Sentencia Constitucional N.º 48/2003, Tribunal Constitucional, Pleno, Recurso de inconstitucionalidad 5550-2002 de 12 de marzo del 2003

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5550-2002, promovido por el Gobierno Vasco contra los arts. 1.1, 2.1, 3.2, 4.2 y 3, 5.1, 6 y 9, el Capítulo III (arts. 10 a 12) y la disposición transitoria única, apartado 2, de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos. Han comparecido y formulado alegaciones el Senado y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Presidente del Tribunal don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, quien expresa el parecer del Pleno.

I. Antecedentes

1.Por escrito presentado en el Juzgado de guardia el 27 de septiembre de 2002 y registrado en este Tribunal el día 30 siguiente, el Gobierno Vasco interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1.1, 2.1, 3.2, 4.2 y 3, 5.1, 6 y 9, el Capítulo III (arts. 10 a 12) y la Disposición Transitoria Única, apartado 2, de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos.

2.El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones:

a) La demanda se inicia con la exposición de una serie de fundamentos de orden procesal, el primero de los cuales se refiere a la legitimación del Gobierno Vasco para la impugnación de la Ley recurrida. Tras recordar una primera línea jurisprudencial que interpretó la restricción del art. 32.2 LOTC, en punto a la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar leyes del Estado, en un sentido estrictamente competencial (así, la STC 25/1981, de 14 de julio), se señala que el Tribunal ha evolucionado hasta aceptar un entendimiento de la expresión 'ámbito de autonomía' como algo distinto de la suma de competencias de las que sea titular la Comunidad Autónoma. Así las cosas, la condición fijada por el art. 32.2 LOTC a la legitimación de las Comunidades Autónomas se interpreta en la actualidad con arreglo a los siguientes parámetros: Por un lado, dicha legitimación no puede hacerse depender de la reivindicación de una competencia; además, basta un punto de conexión material entre la ley estatal impugnada y el ámbito competencial autonómico interpretado en un sentido amplio; por último, el hecho de que sea el art. 32.2 LOTC y no la propia Constitución [art. 161.1 a)] el que introduce la limitación examinada impide una interpretación restrictiva y avala, por el contrario, la favorable al reconocimiento de la legitimación.

Por tanto, continúa el Gobierno Vasco, es doctrina consolidada que una Comunidad Autónoma está legitimada para actuar, no sólo en defensa de su elenco competencial, sino, también, para procurar la depuración objetiva del orden jurídico. En el presente caso, la afección del interés autonómico sería indubitada y se manifestaría en varios puntos de conexión, a saber: La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia en 'organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno dentro de las normas del presente Estatuto' (art. 10.2 EAPV) y en 'legislación electoral interior que afecte al Parlamento Vasco, Juntas Generales y Diputaciones Forales en los términos previstos en el presente Estatuto y sin perjuicio de las facultades correspondientes a los Territorios Históricos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 del mismo' (art. 10.3 EAPV). Ambas atribuciones permitirían ubicar en el 'ámbito propio de interés de la Comunidad Autónoma' cualquier norma que, como la recurrida, ataña de forma directa al derecho fundamental del art. 23.1 de la Constitución, pues 'ni la elección de representantes ni la asunción o ejercicio de su función por éstos puede llevarse a cabo sin normas que disciplinen el ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados' (STC 8/1985, de 25 de enero).

En consecuencia, para el Gobierno Vasco es innegable la incidencia de la Ley recurrida en el círculo de interés de la Comunidad Autónoma del País Vasco; certeza que se alcanzaría con sólo tomar en consideración que el objeto de aquélla es la regulación de los partidos políticos, que tienen la función constitucionalmente atribuida de servir de cauce fundamental para la participación política y son, por tanto, vehículos del pluralismo político en tanto a su través se forma y manifiesta la voluntad popular (art. 6 CE). Para el recurrente es meridiano que, de acuerdo con la concepción compleja del Estado acogida por la Constitución, una ley con el objeto y el contenido de la aquí recurrida no puede reputarse desconectada del ámbito de interés de ninguna Comunidad Autónoma y, en consecuencia, la regulación de los partidos afecta a su organización institucional o atañe a sus 'intereses políticos específicos' (votos particulares a la STC 25/1981). Esta afirmación general cobraría especial sentido para el caso del País Vasco, por ser el ámbito territorial, junto con el de la Comunidad Foral de Navarra, en el que se desenvuelve el partido político que aparece como destinatario principal del contenido más novedoso de la Ley Orgánica de partidos políticos.

Pero, además, es lo cierto, continúa el Gobierno Vasco, que, versando la Ley impugnada sobre los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 22 y 23 de la Constitución, ese ámbito objetivo debería permitir sustentar por sí solo la legitimación autonómica. Porque si los sujetos legitimados para interponer recursos de inconstitucionalidad ' están investidos por la Constitución ... y por la Ley ... de legitimación para promover procesos constitucionales no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional' (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 3), resulta difícil negar legitimación activa a cualesquiera de dichos sujetos para someter al juicio del Tribunal Constitucional una Ley cuyo objeto es el desarrollo de un derecho fundamental. De la significación y finalidades de los derechos fundamentales dentro del orden constitucional se desprende que la garantía de su vigencia no puede limitarse a la posibilidad del ejercicio de pretensiones por parte de los individuos, sino que ha de ser asumida también por el Estado (STC 53/1985, de 11 de abril), siendo innecesario precisar que, en este caso, el término Estado incluye también 'las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones' (STC 32/1981, de 28 de julio), porque la garantía de la vigencia de los derechos forma parte de su atribución funcional (en ese sentido amplio, no idéntico a la suma de las competencias atribuidas). Así lo advera el art. 9.2 a) EAPV, al disponer que 'los poderes públicos vascos, en el ámbito de su competencia: a) velarán y garantizarán el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos'. Ciertamente, este precepto fue descartado en su día como posible fundamento de la legitimación autonómica en el recurso de inconstitucionalidad (STC 25/1981), pero requeriría una nueva lectura, pues, una vez superada la interpretación estricta del 'ámbito de autonomía' como sinónimo de elenco de competencias, el hecho de no ser aquel precepto atributivo de competencias no veda su potencial como punto de conexión, en tanto sí perfila un círculo de intereses autonómico (por más que concurrente con el del Estado) claramente diferenciado de las competencias stricto sensu. Es más, la 'materia' derechos fundamentales sería, a juicio del Gobierno Vasco, el ejemplo paradigmático de materia que, sin engrosar el elenco competencial de ninguna Comunidad Autónoma, permite perfilar un interés de éstas y, por tanto, puede erigirse en presupuesto legitimador del recurso de inconstitucionalidad.

Por último, y antes de extenderse en la exposición de los fundamentos materiales del recurso, el Gobierno Vasco afirma que su demanda se presenta dentro del plazo establecido en el art. 33.1 LOTC e identifica como recurridos los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos: arts. 1.1, 2.1, 3.2, 4.2 y 3, 5.1, 6, 9, Capítulo III (arts. 10 a 12), y disposición transitoria única, apartado 2.

b) Por lo que hace a la fundamentación sustantiva de la demanda, el Gobierno Vasco comienza con una serie de consideraciones introductorias referidas a las circunstancias de la elaboración de la Ley recurrida. Tras recordar los debates que han acompañado a la Ley desde sus inicios y 'la polémica que ha suscitado su aplicación práctica y la tensión política y social que existe al respecto, y a la que no es ajena la coincidencia en el tiempo de la iniciación del procedimiento de ilegalización en ella regulado y la suspensión cautelar de las actividades del partido al que se dirige acordada mediante el correspondiente Auto por el Magistrado Juez que instruye la causa penal contra el mismo en la Audiencia Nacional' (pág. 7 de la demanda), el Gobierno Vasco destaca que 'el objeto de la LOPP [es] esencial en un ordenamiento que propugna, expresamente, como uno de sus valores el pluralismo político' (ibid.). Todo lo cual hace que, a su juicio, la impugnación de la Ley de Partidos Políticos 'se diferencie notablemente de la de cualquier otra norma legal [, d]e tal manera, que la connatural tensión entre la voluntad del legislador plasmada en un concreto texto normativo y la del poder constituyente, objetivada en la norma fundamental, adquiere en este caso una dimensión muy cualificada que debe ser ponderada mucho más que en cualquier otro a la hora de contrastar si la primera es respetuosa con la segunda' (ibid.). Ello no obstante, y pese a que 'la carga política de la cuestión objeto de litigio merece una atención especial', el Gobierno Vasco advierte de que lo anterior 'no es óbice para que esta demanda de inconstitucionalidad se mueva en el terreno estricto de la argumentación constitucional y del rigor jurídico' (pág. 8 de la demanda).

c) Entrando ya en consideraciones de fondo, el Gobierno Vasco destaca, en primer término, que la Ley Orgánica de partidos políticos carece de fundamento constitucional. Pone de relieve, a este respecto que durante la elaboración de la Constitución se rechazó expresamente una enmienda que proponía el establecimiento del control de constitucionalidad de los partidos por parte del Tribunal Constitucional. Ese rechazo, reiterado en la discusión de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, habría supuesto la equiparación de los partidos políticos al régimen común de las asociaciones del art. 22 de la Constitución en todo lo relativo a su control jurisdiccional. Esto es, la aplicación directa de los apartados 2 y 5 de ese artículo, relativos a las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito y a las que tengan carácter secreto o paramilitar. El Código penal de 1995 tipificó en su art. 515 el delito de asociación ilícita. Finalmente, la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, del derecho de asociación, ha confirmado, completándolo, el régimen jurídico descrito, con la peculiaridad de que su art. 2.5 extiende a toda clase de asociaciones el requisito de la democracia interna, que la Constitución sólo exigía a los partidos políticos y a otras entidades como sindicatos, organizaciones empresariales y colegios y organizaciones empresariales.

Por tanto, continúa el Gobierno Vasco, hasta la aprobación de la Ley ahora impugnada habría existido un acuerdo doctrinal y jurisprudencial plasmado en el ordenamiento vigente, según el cual la disolución de las asociaciones, y por ende de los partidos, sólo podría producirse en virtud de resolución judicial motivada (art. 22.4 CE) que únicamente podría basarse en la ilicitud penal (art. 515 CP) o, en vía civil, en el hecho de que su organización y funcionamiento no fueran democráticos (art. 6 CE). La Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de partidos políticos, preveía también la disolución de éstos por actividades contrarias a los principios democráticos. Sin embargo, la doctrina entendió que, al margen de su condición preconstitucional (STC 85/1986, de 25 de junio), la interpretación constitucionalmente conforme de ese precepto pasaba por entenderlo subsumido en los supuestos antes indicados.

