido traer a colación para la Comunidad Autónoma de Cataluña los derechos históricos a los que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución. Tanto los derechos históricos como las instituciones seculares y la tradición jurídica de Cataluña invocados por el precepto son únicamente aquellos ?de los que deriva el reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat?, según concluye el propio art. 5 EAC. Se trata, pues, de derechos históricos en un sentido bien distinto del que corresponde a los derechos de los territorios forales a que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución. Y ello porque se refieren a derechos y tradiciones de Derecho privado o, en el ámbito del Derecho público, al derecho que la disposición transitoria segunda de la Constitución ha querido atribuir a los territorios que en el pasado hubieran plebiscitado Estatutos de autonomía en orden a facilitarles su constitución como Comunidades Autónomas a través de un procedimiento específico. Con ese limitado alcance, por completo diferente al que la Constitución ha reconocido a los derechos de los territorios forales de la disposición adicional primera, el art. 5 EAC anticipa el elenco de competencias que, de acuerdo con la Constitución, atribuye a la Comunidad Autónoma en el ámbito de la lengua, de la cultura y de la educación y hace explícitas las razones que justifican el concreto sistema institucional en el que se organiza la Generalitat de Cataluña.

Sólo de manera impropia podría entenderse que tales derechos históricos son también, jurídicamente, fundamento del autogobierno de Cataluña, pues en su expresado alcance constitucional únicamente pueden explicar la asunción estatutaria de determinadas competencias en el marco de la Constitución, pero nunca el fundamento de la existencia en Derecho de la Comunidad Autónoma de Cataluña y de su derecho constitucional al autogobierno. Los derechos, instituciones y tradiciones aludidos en el precepto, lejos de fundamentar en sentido propio el autogobierno de Cataluña, derivan su relevancia constitucional del hecho de su asunción por la Constitución y, desde ella, fundamentan, en términos constitucionales, el sistema institucional y competencial instaurado con el Estatuto de Autonomía.

En definitiva, el art. 5 EAC no es contrario a la Constitución interpretado en el sentido de que su inciso ?en los derechos históricos del pueblo catalán? no remite al contenido de la disposición adicional primera de la Constitución ni es fundamento jurídico propio del autogobierno de Cataluña al margen de la Constitución misma, y así se dispondrá en el fallo.

En los mismos términos ha de entenderse la afirmación del preámbulo de que ?[e]l autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución así como en los derechos históricos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat?.

11.El art. 7 EAC atribuye ?la condición política de catalanes o ciudadanos de Cataluña [a] los ciudadanos españoles que tienen vecindad administrativa en Cataluña?. Los Diputados recurrentes sostienen que los conceptos de ?ciudadanía? y ?ciudadano?, también utilizados en los arts. 6.2 y 11.2 EAC, sólo pueden predicarse de los españoles en tanto que únicos titulares de la soberanía nacional. Sin necesidad de reiterar las razones expuestas al pronunciarnos sobre la constitucionalidad del art. 2.4 EAC, baste decir ahora que llevarían razón los recurrentes si la ciudadanía catalana a la que se refiere el art. 7 EAC (y con él los arts. 6.2 y 11.2 EAC) pretendiera oponerse a la ciudadanía española, ofreciéndose como una condición distinta y predicada de un sujeto ajeno al pueblo español del art. 1.2 CE y titular entonces de alguna suerte de poder soberano de imposible reconducción al ejercido por el poder constituyente cuya voluntad se ha formalizado en la Constitución Española.

Por el contrario, el art. 7 EAC se limita a determinar el ámbito subjetivo de proyección del poder de autogobierno constituido con el Estatuto de Autonomía en el marco de la Constitución. Y lo hace calificando como catalanes a los ciudadanos españoles vecinos de Cataluña, de lo que con claridad se desprende que la ciudadanía catalana no es sino una especie del género ?ciudadanía española?, a la que no puede ontológicamente contradecir. Todo ello sin perjuicio de que, en el sentido del art. 7 EAC, esto es, entendidos como el conjunto de los individuos en quienes concurren unas circunstancias jurídicas que permiten cualificarlos como destinatarios primeros de los derechos y deberes instaurados con el Estatuto de Autonomía, los ciudadanos de Cataluña no pueden confundirse con el pueblo soberano concebido como ?la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fundamento de la Constitución y del Ordenamiento? (STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10), siendo claro que las causas determinantes de una condición jurídica -sea la de elector, como en el supuesto de la STC 12/2008, sea, como ahora, la de ciudadano de Cataluña- ?no afectan [?] a esta unidad ideal, sino al conjunto de quienes, como ciudadanos, están sometidos al Ordenamiento español y no tienen, en cuanto tales, más derechos que los que la Constitución les garantiza, con el contenido que, asegurado un mínimo constitucional indisponible, determine el legislador constituido? (STC 12/2008, loc. cit.), se trate, según los casos, del legislador estatal o del autonómico.

Por lo expuesto, ha de ser desestimada la impugnación del art. 7 EAC, así como la de las referencias a los ciudadanos de Cataluña contenidas en los arts. 6.2 y 11.2 EAC.

12.El art. 8 EAC es objeto de impugnación por calificar como ?nacionales? los símbolos de Cataluña relacionados en los distintos apartados del precepto. A juicio de los recurrentes, el calificativo remite de manera inequívoca a la nación catalana, incompatible, por contradictoria de su unidad e indivisibilidad, con la Nación española sobre la que se fundamenta la Constitución de acuerdo con el art. 2 CE. Tal remisión se vería confirmada, en opinión de los recurrentes, por la declaración incluida en el preámbulo acerca de la condición nacional de Cataluña proclamada en su momento por el Parlamento catalán.

Es preciso convenir con el Abogado del Estado y con el Parlamento y la Generalitat de Cataluña en que el término ?nación? es extraordinariamente proteico en razón de los muy distintos contextos en los que acostumbra a desenvolverse como una categoría conceptual perfectamente acabada y definida, dotada en cada uno de ellos de un significado propio e intransferible. De la nación puede, en efecto, hablarse como una realidad cultural, histórica, lingüística, sociológica y hasta religiosa. Pero la nación que aquí importa es única y exclusivamente la nación en sentido jurídico-constitucional. Y en ese específico sentido la Constitución no conoce otra que la Nación española, con cuya mención arranca su preámbulo, en la que la Constitución se fundamenta (art. 2 CE) y con la que se cualifica expresamente la soberanía que, ejercida por el pueblo español como su único titular reconocido (art. 1.2), se ha manifestado como voluntad constituyente en los preceptos positivos de la Constitución Española.

En el contexto del Estado democrático instaurado por la Constitución, es obvio que, como tenemos reiterado, caben cuantas ideas quieran defenderse sin recurrir a la infracción de los procedimientos instaurados por el Ordenamiento para la formación de la voluntad general expresada en las leyes (por todas, STC 48/2003, de 12 de marzo). Y cabe, en particular, la defensa de concepciones ideológicas que, basadas en un determinado entendimiento de la realidad social, cultural y política, pretendan para una determinada colectividad la condición de comunidad nacional, incluso como principio desde el que procurar la conformación de una voluntad constitucionalmente legitimada para, mediando la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, traducir ese entendimiento en una realidad jurídica. En tanto, sin embargo, ello no ocurra, las normas del Ordenamiento no pueden desconocer ni inducir al equívoco en punto a la ?indisoluble unidad de la Nación española? proclamada en el art. 2 CE, pues en ningún caso pueden reclamar para sí otra legitimidad que la que resulta de la Constitución proclamada por la voluntad de esa Nación, ni pueden tampoco, al amparo de una polisemia por completo irrelevante en el contexto jurídico-constitucional que para este Tribunal es el único que debe atender, referir el término ?nación? a otro sujeto que no sea el pueblo titular de la soberanía.

La referencia del art. 8 EAC a los símbolos nacionales de Cataluña podría inducir a esa indebida confusión si pretendieran extraerse de la mención del preámbulo a determinada declaración del Parlamento de Cataluña sobre la nación catalana unas consecuencias jurídico constitucionales contradictorias con el sentido preciso del art. 2 CE en punto a la sola y exclusiva relevancia constitucional de la Nación española. Sin embargo, cabe interpretar, de acuerdo con la Constitución, que con la calificación como ?nacionales? de los símbolos de Cataluña se predica únicamente su condición de símbolos de una nacionalidad constituida como Comunidad Autónoma en ejercicio del derecho que reconoce y garantiza el art. 2 CE, pues así expresamente se proclama en el art. 1 EAC y se reitera en el art. 8 EAC. Se trata, en suma, de los símbolos propios de una nacionalidad, sin pretensión, por ello, de competencia o contradicción con los símbolos de la Nación española.

En atención al sentido terminante del art. 2 CE ha de quedar, pues, desprovista de alcance jurídico interpretativo la referida mención del preámbulo a la realidad nacional de Cataluña y a la declaración del Parlamento de Cataluña sobre la nación catalana, sin perjuicio de que en cualquier contexto que no sea el jurídico-constitucional la autorepresentación de una colectividad como una realidad nacional en sentido ideológico, histórico o cultural tenga plena cabida en el Ordenamiento democrático como expresión de una idea perfectamente legítima.

Por todo ello, los términos ?nación? y ?realidad nacional? referidos a Cataluña, utilizados en el preámbulo, carecen de eficacia jurídica interpretativa, lo que dada la especial significación de un preámbulo estatutario así se dispondrá en el fallo; y el término ?nacionales? del art. 8.1 EAC es conforme con la Constitución interpretado en el sentido de que dicho término está exclusivamente referido, en su significado y utilización, a los símbolos de Cataluña, ?definida como nacionalidad? (art. 1 EAC) e integrada en la ?indisoluble unidad de la nación española? como establece el art. 2 CE, y así se dispondrá en el fallo.

13.El art. 3.1 EAC prescribe que ?[l]as relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en el principio de la lealtad institucional mutua y se rigen por el principio general según el cual la Generalitat es Estado, por el principio de autonomía, por el de bilateralidad y también por el de multilateralidad?. Su impugnación obedece a una razón de principio, pues los recurrentes sostienen que en este precepto se sientan las bases de lo que a lo largo del articulado del Estatuto se traducirá en un modelo de relación de la Comunidad Autónoma con el Estado que sitúa a aquélla en una posición de igualdad respecto de éste. Concretamente se discute la constitucionalidad del denominado ?principio de bilateralidad?, oponiendo las demás partes procesales que tal principio es uno entre varios y que de su conjunto no se desprende el modelo de relación deducido por los Diputados recurrentes. Las razones de unos y otros se han sintetizado en el antecedente 20 de esta Sentencia.

