Sentencia Constitucional Nº 32/2000, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Cuestión de inconstitucionalidad 1.989/1994 2 de 03 de Febrero de 2000

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  • Orden: Constitucional
  • Fecha: 03 de Febrero de 2000
  • Tribunal: Tribunal Constitucional
  • Núm. Sentencia: 32/2000
  • Núm. Recurso: Cuestión de inconstitucionalidad 1.989/1994 2

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas planteadas por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (registrada con el núm. 1989/94) y por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (registrada con el núm. 2955/98) sobre la posible inconstitucionalidad del art. 33.2 de la Ley 31/1990, de 17 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991. Han comparecido el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi- Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.El 7 de junio de 1994 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el Auto de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de mayo de ese mismo año por el que se planteaba cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 33.2 de la Ley 31/1990, de 17 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, por posible vulneración de los arts. 9.3, 14, 66.2 y 134.2 CE.

2.Los hechos que dieron origen al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

a) La Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, por Acuerdo de 17 de enero de 1991, accedió a la petición de don Fernando Castedo reconociéndole el complemento retributivo establecido en el art. 33.2 de la Ley 31/1990, de Presupuestos Generales del Estado, consistente en el complemento de destino correspondiente a su grado personal, incrementado en la cantidad necesaria para igualarlo al valor del complemento de destino que se fije anualmente para los Directores Generales de la Administración del Estado.

b) Contra dicho Acuerdo la Administración inició el procedimiento de revisión de oficio y así, tras los trámites pertinentes, el Ministro de Justicia procedió a la declaración de lesividad del Acuerdo mencionado, como requisito previo a la interposición del recurso contencioso- administrativo previsto en el art. 56 LJCA de 1956, en relación con el art. 110.1 de la entonces vigente LPA (revisión de oficio por el procedimiento de lesividad). El motivo de ilegalidad que supuestamente afectaba al acto administrativo impugnado por la propia Administración es que el incremento del complemento del art. 33.2 de la Ley 31/1990 no podía aplicarse al Sr. Castedo porque no cumplía uno de los requisitos establecidos para ello, concretamente el de haber desempeñado un alto cargo en la Administración del Estado o de la Seguridad Social durante más de dos años continuados o tres con interrupción. En efecto, considera la Administración, y en ello fundamenta su recurso contencioso-administrativo, que el Sr. Castedo, que había sido Subsecretario del Ministerio de Cultura, Director General de RTVE y Presidente del Consejo de Administración del Banco Hipotecario de España, no cumple con el requisito de haber desempeñado un alto cargo durante dos años continuados o tres con interrupción, ya que el puesto de Presidente del Consejo de Administración del Banco Hipotecario de España no puede considerarse como puesto de trabajo incluido en 'la Administración del Estado o de la Seguridad Social', desde el momento en que el Banco Hipotecario es una sociedad anónima que no debe confundirse con el concepto, más restringido y diferente, de Administración del Estado.

c) En el curso del proceso contencioso-administrativo iniciado por la Administración del Estado contra la Resolución por la que se reconocía al Sr. Castedo el incremento de complemento previsto en el art. 33.2 de la Ley 31/1990, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de oficio, cuestionó ante este Tribunal la constitucionalidad de dicho precepto.

3.En el Auto de 30 de mayo de 1994, de planteamiento de la cuestión, la Sección promotora de la misma, tras afirmar sucintamente que del precepto discutido depende el fallo que haya de dictar en el proceso, argumenta en el fundamento de Derecho 1 que dicho precepto 'puede ser inconstitucional por dos razones: la primera por su inserción en una Ley presupuestaria a la que es extraña por naturaleza; la segunda porque vulnera el principio de igualdad a través del de proporcionalidad'.

a) Por lo que respecta al aspecto relativo al ámbito material de las Leyes de Presupuestos, la idea principal del Auto de planteamiento de la cuestión es que el art. 33.2 de la Ley 31/1990 regula una institución genuina de la función pública (el grado personal) que es ajena al contenido propio de las Leyes de Presupuestos. El grado personal está contemplado en el art. 21.1 d) de la Ley 30/1984 de la Función Pública y lo único que hace el art. 33.2 de la Ley de Presupuestos para 1991 es añadir a dicho artículo una regla o epígrafe más que vendría a regular el grado consolidado de alto cargo o de Director General. No tiene naturaleza presupuestaria directa, que es la propiamente tal, pues indirectamente todo fenómeno que implique algún gasto tiene una repercusión presupuestaria, lo cual no modifica su propia naturaleza, ya que, en otro caso, prácticamente todas las instituciones administrativas estarían reguladas --o por lo menos podrían estarlo-- en las Leyes de Presupuestos.