Así las cosas, entiende el Gobierno Vasco que la nueva Ley de partidos habría revolucionado tan asentada opinión. Por un lado, se desmarca sin más de la Ley Orgánica del derecho de asociación; por otro, introduce límites al derecho de asociación en partidos que, supuestamente, pretenden concretar los términos en los que ha de entenderse el respeto a la Constitución y a la ley exigido por el art. 6 de la Constitución. Pero se trata de límites que no encuentran amparo en la Constitución considerada en su unidad y que contradicen abiertamente la doctrina sentada en las SSTC 101/1983, de 18 de noviembre, y 122/1983, de 16 de diciembre (seguida por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 23 de mayo de 1984, que ordenó la inscripción de Herri Batasuna en el registro de partidos políticos) sobre el significado que tiene el deber de fidelidad a la Constitución previsto en el art. 9.1 CE.

No se trata, prosigue el Gobierno Vasco, de un deber de adhesión ideológica ni de conformidad con el total contenido de la Constitución. Implica únicamente 'el compromiso de respetar las reglas del juego político y del orden jurídico existente, en tanto existe, y no intentar su transformación por medios ilegales'. En definitiva, el sometimiento a la Constitución es compatible con los programas, proyectos y acciones políticos dirigidos a cambiarla, siempre que se empleen los medios y procedimientos propios de un Estado de Derecho. Por lo demás, los términos del art. 9.1 CE son equivalentes a los que utiliza el art. 6 CE. Éste no hace sino subrayar para los partidos el principio de sujeción a la norma fundamental (art. 9.1 CE) y con las mismas consecuencias. Según la doctrina, la diferencia entre la sujeción de unos y otros radica en que para los ciudadanos es de carácter negativo, en tanto que para los poderes públicos la vinculación es positiva. Dado que los partidos políticos no son poderes públicos ni órganos del Estado (STC 10/1983, de 21 de febrero), sino formaciones sociales, se les ha de aplicar el principio de vinculación negativa. No obstante, ha de reconocerse que tampoco son iguales a los simples ciudadanos y a las demás asociaciones, atendiendo a las funciones que les confía el art. 6 de la Constitución. Por ello se ha sostenido que su situación se encuentra a mitad de camino entre la de los ciudadanos y la de los poderes públicos, lo que significaría que su sujeción a la Constitución estaría cualificada, aproximándose o, incluso, igualándose a la de los segundos, siendo posible, por tanto, según esta interpretación, encomendar al Tribunal Constitucional ex art. 161.1 d) CE, el control de la adecuación a la Constitución de los partidos. Ahora bien, esa atribución no requeriría establecer por ley el parámetro de enjuiciamiento, bastando con el texto constitucional, que es el que el Tribunal maneja con naturalidad en su condición de intérprete supremo de la Constitución (art. 1 LOTC). Esta tesis, para el Gobierno Vasco, ha de explicar cómo se asimilan las misiones que el art. 6 de la Constitución predica de los partidos a las funciones de los órganos constitucionales. En su opinión, la asimilación es infundada, pues el art. 6 describe el papel de los partidos con la sola intención de facilitar y reforzar su actuación y de proteger al máximo el derecho de asociación política frente a los poderes públicos mismos.

Así y todo, aun dando por buena esa teoría, sólo tendría encaje constitucional en los términos señalados, esto es, equilibrando la especial sujeción a la Constitución con la garantía que supone el encargo de su control al Tribunal Constitucional. Lo que, en opinión del Gobierno Vasco, no es admisible es acogerla parcialmente para restringir por ley, de manera radical, el régimen jurídico de los partidos, impidiendo o disuadiendo del ejercicio de los derechos y libertades que se conectan y forman un todo inescindible con el derecho de asociación política (ideológica, de expresión, de reunión y manifestación y de participación política). Para valorar hasta qué punto es posible limitar la acción política de los partidos - sobre la base de un argumento de asimilación de éstos a los poderes públicos, que el Gobierno Vasco sólo asume a efectos dialécticos- es esencial no perder de vista que el art. 6 de la Constitución tiene un doble contenido. Por un lado, reconoce el derecho de asociación en partidos como una especialidad muy relevante del derecho común de asociación del art. 22 CE. Por otro, establece una garantía institucional de la existencia de un sistema plural de partidos que el legislador no puede desvirtuar. Es decir, la defensa del Estado de partidos no puede establecerse ni aplicarse en detrimento del propio Estado de partidos que se constituye en un Estado social y democrático de Derecho que propugna como uno de sus valores superiores el pluralismo político. Pluralismo que toma cuerpo a través de esta garantía que hace del sistema de partidos el centro de gravedad de una Constitución abierta y la principal barrera frente a quienes quieren imponer proyectos totalitarios por la fuerza. La garantía institucional del art. 6 de la Constitución es así un límite a la libertad de configuración del legislador. Junto a ese límite, el art. 53.1 CE le impone expresamente otros dos: la vinculación a los derechos del Capítulo segundo y el respeto, en todo caso, de su contenido esencial.

Para el Gobierno Vasco, no hay en la Constitución un fundamento válido para establecer unos límites adicionales a los partidos políticos ni un control jurisdiccional específico de su actividad, aunque quizás sería posible introducir el del Tribunal Constitucional. No cabe, pues, más control que el destinado a declarar la ilicitud de los que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito o a hacer efectiva la prohibición de los que pudieran ser calificados como secretos o de carácter paramilitar. Cabría, a lo sumo, revisar y mejorar lo ya previsto en el Código penal, pero no establecer un régimen punitivo paralelo al actualmente en vigor. Tampoco cabe la introducción de un principio de democracia militante. Y ello porque en el sistema constitucional español no rige el llamado privilegio de partido (reserva del control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional e inmunidad frente a la persecución penal mientras no sea declarado inconstitucional por aquél), ni existen cláusulas de intangibilidad, ni -sobre todo- se prevén límites a los derechos que, como el de asociación política, pueden servir para cuestionar el orden establecido. En definitiva, entiende el Gobierno Vasco que el motivo fundamental para rechazar la configuración legal de nuevos requisitos o deberes límites estriba en que la Constitución no los ha integrado entre los límites al derecho de asociación en partidos (art. 6 CE) incorporando, por ejemplo, las posibles restricciones que habilita el art. 11 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales. Inclusión que sí ha hecho, sin embargo, el art. 28 CE en relación con el derecho de asociación sindical. En consecuencia, tampoco cabe arbitrar un control jurisdiccional ad hoc destinado a verificar el cumplimiento por los partidos de tales obligaciones o deberes constitucionales.

El recurso se extiende, a continuación, sobre la diferencia entre la defensa de la Constitución como norma y la defensa del orden constitucional como sustrato material de aquélla, que puede estar identificado expresamente bajo una cláusula de intangibilidad o de manera implícita en determinados preceptos constitucionales. Entiende el Gobierno Vasco que el art. 168 de la Constitución no identifica ese orden constitucional subyacente. Así, algunos de sus contenidos difícilmente podrían considerarse como tales (por ejemplo, el derecho de petición), mientras que otros que sí podrían serlo (en particular, el art. 10.1 CE) no están protegidos por la mayor rigidez que el precepto otorga. En ausencia de una determinación constitucional expresa se hace muy difícil la identificación del orden político porque, aunque se conviniera en aceptar una determinada delimitación del contenido mínimo sobre el que se asienta el edificio constitucional (quizás los arts. 1 y 2 CE) surge enseguida la dificultad de definir su alcance con exactitud. Además, siempre será necesario precisar cuál es el significado que ha de darse a dicho contenido sustancial y, en particular, a cada uno de los valores superiores enunciados por el art. 1.1 de la Constitución, sin olvidar los que son deducibles del texto constitucional.

El Gobierno Vasco sostiene que la Ley recurrida viene a utilizar precisamente como parámetro de la legalidad de la actividad de los partidos -en manifiesta separación del art. 6 CE- una serie de conceptos jurídicos indeterminados que no apelan a la defensa de la norma constitucional, sino, más bien, a la defensa del orden político subyacente. Tal es la consideración que merece, a su juicio, la invocación a los 'principios democráticos' (art. 6 LOPP), a los 'valores constitucionales expresados en los principios democráticos y en los derechos humanos' (art. 9.1 LOPP), al 'régimen de libertades' y al 'sistema democrático', al 'orden constitucional' y a la 'paz pública' [arts. 9.2 y 10.2 c) LOPP]. Apelación que denota una pretensión de darles vida autónoma y diferenciada respecto de la norma constitucional; como si fueran algo extraño a ella y pudieran actuar aisladamente de las reglas que establece en relación con el derecho de asociación en partidos políticos (arts. 6 y 22 CE) y sin necesidad de una definición siquiera mínima de su significado. Ese proceder niega de facto la unidad de la Constitución, cuyos preceptos contienen normas que, con la estructura de reglas o de principios, están informadas por valores con los que dan sentido a la Constitución y que se condicionan recíprocamente. Por todo ello, el Gobierno Vasco entiende que la invocación a principios y valores en los arts. 6 y 9 de la Ley impugnada, o no añade nada a lo que dice el art. 6 de la Constitución y al régimen asociativo común del art. 22 CE, o es inconstitucional. Menos aún cabría aceptar su consideración como el núcleo o expresión del orden constitucional subyacente para erigirlos en un instrumento específico de defensa de la Constitución a través del cual sea posible eludir las prescripciones constitucionales sobre los límites y las limitaciones de los derechos fundamentales.

A este respecto advierte el Gobierno Vasco de que el articulado de la Ley no sería coherente con su preámbulo. En éste se niega que la Ley tenga por finalidad afrontar una amenaza que pueda ocasionar una crisis constitucional, aclarando que no se dirige contra las ideas ni contra el derecho a propugnar modelos de convivencia alternativos, siempre que su consecución se acometa por los cauces del Título X de la Constitución. Por lo tanto, se hace hincapié en los medios y no en los fines. La aclaración sería necesaria porque lo peculiar de los mecanismos de defensa de la Constitución no es la prevención frente a los medios que se utilicen, sino contra los fines políticos. Sin embargo, el análisis del art. 9.2 y 3 de la Ley recurrida revelaría con nitidez que las conductas y presunciones contempladas tienen una clara connotación finalista coincidente con las normas penales (art. 515 CP), a las que se acumulan formando una amalgama contradictoria con los principios de legalidad penal (art. 25 CE), de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE). Desde esa óptica la Ley impugnada no puede calificarse a priori como un instrumento de defensa de la Constitución en sentido estricto, ya que sus presupuestos son los contrarios de los que fundamentan esa clase de mecanismos. Se dice y se repite por sus defensores que sólo se quiere impedir el uso de medios ilegítimos y la connivencia con la violencia y el terrorismo para cualesquiera fines políticos. Estaríamos, por tanto, ante una Ley concebida para combatir una forma sutil o enmascarada de terrorismo. Una norma llamada a ocupar un espacio a mitad de camino entre las previsiones abstractas y genéricas del art. 6 de la Constitución y las determinaciones taxativas del art. 515 del Código penal.