Toda vez que las partes coinciden en trasladar el debate de esta particular cuestión de fondo al examen de la impugnación de los preceptos incluidos en el título V del Estatuto (?De las relaciones institucionales de la Generalitat?), será entonces cuando nos pronunciemos sobre la constitucionalidad del modelo de relación entre el Estado y la Generalitat que resulta de su específica y concreta articulación normativa. Con todo, hemos de enjuiciar aquí el art. 3.1 EAC, concluyendo que, en su estricta literalidad, y hecha abstracción de las consecuencias que a su amparo, y en términos ya normativos, se materialicen en los artículos del título V también recurridos, el precepto en cuestión no merece censura alguna de inconstitucionalidad.

El art. 3.1 EAC se limita a disponer que las relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en una serie de principios constitucionalmente inobjetables. Como principio general se proclama el de que ?la Generalitat es Estado?, afirmación indiscutible por cuanto, en efecto, el Estado, en su acepción más amplia, esto es, como Estado español erigido por la Constitución Española, comprende a todas las Comunidades Autónomas en las que aquél territorialmente se organiza (por todas, STC 12/1985, de 30 de enero, FJ 3) y no únicamente al que con mayor propiedad ha de denominarse ?Estado central?, con el que el Estado español no se confunde en absoluto, sino que lo incluye para formar, en unión de las Comunidades Autónomas, el Estado en su conjunto. No en vano el art. 152.1 CE atribuye a los Presidentes de Comunidades Autónomas como la de Cataluña la representación ordinaria del Estado en su territorio, pues la Generalitat es, con perfecta propiedad, Estado; y con igual título, en el ámbito de sus respectivas competencias, que el ?Estado central?, como concepto en el que sólo se comprenden las instituciones centrales o generales del Estado, con exclusión de las instituciones autonómicas.

La ambigüedad del término ?Estado? que acaba de recordarse está, sin duda, en la base del equívoco a que puede dar lugar el art. 3.1 EAC, pues es evidente que con el principio de que ?la Generalitat es Estado? no pueden regirse las relaciones de la Generalitat con ese mismo Estado con el que se identifica y confunde en tanto que elemento constitutivo y necesario del mismo, sino que forzosamente el Estado con cuya relación se trata es sólo el llamado ?Estado central?. El art. 3.1 EAC, en definitiva, adquiere sentido cabal como precepto referido a las relaciones entre dos partes del Estado español: la Generalitat de Cataluña y las instituciones centrales del Estado.

Partiendo del presupuesto de que el Estatuto de Autonomía, en tanto que norma institucional básica de la Generalitat de Cataluña aprobada por medio de una Ley Orgánica, no es una sede normativa inadecuada para la proclamación de los principios que han de inspirar el régimen de esa relación entre el Estado central y las instituciones propias de la Comunidad Autónoma catalana, ha de afirmarse, sin embargo, que, más allá de esos principios, la concreta articulación normativa de ese régimen ha de responder a exigencias estructurales de orden constitucional que, como el principio de cooperación de cada Comunidad Autónoma con el Estado y de todos ellos entre sí, es evidente que sólo pueden deducirse de la Constitución misma y, en consecuencia, de la jurisdicción que la interpreta, es decir, de este Tribunal Constitucional. En cualquier caso, y por lo que ahora importa, es constitucionalmente pacífico que el art. 3.1 EAC disponga que la Generalitat se relaciona con el Estado central sobre la base, entre otros, del principio de bilateralidad, pues con ello sólo se significa que, siendo una y otro ?Estado español?, su posición respectiva vendrá impuesta en cada caso por lo que resulte del sistema constitucional de distribución de competencias. Obviamente, la traslación del principio de bilateralidad a la relación de la Generalitat con el Estado español sería constitucionalmente imposible, pues la parte sólo puede relacionarse con el todo en términos de integración y no de alteridad.

Ahora bien, incluso en la única relación posible, la de la Generalitat con el Estado ?central? o ?general?, dicha relación, amén de no ser excluyente de la multilateralidad, como el propio precepto impugnado reconoce, no cabe entenderla como expresiva de una relación entre entes políticos en situación de igualdad, capaces de negociar entre sí en tal condición, pues, como este Tribunal ha constatado desde sus primeros pronunciamientos, el Estado siempre ostenta una posición de superioridad respecto de las Comunidades Autónomas (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). De acuerdo con ello el principio de bilateralidad sólo puede proyectarse en el ámbito de las relaciones entre órganos como una manifestación del principio general de cooperación, implícito en nuestra organización territorial del Estado (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9).

Con el entendimiento antes expuesto, ha de ser desestimada la impugnación del art. 3.1 EAC.

14.En los antecedentes 23, 24, 25 y 26 se han recogido las posiciones de las partes en relación con el art. 6 EAC, cuyos apartados 1, 2, 3 y 5 han sido también impugnados. Ello no obstante, y como han coincidido en observar el Abogado del Estado y el Parlamento y la Generalitat de Cataluña, la ausencia de una fundamentación impugnatoria expresa respecto de los apartados 3 y 5 del art. 6 EAC ha de excusar cualquier pronunciamiento sobre ellos de nuestra parte. El objeto de enjuiciamiento queda así contraído a dos cuestiones: de un lado, la condición del catalán como lengua propia de Cataluña con las consecuencias que a ello anuda el art. 6.1 EAC; de otro, el deber de conocimiento del catalán establecido en el art. 6.2 EAC.

a) Hemos de centrarnos aquí en las señaladas cuestiones de principio y remitir al enjuiciamiento de otros preceptos, específicamente al examen de los contenidos en los arts. 33 a 36, 50.4 y 5, 102 y 147.1 a) EAC, el concreto régimen lingüístico establecido por el Estatuto. Comenzando por la cuestión relativa al carácter propio de la lengua catalana y a las consecuencias que de ello resultan, es enteramente pacífico para las partes, como no podía ser menos, que el Estatuto de Autonomía de Cataluña es la norma competente para atribuir al catalán la condición jurídica de lengua oficial en esa Comunidad Autónoma (art. 3.2 CE), compartida con el castellano como lengua oficial del Estado (art. 3.1 CE). Como dijimos en la STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 2, ?[a]unque la Constitución no define, sino que da por supuesto lo que sea una lengua oficial, la regulación que hace de la materia permite afirmar que es oficial una lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos (sin perjuicio de que en ámbitos específicos, como el procesal, y a efectos concretos, como evitar la indefensión, las Leyes y los tratados internacionales permitan también la utilización de lenguas no oficiales por los que desconozcan las oficiales). Ello implica que el castellano es medio de comunicación normal de los poderes públicos y ante ellos en el conjunto del Estado español. En virtud de lo dicho, al añadir el núm. 2 del mismo art. 3 que las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, se sigue asimismo, que la consecuente cooficialidad lo es con respecto a todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sin exclusión de los órganos dependientes de la Administración central y de otras instituciones estatales en sentido estricto, siendo, por tanto, el criterio delimitador de la oficialidad del castellano y de la cooficialidad de otras lenguas españolas el territorio, independientemente del carácter estatal (en sentido estricto), autonómico o local de los distintos poderes públicos.?

La definición del catalán como ?la lengua propia de Cataluña? no puede suponer un desequilibrio del régimen constitucional de la cooficialidad de ambas lenguas en perjuicio del castellano. Si con la expresión ?lengua propia? quiere significarse, como alega el Abogado del Estado, que el catalán es lengua peculiar o privativa de Cataluña, por contraste con el castellano, lengua compartida con todas las Comunidades Autónomas, la dicción del art. 6.1 EAC es inobjetable. Si de ello, por el contrario, pretende deducirse que únicamente el catalán es lengua de uso normal y preferente del poder público, siquiera sea sólo del poder público autonómico, se estaría contradiciendo una de las características constitucionalmente definidoras de la oficialidad lingüística, cual es, según acabamos de recordar con la cita de la STC 82/1986, que las lenguas oficiales constituyen ?medio normal de comunicación en y entre [los poderes públicos] y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos?. Toda lengua oficial es, por tanto -también allí donde comparte esa cualidad con otra lengua española-, lengua de uso normal por y ante el poder público. También, en consecuencia, lo es el castellano por y ante las Administraciones públicas catalanas, que, como el poder público estatal en Cataluña, no pueden tener preferencia por ninguna de las dos lenguas oficiales.

Ahora bien, ha de repararse en que la declaración de la oficialidad del catalán se contiene en el art. 6.2 EAC, siendo de tal declaración de donde resultan los efectos que, en cuanto al régimen propio de las lenguas oficiales, hemos dicho que se desprenden de la Constitución misma. Siendo evidente que el Estatuto no puede pretender la contradicción de esas consecuencias, no cabe sino entender que con el art. 6.1 EAC el legislador del Estatuto sólo ha querido ceñirse a aquel cometido que la Constitución reserva, con carácter exclusivo, a los Estatutos de Autonomía, esto es a la cualificación de una lengua como oficial en la ?respectiva? Comunidad Autónoma, según quiere el art. 3.2 CE. En efecto, el art. 3.2 CE no permite que los Estatutos de Autonomía proclamen la oficialidad de cualquier lengua española distinta del castellano, del mismo modo que el art. 143.1 CE condiciona el derecho a la autonomía a la concurrencia de una serie de características que permitan la identificación en los territorios que lo ejercitan de una cierta ?entidad regional histórica?. La lengua española dist

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,

Ha decidido

Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad planteado por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular contra la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y, en consecuencia,

Declarar que

1º Carecen de eficacia jurídica interpretativa las referencias del preámbulo del Estatuto de Cataluña a 'Cataluña como nación' y a 'la realidad nacional de Cataluña'.

2º Son inconstitucionales y, por lo tanto, nulos: la expresión 'y preferente' del apartado 1 del art. 6; el apartado 4 del art. 76; el inciso 'con carácter exclusivo' del apartado 1 del art. 78; el art. 97; los apartados 2, letras a), b), c), d) y e), y 3 del art. 98; los incisos 'y con la participación del Consejo de Justicia de Cataluña' de los apartados 5 y 6 del art. 95; el inciso 'por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que lo preside, y' del apartado 1 del art. 99; el apartado 1 del art. 100; el inciso 'o al Consejo de Justicia de Cataluña' del apartado 1 y el apartado 2 del art. 101; el inciso 'como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto' del art. 111; el inciso 'los principios, reglas y estándares mínimos que establezcan' del apartado 2 del art. 120; el inciso 'los principios, reglas y estándares mínimos fijados en' del apartado 2 del art. 126; el inciso 'siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar' del apartado 3 del art. 206; y el inciso 'puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales e' del apartado 2 del art. 218.

