Sentencia Constitucional Nº 36/1992, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Conflicto positivo de competencia 17/1986 de 23 de Marzo de 1992

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 17/86, promovido por el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, en relación con la Orden de 17 de julio de 1985 del Consejero del Departamento de Economía y Hacienda del País Vasco sobre valores aptos para la cobertura de reservas técnicas de entidades de seguros, de capitalización y ahorro y entidades de previsión social voluntaria con sede en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Ha sido parte el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Javier Madariaga Zamalloa. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.Por escrito registrado el 4 de enero de 1986, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación y previo requerimiento de incompetencia acordado por el Consejo de Ministros en sesión de 23 de octubre de 1985 y desatendido por el Gobierno Vasco, formaliza, con expresa invocación del art. 161.2 de la Constitución, conflicto positivo de competencia en relación con la Orden de 17 de julio de 1985 del Consejero del Departamento de Economía y Hacienda del País Vasco, sobre valores aptos para la cobertura de reservas técnicas de entidades de seguros, de capitalización y ahorro y entidades de previsión social voluntaria con sede en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Alega el Abogado del Estado que la Orden impugnada invade la competencia que reserva al Estado el art. 149.1.11 de la Constitución y vulnera la vigente normativa estatal reguladora de las bases en materia de ordenación del seguro privado. Y ello tanto al delimitar su ámbito de aplicación como al regular, por remisión a su anexo, los valores mobiliarios aptos para la inversión de las reservas técnicas de las entidades referidas en la meritada Orden.

Por lo que se refiere al primer aspecto, aduce el Abogado del Estado que lo mismo para las entidades de seguro directo (art. 39.2 de la Ley 33/1984, de 2 de agosto) que para las cooperativas de seguros y montepíos de previsión social (núm. 3 del propio precepto por remisión al núm. anterior), la delimitación subjetiva del ámbito competencial autonómico incluye, junto al domicilio en la Comunidad, dos exigencias desconocidas en la disposición objeto del conflicto: ámbito de aplicaciones y localización de riesgos. En este sentido, se remite el Abogado del Estado a lo argumentado en los autos acumulados de los recursos de inconstitucionalidad núms. 765 y 767/84 para fundamentar la titularidad estatal de la fijación del punto de conexión que delimita el alcance de las competencias autonómicas y de los concretos requisitos señalados en los núms. 2 y 3 del art. 39 de la Ley 33/1984.

En lo que hace a la regulación de los valores aptos para la inversión de provisiones técnicas, el Abogado del Estado considera que la Orden controvertida incurre también en vicio de incompetencia, ya que se trata de una materia correspondiente, como parte de las bases, a la titularidad estatal: art. 24 de la Ley 33/1984 y arts. 64 a 71 y 73 y 74 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1.348/1985, de 1 de agosto, a cuya naturaleza básica, y por tanto vinculante para las competencias normativas de desarollo resultantes del art. 11.2 a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco, se refieren, respectivamente, la Disposición final primera, 1, de la Ley y la Disposición final primera,3, del Reglamento. Con arreglo a esa regulación básica, sostiene el Abogado del Estado, se concluye la aptitud para inversión de las provisiones técnicas de todos los valores mobiliarios que tengan cotización oficial en Bolsa, en tanto que la Orden objeto de conflicto restringe tal aptitud a los valores incluídos en su anexo, pretendiendo modificar el contenido de las bases estatales.

A lo anterior añade el Abogado del Estado que el Real Decreto 1341/1978, de 2 de junio, invocado en el preámbulo de la disposición impugnada, ha quedado expresamente derogado por el Reglamento de 2 de agosto de 1985 (núm. 20 de la Disposición derogatoria del Real Decreto 1.345/1985) y que, en cuanto a la Ley Vasca 25/1983, de 27 de octubre y a los arts. 68 y 69 del Decreto autonómico 87/1984, de 20 de febrero, también aludidos en la disposición atacada y relativos a las Entidades de Previsión Social Voluntaria, debe tenerse en cuenta que la competencia del País Vasco, ex art. 10.23 de su Estatuto de Autonomía, ha de entenderse delimitada por la que tiene el Estado sobre las bases de la ordenación del seguro privado (art. 21, en relación con art. 19.2, de la Ley 33/1984), remitiéndose, nuevamente, el Abogado del Estado a lo aducido en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 765 y 767/84.