Pero la impresión inicial queda matizada, en opinión del recurrente, cuando se comprueba que la forma de acción política a la que se persigue es exclusiva de una determinada formación; la única que la Ley tendría en cuenta, precisamente, para enunciar las causas de ilegalización y los criterios que a tal efecto ha de aplicar el Poder Judicial. Sin embargo, para el Gobierno Vasco el espacio buscado por la Ley no existe. Además, la Ley pecaría por exceso y por defecto y presentaría los contornos de una ley singular. En efecto, afirma el Gobierno Vasco, y como apreciara en su correspondiente dictamen el Consejo de Estado, la democracia interna exigida por el art. 6 CE requería un mayor desarrollo que el brindado por la Ley. No sólo por la proyección interna del derecho de asociación política en las relaciones entre los socios, sino, fundamentalmente, porque la Constitución así lo demanda en su art. 6 como consecuencia del principio de legitimación democrática que contiene el art. 1.2 CE. Requisito lógico, pues malamente los partidos podrían servir de instrumento fundamental de participación política si no se rigieran ellos mismos por ese principio. La Ley también habría incurrido en excesos, pues su atención se ha centrado en el establecimiento de unos límites ciertamente difusos del derecho de asociación política con el conjunto de los derechos fundamentales mediante apelaciones vagas a principios y conceptos jurídicos indeterminados (art. 9 LOPP). Y la consecuencia jurídica que anuda a la superación de tales límites es única y, en todo caso, la más radical: la disolución del partido.

Ciertamente, admite el Gobierno Vasco que ningún derecho fundamental es ilimitado, siendo constitucionalmente posible e incluso necesario que el legislador orgánico fije con claridad sus límites a fin de garantizar el carácter preferente de aquellos otros derechos que son todavía más válidos que el de asociación en partidos (derecho a la vida, libertad personal, igualdad y, potencialmente, cualquier otro derecho fundamental, atendiendo a las circunstancias y a las posibilidades de conciliación entre ellos). No siendo de descartar que un partido se prevalga de su especial posición en detrimento de los derechos que le sirven de límite, en tal supuesto estaríamos ante el ejercicio ilegítimo de su derecho, lo que merecerá la adecuada respuesta del ordenamiento. Ahora bien, la reacción que éste disponga ha de reunir unos requisitos materiales y formales que impidan la producción de 'efectos disuasorios o de desaliento sobre el ejercicio legítimo de los referidos derechos, ya que sus titulares, sobre todo si sus límites penales están imprecisamente establecidos, pueden no ejercerlos libremente ante el temor de que cualquier extralimitación sea severamente sancionada'. En definitiva, 'no cabe excluir que el establecimiento de ciertos tipos penales o ciertas interpretaciones de los mismos pueda afectar a los citados derechos, siquiera sea indirectamente' (STC 136/1999, de 20 de julio, FJ 20). Todo ello es de aplicación al derecho de asociación en partidos, sobre todo si se tiene en cuenta que las funciones que la Constitución asigna a los partidos políticos no implican sólo a sus dirigentes y afiliados, sino que tienen también un indudable efecto sobre simpatizantes y votantes, esto es, sobre amplios sectores de la ciudadanía. Los partidos son el cauce de expresión y organización de las ideas y propuestas políticas de una parte de la sociedad, y en la medida en que cuenten con un respaldo electoral significativo su existencia adquiere una dimensión institucional indudable y ha de ser tenida en cuenta desde la perspectiva de la legitimidad democrática del sistema político, aunque sean críticos u opuestos al propio sistema.

De esta suerte, continúa el Gobierno Vasco, la disolución de un partido sólo podría basarse en las más graves infracciones y estar justificada en la protección de los más valiosos bienes jurídicos. En cualquier caso, la respuesta punitiva frente a las extralimitaciones en que incurra un partido ha de extremar el cuidado a la hora de tipificar las actividades que merezcan esa calificación jurídica, garantizando su previsibilidad y certeza con fórmulas taxativas y precisas, sin superponer o acumular los tipos ni las sanciones y graduándolas en función de su gravedad, observando escrupulosamente el principio de proporcionalidad.

d) El escrito de recurso entra así en un segundo conjunto de consideraciones sustantivas, agrupadas bajo la afirmación de que la Ley impugnada 'constituye ejercicio del ius puniendi del Estado'. Con ellas se viene a cuestionar, en términos generales, la constitucionalidad de los arts. 9, 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica 6/2002, en cuanto vulneran en principio non bis in idem.

Para el Gobierno demandante, estamos, en efecto, ante un ejercicio del ius puniendi del Estado entendido en un sentido lato: la disolución es la respuesta del ordenamiento ante una valoración negativa de la actividad del partido. Para llegar a esa conclusión basta con aplicar el criterio seguido por el Tribunal Constitucional para determinar el carácter sancionador de un acto, que consiste en atender a la finalidad perseguida a través de la imposición de la medida restrictiva en la que el acto consiste (SSTC 239/1988, de 14 de diciembre, y 164/1995, de 13 de noviembre; ATC 323/1996, de 11 de noviembre). Así, la cuestión es si la Ley impugnada contempla una segunda sanción, sui generis, informal o atípica, acumulable a la sanción penal establecida en los arts. 515 y 529 CP.

El Gobierno Vasco sostiene que la respuesta es afirmativa y que la vulneración del principio non bis in idem es consecuencia de la identidad de los hechos definidos en el art. 515 CP y en el art. 9.2 LOPP, así como de la respuesta punitiva que merecen (art. 520 CP y art. 10 LOPP). Tras referirse a la doctrina constitucional en la materia, alega el recurrente que en el presente caso no sólo no se respeta la dimensión material de aquel principio, sino tampoco su dimensión procesal. En su opinión, la Ley impugnada no resuelve claramente la dicotomía que implica esa doble respuesta del ordenamiento, la penal y la que la misma Ley establece. Y ello, en primer lugar, porque no se establecen los criterios de preferencia, pues se renuncia a establecer una regla de subordinación entre órdenes jurisdiccionales, descartándose la aplicación de la contenida en el art. 44 LOPJ; es más, la propia Ley de partidos señala que los dos procesos se pueden sustanciar simultáneamente y producir cada uno los correspondientes efectos (art. 10.6 LOPP), observando a este respecto el Gobierno Vasco que ni siquiera desde una perspectiva de lógica jurídica tiene sentido que se declare la disolución del partido dos veces, por lo que habría que establecer un régimen de preferencia. Otro tanto cabe decir, en su opinión, de las medidas cautelares, pues según el art. 10.3 LOPP 'la suspensión judicial de un partido político sólo procederá si así lo dispone el Código penal. Podrá acordarse también como medida cautelar, en virtud de lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento criminal o en los términos del apartado 8 del artículo 11 de la presente Ley Orgánica', y este último precepto la contempla con enorme amplitud, ya que lo será 'con el alcance y los efectos que estime oportunos para salvaguardar el interés general'. Podría existir, en suma, una contradicción entre las medidas dispuestas en ambas vías, sin que hubiera forma de resolverla.

La coincidencia, continúa el recurso, se da también en relación con el bien jurídico protegido: los valores y principios constitucionales y, en particular, los derechos y libertades fundamentales. El art. 515 CP se sitúa dentro del Capítulo XXI, 'Delitos contra la Constitución', en su Capítulo IV, 'Delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas', y en la Sección 1, 'De los delitos cometidos con ocasión del ejercicio de los derechos fundamentales y de las libertades públicas garantizados por la Constitución'. Lógicamente, el art. 515 CP llena de contenido al art. 22 CE y se aplica a cualesquiera asociaciones, incluidos los partidos políticos, como por lo demás precisa la propia Ley recurrida. Para el Gobierno Vasco, la repetición de los tipos es clara, así como el hecho de que se incurre en una multipunición sin fundamento. Si el listado de las asociaciones ilícitas punibles del art. 515 CP se pone en relación con las conductas relacionadas en el art. 9.2 LOPP se aprecia un evidente solapamiento.

La letra a) del art. 9.2 LOPP se refiere a la actividad consistente en 'promover, justificar o exculpar los atentados contra la vida o la integridad de las personas, o la exclusión o persecución de personas por razón de su ideología, religión o creencias, nacionalidad, raza, sexo u orientación sexual'. En el caso de la promoción estaríamos ante una acción penalmente perseguible, basada en criterios que en el Código penal son más amplios -sin que tampoco se entienda muy bien por qué los restringe la Ley Orgánica de partidos políticos. Justificar o exculpar implica, sin embargo, una actividad distinta, frente a la conducta activa objetivamente dirigida a provocar la comisión de un delito por un tercero; estaríamos ante un comportamiento mediante el que se vienen a dar razones que sustenten la conducta delictiva o descarguen de culpa a quienes la cometen.

Por su parte, la letra b) del art. 9.2 LOPP detalla la siguiente conducta: 'fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la consecución de objetivos políticos o para hacer desaparecer las condiciones precisas para el ejercicio de la democracia, del pluralismo y de las libertades políticas'. También aquí estaríamos ante una promoción o favorecimiento de la violencia penalmente perseguible. Violencia que tendrá, evidentemente, carácter delictivo. Legitimar, sin embargo, podría nuevamente implicar una conducta de otro orden. En línea con lo señalado anteriormente, haría referencia a aquella actividad que pudiera dar soporte ideológico a la violencia aunque no incite directamente a ella. Se reprocha al partido una falta de militancia activa para combatir la delincuencia política (terrorista) o antisistema (para hacer desaparecer las condiciones precisas para el ejercicio de la democracia, del pluralismo y de las libertades políticas).