3º No son inconstitucionales, siempre que se interpreten en los términos establecidos en el correspondiente fundamento jurídico que se indica, los siguientes preceptos: el art. 5 (FJ 10); el apartado 2 del art. 6 [FJ 14 b)]; el apartado 1 del art. 8 (FJ 12); el apartado 5 del art. 33 (FJ 21); el art. 34 (FJ 22); el apartado 1 y el primer enunciado del apartado 2 del art. 35 (FJ 24); el apartado 5 del art. 50 (FJ 23); el art. 90 (FJ 40); los apartados 3 y 4 del art. 91 (FJ 41); el apartado 2 del art. 95 (FJ 44); el art. 110 (FJ 59); el art. 112 (FJ 61); el art. 122 (FJ 69); el apartado 3 del art. 127 (FJ 73); el art. 129 (FJ 76); el art. 138 (FJ 83); el apartado 3 del art. 174 (FJ 111); el art. 180 (FJ 113); el apartado 1 del art.183 (FJ 115); el apartado 5 del art. 206 (FJ 134); los apartados 1 y 2, letras a), b) y d) del art. 210 (FJ 135); el apartado 1, letra d), del art. 222 y el apartado 1, letra i), del art. 223 (FJ 147); el apartado 1 de la disposición adicional tercera (FJ 138); y las disposiciones adicionales octava, novena y décima (FJ 137).

4º Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.

Dada en Madrid, a veintiocho de junio de dos mil diez.

Votos particulares

1.Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas respecto de la Sentencia de fecha 28 de junio de 2010, dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045- 2006.

En ejercicio de la facultad establecida en el art. 90.2 LOTC formulo mi Voto particular discrepante de la Sentencia de Pleno, expresando de partida mi respeto personal hacia mis compañeros Magistrados, cuyo voto ha constituido el soporte fundamentador de aquélla.

1. Creo que no se comprendería la actitud personal que este Voto trata de reflejar sin una previa explicación de cómo entiendo el cometido del Tribunal Constitucional, y en relación con él mi propia función como Magistrado del mismo.

Siempre he creído que el Tribunal Constitucional es estrictamente un Tribunal de Derecho, y en tal sentido me ha producido siempre un especial rechazo intelectual la tesis de los que aceptan desde instancias doctrinales ajenas al Tribunal, paladina o vergonzantemente, su caracterización como institución jurídico- política. Mi fe en la efectividad de la Constitución como norma me lleva directamente a la convicción de que la garantía última de tal efectividad tiene su clave precisamente en el Tribunal Constitucional, siempre que éste se conciba como un auténtico Tribunal; esto es, como Tribunal de Derecho. Y para serlo, creo que es elemento constitutivo de su esencia institucional el de estar ?sometido sólo a la Constitución y a la presente Ley Orgánica? (art. 1 de la LOTC); pero, por supuesto, sometido a ellas.

Ese rasgo de esencial sumisión del Tribunal Constitucional a la Constitución y a la LOTC no se atenúa por la caracterización de aquél como ?intérprete supremo de la Constitución? (art. 1 LOTC), que, a mi juicio, en modo alguno atribuye al Tribunal un espacio de disponibilidad de la norma sometida a su enjuiciamiento, que llegue al punto de permitirle reconfigurarla, sino que simplemente marca la jerarquía de sus juicios respecto del resto de los demás posibles intérpretes de la Constitución; pero en todo caso sin introducir en su relación de sumisión a la Constitución ningún factor de laxitud.

Esta concepción del Tribunal Constitucional como de Tribunal estrictamente de Derecho no supone una ingenua ignorancia del contorno político de su actuación.

Es indiscutible que toda ley es el precipitado de una determinada opción política, y que en la misma medida la eventual declaración de inconstitucionalidad de una ley es susceptible de generar consecuencias políticas de entidad diversa según los casos. Pero los planos de lo político y de lo jurídico creo que son perfectamente diferenciables para el Tribunal.

La prudencia para no inmiscuirse como árbitro de opciones políticas, y la limitación institucional de su cometido en exclusiva al enjuiciamiento jurídico-constitucional de las normas, debe ir unida a la conciencia del alto papel que el Tribunal tiene constitucionalmente atribuido de garante de la efectividad de la Constitución como norma, de la primacía de la Constitución (art. 27.1 LOTC), que es tanto como decir del Estado de Derecho, sabiéndose supraordenado en su función jurisdiccional a todos los poderes del Estado, en cuyo papel no deben tener cabida ni la arrogancia institucional ni la pusilanimidad.

Ese cometido estrictamente jurídico no se debe alterar, entiendo, por el hecho de que el objeto del recurso de inconstitucionalidad lo sea un Estatuto de Autonomía, pues, pese a la indudable singularidad de tal tipo de norma (en cuanto ?norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma? -art. 147.1 CE-, lo que en modo alguno equivale a una especie de Constitución de cada una de ellas, cualesquiera que sean los respetables sentimientos políticos depositados en los mismos), también a ellos se extiende la jurisdicción el Tribunal [arts. 161.1 a) CE, 10.1 b) y 27.1 y 2 a) LOTC] en cuanto normas infraconstitucionales que son, susceptibles por tanto de un enjuiciamiento jurídico de conformidad o disconformidad (art. 27.1 LOTC) con la Constitución, respecto de los que el Tribunal Constitucional, cuando sea llamado a ello por los legitimados para la interposición del recurso de inconstitucionalidad [arts. 162.1 a) CE y 32.1 LOTC], también debe garantizar ?la primacía de la Constitución? (art. 27.1 LOTC), que lo es de todo el Estado en su unidad y de cada uno de los entes territoriales en que se organiza, entre ellos las Comunidades Autónomas, (art. 137 CE).

No veo razón para que el especial compromiso del Tribunal de garantizar la primacía de la Constitución deba admitir atenuación de ningún género respecto a los Estatutos de Autonomía, (ni siquiera de los elaborados por el cauce del art. 151.2 CE), que (explícita o implícitamente) pretenda sustentarse en la singular significación política de la opción democrática que los mismos reflejan, como ejercicio del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE), pues también el ejercicio de ese derecho está sometido a los límites jurídicos de la Constitución, que este Tribunal está llamado a controlar.

Mi concepción rigurosamente jurídica de la función del Tribunal no creo que pueda tacharse de impeditiva o retardataria de la normal evolución constitucional, necesaria para acomodar la Constitución a las exigencias de los cambios sociales y políticos, pues para ello la propia Constitución regula los cauces y titulares de las iniciativas de reforma, cuyo papel el Tribunal no puede interferir. Es más, si a pretexto de una concepción evolutiva de las categorías constitucionales el Tribunal eludiese la declaración de inconstitucionalidad de normas contrarias a la Constitución, expresivas de opciones políticas que no tienen cabida en ella, dándoles interpretaciones que alteren su sentido, pienso que pudiera generarse el riesgo de una interferencia indeseable del Tribunal en la dinámica política, que tal vez, a partir de una clarificadora declaración de inconstitucionalidad, posibilitaría que esas opciones, si tuviesen suficiente sustento democrático, se recondujesen en términos de impecable lealtad constitucional a planteamientos diáfanos de correcta reforma constitucional y no a intentos espurios de reforma encubierta.

2. En línea con la concepción que he dejado expuesta se sitúa mi propia visión del alcance posible de la técnica de las interpretaciones conformes, que en la Sentencia de la que discrepo se usa, a mi juicio, en términos desmedidos.

Dicha técnica, que parte de un respetable principio de conservación de la Ley, en modo alguno puede justificar una autoatribuida facultad del Tribunal Constitucional de reconfigurar la Ley que juzga, recreándola; lo que, en mi criterio, implica invadir el espacio lógico de la potestad legislativa, atribuida por la Constitución a las Cortes Generales como representantes del pueblo español (art. 66 CE).

Por amplio que sea el campo de ejercicio de la función jurisdiccional, atribuida por la LOTC al Tribunal Constitucional, al conferirle (art. 1 LOTC) la condición de ?intérprete supremo de la Constitución?, no creo que pueda llegar al extremo de convertir lo que debe ser función jurisdiccional, (como tal sometida a la Constitución, por singular que sea la jurisdicción constitucional), en función de creación de la norma enjuiciada, o de recreación de la misma, que tanto da.

El uso de la técnica de la interpretación conforme, en cuanto instrumento de la conservación de la Ley al servicio de un principio democrático, a mi juicio, no puede desembocar, (so pena de lesionar ese mismo principio democrático, que debe estar en su base), en el efecto de que la Ley interpretada por el Tribunal con esa técnica pierda su propia identidad, de modo que tras su enjuiciamiento pueda llegar a ser una Ley distinta.

Salvar la constitucionalidad de una Ley recurrida, negando lo que la misma dice, sobre la base de hacerla decir lo que no dice, más que un error, supone, a mi juicio, simultáneamente un modo de abdicación de la estricta función jurisdiccional y de ejercicio de una potestad constitucional que al Tribunal no le corresponde.

Por ello este Tribunal, en su doctrina más tradicional, ha sido especialmente riguroso al fijar los límites de la técnica de la interpretación conforme. Y así, ha establecido como límite el del respeto del tenor literal de los preceptos enjuiciados (SSTC 222/1992, de 11 de diciembre, FJ 2 y 238/2007, de 12 de julio, FJ 2), que impide ignorar o desfigurar el sentido de enunciados legales meridianos (SSTC 22/1985, de 15 de febrero, FJ 5 y 24/2004, de 24 de febrero, FJ 6), pues no es admisible una reconstrucción del mandato normativo (SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 4 y 24/2004, de 24 de febrero, FJ 6), manipulando los enunciados legales, lo que supondría una usurpación por este Tribunal de funciones que corresponden al legislador (SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11; 96/1996, de 30 de mayo, FJ 22; 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 13; 194/2000, de 19 de julio, FJ 4; 184/2003, de 23 de octubre, FJ 7; 24/2004, de 24 de febrero, FJ 6; 183/2005, de 26 de mayo, FJ 5 y 235/2007, de 7 de noviembre, FJ 7).