Destaca asimismo el Abogado del Estado que la circunstancia de que el Reglamento de Ordenación del Seguro Privado sea posterior a la Orden objeto de conflicto no obsta a la prevalencia de las bases contenidas en aquella norma estatal. La declaración de la titularidad de la competencia controvertida ha de atender, como señala la STC 87/1985 para el recurso directo, al momento del examen jurisdiccional, siquiera sea por el efecto de 'inconstitucionalidad indirecta sobrevenida' que supone la modificación válidamente producida de la legislación estatal.

Finalmente, el Abogado del Estado advierte que la Orden discutida se separa al hablar de 'reservas técnicas' de la terminología empleada en la legislación básica, que las denomina 'provisiones técnicas', y pone de manifiesto que las entidades de capitalización y las de ahorro particular han sido suprimidas, las primeras en virtud de la disposición final tercera de la Ley 33/1984 y las segundas de acuerdo con el Real Decreto-ley 11/1981, de 20 de agosto.

Por todo ello, el Abogado del Estado interesa de este Tribunal que dicte Sentencia declarando que la titularidad estatal de la competencia ejercitada por la Comunidad Autónoma del País Vasco mediante la Orden objeto de conflicto con la consiguiente anulación de esta última.

2.Por providencia de 22 de enero de 1986, la Sección acuerda: 1. admitir a trámite el conflicto positivo de competencia; 2. dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno Vasco, por conducto de su Presidente, a fin de que en el plazo de veinte días, aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; 3. dirigir oficio al Presidente de la entonces Audiencia Territorial de Bilbao para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo a los efectos de lo previsto en el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional; 4. tener por invocado por el Gobierno de la Nación el art. 161.2 de la Constitución, con suspensión, a comunicar al Presidente del Gobierno Vasco, de la Orden impugnada; y 5. publicar la incoación del conflicto y la suspensión acordada en los Boletines Oficiales del Estado y del País Vasco para general conocimiento.

3.Por escrito registrado el 14 de febrero de 1986, el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Javier Madariaga Zamalloa, se persona en el conflicto y, previa prórroga de diez días concedida, a solicitud del interesado, por providencia de la Sección de 19 de febrero de 1986, formula sus alegaciones en escrito que tiene entrada en este Tribunal el 6 de marzo de 1986.

En lo que toca a la delimitación del ámbito de aplicación de la Orden impugnada, el Abogado del Gobierno Vasco alega que el único criterio válido ha de ser el del domicilio social y no el triple punto de conexión que emplea el art. 39.2 y 3 de la Ley 33/1984. El Tribunal Constitucional (se citan las SSTC 37/1981, 72/1983 y 44/1984) ya ha señalado que la limitación territorial de las competencias de las Comunidades Autónomas no significa que les esté vedado a éstas adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho fuera del territorio nacional, pues lo contrario equivaldría a privarlas, pura y simplemente, de toda capacidad de actuación, y tal es lo que ocurriría, en el presente caso, de aceptar según el planteamiento del Abogado del Estado, los requisitos del art. 39 de la Ley 33/1984. En particular, el criterio de localización del riesgo tiene una naturaleza esencialmente variable en las contingencias que se refieran a personas, y en las contingencias referidas a bienes inmuebles resultaría contrario a la delimitación competencial Constitución/Estatuto de Autonomía. Por su parte, el criterio del ámbito operacional impide hacer la distinción recogida en la STC 72/1983 entre aquellos contenidos que suponen la relación asociativa típica y otras actividades de carácter instrumental que pueden tener lugar fuera del territorio de la Comunidad. A estas consideraciones ha de añadirse, señala el Abogado del Gobierno Vasco, que el Real Decreto 3.228/1982, de 15 de octubre, de traspaso de funciones, al País Vasco en materia de Mutualidades no integradas en la Seguridad Social utiliza el punto de conexión del domicilio social (apartado B.1).

En relación con la regulación de los valores aptos para inversión de las provisiones técnicas, examina en primer término el Abogado del Gobierno Vasco la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma en materia de entidades de previsión social voluntaria. A este respecto aduce que, en tanto las mutualidades de previsión social no aparecen contempladas en las reservas estatales del art. 149.1 de la Constitución, que únicamente se refieren a las entidades aseguradoras (art. 149.1.11), sí son objeto de atribución competencial específica, distinta de la de desarrollo legislativo y ejecución de las bases de la ordenación del seguro y con carácter de exclusividad, en el Estatuto de Autonomía del País Vasco (art. 10.23), que, en consecuencia, otorga título a la Comunidad Autónoma para llevar a cabo la ordenación in toto de tales mutualidades sin sometimiento a bases estatales, aunque con sujeción a los principios constitucionales.