Finalmente, la letra c) del art. 9.2 LOPP cierra la enumeración en los siguientes términos: 'complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas para la consecución de sus fines de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública, tratando de someter a un clima de terror a los poderes públicos, a determinadas personas o grupos de la sociedad o a la población en general, o contribuir a multiplicar los efectos de la violencia terrorista y la intimidación generada por la misma'. Para el Gobierno Vasco, se trata de una conducta descrita en términos excesivamente genéricos, cualificada por tener una virtud conminatoria, amenazante o intimidatoria, y encierra una amalgama de conductas que pretende especificar el siguiente apartado 3 del propio art. 9. La mayoría son conductas delictivas, pues tienden a promocionar los métodos terroristas de una banda armada y a colaborar con la misma, comportamientos que revisten un significado antijurídico susceptible de acarrear una sanción penal. En opinión de recurrente, es claro que en el art. 2 de la Ley se quieren incluir, además de conductas delictivas sobre las que se proyectaría el principio non bis in idem, actitudes que, sin promover delitos, se entienden ex lege legitimadoras o justificadoras del uso de la violencia o minimizadoras de sus efectos por el simple hecho de no manifestar expresamente un absoluto rechazo a la misma. Precisamente aquéllas que en el art. 9.3 LOPP estarían fuera del Código penal y que plantean problemas de constitucionalidad sobre los que luego se entrará.

Es ésta, continúa el escrito de recurso, la diferencia que distingue a la Ley impugnada del Código penal: que se configura como un instrumento para ampliar la respuesta punitiva, para disolver partidos cuyas actividades indignan, escandalizan e irritan a muchas personas o agudizan el daño sufrido por quien ha sido víctima de un hecho punible. Con ello la Ley 6/2002 coloca a los partidos políticos en una posición de garantes del orden constitucional y les reclama una militancia constitucional que no cabe en el sistema español. Pero si ésa era la intención del legislador no tendría que haber mezclado las dos perspectivas, la del Código penal y la de la Ley de partidos, provocando una enorme confusión e inseguridad jurídicas, con incidencia en la previsibilidad de la respuesta punitiva que merezca una misma conducta, o lo que es lo mismo, con infracción del principio de tipicidad. Además, se suscita la duda de la coherencia de la Ley con su base justificadora, pues el legislador orgánico ha excluido en la Exposición de Motivos que estemos ante un mecanismo de democracia militante. Y se obliga a indagar si existe ese supuesto espacio punible, un resto de antijuridicidad no protegido por el Código penal, negado desde el principio por el Gobierno Vasco.

El escrito de alegaciones se centra seguidamente en la doctrina del Tribunal sobre el ejercicio de la libertad ideológica, con cita de las SSTC 20/1990, de 15 de febrero, y 136/1999, de 20 de julio. Para el Gobierno Vasco, el Código penal ya protege convenientemente los derechos fundamentales que podrían verse afectados por obra de un ejercicio indebido de aquella libertad, estableciendo entre aquéllos y ésta un equilibro que surge de la ponderación inherente a la existencia de derechos concurrentes. Sin embargo, a su juicio, la Ley impugnada rompe ese equilibrio, pues con el pretexto de acometer la configuración jurídica de los partidos, lo que hace es detenerse en las limitaciones, restringiendo nuevamente las garantías consagradas en los arts. 16.1 y 20.1 de la Constitución, con una finalidad claramente disuasoria.

Hay que poner de relieve, continúa el recurso, que la relación que se establece entre los apartados 2 y 3 del art. 9 LOPP no guarda la conexión lógica necesaria. Por un lado, las conductas que se describen y califican como constitutivas de una 'vulneración sistemática de las libertades y derechos fundamentales' que no constituyen ilícito penal no pueden llegar a tener esa entidad. Por otro, no son equivalentes entre sí ni entrañan el mismo riesgo para esos bienes jurídicos. No se niega que la disolución sea necesaria cuando un partido incurra en un delito de asociación ilícita; lo que no parece justificado es que esa medida se aplique a partidos que preconizan ideas o realizan actividades que 'molestan, chocan o inquietan', cuando no incitan propiamente al uso de la violencia haciendo apología de métodos violentos y terroristas. En los partidos políticos, la necesaria e intensa conexión entre los medios (actividades) y los fines que se da en toda asociación adquiere una dimensión política inevitable que afecta a menudo a los aspectos vitales del sistema de convivencia y a los fundamentos mismos de ésta, pues lo que frecuentemente se discute, se promueve o se cuestiona es el orden mismo de valores, la concepción de la democracia, de la sociedad o del Derecho. Por eso, una restricción desmedida de las actividades o una descripción finalista de las conductas acaba afectando a los propios fines. Por otro lado, recuerda el Gobierno Vasco que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha afirmado que no se encuentra amparada en el Convenio la disolución de un partido por el solo hecho de compartir postulados con una organización terrorista. La defensa de determinados principios no contrarios a los fundamentos de la democracia por parte de una formación política, sosteniendo los actos del terrorismo, disminuiría la posibilidad de tratar las cuestiones relativas a ello en el marco de un debate democrático y permitiría a los movimientos armados monopolizar la defensa de estos principios, lo que estaría en contradicción con el espíritu del art. 11 del Convenio (STEDH de 9 de abril de 2002, caso Yazar y otros).

El examen del art. 9.3 LOPP refuerza, en opinión del recurrente, la opinión anterior. De su análisis se deduce que intenta circunscribir las conductas perseguibles, pues no en vano manifiesta claramente esa pretensión de no castigar otras ('se entenderá que en un partido político concurren las circunstancias del apartado anterior'). Es decir, no es una norma meramente enunciativa de posibles ilícitos, sino claramente delimitativa, de forma que quede claro que esas conductas son todas las que son y ninguna otra más. El elenco de conductas que describe es de muy diversa naturaleza, sin que se atienda a su verdadera relevancia relativa. Recordando que este Tribunal ha declarado que la regla de la proporcionalidad de sacrificios es de observancia obligada al proceder a la limitación de un derecho fundamental (STC 37/1989, de 15 de febrero), se alega que esa exigencia es mayor cuando se restringe, hasta el punto de negar su pervivencia, la actividad de un partido, dado su papel esencial para asegurar el pluralismo y el adecuado funcionamiento de la democracia (STC 136/1999, de 20 de julio). Respecto de los bienes o intereses que el precepto examinado pretende proteger, no cabe duda, para el Gobierno Vasco, de que tienen entidad suficiente como para que se justifique una restricción al derecho de asociación en la vertiente de asociación política para la constitución de partidos. Pero los problemas los suscita el juicio de necesidad de la medida y, sobre todo, la proporcionalidad en sentido estricto de la sanción que obliga a imponer el art. 11 de la Ley recurrida: la disolución.

Hay que recordar, continúa el Gobierno recurrente, que el art. 587 CP castiga el 'enaltecimiento o la justificación por cualquier medio de expresión pública o difusión de los delitos comprendidos en los artículos 571 a 577 de este Código o de quienes hayan participado en su ejecución, o la realización de actos que entrañen descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas de los delitos terroristas o de sus familiares' (Reforma introducida por la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre). Por su parte, el art. 576 CP castiga los actos de colaboración con las actividades y finalidades de una banda armada, organización o grupo terrorista, e incluye una cláusula residual referida a, 'en general, cualquier otra forma equivalente de cooperación, ayuda o mediación, económica o de otro género, con las actividades de las citadas bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas' -todavía no reformado, advierte el Gobierno Vasco, pese a la incidencia que sobre el antiguo art. 174 bis a) tuvo la STC 136/1999, de 20 de julio.

Una parte importante de las conductas del art. 9.3 LOPP se encuentran tipificadas en el Código penal, ya que son subsumibles en los delitos que acaban de referirse. En lo que se refiere a la conducta descrita en la letra a), no habría dificultad en encajarla en el delito de apología, con la salvedad de las actuaciones implícitas (apoyo tácito), que no entrarían en el círculo protegido por ese tipo. La apología no puede expresarse, como es patente, de modo encubierto, por medio de alegorías o circunloquios, ni tampoco de forma implícita. Esa punibilidad del apoyo tácito, desde la perspectiva del art. 6 CE, no resulta aceptable, al suponer una restricción ilegítima de la libertad ideológica, pues no cabe extraer una consecuencia jurídica de un silencio, ya que nadie está obligado a expresar sus ideas, ni de forma coherente puede sufrir sanción por ejercer ese derecho. En ningún caso la no condena puede servir como forma de justificación, exculpación o legitimación de los atentados contra el régimen democrático de libertades ni puede valorarse como elemento probatorio acreditativo de que la acción política del partido, que, como no podía ser de otra forma, es reflejo de la que desarrollan sus dirigentes y representantes, se sustenta en connivencia con la violencia, el terror, la discriminación, la exclusión y la violación de los derechos y libertades. Igualmente sería subsumible en el tipo penal del art. 578 CP la conducta descrita en la letra h). Por su parte, las descritas en los apartados b), d), e) e i) constituyen conductas susceptibles de subsunción en el delito de colaboración con banda armada, a la luz de la cláusula residual del art. 576 CP y de la STS de 29 de noviembre de 1997. Y ello porque no se trata simplemente de actividades no amparadas por las libertades de participación, ideológica, expresión e información, sino que constituyen un ilícito penal, cuando menos inequívocamente las referidas en las letras d) y e).

Siendo esto así, entiende el Gobierno Vasco que es evidente que la reiteración de acciones penales contra miembros de un partido por ese tipo de comportamientos susceptibles de conectarse con su actividad política, al producirse al amparo de la misma, conduciría a su ilegalización penal. En suma, no se aprecia necesidad de tipificar conductas que son penalmente punibles ni anudar a su comisión una medida que se encuentra ya establecida para corregirla. Lo preocupante del caso es que junto a conductas constitutivas de ilícitos penales se añaden otras que no lo son y que, además, por sí mismas, disgregadas de las anteriores, ni implican una actividad que vulnera gravemente los principios democráticos de forma comparable a las anteriores, ni la sanción que llevan aparejada 'por la repetición o acumulación de alguna' de ellas constituye una medida necesaria en una sociedad democrática, al existir otras alternativas menos lesivas que la disolución, siendo por ello desproporcionada.