No se me oculta que toda la jurisprudencia aludida se ha pronunciado en recursos que no tenían por objeto la impugnación de Estatutos de Autonomía; pero no creo que la especial singularidad de éstos justifique una distensión en el respeto de los límites que en dicha jurisprudencia se proclaman.

El principio de conservación de la Ley, al que sirve la técnica de la interpretación conforme, no creo que tenga que experimentar una modulación intensificadora que pueda implicar un recorte de la potestad, constitucionalmente conferida al Tribunal, de enjuiciar la conformidad o disconformidad con la Constitución (art. 27.1 LOTC) de los Estatutos de Autonomía sometidos a su control.

Por muy alta que sea la función constitucional de los Estatutos de Autonomía como ?norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma? (art. 147.1 CE), no puede olvidarse que debe serlo ?dentro de los términos de la presente Constitución? (art. 147.1 CE). Por ello, en la tesitura de elaborar el juicio de conformidad o disconformidad a la Constitución de los preceptos de Estatutos de Autonomía objeto de recursos de inconstitucionalidad, la función enjuiciadora del Tribunal no veo que deba experimentar ningún cambio significativo, ni que el margen de la interpretación conforme deba ser mayor.

Es más, si teóricamente pudiese suscitarse la duda de que el exceso en la técnica de la interpretación conforme pudiera suponer una arrogación por el Tribunal de una potestad de creación de la Ley que no le corresponde, a mi juicio, la prudencia en el ejercicio de la propia función por parte del Tribunal para evitar ese reproche, aconsejaría, precisamente por estricto respeto a la función constitucional que a los Estatutos de Autonomía corresponde (art. 147.1 CE), en vez de la ampliación del ámbito admisible de utilización de tal técnica, su ejercicio más restringido. Si no cabe en general la recreación de la Ley por el Tribunal Constitucional, menos creo que pueda caber tal recreación cuando de un Estatuto de Autonomía se trata.

Por otra parte, la técnica de la interpretación conforme, en cuanto alternativa a la pura declaración de constitucionalidad o inconstitucionalidad, no puede caer en el riesgo de la inseguridad jurídica, con lesión en tal caso del art. 9.3 CE, lo que pudiera acaecer si la interpretación de la Ley, en su caso proclamada, adoleciera de falta de claridad y precisión, dejando márgenes abiertos para una eventual interpretación de la interpretación.

Finalmente, en el uso aconsejable de la técnica de la interpretación conforme de la Ley, no puede perderse de vista que la Ley tiene por destinatario a la ciudadanía, y que por ello su interpretación debe poder ser inteligible por sus destinatarios.

Una interpretación de la Ley que pudiera resultar esotérica para un ciudadano culto, aunque no jurista, y que pretendiera justificarse en claves inasequibles a ese teórico ciudadano, no creo que pueda servir ni a la potenciación de la auctoritas del Tribunal, ni a la de la confianza de los ciudadanos en su Constitución.

3. Las razones de mi distanciamiento de la Sentencia, en una síntesis globalizada de las mismas, tienen que ver principalmente con lo que estimo como:

a) El carácter contradictorio e incoherente de su discurso, que en múltiples ocasiones parte de presupuestos argumentales que puedo compartir sin reservas; pero que conducen, no obstante, a lo que, a mi juicio, son consecuencias incompatibles con esos presupuestos.

b) El uso inadecuado de la técnica de la interpretación conforme, que, a mi juicio, incurre en los excesos a que me refería en el apartado 2 de este Voto, lo que genera el riesgo de que a nuestra Sentencia pueda hacérsele el reproche de que rehace el Estatuto enjuiciado en puntos nucleares del mismo, transformándolo en otro, para salvar su constitucionalidad.

c) El dispar resultado a que conduce el uso de la interpretación conforme, que en unos casos se lleva al fallo y en otros no, sin razón, para mí, apreciable.

En realidad el número de las interpretaciones conformes establecidas a lo largo de la Sentencia excede con mucho de las recogidas en el fallo: unas veces partiendo de interpretaciones que el Tribunal da por sentadas en el enjuiciamiento de preceptos discutidos, que no son propiamente las únicas posibles, ni las más claras; y en otras afirmando explícitamente que la interpretación que se proclama debe ser la procedente, y que así entendido el precepto, o con expresión similar, debe desestimarse el recurso, lo que constituye de por sí una típica formulación de una interpretación conforme. Esto último ocurre en los FFJJ 8, 9, 13, 21, 114 y 143, respectivamente, en relación con el enjuiciamiento del pasaje del preámbulo referido al ?derecho inalienable de Cataluña al autogobierno?, y con el de los arts. 2.4, 3.1, 33.3 y 4, 102.1 y 122.1 b), así como en el FJ 64 respecto de la locución ?en todo caso?, incluida en los arts. 117.1; 118.1 y 2; 120.1, 2 y 3; 121.1 y 2; 123; 125.1 y 4; 127.1 y 2; 131.3; 132.1; 133.1 y 4; 135.1; 139.1; 140.5 y 7; 147.1; 149.3; 151; 152.4; 154.2; 155.1; 166.1, 2 y 3; 170.1 y 172.2, y a los que el propio FJ 64 alude. Ello implica que en realidad todos esos preceptos han sido objeto de interpretación conforme, que no comprendo porqué no se ha llevado al fallo

d) La concepción, explícita o subyacente, acerca del contenido posible de los Estatutos de Autonomía en sentido, para mí, inaceptablemente expansivo, e incompatible con mi propia visión más restrictiva del mismo, (que tengo expresada en mi Voto particular a la STC 247/2007, de 12 de diciembre - ?Boletín Oficial del Estado? núm. 13, de 15 de enero de 2008-, al que desde aquí me remito), en función de la cual rechazo que un Estatuto de Autonomía pueda incluir declaraciones de derechos y deberes de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma sin más consideración que la de tales, (no así de los ligados a la regulación de órganos o instituciones de la Comunidad), ni contener en ninguna medida regulaciones afectantes a órganos o instituciones del Estado, o a participaciones en ellos, ni a competencias exclusivas del Estado. Tal discrepancia es de singular proyección sobre las respuestas dadas a las impugnaciones de múltiples preceptos de los títulos I, II, III, IV y V del Estatuto.

e) Mi distinta visión, tanto del hecho de que el Estatuto invada áreas constitucionalmente reservadas a otras leyes orgánicas, como de las consecuencias de esa invasión, lo que tiene especial proyección respecto de las reservas constitucionales a la LOPJ, LOFCA y Ley Orgánica de las distintas modalidades de referéndum.

f) Mi propia distinta apreciación del contenido material de ciertos preceptos en su relación directa con la Constitución.

En varias ocasiones, según se verá después, en mi juicio sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad se suman consideraciones formales y materiales relacionadas con los reproches genéricos que se acaban de enunciar.

En todo caso me interesa dejar claro en relación con ulteriores razonamientos referibles a las observaciones que he dejado expuestas en el apartado b) anterior, que en la medida en que las interpretaciones conformes, a que individualizadamente me referiré más adelante, suponen en realidad interpretaciones de las que en la doctrina se califican como interpretaciones conformes de rechazo (esto es, el rechazo de otras interpretaciones de los preceptos impugnados que no sean la proclamada en la Sentencia), mi Voto en absoluto puede ser entendido como cuestionamiento de lo que en la interpretación proclamada puedo calificar como su área de rechazo, que, por el contrario, mi Voto vendrá a reforzar. Mi discrepancia en estos casos tiene que ver con el hecho de que la norma, aunque con otra interpretación distinta de la que, a mi juicio, le es propia, pueda continuar en el ordenamiento jurídico, en vez de ser expulsada de él mediante su declaración de inconstitucionalidad. Una solución tal, a mi juicio, abre un espacio preocupante de inseguridad jurídica, de apertura a la interpretación de la interpretación.

4. Abordando ya en concreto las argumentaciones de la Sentencia con las que se enjuician los diversos contenidos del Estatuto recurridos, y siguiendo su propio orden sistemático, me refiero a los relativos al preámbulo y título preliminar, a los que se dedican los FFJJ 7 a 15 inclusive.

En mi personal apreciación considero que la lectura del Estatuto impugnado, en el marco de la argumentación utilizada para impugnarlo, permite constatar que existe un contenido perfectamente discernible de problematicidad, de carácter esencial, centrado en la consideración jurídico-constitucional de Cataluña como nación, contenido global integrado por distintos elementos que guardan entre sí una perfecta armonía de sentido, que se localizan fundamentalmente, aunque no sólo, en el preámbulo y en el título preliminar, y que se proyectan luego en múltiples preceptos de títulos ulteriores, cuyo prístino significado guarda una indudable conexión sistemática con ese núcleo inicial.

La singular transcendencia constitucional que supone como fenómeno jurídico el que una norma infraconstitucional (tal es un Estatuto de Autonomía; otra cosa sería una posible reforma constitucional respetuosa con las exigencias de la Constitución a tal respecto), pueda establecer los elementos normativos de sustento de una tal configuración jurídica; esto es, de la posibilidad de creación en España, o reconocimiento en el actual marco de la Constitución, de una nación distinta de la española, única e indivisible, y fundamento de la Constitución (art. 2 CE), exige, a mi juicio, afrontar de partida dicho fenómeno en su globalidad, para dar una respuesta inequívoca, coherente con el mismo.

Esa concepción de globalidad y su congrua respuesta, como primer paso en el discurso, debe ir seguida de inmediato del análisis de si los diferentes preceptos cuestionados tienen en sí mismos entidad para, integrados en el conjunto global citado, sustentar la configuración jurídica de Cataluña como nación. Y caso de que pudiera ser así, emitir con inequívoca precisión el correspondiente fallo de constitucionalidad o inconstitucionalidad de dichos preceptos.