Seguidamente analiza el Abogado del Gobierno Vasco la compatibilidad entre el Real Decreto 1.348/1985, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 33/1984, y la Orden impugnada, y como cuestión preliminar advierte que el establecimiento de las bases que el Estado pueda hacer en el ejercicio de la competencia que le reserva el art. 149.1.11 de la Constitución no puede llegar a tal grado de desarrollo que deje vacía de contenido la competencia que en materia de seguro privado atribuye a la Comunidad Autónoma, para el desarrollo legislativo y la ejecución, el art. 11.2 a) del Estatuto de Autonomía, según es doctrina constitucional reiterada (se citan las SSTC 1/1982 y 96/1984). Hecha esta precisión, el Abogado del Gobierno Vasco señala que no existe contradicción alguna entre el art. 64.2 del Reglamento del Seguro Privado y la Orden impugnada. Aquél señala únicamente unos límites consistentes en que los activos aptos para la inversión de las provisiones técnicas se destinen a valores mobiliarios de renta fija o variable con cotización en Bolsa, aspecto este último que ha sido cumplido escrupulosamente por la Orden objeto de conflicto, que al especificar los valores susceptibles de inversión nada ha innovado, sino que se ha limitado a explicitar el alcance y contenido del citado precepto reglamentario, a tenor del cual lo básico es que las provisiones técnicas se inviertan en valores de renta fija o variable con cotización oficial en Bolsa, pero no la explicitación de tales valores, como lo demuestra el que dicha explicitación venga haciéndose a nivel estatal mediante Resoluciones de la Direccion General de Seguros.

Por otro lado, añade el Abogado del Gobierno Vasco, la argumentación expuesta por la Abogacía del Estado en el sentido de que las entidades aseguradoras podrán invertir en aquellos valores mobiliarios de renta fija o variable que tengan por conveniente carece de basamento jurídico para fundamentar un conflicto de competencia, pues en última instancia lo que se plantea no es la continuación del sistema normativo uniforme que puede considerarse como básico, sino que lo que se pretende es defender la posibilidad de que las entidades aseguradoras puedan libremente y bajo su decisión adquirir los valores de renta fija o variable que tengan por conveniente.

A propósito de la alegación del Abogado del Estado acerca de la derogación del Real Decreto 1.341/1978 referido en la Orden impugnada, el Abogado del Gobierno Vasco manifiesta que tal referencia lo es a efectos de distribución de inversiones, con lo que no hay contradicción alguna con el Reglamento de Ordenación del Seguro Privado, aparte de que el hecho de que aquel Real Decreto haya sido derogado no impide que los criterios utilizados y recogidos en el mismo puedan ser tenidos en cuenta por la Comunidad Autónoma cuando actúe en uso de su competencia. No se ha producido tampoco inconstitucionalidad indirecta sobrevenida por el hecho de ser el Reglamento estatal posterior a la Orden autonómica, pues ésta no ha vulnerado el contenido de aquél, debiendo resaltarse que, en lo relativo a las Entidades de Previsión Social Voluntaria, la Orden impugnada ha respetado escrupulosamente la legislación vigente en la materia, mediante remisión expresa al art. 68 del Decreto del Gobierno Vasco 87/1984, de 20 de febrero.

Por último, en relación con la divergencia terminológica entre la Orden objeto de conflicto, que se refiere a 'reservas técnicas' y la legislación estatal, que habla de 'provisiones técnicas', considera el Abogado del Gobierno Vasco que, no dando la dicción autonómica lugar a la confusión, no puede tomarse como motivo de impugnación, y otro tanto cabe decir, agrega, en relación con la supresión de las entidades de capitalización y ahorro, y sustitución en la Ley 33/1984 por las entidades de seguro de vida.

Por todo ello, el Abogado del Gobierno Vasco interesa de este Tribunal que declare que corresponde a la Comunidad Autónoma la titularidad de la competencia controvertida y establezca, en consecuencia, la plena constitucionalidad de la Orden impugnada.

4.Por providencia de 7 de mayo de 1986, la Sección, próximo a finalizar el plazo de cinco meses señalado en el art. 65.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, acuerda oír a las partes acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la Orden impugnada. Evacuado el trámite, el Pleno acuerda en Auto de 19 de junio de 1986, mantener la suspensión.