Por lo que hace a la letra c), alega el Gobierno Vasco que contempla, de un lado, una pena añadida y superpuesta para las personas condenadas por delitos de terrorismo, ya que de forma indirecta provoca una perpetuación de los efectos de las sanciones penales y establece una causa de inelegibilidad, no prevista en la Ley electoral, infringiendo la reserva establecida por el art. 70.1 CE (STC 72/1984, de 14 de junio). De otro lado, constituye un límite a los derechos de los afiliados en contradicción con lo dispuesto en el art. 8.2 a) y b) de la propia LOPP, pues todos tienen iguales derechos y deberes, en todo caso, a participar en las actividades del partido y en los órganos de gobierno y representación y a ser electores y elegibles. Tal vez podría asumirse que se pudieran establecer, en abstracto, sendas restricciones de esa naturaleza en el régimen general de los partidos políticos, no como elemento a valorar para decretar la disolución de un partido ya constituido. Las razones, según el Gobierno Vasco, son obvias, pues así se protegerían los derechos de los demás afiliados, que no se verían afectados por una disolución derivada de un motivo que en modo alguno les atañe. La tacha de la medida por ser desproporcionada es aplicable en este caso, ya que la alternativa expuesta es 'palmariamente de menor intensidad coactiva y de una funcionalidad manifiestamente similar a la que se critique por desproporcionada' (STC 161/1997, de 2 de octubre, FJ 11). Tampoco se comprende muy bien por qué se aplica a las personas condenadas por 'delitos de terrorismo que no hayan rechazado públicamente los medios y fines terroristas', cuando en otros casos la Ley recurrida alude a alguno de los delitos graves previstos en los Títulos XXI a XXIV del Código penal para negar capacidad para constituir un partido, dejando a salvo a quienes hayan sido judicialmente rehabilitados (art. 2.1) o incluso para apreciar y valorar las conductas de este art. 9.3 LOPP (párrafo in fine del art. 9.4 LOPP).

Por otro lado, continúa el Gobierno Vasco, exigir el rechazo público de los fines y los medios terroristas implica una vulneración de la libertad ideológica (art. 16.2 CE), sin que nadie pueda ser obligado a realizar una apostasía de sus actividades pasadas por las que ha cumplido la pena correspondiente. El art. 25 CE no dice que la pena persiga el arrepentimiento, sino la reinserción. Su propia indeterminación, al desconocerse las circunstancias que han de rodear ese repudio para que resulte válido, impiden que pueda servir a la única finalidad que podría dar sentido a ese límite: prevenir que pueda reincidir en su conducta punible. Hay, asimismo, un salto cualitativo considerable si se repara en que, conforme al régimen general de asociaciones, la presencia en los órganos de representación de cualquier miembro activo que haya sido condenado por sentencia firme por pertenencia, actuación al servicio o colaboración con banda armada, en tanto no haya cumplido completamente la condena, si no hubiese rechazado públicamente los fines y los medios de la organización terrorista a la que perteneció o con las que colaboró o apoyó o exaltó, implica la pérdida de la posibilidad de que la asociación perciba ayuda alguna de los poderes públicos (ex art. 4.6 LODA).

En lo que se refiere a la doble militancia, se castiga una conducta que, salvo que exista una condena penal, no puede demostrarse. Hasta entonces los órganos rectores del partido no siempre tienen instrumentos para conocerla, pues será normalmente clandestina. Tampoco puede exigirse su exteriorización o manifestación a los que la practiquen, porque equivaldría a su autoincriminación. La exigencia de que adopten una medida disciplinaria contra los miembros afectados sin que la Ley impugnada impida la simple afiliación o pertenencia a un partido de personas que hubieran sido condenadas por delitos de terrorismo o, en la otra alternativa, por alguno de los delitos graves previstos en los Títulos XXI a XXIV del Código penal, dentro también del régimen general de los partidos políticos, invade su derecho de autoorganización (STC 218/1988, de 22 de noviembre, FJ 1).

En relación con la letra f), se alega que el legislador ha adelantado la protección a un estadio antecedente a la conducta criminal que quiere erradicar, condenando una supuesta colaboración con una entidad o asociación cuya actuación es la que resulta penalmente perseguible. El precepto incurriría en un grado de generalidad e imprevisibilidad que lo hace incompatible con las garantías constitucionales, pues no precisa qué significa colaborar habitualmente, vulnerando la taxatividad en la descripción de los tipos sancionadores garantizada por el art. 25.1 de la Constitución.

La letra g) obliga a enjuiciar la actividad institucional de los cargos electivos, cuando éstos han sido elegidos por el cuerpo electoral al que representan y son titulares de un cargo que en modo alguno pertenece al partido (STC 10/1983, de 21 de febrero). Implica, por tanto, para el recurrente, una intromisión ilegítima en el derecho de participación en los asuntos públicos como ius in officium (art. 23.2 CE). De otro lado, el fin que se quiere evitar ya se encuentra protegido en el art. 4.6 LODA.

Hay, en suma, una restricción desmedida de las actividades de un partido político y además existe una valoración idéntica de todas ellas, pese a ser de muy distinta intensidad e importancia, como lo acredita que ni siquiera el Código penal acompaña la misma pena para las conductas que en él se tipifican, sin que la respuesta punitiva -la disolución- pueda atemperarse en función de la entidad de los actos que se juzgan. No cabe, pues, la imposición de una sanción proporcionada a las circunstancias del caso, habiendo aconsejado en su día el Consejo de Estado que se incorporaran medidas punitivas intermedias. No es suficiente, concluye el Gobierno Vasco, con la aplicación de un criterio de graduación tan amplio e inespecífico como la repetición o acumulación. Los arts. 9.2 y 10.2 c) LOPP aluden a conductas realizadas de forma reiterada y grave; ahora bien, la gravedad está implícita en las conductas que relaciona el art. 9.3 LOPP, por lo que es el número el factor que permitirá decidir si la conducta es o no impune. Obviamente, antes de que se alcance el número potencialmente ilegalizador podría establecerse una medida disuasiva o preventiva, con una intensidad menor, para contribuir a evitar que el partido siga por una vía que de persistir conducirá irremisiblemente a su disolución. Nada de eso ha hecho el legislador, por lo que se ha creado una enorme incertidumbre acerca de cuándo esa actividad es lícita y cuándo no, hasta dónde llega la permisividad, en qué casos la conducta es punible y en cuáles no, algo que, si no fuera porque se trata de una norma concebida con un determinado propósito, no tendría explicación.

e) Esta última afirmación da pie para el arranque de una nueva serie de consideraciones impugnatorias agrupadas bajo el aserto de que la Ley impugnada es una ley singular. Enseguida se matiza, sin embargo, que esa condición sólo se predica de una parte de la Ley, centrándose la atención del recurrente en el art. 9 ('Actividad'), el Capítulo III ('De la disolución o suspensión judicial de los partidos políticos') y en la disposición transitoria única; esta última, no en cuanto implica una previsión que por su naturaleza (transitoria) está llamada a consumar su eficacia aplicativa en el momento de la entrada en vigor de la Ley, sino porque se inscribe en lo establecido en el art. 9 y en el Capítulo III, reforzándolo.

Recuerda el Gobierno Vasco que el fenómeno de las leyes singulares ya fue analizado en la STC 166/1986, de 19 de diciembre. El caso entonces resuelto no tendría similitud con el presente, pues en aquella ocasión el destinatario de la Ley enjuiciada estaba identificado en la Ley misma y no era precisa una operación jurídica de incardinación que permitiera lograr la aplicación pretendida de la Ley al caso. Aun cuando formalmente la LOPP respeta el principio de generalidad de la ley no es posible ignorar su aspecto material. Tal y como resulta de su literalidad y de los datos que se extraen de la realidad que ha servido para configurar los supuestos de hecho que llevan a la ilegalización de los partidos, la forma de acción política a la que se persigue es exclusiva de una determinada formación, que es la única que la Ley tiene en cuenta, precisamente, para enunciar las causas de ilegalización y los criterios que a tal efecto ha de aplicar el Poder Judicial.

Una ley que regule el régimen jurídico de los partidos, continúa el Gobierno recurrente, debe ser genérica y susceptible de aplicación al conjunto de los partidos, en garantía de una igualdad en su tratamiento jurídico, proyección del art. 9.2 CE. A ello se añade que 'los derechos fundamentales no consienten, por su naturaleza, leyes singulares que tengan el específico objeto de condicionar o impedir su ejercicio; dichos derechos son materia reservada a leyes generales y reducto inmune a medidas legislativas singulares' (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11). Este acotamiento de la materia lleva a sostener la inconstitucionalidad de la LOPP por no respetarla. Es más, siendo un partido una forma particular de asociación, incluida en el art. 22 CE, cuyo contenido conforma también el núcleo básico del régimen constitucional de los partidos, no es posible ignorar que el art. 22.4 CE exige para la suspensión o disolución de una asociación una resolución judicial motivada. Además, el art. 53.2 CE garantiza a los ciudadanos la tutela, entre otros, del derecho de asociación ante los Tribunales ordinarios. Ello implica una reserva de jurisdicción. La función legislativa ha de tener por objeto, en materia de derechos fundamentales, una ley que por su estructura formal y material resulte ordenadora (respetando la garantía institucional del art. 6 CE y los límites del art. 53.1 CE), y la función judicial ha de tener un alcance singular y desarrollar una función de tutela efectiva del derecho (art. 24.1 CE).

Aparentemente los términos amplios de la Ley la hacen susceptible de un número indeterminado de Sentencias aplicativas. Sin embargo, los medios dispuestos para delimitar las actuaciones contrarias al orden constitucional y los mecanismos para ilegalizar revelan que es una ley de caso único que lleva como consecuencia necesaria a una Sentencia de ilegalización de un determinado partido político. Los jueces no pueden fundar su fallo de manera distinta al ordenado por la ley formal (art. 117.1 CE) y atendiendo al carácter autoaplicativo de la LOPP queda muy debilitada la efectividad de la tutela judicial dispuesta por el constituyente. En ese contexto ha de verse la regulación del instituto jurídico del fraude de ley (art. 12.3 y disposición transitoria única LOPP), que muestra una evidente falta de vocación reguladora, ya que el legislador lo ignora cuando el partido haya sido disuelto por no tener una estructura interna y un funcionamiento democráticos.

La disposición transitoria única persigue asegurar la aplicación de la Ley a un partido aun cuando se constituya otro 'en fecha inmediatamente anterior o posterior' a la entrada en vigor de la Ley que continúe su actividad. Semejante precisión no se entiende si no es porque el legislador quiere que se enjuicie su trayectoria previa y se sentencie su disolución. Además, la disposición transitoria única 2 plantea problemas de otro orden si se examina a la luz del principio de irretroactividad (art. 9.3 CE). La retroactividad de una norma, de acuerdo con el art. 2.3 del Código civil, no exige que expresamente se disponga, sino que basta que aquélla contenga preceptos que ordenen la proyección de sus efectos respecto de situaciones anteriores agotadas para poder identificar un contenido retroactivo. Es cierto que la disposición transitoria única 2 tiene como finalidad la delimitación de un supuesto fraude de ley, pero, de acuerdo con su literalidad, al prever su aplicación a un partido que se constituya 'en fecha inmediatamente anterior [...]' a la entrada en vigor de la propia LOPP, tiene un contenido retroactivo innegable, en el sentido material señalado. Y en este punto la Ley transgrede el límite del art. 9.3 CE, pues el art. 9 LOPP, que es el que se conecta con la disposición impugnada, es restrictivo del derecho de asociación política. También vulnera el Convenio Europeo de Derechos Humanos en orden a la garantía de previsibilidad sobre la respuesta y consecuencias que puedan derivarse de un acto o una omisión, sin que la sanción pueda tomar como presupuesto conductas que en el momento de su realización no constituían objeto de reproche alguno.