5. Cuando en el preámbulo de una norma de la significación que constitucionalmente se atribuye a un Estatuto de Autonomía (como se hace en el recurrido en los pasajes impugnados) se proclama que el autogobierno de Cataluña, además de en la Constitución, se fundamenta ?en los derechos históricos del pueblo catalán?; se afirma que el Parlamento de Cataluña ? ha definido ? a Cataluña como nación?; y se enfatiza ?el derecho inalienable de Cataluña al autogobierno?; y cuando luego ya en su parte preceptiva se dispone (art. 2.4) que ?los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña?; se define (art. 3) un marco político de ?las relaciones de la Generalitat con el Estado? (art. 3.1), que entre otros, se rigen por los principios de que la Generalitat es Estado y por el de bilateralidad (art. 3.2); se establece (art. 5) que ?el autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán?, a parte de otros elementos; se atribuye a la lengua catalana (art. 6), no ya la caracterización de lengua propia de Cataluña, sino la condición en singular de la lengua de uso preferente en los ámbitos públicos que se indican, y respecto de la que se impone además para todos los ciudadanos de Cataluña el deber de conocerla; y se califican como nacionales los símbolos propios de la Comunidad Autónoma (art. 8.1), me parece que sería cerrar los ojos a la realidad no advertir que, en efecto, se está configurando el fenómeno global referido.

Por mi parte así lo entiendo, y echo de menos en la Sentencia una respuesta más directamente ajustada a esa percepción, en la que sin equívoco alguno se afirme, (como yo aquí lo hago) que la concepción jurídica de Cataluña como nación es directamente contraria al art. 2 CE (cuya primacía este Tribunal debe garantizar - art. 27.1 LOTC-); ello sin perjuicio de que, en la medida en que pudiera corresponder a un sentimiento social suficientemente compartido, y representar una opción política indiscutiblemente respetable, pueda, en su caso, pretender, como cauce de realización, el de la iniciativa de reforma de la Constitución, prevista en el art. 166 de ésta.

Creo que la Sentencia no responde al problema que he referido con la precisión aconsejable. Y ello, tanto por la misma sistematización del tratamiento del análisis del preámbulo, en la que se demora, en mi criterio, inconvenientemente el juicio sobre el mismo, con lo que se devalúa su transcendencia, como en el uso forzado de la técnica de la interpretación conforme, y sus resultados, en el juicio sobre los distintos preceptos recurridos del título preliminar.

6. Si se proclama, como se hace en la Sentencia (FJ 7), (lo que plenamente comparto), el valor jurídico de los preámbulos como pauta de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo preceptivo de las leyes, me parece que el orden lógico aconsejable es que el análisis de la clave de interpretación preceda al de las norma sobre las que esa clave pueda proyectarse. Por ello no puedo compartir el orden de análisis establecido en el FJ 7 de la Sentencia, párrafo final, y seguido en los ulteriores.

En el juicio sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un precepto (cuando sobre el particular puede suscitarse una duda), creo que el paso inicial indispensable, de carácter meramente lógico- jurídico que no todavía de ponderación constitucional de su validez, debe consistir en determinar su sentido normativo. Y es ahí, en esa operación puramente lógica de la interpretación, donde creo que puede, y debe, operar como clave de interpretación el preámbulo del texto legal en el que el precepto se inserta. Por ello estimo que el análisis de la conformidad a la Constitución de la clave hermenéutica a utilizar debe preceder al uso de dicha clave; pues en el caso de que la misma se considere contraria a la Constitución, el sentido normativo del precepto que pudiera establecerse en función de dicha clave resultaría ya de partida descalificado y excluido.

Posponer el juicio sobre la clave de interpretación al del precepto respecto del que, en su caso, pudiera proyectarse, supone, a mi juicio, no sólo invertir el orden lógico aconsejable, sino realizar una operación intelectual rigurosamente inútil.

Si la fijación del sentido del precepto y el enjuiciamiento de su validez constitucional se han llevado a cabo directamente sin la utilización de la clave hermenéutica que puede suponer el preámbulo, carece ya de justificación lógica que una clave de interpretación, que en realidad no se ha utilizado, sea sometida a análisis o a decisión jurídicos.

Por ello me resulta relativamente equívoco por insuficiente afirmar que unos pasajes del preámbulo puedan carecer de eficacia interpretativa, si no se ha dicho antes de modo terminante que tales pasajes son contrarios a la Constitución. Precisamente porque los pasajes en cuestión son contrarios a la Constitución es por lo que carecen de eficacia jurídica interpretativa. Tal carencia no es adecuado deducirla, saltando sobre esos pasajes, de la interpretación de unos concretos preceptos, y como consecuencia de ella, sino que, a mi juicio, según acabo de sostener, debe ser razonada mediante el examen directo (y anticipado a los preceptos) de los pasajes preambulares cuestionados.

En definitiva creo que en este caso (y más dado el alto voltaje conceptual de los pasajes cuestionados del Estatuto recurrido) la Sentencia debiera haber analizado el preámbulo antes de los preceptos recurridos, para decidir si dichos pasajes, el mensaje que en ellos se enuncia, tiene o no cabida en la Constitución.

7. Procediendo por mi parte con esa pauta sistemática, considero que, cuando en el primero de los pasajes aludidos se dice que ?el autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución así como en los derechos del pueblo catalán que, en el marco de aquéllos, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat?, se está afirmando una doble idea. Por una parte, la atribución a ?los derechos del pueblo catalán? de una función fundamentadora del autogobierno de Cataluña, de similar entidad (eso supone, a mi juicio, el uso de la locución ?así como?) a la de la Constitución, de modo que al autogobierno de Cataluña se le asigna un fundamento dual, uno de ellos ajeno a la Constitución (?los derechos del pueblo catalán?) y otro la Constitución. Y por otra, además se está haciendo referencia a un ente político unitario (?pueblo catalán?) con aptitud como tal para ser titular de unos derechos cuyo origen es ajeno a la Constitución.

Tanto la una como la otra idea contenidas en el párrafo las considero contrarias a la Constitución, según la cual, a mi juicio, es ésta el único fundamento jurídico de todos los poderes del Estado y de las unidades infraestatales (aunque en cuanto a éstas pueda afirmarse además, derivativamente, como fundamento de los poderes de los entes autonómicos el Estatuto de Autonomía), que, como partes de un todo, se integran en la superior unidad de España (arts. 1 y 2 CE), en la que el titular único de la soberanía es el pueblo español (art. 1.2 CE), al que, en estrictos términos jurídicos, no puede contraponerse ningún otro pueblo como sujeto unitario titular de derechos de significación fundamentadora de un autogobierno.

El segundo de los pasajes recurridos (?El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución española, en su artículo segundo reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad?) incluye varias ideas de diversa significación. De ellas, la afirmación de que el Parlamento, al proceder como lo hizo, recogía el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, implica un dato de pura constatación sociológica, en cuya exactitud o inexactitud no es posible entrar, bastando con aceptar, respetándolo, que así lo entendió el Parlamento como representante de los ciudadanos de Cataluña.

Lo fundamental del párrafo empero consiste en las afirmaciones de que el Parlamento de Cataluña ha definido a Cataluña como nación, y la de que la Constitución, en su artículo 2, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad.

En cuanto a la primera es indiscutible en cuanto constatación de un hecho histórico, y así lo acredita la lectura de los trabajos parlamentarios para la elaboración del Estatuto. Pero su realidad histórica no empece para la calificación de tal hecho como contrario a la Constitución, pues en el marco de ésta y de su artículo 2 (?indivisible unidad de la Nación española?) la definición referida resulta incompatible con ese precepto, y es directamente contraria a él.

En cuanto a la imputación al artículo 2 de la Constitución española de que ?reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad?, basta la lectura del precepto, en el que no se hace referencia alguna a Cataluña, (aunque no pueda negarse con un mínimo de realismo que implícitamente se la tuviera en consideración, y no sólo a ella), para comprobar que ese reconocimiento individualizado no existe.

En cualquier caso, si en el referido artículo 2 se utilizan como categorías conceptuales diferentes las de nación, nacionalidad y región (lo que no creo que pueda discutirse), no es, a mi juicio, aceptable imputar a dicho artículo que, al referirse a uno de los entes que en él se diferencian (?nacionalidad?), se le está reconociendo como realidad la que le corresponde a otro (?nación?). Nacional es el adjetivo calificativo correspondiente al sustantivo nación, y si jurídicamente se diferencian en el art. 2 CE, como entes distintos, los de nación (única) y nacionalidades (varias), no es posible, sin lesión de la lógica jurídica, aplicar ese adjetivo calificativo a una realidad sustantiva diferente de la nación, ni menos proclamar (como se hace en el preámbulo en el pasaje cuestionado) que es precisamente el artículo 2 de la Constitución el que realiza el reconocimiento de Cataluña como realidad nacional.

Creo por ello que la afirmación cuestionada, a parte de jurídicamente inexacta, es contraria al artículo 2 de la Constitución, en el que pretende centrar su asidero.

El último pasaje cuestionado (la referencia última del preámbulo al ?ejercicio del derecho inalienable de Cataluña al autogobierno?) resulta más impreciso en su significado que los anteriores.

La Sentencia, siguiendo la pauta sistemática marcada en el FJ 7 in fine, que ya he objetado, aborda su tratamiento, casi apodíctico, en el FJ 8 in fine, para decir en definitiva que el pasaje se refiere a un ?derecho constitucional?, por tanto, y, en virtud de esa cualidad, inalienable, esto es, indisponible para los poderes constituidos.

Debo reconocer que es una salida inteligente de interpretación conforme, que, no obstante, no me resulta totalmente convincente.

Para llegar a esa conclusión el Fundamento Jurídico citado parte de lo dispuesto en el art. 1 del Estatuto, e interpreta, en definitiva, el pasaje preambular en función de ese artículo. Se invierte así, a mi juicio, inconvenientemente el orden de análisis según el criterio personal que ya he expuesto.

El pasaje que nos ocupa tiene como contexto inmediato los restantes pasajes del preámbulo analizados, y es en relación con ellos, y no con el art. 1 del Estatuto, como debe desentrañarse su alcance. Hay así bases lógicas apreciables para poder atribuir al pasaje el sentido que los recurrentes le atribuyen. Ahora bien, sólo si fuese inequívoco que cuando se alude al ?derecho inalienable de Cataluña al autogobierno? se estuviese necesariamente refiriendo a los antes proclamados ?derechos históricos del pueblo catalán? en cuanto fundamento del autogobierno de Cataluña junto con la Constitución, puesto que respecto de ese fundamento complementario de la Constitución me he pronunciado afirmando que contradice la Constitución, ese juicio descalificador debiera extenderlo al actual pasaje. No obstante, no puede entenderse que esa conexión, posible, sea rigurosamente necesaria. Y habida cuenta de que en ese mismo contexto inmediato también se afirma que ?el autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución?, no puede rechazarse la conexión del ejercicio del derecho al autogobierno de Cataluña con esa proclamada fundamentación del mismo en la Constitución; esto es, es posible, en términos estrictamente jurídicos, aceptar que el pasaje cuestionado puede tener el sentido que ahora se acaba de indicar, aunque se haya rechazado previamente, por contrario a la Constitución, el otro. Esa solución creo que es, en definitiva, la conclusión a la que llega la Sentencia, y que no tengo inconveniente en compartir en este punto. Todo ello en el bien entendido de que la inalienabilidad del derecho proclamado en la Constitución, no implica un imperativo para la Constitución, sino que es un efecto de la misma, supeditado a su propia vigencia.