Tras una larga exposición de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los límites del contenido de las Leyes de Presupuestos, el órgano judicial que ha planteado la cuestión concluye que la regulación del concepto retributivo cuestionado en una Ley de Presupuestos no cumple las exigencias jurisprudenciales. En el art. 33.2 de la Ley 31/1990 se trata de la regulación de un mecanismo de adquisición de derechos retributivos, que tiene una repercusión presupuestaria secundaria, ya que los costes funcionariales tienen su propia previsión, con o sin esta norma. De manera que el contenido del precepto cuestionado ni tiene una relación directa con los gastos e ingresos que integran el presupuesto o con los criterios de política económica, ni su inclusión en la Ley de Presupuestos contribuye a la mayor inteligencia y mejor y más eficaz ejecución de los mismos. Se rechaza así la alegación del Abogado del Estado en el sentido de que el artículo cuestionado regula una materia esencialmente presupuestaria como es la remuneración de los servidores públicos.

b) La Sección que ha planteado la cuestión estima, además, que la norma a la que nos venimos refiriendo puede quebrantar el principio de igualdad (art. 14 CE) y los de mérito y capacidad (art. 103.3 CE) 'bien de modo absoluto o bien al menos en relación con el principio de proporcionalidad' (fundamento de Derecho 4). En determinados supuestos (piénsese en un funcionario que ya tuviese consolidado un nivel 30, y que por tanto ya no podría en principio incrementar su retribución, a los que se aplique el art. 33.2 de la Ley 31/1990: en este caso percibiría un aumento hasta equipararlo al nivel de Director General, con lo que en la práctica superaría al alza el abanico retributivo), el grado y complemento que prevé dicha norma puede rebasar los treinta niveles legales que integran la carrera administrativa, es decir, por encima de cuantos puede conseguir el más meritorio funcionario de más ejemplar y brillante trayectoria. Además, la razón en virtud de la cual ello es así es porque se traslada el mérito político al orden de los méritos de la carrera funcionarial. De nuevo se desestima la argumentación de la Abogacía del Estado, que se opuso al planteamiento de la cuestión por entender que no existe término válido de comparación a efectos de deducir vulneración alguna del principio de igualdad.

Por todo lo expuesto, el órgano jurisdiccional promotor de la cuestión concluye que el precepto legal controvertido infringe los arts. 9.3, 14 (en relación con el 103.3), 66.2 y 134.2 CE.

4.Mediante providencia de 12 de julio de 1994 la Sección Tercera de este Tribunal acordó abrir el trámite de audiencia del art. 37.1 LOTC al objeto de que el Fiscal General del Estado alegase lo que estimase oportuno en relación con la posible falta del juicio de relevancia y con la posible inexistencia de dependencia entre la constitucionalidad de la norma cuestionada y el fallo. En su escrito, el Fiscal se manifestó favorable a la admisión a trámite por entender que pese a que el Auto de planteamiento es excesivamente lacónico en la exteriorización del juicio de relevancia y no especifica realmente las razones en que se basa para afirmar que 'de la validez del precepto cuestionado depende el fallo que ha de dictarse en este pleito', ello no debe conducir a la inadmisión: sea o no constitucional el art. 33.2 de la Ley 31/1990, la Sala debe aplicarlo al caso para determinar si el Sr. Castedo tenía o no derecho a la concesión del complemento. Luego se dan tanto el juicio de relevancia --aun tan escasamente motivado-- como la dependencia entre la validez de dicho precepto y el fallo.