Las especialidades procesales de la Ley, continúa el recurso, la hacen también singular y sólo se explican si se piensa en un caso concreto, sin que sea previsible que puedan tener proyección futura. Por un lado está la atribución de la facultad de sentenciar a la Sala Especial del Tribunal Supremo, cuya composición y facultades ya advierten de las peculiaridades que encierra la ilegalización y disolución. La Sala, a su vez, vendrá obligada a realizar un juicio de prejudicialidad penal, ya que éste condiciona el contenido de la sentencia cuando las conductas que llevan a declarar la ilegalidad del partido y su disolución constituyen ilícitos penales cometidos por sus 'dirigentes, candidatos, cargos electos o afiliados' (en ocasiones la Ley parece escindir artificiosamente la responsabilidad del partido, dándole autonomía, de la de sus dirigentes y afiliados, como si eso fuera posible). Excepción a la regla general del art. 10.2 LOPJ poco comprensible. También deberá efectuar una importante labor instructora, siendo una Sala que no tiene carácter permanente.

La legitimación, por su parte, se confía de forma exclusiva al Ministerio Fiscal y al Gobierno, aspecto de la Ley que no tiene antecedentes. También se configura un nuevo tipo de relación institucional entre poderes, pues se concede la iniciativa del proceso de ilegalización al Congreso y al Senado, que podrán instar al Gobierno a que la solicite, quedando éste 'obligado a formalizar la correspondiente solicitud de ilegalización, previa deliberación del Consejo de Ministros' (art. 11.1 LOPP).

Otra especificidad que deja constancia de la singularidad de la Ley sería el régimen excepcional que introduce en el sistema de recursos contra la proclamación de candidatura de la Ley electoral. La no proclamación o exclusión de una candidatura por la Junta electoral competente en aplicación del nuevo apartado 4 del art. 44 LOREG (agrupaciones de electores que, de hecho, vengan a continuar o suceder la actividad de un partido declarado judicialmente ilegal y disuelto o suspendido) no es recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa como sucede cuando la no proclamación se ha fundado en cualesquiera de las otras causas tasadas en el art. 44 LOREG. La competencia se atribuye a la Sala a la que corresponde resolver sobre la ilegalización de un partido en aplicación de la LOPP. Y no sólo se produce la 'mutación del orden jurisdiccional competente', sino que se amplía el elenco de legitimados para interponer el recurso, incluyendo a quienes pueden solicitar la declaración de ilegalidad; decisión que, en orden al objeto de examen (la correcta o incorrecta denegación del derecho fundamental del art. 23.1 CE), carece de toda justificación.

f) La última parte del escrito de recurso se centra en la impugnación de la Ley recurrida por causa de la supuesta infracción del contenido del derecho de asociación. El Gobierno Vasco reitera en este punto que los partidos políticos son asociaciones del art. 22 CE y que el contenido de este precepto conforma el núcleo básico de su régimen constitucional. La Ley impugnada conculcaría ese contenido en varios puntos.

Así, incurriría en inconstitucionalidad la delimitación del ámbito subjetivo para crear partidos que realiza el art. 1, limitándolo a 'los españoles'. Esa restricción plantearía dos problemas de constitucionalidad. En primer lugar, entiende el Gobierno Vasco que se incurre en inconstitucionalidad por discriminación de los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, pues siendo titulares del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y en las europeas, negarles de plano la posibilidad de crear partidos conlleva una medida discriminatoria entre iguales (electores y elegibles en dichos comicios) sin justificación. Por lo demás, el art. 2 LODA reconoce a todas las personas, nacionales o no, capacidad para constituir asociaciones; negar a los nacionales de los Estados de la Unión el derecho a crear partidos se revela así como una clara restricción del derecho de asociación, huérfana de fundamento, y aparece como una suerte de 'medida de efecto equivalente' que lesiona su derecho a concurrir a las elecciones municipales y europeas en condiciones de igualdad con los nacionales.

El segundo de los problemas advertidos se refiere a los extranjeros que no son nacionales de Estados de la Unión Europea. El art. 2 LODA -Ley que define el contenido esencial del derecho garantizado por el art. 22 CE- les reconoce también el derecho a crear asociaciones, sin que la restricción del mismo cuando se trata de la creación de un tipo de asociación (el partido político) aparezca fundada.

También plantea problemas el último inciso del apartado 1 del art. 2 de la Ley recurrida ('y no hayan sido penalmente condenados por asociación ilícita, o por alguno de los delitos graves'). Cabe entender, en opinión del Gobierno Vasco, que se está imponiendo una pena accesoria ex lege y la primera cuestión que se suscita es si el legislador está facultado para hacerlo. Reconociendo que la cuestión no tiene unos perfiles nítidos, se alega que ha de tenerse en cuenta que la Constitución reconoce los derechos fundamentales al condenado a pena de prisión con el único límite 'de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria' (art. 25.2 CE). No hay, por tanto, referencia alguna en la Constitución a que la ley pueda imponer, sin intervención de juez alguno, una limitación de derechos fundamentales como la que aquí se examina. Pero, incluso admitiendo que el legislador pueda hacerlo, en todo caso debería respetar las limitaciones que la Constitución impone. La LOPP ha olvidado, para el Gobierno Vasco, el principio de proporcionalidad, pues la pena no sólo se impone sin atender a los diferentes tipos de delitos contemplados en los Títulos del Código penal a que se refiere el precepto, sino que la opción legislativa adquiere una dimensión más negativa si se toma en cuenta que el objeto de la restricción es el derecho fundamental de asociación en partidos políticos.

El art. 3 de la Ley sería inconstitucional por diversas razones. Su apartado 2 establece que 'los partidos políticos adquieren personalidad jurídica por la inscripción en el Registro de partidos políticos'. Al configurar esa inscripción con carácter constitutivo, la Ley contravendría el art. 22.3 CE, que únicamente contempla la inscripción de asociaciones 'a los solos efectos de publicidad'. Ciertamente, el Tribunal no ha reputado inconstitucional el sistema de la Ley de partidos de 1978, que también establecía el sistema de previa inscripción; pero no debe soslayarse que el propio Tribunal hubo de recordar su carácter preconstitucional y calificó de 'peculiar' el sistema de registro de aquella Ley (SSTC 3/1981, de 2 de febrero, y 85/1986, de 25 de junio). Y, en todo caso, no puede obviarse que la doctrina constitucional es anter

II. Fundamentos jurídicos

1.El Gobierno Vasco impugna en el presente procedimiento varios preceptos de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos (en adelante LOPP). Los artículos concretamente recurridos y las razones esgrimidas en apoyo de su inconstitucionalidad han quedado recogidos en los antecedentes de esta Sentencia y sobre unos y otras volveremos en particular en los correspondientes fundamentos. Antes, sin embargo, es preciso pronunciarse sobre las objeciones procesales opuestas a la demanda por el Abogado del Estado y detenerse en las puntualizaciones con las que el representante procesal del Senado dice admitir la legitimación del Gobierno Vasco para interponer el presente recurso de inconstitucionalidad.

El representante procesal del Senado no cuestiona propiamente la legitimación activa del Gobierno Vasco, pero sí sostiene que su fundamento no es el aducido en la demanda. A su juicio, es discutible que las competencias del País Vasco sobre organización, régimen y funcionamiento de las instituciones autonómicas y sobre legislación electoral interna (art. 10.2 y 3 EAPV) permitan ubicar en el ámbito propio de interés de la Comunidad Autónoma cualquier norma que ataña de forma directa a un derecho fundamental, cuyos elementos esenciales tienen reservada la regulación de su desarrollo directo a la ley orgánica (art. 81.1 CE), esto es, a una norma de competencia estatal. El interés legítimo de la Comunidad Autónoma resultaría, más bien, del juego de los arts. 9.2 y 139 de la Constitución, dada la obligación que, en tanto que poder público, pesa sobre sus instituciones en orden a la promoción positiva de las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas. Por último, la Cámara niega toda virtualidad legitimadora al pretendido carácter singular de la Ley recurrida, precisamente por no aceptar la realidad de ese carácter.

El art. 162.1 a) de la Constitución legitima a 'los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas' para interponer el recurso de inconstitucionalidad. Esa legitimación se verá delimitada por la Ley Orgánica del Tribunal, cuyo art. 32.2 la limita materialmente para el supuesto de leyes estatales que 'puedan afectar [al] propio ámbito de autonomía' de la Comunidad Autónoma. En un principio, como recuerdan el Gobierno Vasco y el Senado, este Tribunal interpretó la restricción del art. 32.2 LOTC en un sentido estrictamente competencial (así, STC 25/1981, de 14 de julio), si bien muy pronto -ya con la STC 84/1982, de 23 de diciembre- se inició una línea jurisprudencial de progresiva flexibilización de ese criterio, hasta el extremo de que, al día de hoy, puede afirmarse que los condicionamientos materiales a la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar leyes del Estado constituyen una verdadera excepción. En palabras de la STC 199/1987, de 16 de diciembre, 'la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad no está al servicio de la reivindicación de una competencia violada, sino de la depuración del ordenamiento jurídico y, en este sentido, ... se extiende a todos aquellos supuestos en que exista un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico, lo cual, a su vez, no puede ser interpretado restrictivamente' (FJ 1).