8. No puedo compartir la interpretación del art. 2.4 que hace la Sentencia en el FJ 9, ni el juicio final sobre el mismo.

El precepto tiene, a mi modo de ver, dos contenidos perfectamente diferenciables, de los cuales sólo uno es el problemático, el alusivo a que ?los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña?, no siéndolo sin embargo el otro, cuya constitucionalidad me parece incuestionable (?y se ejercen de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y en la Constitución?).

Frente a la tesis mayoritaria considero que en el plano lógico-jurídico de la interpretación, (previo para mí, como he dejado dicho antes, al de su valoración constitucional), son los párrafos del preámbulo que antes he analizado, y no el art. 1 del Estatuto (en que se apoya la argumentación de la Sentencia), la clave de la interpretación del precepto; y en función de dicha clave la referencia al pueblo de Cataluña, como fuente de los poderes de la Generalitat, cobra su sentido de los párrafos del preámbulo alusivos al pueblo catalán y a la definición de Cataluña como nación, que antes he considerado contrarios a la Constitución. Es más, este precepto lo considero como básico en esa rechazable configuración jurídica. Por ello, a mi juicio, el concreto contenido del art. 2.4, a que me estoy refiriendo, creo que es inconstitucional y nulo, y que la Sentencia, al no declararlo así, está devaluando el significado normativo del precepto, transformándolo en otro distinto para salvar su validez constitucional.

La Sentencia, con un razonamiento ciertamente hábil, acude al art. 1 del Estatuto para fijar el sentido del contenido problemático del 2.4. Pero tal modo de razonar no me resulta convincente, pues el contenido preceptivo del art. 1, susceptible de conexión sistemática con el art. 2.4 (?ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto?), tiene que ver con el contenido no problemático del art. 2.4 (el alusivo al ejercicio de los poderes de la Generalitat), mas no con el alusivo a la fuente de los poderes. Fuente o fundamento de los poderes y marco de ejercicio de los mismos son conceptos perfectamente diferenciables, que el razonamiento de la Sentencia, a mi juicio, confunde.

En todo caso, aun tratando de situarme en la propia lógica argumental de la Sentencia, me parece que con ella lo que se hace es una inequívoca interpretación conforme del precepto; y no comprendo la razón de que, siendo así, y dada la transcendencia jurídica que indudablemente es atribuible al precepto, no se lleve tal interpretación conforme al fallo.

9. Desde mi expuesta afirmación de la necesidad de afrontar como fenómeno global el de la configuración de Cataluña como nación y su sustento en los preceptos concretamente impugnados no me resulta compartible (como ya he indicado antes a propósito del análisis del preámbulo) el que en la sistematización de la Sentencia el enjuiciamiento del art. 3.1 se posponga hasta el FJ 13. Con tal sistemática se difumina, a mi juicio, el significado del precepto en el conjunto global referido, que resulta sin embargo más claro, si se atiende al propio orden sistemático de los preceptos en el Estatuto.

Me parece que no es indiferente como dato normativo el que inmediatamente después de la definición de la Generalitat y de la determinación de la fuente de sus poderes, y bajo la rúbrica muy expresiva de ?marco político?, se establezcan los principios rectores de las relaciones de la Generalitat con el Estado.

El hecho de la misma presencia en el texto estatutario de un precepto como el que nos ocupa (que, en una consideración ordinamental, se singulariza por no tener paralelo ni en los Estatutos de Autonomía anteriores al impugnado ni en los que le han seguido) es de por sí un factor digno de consideración a la hora de intentar comprender su misma utilidad normativa. No es aventurado pensar que, si un precepto tal se incluye en un texto estatutario, no es para decir lo que sin él debería en todo caso considerarse ínsito en el ordenamiento, sino para introducir un elemento de ordenación novedoso.

Desde esta óptica, que es la que personalmente considero aconsejable, la relación del precepto con los pasajes del preámbulo analizado, y con los arts. 2.4, 5, 6 y 8.1, permite constar la existencia de un conjunto global de elementos varios, objetivamente significativos en cuanto potenciales bases jurídicas de sustento de la configuración nacional de Cataluña. Y en ese conjunto normativo, (que creo que es el contexto adecuado a la hora de establecer el sentido del precepto, como paso previo para un ulterior juicio de constitucionalidad), son detectables contenidos indudablemente problemáticos, que la Sentencia analiza con una sutileza argumental no exenta de un cierto carácter evasivo.

El significado jurídico atribuible a la rúbrica del precepto (?marco político?), no tanto como preceptivo; pero sí como clave interpretativa, y el mismo énfasis en la enunciación de ?las relaciones de la Generalitat con el Estado? y de los principios en que se fundamentan, establece la base para apreciar, sin violencia interpretativa alguna, como sentido normativo del precepto, el de que se está aludiendo a las relaciones entre dos entes de similar entidad política (?marco político? como rúbrica del precepto, no se olvide), al menos en un plano cualitativo. El que ese sentido del precepto pueda no ser constitucional (que es la línea de razonamiento de la Sentencia), no es argumento válido para negar de partida el posible sentido normativo aludido, para eludir, atribuyéndole otro, un juicio más preciso o inequívoco sobre su constitucionalidad.

La enunciación como principio de que ?la Generalitat es Estado? (descartada por carente de utilidad normativa la interpretación de que se trata de la pura afirmación de que la Generalitat es parte del Estado) sólo tiene sentido si es que se trata de afirmar una condición estatal de la Generalitat no reconducible a la del Estado español, aunque tal afirmación no se haga con paladina claridad sino con una equivocidad que no obstante no puede considerarse inadvertida. Dicho sentido se sitúa en línea contextual con los pasajes analizados del preámbulo y con los arts. 2.4 y 5 del título preliminar, y por tanto es merecedor de la misma calificación atribuible a esos otros preceptos; esto es, la declaración de inconstitucionalidad.

Y otro tanto, y por razones similares de interpretación contextual, puede decirse del principio de bilateralidad, cuya inclusión en el precepto entiendo que alude a un tipo de relación entre entes de similar entidad.

Ha de concluirse así en la inconstitucionalidad del art. 3.1 EAC.

En cualquier caso me resulta inexplicable que lo que en el texto de la Sentencia supone una inequívoca interpretación conforme, no haya llevado a la correspondiente traslación de la misma al fallo, en coherencia con lo que se hace con otras, de mucho menor calado institucional.

10. Por lo que hace al art. 5 creo que la argumentación de la Sentencia concerniente a él es una de las más ilustrativas de la técnica que he rechazado al principio de este Voto, consistente en el uso de la interpretación conforme, para rehacer un precepto, transformándolo en otro, y así, en su nueva reformulación, poder declarar su constitucionalidad.

Cuando el FJ 10 dice respecto al art. 5 que ?sería manifiestamente inconstitucional si pretendiera para el Estatuto de Autonomía un fundamento ajeno a la Constitución, aun cuando fuera añadido al que ésta dispensa?, en realidad lo que se hace al enjuiciar la constitucionalidad del precepto es encubrir en el modo potencial lo que debería decirse en presente de indicativo,. Lo que el precepto dice en sus literales términos (y más en el contexto sistemático de tan reiterada cita), es precisamente lo que la Sentencia niega, y precisamente porque eso es lo que dice, el precepto es inconstitucional y nulo.

La deriva argumental de la Sentencia hacia la disposición adicional primera de la Constitución, me parece inadecuada, pues la razón de la inconstitucionalidad radica, no en una hipotética pretensión de equiparación del régimen de los invocados derechos históricos de Cataluña al de los derechos históricos de los territorios forales, equiparación que, en su caso, fuera preciso negar, sino en que los derechos históricos de Cataluña (junto con ?sus instituciones seculares y la tradición jurídica catalana?) se erigen en fundamento del autogobierno de Cataluña, reproduciendo en el precepto (y por tanto en una norma de indudable carácter dispositivo) lo que se decía en el preámbulo. En la sintaxis del precepto el adverbio ?también? carece del referente gramatical que, en su caso, justificase su uso. Pero la incorrección gramatical no supone ausencia de sentido jurídico, que puede buscarse, sin ninguna violencia interpretativa, fuera del precepto, y encontrarse en el primero de los pasajes analizados antes en el apartado 7 de este Voto, cuya incompatibilidad con la Constitución razoné allí. Esa función jurídica de fundamento del autogobierno de Cataluña constituye el centro de gravedad del precepto, y resulta contraria a la Constitución, pues a partir de ella el fundamento de todos los poderes de las Comunidades Autónomas, integradas en la unidad del Estado, en modo alguno puede situarse (ni aun en un orden complementario) fuera de la Constitución misma en derechos o realidades precedentes a ella.

La inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 5 del Estatuto me parecen, frente a la opción interpretativa de la Sentencia, insalvables.

Y de nuevo aquí, situándome en la propia lógica de la Sentencia, me parece inexplicable que si en el párrafo final se vuelve sobre el pasaje del preámbulo alusivo a los derechos históricos, estableciendo para ellos la interpretación conforme adecuada, la misma no haya repercutido en el contenido del fallo.

11. Las mismas razones que expuse en el apartado 9 de este Voto para apartarme del orden sistemático seguido en la Sentencia para el análisis del art. 3.1, me valen ahora para hacer lo propio en el análisis del art. 6, que la Sentencia demora hasta el FJ 14, con lo que, a mi juicio, se diluye un dato valioso en la determinación del sentido del precepto, que creo poder deducir de la colocación sistemática del art. 6 en el título preliminar en inmediata continuidad con preceptos tan significativos como los que le preceden, y que junto con ellos, e iluminados todos con la luz que fluye de los pasajes del preámbulo de tan reiterada cita, componen el conjunto global problemático al que me referí en el apartado 4 de este Voto.