5.Mediante providencia de 20 de septiembre de 1994 la antes citada Sección de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad registrada con el núm. 1989/94 y dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el plazo común e improrrogable de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo, se acordó publicar la incoación de la cuestión en el 'Boletín Oficial del Estado', lo que se llevó a cabo en el ejemplar núm. 236, de fecha 3 de octubre de 1994.

6.A través de escrito registrado en este Tribunal el 30 de septiembre de 1994, el Presidente del Congreso comunicó la decisión de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, así como de poner a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar. El mismo día, el Presidente del Senado comunicó la decisión de la Mesa del Senado de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

7.El día 7 de octubre de 1994 se registró el escrito de alegaciones del Abogado del Estado en el que se niega la inconstitucionalidad del art. 33.2 de la Ley 31/1990 afirmando que una regulación como la cuestionada, que prevé el incremento de la retribución de determinados funcionarios, forma parte del contenido propio de este tipo de Leyes porque guarda directa relación con las habilitaciones de gastos de los Presupuestos. Y es que en supuestos similares a los que contemplamos (límite máximo al incremento de las retribuciones del personal, en las SSTC 65/1987 y 237/1992) el Tribunal ha rechazado que este tipo de regulaciones, relativas a las retribuciones de los funcionarios sea ajenas a las Leyes de Presupuestos. En concreto, en la STC 237/1992 el Tribunal declaró que 'es evidente por sí mismo que la regulación de las remuneraciones de los servidores públicos, aún cuando fragmentaria, con el establecimiento de un límite porcentual máximo para su incremento, guarda la debida conexión con el contenido y la finalidad de la Ley presupuestaria, desde el momento que dotan de sustancia a uno de sus capítulos más importantes cualitativa y cuantitativamente incidiendo en el cuadro económico general' (FJ 3). A juicio de la representación del Estado, ello resulta perfectamente aplicable al precepto cuestionado, pues es clarísima la conexión de una previsión de incremento en el complemento de destino de los funcionarios con la previsión de los gastos del Estado destinados a la retribución del personal a su servicio. De modo que no existe vulneración de los arts. 66.2 y 134 CE. Y en cuanto al principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, tampoco resulta quebrantado porque el precepto cuestionado es, según reiterada doctrina constitucional, una 'norma cierta, precisa y formalmente publicada'.

Igualmente inconsistente es, en opinión del Abogado del Estado, el argumento de la discriminación, por ser el precepto cuestionado supuestamente lesivo del art. 14 CE en sí mismo considerado o en relación con los principios de mérito y capacidad del art. 103.3 CE. En primer lugar por la generalidad y abstracción del término de comparación invocado, que no es otro que todos los funcionarios que no hayan ocupado durante un período de tiempo concreto un alto cargo. Para poder hacer un juicio de igualdad las situaciones a contrastar han de ser sustancialmente idénticas, y no la son las del funcionario que ha ocupado un alto cargo en la Administración del Estado o de la Seguridad Social y la de todos aquellos empleados públicos en que no ha concurrido la mencionada circunstancia. En segundo lugar porque la discriminación, de existir, resultaría sólo del hecho de haber aplicado criterios de diferenciación no objetivos ni generales. En el presente caso el criterio elegido por el legislador para dispensar un régimen retributivo especial y distinto al resto de los funcionarios es un criterio objetivo (desempeño de alto cargo durante un período de tiempo determinado) y general, esto es, predicable de una situación abstracta que puede afectar a una pluralidad de funcionarios, y, en consecuencia, no expresivo de una reserva o preterición ad personam. No puede decirse que valorar --a efectos de consolidar un nivel retributivo en la función pública-- el destino en cargos de especial relevancia y responsabilidad en la Administración del Estado, sea una decisión arbitraria, irrazonable y carente de justificación, pues, antes al contrario, resulta razonable (se afirma literalmente en el escrito de alegaciones que 'merecen mayor premio los funcionarios que han aceptado altos cargos'), y en cualquier caso está dentro de los márgenes de configuración política de que goza el legislador. Por todo lo cual el Abogado del Estado rechaza que el precepto cuestionado haya vulnerado el art. 14 y mucho menos el art. 103.3 CE que se refiere al acceso a la función pública, finalizando su escrito solicitando se dicte Sentencia totalmente

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