Nada de esto discuten las partes personadas, si bien el Senado interesa un pronunciamiento en el que se matice, con carácter general, que aquella conexión material no puede operarse en virtud de la afectación de un derecho fundamental por la Ley estatal recurrida. Sin embargo, lejos de la generalidad y abstracción pretendidas por la Cámara, ha de bastar aquí con constatar la existencia de una clara conexión material entre la Ley Orgánica 6/2002, de partidos políticos, y el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siquiera sea sólo porque aquella Ley se erige en el marco normativo determinante de la existencia y configuración de los partidos políticos, instituciones que 'concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular' (art. 6 CE) en todas las instancias del Estado y, por tanto, también en las Comunidades Autónomas. Por lo demás, y a estos efectos, no puede obviarse el dato de que una de las quejas de inconstitucionalidad deducidas por el Gobierno Vasco en su demanda consiste en atribuir a la Ley de partidos la condición de ley singular, cuyo único destinatario sería, precisamente, una formación política que sólo opera en los ámbitos territoriales vasco y navarro. Ciertamente, el representante procesal del Senado discute esa condición singular, pero con ello traslada ya el debate a una de las cuestiones de fondo planteadas con el recurso, sobre la que, obviamente, sólo sería posible pronunciarse una vez admitida la legitimación activa del recurrente. En cualquier caso, y con independencia de esa concreta causa de impugnación, ha de bastar con el hecho de que es innegable el interés de la Comunidad Autónoma en contribuir a la depuración objetiva del ordenamiento mediante la impugnación de una Ley que disciplina la existencia y el régimen jurídicos de los sujetos que han de concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular en el ámbito de sus instituciones de autogobierno, instrumentalizando la participación política en el proceso de integración de sus órganos propios.

2.El Abogado del Estado sostiene que el recurso de inconstitucionalidad es extemporáneo e interesa, con carácter principal, su inadmisión. Dado que la Ley impugnada se publicó en el 'Boletín Oficial del Estado' el 28 de junio de 2002, el plazo de tres meses establecido en el art. 33.1 LOTC vencía a las veinticuatro horas del 28 de septiembre siguiente, día hábil en el que estuvo abierto el Registro de este Tribunal. Sin embargo, el recurso se presentó en el Juzgado de guardia de Madrid el 27 de septiembre anterior, esto es, el día penúltimo del plazo, cuando era posible presentarlo al día siguiente en el Tribunal Constitucional, donde, sin embargo, se registró ya el día 30, remitido desde el Juzgado. A la vista de estas circunstancias, el Abogado del Estado recuerda que este Tribunal no ha considerado irrazonable la interpretación del art. 41.1 del Reglamento del Consejo General del Poder Judicial 5/1995, que 'niega la eficacia de la presentación de escritos procesales en el Juzgado de Guardia antes del día en que fina el plazo hábil para ello y cuando todavía está a disposición de la parte proceder a su presentación en el registro del órgano judicial destinatario' (STC 260/2000, de 30 de octubre, FJ 5). Esta doctrina sería perfectamente aplicable al presente supuesto, sin que, para el Abogado del Estado, se justifique dar mejor trato al Gobierno de una Comunidad Autónoma que al ciudadano que intenta un recurso de casación.

La objeción no puede prosperar. El recurso se registró en el Tribunal Constitucional el 30 de septiembre de 2002, es decir, una vez vencido el plazo de tres meses establecido en el art. 33.1 LOTC, si se entiende que el término a quo era la fecha de publicación oficial de la Ley 6/2002, esto es, el 28 de junio anterior, lo que situaría el dies ad quem en el 28 de septiembre de 2002. Sin embargo, si se entiende que el dies a quo es el día siguiente al de la publicación oficial, el término ad quem sería el 30 de septiembre, dado que el 29 era domingo.

Pues bien, en relación a esta cuestión, el texto del art. 33 LOTC posibilita ambas interpretaciones, al disponer que 'el recurso de inconstitucionalidad se formulará dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la Ley, disposición, o acto con fuerza de Ley impugnado'. Así, en la STC 148/1991, de 4 de julio, efectuamos el cómputo a partir del día siguiente al de la publicación (FJ 2). Aplicando el mismo criterio, hemos de entender, en virtud del principio pro actione y a semejanza de lo que sucede con el cómputo de los plazos en el recurso de amparo, que el dies a quo es el siguiente al de la publicación oficial de la Ley y que, por lo tanto, el recurso se presentó dentro de plazo.

3.La delimitación del objeto de este proceso, una vez despejados los anteriores obstáculos, exige ciertas precisiones, pues el Abogado del Estado sostiene que la impugnación de buena parte de los preceptos recurridos ha de ser desestimada de plano al no haberse levantado debidamente la carga de fundamentar la inconstitucionalidad que se denuncia. En su opinión, de la lectura de la demanda se desprende que ni los argumentos utilizados guardan relación de congruencia con el objeto del recurso ni puede decirse que respecto de todos los preceptos recurridos se haya levantado debidamente la carga alegatoria.

En efecto, y como recuerda el Abogado del Estado, 'no basta la mera invocación formal de los preceptos en la demanda ... o incluso ... la existencia en la misma de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, para que este Tribunal deba pronunciarse sobre todos y cada uno de ellos, sino que es preciso, además, que en el cuerpo del recurso se contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental' (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2). Así ha de ser también en el presente caso. Sin embargo, la sistemática observada por el Gobierno Vasco en la ordenación de sus razonamientos jurídicos hace especialmente laboriosa la tarea de seleccionar, con carácter previo, los preceptos que, atendida aquella exigencia, merecen una consideración de fondo. El recurrente no anuda a cada concreta impugnación de un precepto las razones que abonan su pretendida inconstitucionalidad, sino que ha articulado su demanda alrededor de cuatro motivos de inconstitucionalidad cuyo desarrollo argumental se traduce en las correspondientes impugnaciones de concretos preceptos de la Ley recurrida. Esto supone que un mismo artículo puede ser objeto de denuncia por varios conceptos y que no en todos los casos se satisfaga en los mismos términos la carga alegatoria, de manera que si no cabe su consideración de fondo por una determinada impugnación sí sea factible examinarlo desde la perspectiva de otro motivo impugnatorio. Por tanto, en aras de la claridad y del sistema, es preferible no anticipar ahora cuáles son los preceptos correctamente impugnados; resolveremos sobre la suficiencia de la argumentación del actor en cada caso, esto es, al examinar en concreto el alcance que, a esos efectos, pueda darse a la singular impugnación que el recurrente deriva del desarrollo de los motivos de inconstitucionalidad razonados en su demanda.

4.Si bien el Gobierno Vasco no impugna el conjunto de la Ley Orgánica 6/2002, sino sólo algunos de sus preceptos, lo cierto es que las primeras consideraciones de fondo de su recurso se aglutinan bajo la afirmación de que la nueva Ley de partidos carece de fundamento constitucional. En su opinión, el hecho de que durante el proceso constituyente se rechazara de manera expresa el establecimiento de un control de constitucionalidad de los partidos políticos por parte del Tribunal Constitucional habría supuesto la equiparación de aquéllos a las asociaciones comunes del art. 22 de la Constitución en todo lo relativo a su control jurisdiccional. En consecuencia, la disolución de los partidos, como la de las asociaciones, sólo podría producirse mediante resolución judicial (art. 22.4 CE) y traer causa de su ilicitud penal (art. 515 CP) o, en vía civil, de la inobservancia del deber de organización y funcionamiento democráticos (art. 6 CE). La Ley impugnada, alterando de manera radical la situación normativa vigente hasta el momento, introduce para los partidos políticos un régimen propio y diverso del establecido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, del derecho de asociación, y fija para ellos límites específicos que van más allá del respeto a las exigencias de los arts. 6 y 9.1 del texto constitucional.

Estos límites, siendo los partidos unas instituciones a mitad de camino entre los particulares y los poderes públicos, podrían no traducirse en un régimen de libertad negativa, sino en un sistema de sujeción especial que, en todo caso, debería equilibrarse encomendando al Tribunal Constitucional, por la vía del art. 161.1 d) CE, la función de asegurarla, pero sin que para ese enjuiciamiento pudiera éste servirse de otro parámetro que el texto de la Constitución misma. El recurrente entiende que la Constitución no admite más límites para los partidos que los propios de las asociaciones ni más control que el destinado a declarar la ilicitud de los que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito o a garantizar la prohibición de los que pudieran ser calificados de secretos o paramilitares. En particular, no cabe nada parecido a una democracia militante, si bien la Ley recurrida utiliza como canon de la legalidad de los partidos una serie de conceptos jurídicos indeterminados que no apelan a la protección de la norma constitucional, sino a la defensa de un orden político. En este sentido, la referencia del art. 6 LOPP a 'los principios democráticos', la del art. 9.1 LOPP a 'los valores constitucionales expresados en los principios constitucionales y en los derechos humanos' y las alusiones al 'régimen de libertades', al 'sistema democrático', al 'orden constitucional' y a la 'paz pública' (arts. 9.2 y 10.2 LOPP), en la medida en que denotan la pretensión de conferirles una existencia autónoma y al margen del texto de la Constitución, serían indicativas de una realidad metapositiva a cuya defensa y protección se encaminan las previsiones de la Ley. El Gobierno Vasco sostiene, por último, que la Ley Orgánica 6/2002 no puede ubicarse, como pretende, en un espacio intermedio entre el art. 6 de la Constitución y el art. 515 del Código Penal. Con ella se persigue a una muy determinada forma de acción política, lo que explica tanto sus defectos en orden al desarrollo de la exigencia de democracia interna (art. 6 CE) como sus excesos a la hora de establecer límites constitucionalmente inadmisibles al derecho de asociación y prever para el caso de su incumplimiento una sanción tan radical y desproporcionada, por insusceptible de modulación, como es la disolución del partido trasgresor.

El Abogado del Estado, por su parte, alega que el fundamento constitucional de la Ley impugnada se encuentra en el art. 81.1, en relación con los arts. 6, 22 y 23 CE. El recurso partiría de una serie de premisas erróneas, tales como la configuración con carácter absoluto del derecho de asociación -necesitado, como todos, del desarrollo legal al que proveen fundamento los arts. 53.1 y 81.1 CE- o la idea de que una asociación sólo puede disolverse si es delictiva en el sentido del art. 515 CP -que supondría el exorbitante privilegio de que las asociaciones sólo estarían obligadas a respetar la ley penal. Por otra parte, no habría, en su criterio, discordancia alguna entre la nueva Ley de partidos y la Ley reguladora del derecho de asociación, pues ésta respeta en todo caso la especificidad de los partidos al remitir a su regulación propia (art. 1 LODA), opción perfectamente constitucional atendida su posición y relevancia constitucionales. Regulación específica de la que, además, se desprende un trato privilegiado para los partidos en relación con las asociaciones, pues su disolución por causas no penales se reserva al Tribunal Supremo y sólo se contempla para supuestos tasados y gravísimos. Tampoco admite el Abogado del Estado que la Ley Orgánica 6/2002 permita el enjuiciamiento de ideas o fines, sino únicamente el examen de la trayectoria de los partidos en términos de respeto al método político propio de la libertad democrática, que excluye la violencia y la vulneración de derechos como instrumento de la acción política.