Es indudable que la lengua, a parte de su incuestionable valor como elemento entrañable de la propia identidad de una determinada comunidad de ciudadanos, y como tal merecedora de la protección establecida en el art. 3 de la Constitución, (en función de cuyo valor constituye sin duda uno de los elementos implícitamente considerados en el art. 2 CE de diferenciación entre nacionalidades y regiones), se utiliza en ocasiones como instrumento de construcción nacional, stricto sensu; esto es, como base para reivindicar la condición jurídica de nación para la Comunidad que la habla. Es precisamente en la línea de separación entre una y otra funciones posibles de la lengua en donde, a mi juicio, debe situarse en este caso el centro de gravedad de las dificultades que suscita el art. 6 del Estatuto en su encuadramiento constitucional, si no se olvida el contexto antes referido de dicho artículo.

Comparto la interpretación que da la Sentencia [FJ 14 a)] del sentido normativo del concepto de lengua propia, así como las afirmaciones, para mí muy importantes, de que ?la definición del catalán como la lengua propia de Cataluña no puede suponer un desequilibrio del régimen de la cooficialidad de ambas lenguas en perjuicio del castellano?, y de que ?toda lengua oficial es por tanto -también allí donde comparte esa cualidad con otra lengua española-, lengua de uso normal por y ante el poder público. También en consecuencia, lo es el castellano por y ante las Administraciones públicas catalanas, que, como el poder público estatal en Cataluña, no puede tener preferencia por ninguna de las dos lenguas oficiales?. Por eso comparto plenamente la declaración de inconstitucionalidad del inciso ?y preferente? del art. 6.1.

Mi distanciamiento de la Sentencia en este punto se contrae exclusivamente al hecho de que, incoherentemente a mi juicio, la declaración de inconstitucionalidad no se haya extendido al artículo determinado singular ?la?, empleado dos veces en el mismo apartado 1 del art. 6, pues considero que el empleo de ese artículo tiene una virtualidad excluyente de otras lenguas en el papel que, por el significado gramatical de dicho artículo, se le asigna al catalán (?la lengua de uso normal y preferente??; ?la lengua normalmente utilizada??). No es, evidentemente, lo mismo decir que ?el catalán es lengua de uso normal?, y que es ?lengua normalmente utilizada? (lo que me resultaría incontrovertible), que decir que es ?la lengua??, etc.

El uso del artículo determinado sitúa fuera del ámbito de la normalidad el uso posible de otras lenguas. Y por eso la misma inconstitucionalidad atribuida en la Sentencia al inciso ?y preferente? debe extenderse, a mi juicio, al artículo determinado ?la?. Si no se hace así, puede producirse una situación de inseguridad jurídica, al erradicarse del ordenamiento jurídico un contenido normativo que, sin embargo, podría entenderse que se mantiene en él sobre la base de otros elementos verbales no excluidos (el artículo ?la?). En otros términos, se deja imprudentemente abierto un margen para la interpretación de la interpretación.

Creo que para poder sostener, con la contundencia con que se hace en el FJ 14 a) in fine, que ?el catalán ha de ser, por tanto, lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza, pero no la única que goce de tal condición, predicable con igual título del castellano en tanto que lengua asimismo oficial en Cataluña?; y que ?hemos de dejar sentado en nuestra argumentación que, como principio, el castellano no puede dejar de ser también lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza?, (afirmaciones que plenamente comparto), es preciso asentar dichas afirmaciones en la eliminación, no sólo del inciso ?y preferente?; sino del artículo determinado ?la? en los dos incisos en que se usa.

En cuanto a la imposición del deber de conocimiento del catalán a los ?ciudadanos de Cataluña?, mi distanciamiento de la Sentencia es total.

El enjuiciamiento de ese deber, contenido en el FJ 14 b), adolece, a mi parecer, una vez más, del rechazable uso de la técnica de negar el sentido jurídico del precepto, dándole uno diferente del que permiten sus términos literales, para así salvar su constitucionalidad en una interpretación conforme.

La Sentencia en el pasaje indicado hace un planteamiento inicial adecuado del problema, cuando, después de afirmar que ?la imposición estatutaria del deber de conocimiento del catalán (art. 6.2) debe resolverse partiendo de la base de que 'tal deber no viene impuesto por la Constitución y no es inherente a la cooficialidad'?, se dice que ?lo que importa es, sin embargo, si la inexistencia de un deber constitucional de conocimiento de las lenguas españolas oficiales distintas del castellano supone la prohibición de que tal deber se imponga en un Estatuto de Autonomía o, por el contrario, es esa una opción abierta al legislador estatuyente y por la que puede legítimamente optarse?. Pero creo que la argumentación de la Sentencia se pierde inmediatamente después en una digresión, para mí, inaceptable por distorsionadora, cuando se afirma que ?el deber constitucional de conocimiento del castellano ? es en realidad el contrapunto de la facultad del poder público de utilizarla como medio de comunicación normal con los ciudadanos sin que éstos puedan exigirle la utilización de otra?.

Considero que la afirmación que queda transcrita es gravemente errónea. Para mí es distorsionador de partida decir que el deber constitucional de que se trata sea contrapunto de algo. El deber referido lo es, sin más, porque la Constitución lo dice. No veo razón para el uso de la idea de contrapunto de nada; y menos, que éste pueda serlo de una proclamada ?facultad del poder público? de utilizar el castellano ?como medio de comunicación normal con los ciudadanos?. Para el poder público el uso de la lengua oficial en la comunicación con los ciudadanos en modo alguno puede ser, a mi juicio, una facultad sino un deber.

La idea de correlación entre deber del ciudadano y el derecho o facultad del poder público ni es, para mí, aceptable, ni creo que tenga nada que ver con el correcto planteamiento del problema a que antes me referí.

La respuesta adecuada la encuentro, sin embargo, en la afirmación, enunciada más adelante (como se hace en otras ocasiones) en modo condicional, de que ?el art. 6.2 sería inconstitucional y nulo en su pretensión de imponer un deber de conocimiento del catalán equivalente en su sentido al que se desprende del conocimiento del castellano?.

Como creo que el sentido del precepto es (presente de indicativo) el que se encubre en el modo condicional, la consecuencia para mí no puede ser otra que la de la inconstitucionalidad del deber.

Es oportuno volver aquí al planteamiento inicial de la Sentencia al respecto, transcrito antes, de si la inexistencia de un deber constitucional del conocimiento de las lenguas oficiales distintas del castellano supone una prohibición de que tal deber se imponga en un Estatuto de Autonomía o es una opción abierta al legislador estatuyente.

Creo que ese es el planteamiento adecuado, y que como tal debiera haber sido seguido en la Sentencia de una respuesta inmediatamente congruente con él, lo que no se hace.

Para mí no se trata propiamente de una prohibición, sino más bien de la inidoneidad del Estatuto de Autonomía en cuanto fuente del Derecho, que no es una Constitución, para incluir deberes afectantes a una posición sustancial de las personas en cuanto ciudadanos. Y menos, cuando dichos deberes pueden suponer un trato diferencial entre ciudadanos de un mismo Estado por la sola razón de su residencia en un determinado territorio, contra lo dispuesto en el art. 139.1 CE.

Creo que sólo desde la radicalidad de las ideas de Nación y del Estado, y en relación con ellas de la de ciudadano del Estado, tiene explicación que en la norma suprema que los configura como tales puedan imponerse deberes básicos de los ciudadanos (extensibles en términos iguales a todos ellos) de la índole del referido al conocimiento de un idioma; pero, negándose esos elementos de partida (Nación y Estado, y condición de ciudadano diferenciada), y negando el carácter del Estatuto de Autonomía en cuanto Constitución de una Comunidad Autónoma, faltan las bases jurídicas para poder establecer un deber como el que examinamos. En otros términos, y respondiendo al planteamiento de la Sentencia al que doy respuesta: creo que la imposición del deber de conocimiento de un idioma no es una opción abierta al legislador estatuyente.

Negar que se trata de ?un deber generalizado para todos los ciudadanos de Cataluña?, y afirmar, por contra, que se trata de ?la imposición de un deber individual y de obligado cumplimiento que tiene su lugar específico y propio en el ámbito de la educación, según resulta del art. 35.2, y en el de las relaciones de sujeción especial que vinculan a la Administración catalana con sus funcionarios, obligados a dar satisfacción al derecho de opción lingüística reconocido en el art. 33.1?, me parece que es por completo inconciliable con el sentido del precepto, una sustitución del precepto por otro distinto.

12. Acepto la interpretación que se propone (FJ 11) en la Sentencia respecto al sentido de la expresión ?ciudadanos de Cataluña? en el art. 7.1 y en otros pasajes del Estatuto (arts. 6.2 y 11.2), no así, por el contrario, la que se da en el enjuiciamiento del art. 8.1, en el FJ 12.

Situado este último precepto en el contexto de tan continua cita, creo que, cuando para calificar los símbolos de Cataluña se utiliza el adjetivo ?nacionales?, (innecesario por demás si no se quiere introducir con él un novum normativo), dicho adjetivo, correspondiente al sustantivo nación, no puede tener, a mi juicio, otro significado que ahondar en la idea subyacente a otros varios preceptos (arts. 2.4, 3.1, 5 y 6) de la configuración jurídica de Cataluña como nación, que, según se indica en el preámbulo como clave de esa idea, definió como tal el Parlamento de Cataluña.

Por todas las razones expuestas antes al tratar de los pasajes del preámbulo cuestionados y de los artículos precedentes considero que el uso del adjetivo ?nacionales? para calificar a los símbolos de Cataluña es inconstitucional.

13. En el análisis de las impugnaciones referentes a diversos preceptos del título I (en el capítulo I, los arts. 15, 20 y 21.1 y 2; en el capítulo III, los arts. 33, 34, 35 y 36; en el capítulo IV, los arts. 37 y 38 y capítulo V, los arts. 41.5, 50.4 y 5 y 52), a las que la Sentencia dedica los FFJJ 16 a 29 inclusive, mi distanciamiento de la misma se basa fundamentalmente en mi distinta concepción respecto de la de aquélla en el tema referente a la extensión del contenido posible de los Estatutos de Autonomía, a lo que aludí en el apartado d) del núm. 3 de este Voto (con referencia en él a mi Voto particular a la STC 247/2007, de 12 de diciembre), mucho más restrictiva la mía, que la que se manifiesta en la Sentencia, y más en concreto en cuanto a la posible inclusión en ellos de declaraciones y regulaciones de deberes y derechos, en cuyo particular la Sentencia (FJ 16, párrafo final) alude a la STC 247/2007, de 12 de diciembre, FFJJ 13 a 15.