5.Por providencia de 11 de marzo de 1991, corregida por otra de 20 del mismo mes y año, la Sección acuerda conceder a las partes un plazo de diez días para que aleguen sobre los efectos que pueda tener, sobre el mantenimiento y resolución del conflicto planteado, la doctrina constitucional contenida en la STC 86/1989, a propósito, en particular, de los arts. 24 y 39 de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado. Evacuado el trámite, ambas partes, el Gobierno Vasco, por escrito de su Letrada doña Pilar Martínez Díez, registrado el 3 de abril de 1991, y el Gobierno de la Nación, por escrito registrado el 5 siguiente y al que se acompaña acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1991, interesan la continuación del conflicto y su resolución por Sentencia.

6.Por providencia de 17 de marzo de 1992, se señala para votación y fallo de la presente Sentencia el día 23 siguiente.

II. Fundamentos jurídicos

1.Es objeto de conflicto la Orden de 17 de julio de 1985 del Consejero del Departamento de Economía y Hacienda del País Vasco sobre valores aptos para la cobertura de reservas técnicas de entidades de seguros, de capitalización y ahorro y entidades de previsión social voluntaria con sede en la Comunidad Autónoma del País Vasco. El Abogado del Estado le reprocha, en primer término, que, para delimitar su ámbito de aplicación, la Orden utilice únicamente el criterio del domicilio social en el País Vasco de las entidades a que se refiere, en lugar del triple punto de conexión -domicilio social, ámbito de operaciones y localización de riesgos en la Comunidad Autónoma- que emplea el art. 39.2 y 3 de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado (LOSP), para circunscribir las competencias autonómicas respecto de las entidades de seguro directo y de las mutualidades de previsión social no integradas en la Seguridad Social. En segundo lugar, impugna el Abogado del Estado la orden citada en cuanto que limita a los que incluye en su anexo los valores mobiliarios aptos para la inversión de las provisiones técnicas de las entidades aseguradoras y de previsión social voluntaria, cuando, con arreglo a la regulación estatal básica [art. 64.2 b) y Disposición final tercera del Reglamento de Ordenación del Seguro Privado -ROSP-, aprobado por Real Decreto 1348/1985, de 1 de agosto], son aptos, a estos efectos todos los valores mobiliarios de renta fija o variable que tengan cotización oficial en Bolsa.

2.Conviene precisar con carácter previo que, como el Abogado del Estado advierte, aunque la Orden objeto de conflicto haga referencia a entidades aseguradoras, de capitalización y ahorro y de previsión social voluntaria, el Real Decreto-ley 11/1981, de 20 de agosto, declaró a extinguir, en el plazo de dos años a partir de su publicación, el régimen de las entidades de ahorro particular, bien por disolución de las mismas, bien por conversión en entidades de capitalización (art.2), las cuales, a su vez, en cuanto practicasen, a la entrada en vigor de la LOSP, operaciones comprendidas en ella, pasaron a denominarse entidades de seguro de vida (Disposición final tercera de la LOSP), de modo que, propiamente, la Orden impugnada afecta a entidades aseguradoras y de previsión social voluntaria con sede en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Hecha esta aclaración, la solución del conflicto queda virtualmente predeterminada por la doctrina contenida en la STC 86/1989, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad acumulados núm. 765 y 767/84, promovidos, respectivamente, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Gobierno Vasco, contra determinados preceptos de la LOSP.

3.En lo que atañe a la forma en que la Orden delimita su ámbito de aplicación, separándose de lo que resulta del art. 39.2 y 3 de la LOSP, basta recordar aquí, de una parte, que, según se expuso en la referida STC 86/1989 (fundamento jurídico 9), con el art. 39.2 y 3 de la LOSP el Estado ha ejercitado la competencia que le reserva el art. 149.1.8º de la C.E. en materia de 'normas para resolver conflictos de leyes' y, de otra parte, que el triple punto de conexión que ese precepto legal establece no es acreedor de ninguna tacha de inconstitucionalidad por las razones y en los términos desarrollados en la citada STC 86/1984, (fundamentos jurídicos 10 y 11), a los que ahora procede remitirse. Es claro, por consiguiente, que en la medida en que la Orden que ha dado lugar al presente conflicto delimita su ámbito de aplicación mediante un punto de conexión distinto del que, en uso de su competencia, ha fijado el legislador estatal, se invade la esfera competencial del Estado.