Con tal base de partida me limito con carácter general a remitirme de nuevo a mi referido Voto, rechazando especialmente ahora el planteamiento de la Sentencia, tomado de la STC 247/2007, a mi juicio evasivo, de que los derechos estatutarios no son derechos subjetivos, sino mandatos a los poderes públicos, que operan técnicamente como pautas para el ejercicio de las competencias autonómicas, planteamiento que, si entonces, cuando se razonaba en ella en un plano teórico, casi de pura doctrina, me pareció insostenible, por razones que en mi referido Voto dejé indicadas, me lo parece con más claridad ahora referido al EAC, en que incluso se establece un cauce jurisdiccional para la protección de esos derechos.

Me parece que carece de rigor jurídico una tesis que, en lo esencial, se resume en la idea de que los que en el texto legal se establecen como derechos no lo son.

Parto, por el contrario, de que lo son, porque así se establece en el Estatuto, y se regula incluso un régimen de garantías de los mismos, que llega hasta una vertiente jurisdiccional.

Porque lo son, creo que, salvo los alusivos a la participación en el ámbito político y de la Administración (capítulo II) y los ligados con el régimen de la oficialidad de la lengua catalana (capítulo III), éstos sí incluibles en el contenido posible del Estatuto, en mi concepción del mismo los demás no tienen cabida en él, consideración que me basta para sostener, frente a los razonamientos alusivos a los arts. 15, 20 y 21.1 y 2 (FFJJ 18, 19 y 20), que la inclusión de tales artículos en el Estatuto, y por ello dichos artículos, son inconstitucionales y nulos.

14. De los fundamentos jurídicos de la Sentencia relativos a los ?derechos y deberes lingüísticos?, mi distanciamiento se limita en exclusiva a lo atinente a los apartados 3, 4 y 5 del art. 33 (FJ 21) y 34 (FJ 22), sin perjuicio de que además me parezca oportuno hacer alguna observación complementaria respecto al fundamento jurídico alusivo al art. 35 (FJ 24).

a) Respecto de los apartados 3, 4 y 5 del art. 33 es mi concepción ya referida sobre el contenido posible de los Estatutos la que me lleva, en contra del criterio de la Sentencia, a pronunciarme por su inconstitucionalidad y nulidad, pues en dichos apartados, a mi juicio, el Estatuto se excede de su ámbito propio para invadir áreas correspondientes a la regulación de las instituciones del Estado, con el agravante, en el caso de la alusión a los Magistrados en el apartado 3, de que además el área invadida es la de la reserva constitucional a la LOPJ.

Creo que el campo de la regulación posible de la oficialidad de la lengua en los Estatutos de Autonomía se agota en este caso con lo dispuesto en el apartado 2 del art. 33, sin que de ahí, en mi opinión, pueda introducirse el Estatuto en las regulaciones que corresponden al régimen de instituciones, organismos o funcionarios del Estado.

No me sirve de excusa, para minimizar el significado normativo de los apartados 3 y 5, la remisión que en cada uno de ellos se hace a ?la forma establecida en las leyes?, en el primero, y al ?procedimiento establecido por la legislación correspondiente?, en el segundo, criterio atenuatorio utilizado por la Sentencia en el enjuiciamiento de otros muchos en los que se contienen similares remisiones (entre otras, como veremos de inmediato, al enjuiciar el art. 34).

Debo señalar al respecto que, a mi juicio, cuando en el Estatuto de Autonomía se establece un determinado mandato normativo, la existencia jurídica como tal de dicho mandato no está condicionada por la regulación que del mismo pueda, o deba, hacerse en las normas a las que remiten los preceptos en los que se establece. Dada la posición del Estatuto de Autonomía en el sistema de fuentes, el respeto de esos mandatos viene ya impuesto a las normas a las que el Estatuto remite, de modo que en los extremos concernidos por dichos mandatos el Estatuto de Autonomía es condición de validez de las normas a las que se remiten.

En otros términos, las normas remitidas no son condición de la validez de la norma de remisión, sino que la validez de ésta es condicionante de la de las normas remitidas.

b) Por lo que hace al art. 34 (FJ 22) la Sentencia incide en el criterio que acabo de rechazar (y que aquí de nuevo rechazo) de centrar en la remisión a ?los términos establecidos en la ley?, la definición, contenido y alcance del deber de disponibilidad lingüística, que en dicho precepto se impone.

Creo que el ámbito de la oficialidad de la lengua se debe referir al de la actuación de los órganos del poder público, al de las relaciones de éstos entre sí y con los ciudadanos; pero no al de las relaciones inter privatos, en las que debe operar, en cuanto al uso del idioma, un principio de libertad, que tiene su base, a mi juicio, en los arts. 10.1 y 20.1 a) CE, (que creo que debe comprender no sólo el contenido de lo expresado sino el vehículo de la expresión). Como lo creo así, el precepto estimo que debe declararse inconstitucional.

El derecho de opción lingüística, derecho de los ciudadanos, que respecto de los poderes públicos se regula en el art. 33. 1 y 2, tiene como correlato el deber de dichos poderes públicos de utilizar la lengua oficial por la que aquéllos hayan optado en sus relaciones con esos poderes, deber que tiene su base constitucional en la proclamación de tal lengua como oficial. Pero en las relaciones inter privatos no se da la correlación entre el derecho de uno de los interlocutores y un deber del otro, pues no existe base constitucional para la imposición de ese eventual deber.

La Sentencia dice, correctamente, a mi juicio, que ?el deber de disponibilidad lingüística de las entidades privadas, empresas o establecimientos abiertos al público no puede significar la imposición a éstas, a su titular o a su personal de obligaciones individuales de uso de cualquiera de las dos lenguas oficiales de modo general, inmediato y directo en las relaciones privadas, toda vez que el derecho a ser atendido en cualquiera de dichas lenguas sólo puede ser exigible en las relaciones entre los poderes públicos y los ciudadanos?.

No alcanzo a comprender cómo, dicho eso, que plenamente comparto, pueda establecerse a modo de conclusión la de que ?por ello, en este ámbito de las relaciones entre privados no cabe entender que el Estatuto imponga de modo inmediato y directo tal obligación a los ciudadanos?.

El precepto dice lo que dice, y por ello el ?no cabe entender? me parece que lo distorsiona. Lo que no cabe es que el precepto disponga lo que dispone; y en la medida en que lo hace, debe declararse inconstitucional y nulo. Lo que no cabe, es entenderlo de modo contrario a su sentido para salvar su constitucionalidad.

La argumentación de la Sentencia sobre el art. 34 la encuentro artificiosa en su inicio y contradictoria en su final.

c) Y en cuanto a la preanunciada observación complementaria respecto al fundamento alusivo al art. 35 (FJ 24) me limito a expresar mi plena conformidad con él, y a añadir, no obstante, que para que la rotunda claridad de la interpretación que se propone no tenga dificultades, resultaría necesario haber expulsado previamente del art. 6.1 el artículo determinado ?la?, según en su momento razoné. Sin ello advierto la existencia de una cierta tensión dialéctica, susceptible de generar inseguridad jurídica, entre la existencia en el ordenamiento jurídico de un precepto (art. 6.1), en el que se dice que el catalán es ?la lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza?, y el de otro (el art. 35.1 y 2), en el que, sin citar el castellano, sino exclusivamente el catalán, se interpreta en el sentido de que es condición de su validez la de que ?el solo reconocimiento de un derecho a recibir la enseñanza en catalán (primer enunciado del apartado 1 del art. 35 EAC) no puede interpretarse como expresivo de una inadmisible voluntad legislativa de excepción, de suerte que la interpretación constitucionalmente admisible es la que conduce a la existencia de ese derecho a la enseñanza en castellano?.

Creo que sólo eliminando en el art. 6.1 el artículo determinado ?la? (lo que no hace la Sentencia) y no sólo el inciso ?y preferente?, el contenido del FJ 24 tiene un asidero incontrovertible.

15. En cuanto a mi distanciamiento de la Sentencia en la fundamentación, y conclusiones de ella derivadas, relativas a las impugnaciones de preceptos de los capítulos IV (Garantías de los derechos estatutarios) (FFJJ 26 y 27) y capítulo V (Principios rectores) (FJ 28 y 29) del título I, se basa en una misma razón: mi concepción, ya referida, sobre los límites del contenido posible de un Estatuto de Autonomía.

a) A partir de ella, su derivación lógica me lleva a estimar que, negada por mí la posibilidad de inclusión en los Estatutos de Autonomía de derechos y deberes de los ciudadanos en cuanto tales (lo que refiero al contenido de los incluidos en el capítulo I del título I, no así los de los capítulos II y III), falta una parte importante del presupuesto de los mandatos y vinculaciones contenidos en los arts. 37 y 38.1, que sólo pueden considerarse constitucionalmente válidos en su referencia exclusiva a los derechos de los capítulos II y III, consideración global que particularizo en cuanto a lo dispuesto en los apartados 1, 2 y 3 del art. 37, y en el 1 del art. 38.

A su vez, la referencia en el apartado 1 del art. 37 al art. 33 debe limitarse en su alcance a sólo lo que en ese precepto (esto es, a los apartados 1 y 2, no a los restantes) he considerado válido, y no a los apartados cuya nulidad he sostenido en su momento.

Sólo con esas limitaciones considero que el art. 37, en los apartados referidos (1, 2 y 3), y el 38 en el apartado primero pueden ser considerados constitucionales, no en cuanto exceden de dichos límites.

Finalmente, en cuanto al art. 38, apartado 2 su exceso en cuanto al contenido posible de los Estatutos de Autonomía, según mi concepción al respecto, consiste en que invade un espacio constitucionalmente reservado a la LOPJ, al asignar competencias al TSJ de Cataluña, que es un órgano del Estado, y no de la Comunidad Autónoma de Cataluña. La argumentación de la Sentencia en este punto utiliza el expediente de vaciar la imperatividad indiscutible del precepto, trasladándola a las leyes a las que el mismo remite, criterio que ya antes he rechazado.

b) Y en lo relativo a las impugnaciones de preceptos del capítulo V considero que lo dispuesto en el art. 41.5 no tiene que ver propiamente con ninguna exigencia técnica del funcionamiento de las instituciones de la Comunidad Autónoma, ni puede incluirse en el ámbito que, aun desde una concepción más amplia que la mía, se acotaba en nuestra STC 247/2007, de 12 de diciembre