A ello no es óbice que, respecto de las entidades de previsión social voluntaria, la Orden impugnada reproduzca, como la representación del Gobierno Vasco argumenta, el criterio delimitador del Real Decreto 3.228/1982, de 15 de octubre, de traspaso de funciones y servicios al País Vasco en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social (Anexo B 1), pues, como ya se dijera en la STC 86/1989, fundamento jurídico 9º, a propósito de una objeción similar, 'si bien no podría el legislador estatal modificar unilateralmente el contenido del alegado De creto de transferencias, nada impide que una Ley que incorpora las bases de la regulación de una materia aplique de manera distinta a un Decreto de transferencias anterior el criterio delimitador del ámbito de aplicación de las competencias autonómicas', al que, cabe agregar ahora, haya de ajustarse el ejercicio de estas últimas.

4.En lo que hace a la determinación de los valores aptos para la inversión de provisiones técnicas de las entidades aseguradoras y de previsión social voluntaria, determinación que el art. 24.2 de la LOSP -básico, según la Disposición final primera de la misma- remite al Reglamento, este Tribunal, en la repetida STC 86/1989, fundamento jurídico 23 -a la que es preciso remitirse de nuevo- consideró que se trata de una materia de la competencia del Estado y entendió que su regulación por vía reglamentaria está plenamente justificada. Partiendo de una óptica liberalizadora, el art. 64.2 b) del ROSP, que según la Disposición final tercera del mismo es bási co -carácter que no se discute en este proceso- enuncia como activos aptos los valores mobiliarios de renta fija o variable cuando tengan cotización oficial en Bolsa, con lo que cabe entender que la regulación estatal básica reconoce aptitud para la inversión a cualesquiera valores mobiliarios de renta fija o variable con tal que coticen oficialmente en Bolsa.

De modo diferente, la Orden impugnada incluye en su anexo una relación limitada de valores aptos para la inversión, en los que, de acuerdo con el art. 1, deberán invertirse las provisiones técnicas de las entidades referidas en la Orden. No es preciso ni procedente verificar aquí si los valores listados cotizan todos ellos en Bolsa o si otros valores que cotizan en Bolsa no aparecen en la lista. Estas cuestiones, sobre las que las alegaciones de las partes no pasan de ser meras afirmaciones, podrían ventilarse y acreditarse en otro tipo de proceso, pero, así enunciadas, son impropias del proceso constitucional, en el que ha de comprobarse únicamente si se respeta el orden constitucional de competencias. Y en este sentido, basta con reparar en que al reconducir a ciertos valores -los listados en el Anexo de la Orden- la inversión de provisiones técnicas, coticen o no aquéllos oficialmente en Bolsa y recoja o no el Anexo todos los valores que coticen oficialmente en Bolsa, se están determinando, con una técnica de reglamentación restrictiva, y por lo mismo, contraria a la cláusula abierta que emplea el art. 64.2 d) del ROSP, los activos aptos para la cobertura de dichas provisiones, y, con ello, se está invadiendo una competencia que, reservada al Estado, ha sido ejercitada por éste al establecer la regla del citado art. 64.2 b) del ROSP.

En consecuencia, también por este motivo la Orden objeto de conflicto excede de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma del País Vasco tanto en relación con las entidades aseguradoras, respecto de las cuales la competencia autonómica es de desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales [art. 11.2 a) del EPV], cuanto en relación con las entidades de previsión social voluntaria, pues aun cuando, sobre estas últimas, el título competencial sea distinto y de más amplio alcance -el art. 10.23 del EPV atribuye la competencia con carácter exclusivo- la tantas veces aludida STC 86/1989, fundamento jurídico 7º, hubo de precisar, por los motivos entonces expuestos y que ahora no es necesario reproducir, que también esa competencia autonómica ha de respetar, en todo cuanto afecta a la actividad aseguradora que tales entidades puedan desplegar, las bases estatales de la ordenación del seguro (art. 149.1.11 de la C.E.).

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1º. Declarar que la titularidad de la competencia controvertida corresponde al Estado.

2º. Anular la Orden de 17 de julio de 1985 del Consejero del Departamento de Economía y Hacienda sobre valores aptos para la cobertura de reservas técnicas de entidades de seguros, de capitalización y ahorro y entidades de previsión social voluntaria con sede en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.

Dada en Madrid, a veintitres de marzo de mil novecientos noventa y dos.