Finalmente, el representante procesal del Senado sostiene que la inexistencia de un control específico de la constitucionalidad de los partidos políticos no supone que el constituyente descartara una concepción militante de la democracia partidista o que éstos queden equiparados a las asociaciones comunes a todos los efectos. La propia Ley Orgánica reguladora del derecho de asociación remite para los partidos a su legislación específica, hoy contenida en la Ley impugnada como antes lo fue en la Ley 54/1978, cuya inconstitucionalidad se descartó en la STC 10/1983, de 21 de febrero. Para la Cámara, no es cierto que la naturaleza de los partidos exija reservar su control al Tribunal Constitucional y que sea innecesario establecer por ley el parámetro de su enjuiciamiento. Los cánones establecidos en la nueva Ley de partidos se ajustan al contenido de los arts. 6 y 22 CE, que condicionan la existencia de los partidos al respeto a la Constitución y a la ley. Y ello sin servirse de conceptos jurídicos indeterminados o incurriendo en infracción del principio de legalidad penal, sino mediante una regulación casuística mucho más pormenorizada que la que ya se contenía, según alega, en el art. 5.2 b) de la Ley de partidos políticos de 4 de diciembre de 1978, que ya decía que la suspensión y disolución de los partidos políticos podría declararse cuando su organización y actividad resultasen contrarias a los principios democráticos, aunque ahora se avanza al detallar esa transgresión en el art. 9 de la Ley Orgánica 6/2002, anudando a su trasgresión una sanción perfectamente proporcionada, atendida la gravedad de los hechos, que se acreditarán judicialmente.

5.A la vista de las alegaciones que acaban de sintetizarse, la primera de las cuestiones a dilucidar en este proceso es si la regulación constitucional de los partidos políticos admite o no en nuestro ordenamiento un régimen legal específico y distinto del que es propio de las asociaciones. En otras palabras, si los partidos, en tanto que especie del género asociación, no admiten más límites y controles que los previstos en la Constitución para las asociaciones (art. 22 CE) o si su reconocimiento constitucional en los términos del art. 6 CE implica la existencia de límites y condiciones adicionales, sean propiamente constitucionales o el resultado de una eventual habilitación al legislador orgánico por parte del constituyente. Al respecto ha de afirmarse que, en cuanto regulación del ejercicio de lo que en línea de partida hemos de considerar incluido en el derecho fundamental de asociación, la base constitucional de la Ley se encuentra, según alegan el Abogado del Estado y el representante del Senado, en los arts. 53.1 y 81.1 CE, en relación con los arts. 20, 22 y 23 CE. Debe precisarse que la posibilidad de la regulación de los partidos políticos fuera del texto de la Ley de asociaciones está incluso prevista en el art. 1.3 de ésta. Si no hay obstáculo constitucional alguno para la existencia de la Ley de asociaciones, mal puede haberlo para la de partidos políticos. Respecto de éstos, el art. 6 CE contiene unas exigencias de respeto a la Constitución y a la ley, no mencionadas en su especificidad en el art. 22 CE, aunque en todo caso a éstas les afecta la previsión genérica en el mismo sentido del art. 9.1 CE, lo que justifica, en impecables términos constitucionales, la inclusión en el ordenamiento de una Ley que regule los partidos políticos.

La cuestión aquí planteada nos lleva necesariamente a la vexata quaestio de la definición de los partidos políticos, instituciones que si en su momento se desenvolvieron frente al Estado en términos de contradicción y enfrentamiento, en la actualidad, con su reconocimiento y constitucionalización por el modelo de Estado democrático instaurado en Occidente tras la II Guerra Mundial, han incorporado a la estructura del ordenamiento, inevitablemente, una tensión característica que nace de su doble condición de instrumentos de actualización del derecho subjetivo de asociación, por un lado, y de cauces necesarios para el funcionamiento del sistema democrático, por otro.

Con toda claridad quedó ya dicho en la STC 3/1981, de 2 de febrero, que 'un partido es una forma particular de asociación', sin que el art. 22 CE excluya 'las asociaciones que tengan una finalidad política' (FJ 1). En ello no se agota, sin embargo, su realidad, pues el art. 6 de la Constitución hace de ellos expresión del pluralismo político e instrumento fundamental para la participación política mediante su concurso a la formación y manifestación de la voluntad popular. Les confiere, pues, una serie de funciones de evidente relevancia constitucional, sin hacer de ellos, sin embargo, órganos del Estado o titulares del poder público. Los partidos políticos, en efecto, 'no son órganos del Estado ... [y] la trascendencia política de sus funciones ... no altera su naturaleza [asociativa], aunque explica que respecto de ellos establezca la Constitución la exigencia de que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos' (STC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 3). Se trata, por tanto, de asociaciones cualificadas por la relevancia constitucional de sus funciones; funciones que se resumen en su vocación de integrar, mediata o inmediatamente, los órganos titulares del poder público a través de los procesos electorales. No ejercen, pues, funciones públicas, sino que proveen al ejercicio de tales funciones por los órganos estatales; órganos que actualizan como voluntad del Estado la voluntad popular que los partidos han contribuido a conformar y manifestar mediante la integración de voluntades e intereses particulares en un régimen de pluralismo concurrente. Los partidos son, así, unas instituciones jurídico-políticas, elemento de comunicación entre lo social y lo jurídico que hace posible la integración entre gobernantes y gobernados, ideal del sistema democrático. Conformando y expresando la voluntad popular, los partidos contribuyen a la realidad de la participación política de los ciudadanos en los asuntos públicos (art. 23 CE), de la que ha de resultar un ordenamiento integrado por normas que si en su procedimiento formal de elaboración han de ajustarse a la racionalidad objetivada del Derecho positivo, en su contenido material se determinan por el juego de las mayorías que en cada momento respalden las diferentes opciones ideológicas y políticas, conformadas y aglutinadas por los partidos a través de la concurrencia de sus programas de gobierno en los distintos procesos electorales.

La naturaleza asociativa de los partidos políticos, con todo cuanto ello implica en términos de libertad para su creación y funcionamiento, garantizada en nuestro Derecho con la protección inherente a su reconocimiento como objeto de un derecho fundamental, se compadece de manera natural con los cometidos que a los partidos encomienda el art. 6 de la Constitución. En la medida en que el Estado democrático constituido en el art. 1.1 CE ha de basarse necesariamente en el valor del pluralismo, del que los partidos son expresión principalísima mediante la configuración de una verdadera voluntad popular llamada a traducirse en voluntad general, es evidente que la apertura del ordenamiento a cuantas opciones políticas puedan y quieran nacer y articularse en la realidad social constituye un valor que sólo cabe proteger y propiciar. Para asegurar que aquella voluntad popular lo sea verdaderamente sólo puede operarse aquí desde el principio de libertad, impidiendo que al curso que lleva de la voluntad popular a la general del Estado le siga o se oponga, en movimiento de regreso, una intervención del poder público sobre aquélla que, con la desnaturalización de los partidos, pueda desvirtuarla en tanto que genuina voluntad del pueblo, titular de la soberanía (art. 1.2 CE).

La creación de partidos es, pues, libre (art. 6 CE), en los términos de la libertad garantizada, como derecho fundamental, por el art. 22 CE. En efecto, 'la Constitución, en su deseo de asegurar el máximo de libertad e independencia de los partidos, los somete al régimen privado de las asociaciones, que permite y asegura el menor grado de control y de intervención estatal sobre los mismos. La disciplina constitucional en esta materia, tomada en su sustancia, se ha articulado sobre el reconocimiento de un derecho subjetivo público de los ciudadanos a constituir, bajo la forma jurídica de asociaciones, partidos políticos; con ello se reconoce y legitima la existencia de los partidos y se garantiza su existencia y su subsistencia. El partido, en su creación, en su organización y en su funcionamiento, se deja a la voluntad de los asociados fuera de cualquier control administrativo, sin perjuicio de la exigencia constitucional del cumplimiento de determinadas pautas en su estructura, actuación y fines' (STC 85/1986, de 25 de junio, FJ 2).

6.Los partidos políticos, sentado lo anterior, se cualifican, en tanto que asociaciones, por la relevancia constitucional de sus cometidos. Si éstos, como acaba de decirse, justifican el principio de libertad en cuanto a su constitución, explican también las condiciones específicas que el art. 6 CE les impone en relación al respeto a la Constitución y a la ley y a su estructura interna y funcionamiento. Su cualificación funcional no desvirtúa la naturaleza asociativa que está en la base de los partidos, pero eleva sobre ella una realidad institucional diversa y autónoma que, en tanto que instrumento para la participación política en los procesos de conformación de la voluntad del Estado, justifica la existencia de un régimen normativo también propio, habida cuenta de la especificidad de esas funciones. La relevancia constitucional de los partidos les viene dada por pretender un fin cualificado de interés público y de cuya aspiración se sirve el Estado para proveer a la integración de los procedimientos de formación de la voluntad general. La libertad característica de las asociaciones, y de la que los partidos también disfrutan, no puede ser para éstos tan omnímoda que a su amparo se desvirtúen como instrumentos para la consecución de sus fines constitucionales.

Como advierte el Abogado del Estado, concluir que los partidos sólo están sometidos a los límites del art. 22 CE sería tanto como admitir que las previsiones del art. 6 CE se agotan en el contenido de una norma no sancionada, lo que es tanto como decir, simplemente, en una proposición no normativa. Otra cosa será que la concreta disciplina legal de los partidos, en lo que se aparte del régimen normativo de las asociaciones comunes, establezca límites conformes con el propio art. 6 de la Constitución. Límites entre los que no sólo figura, como afirma el Gobierno Vasco, el de la obligación de tener una estructura y un funcionamiento democráticos, sino también, y como cuestión previa, el de respetar los cometidos que ese precepto enumera como definidores de la condición de partido político. Que el constituyente haya descartado encomendar la garantía del respeto del art. 6 CE por parte de los partidos al Tribunal Constitucional (como ya recordamos en la STC 3/1981, de 2 de febrero, FJ 11) no significa, obviamente, que se haya descartado dicha garantía en sí; únicamente que su verificación ha de corresponder al Poder Judicial ordinario en tanto no se establezca otra cosa.

7.La diversificación de regímenes normativos entre una disciplina general para las asociaciones comunes (actualmente contenida en la Ley Orgánica 1/2002, reguladora del derecho de asociación) y otra específica para las asociaciones cualificadas por la relevancia constitucional de su función política (la referida hoy en la Ley impugnada y antes en la Ley 54/1978, de partidos políticos) es plenamente conforme con los arts. 6 y 22 CE. Por lo que hace a la disciplina normativa contenida en la nueva Ley de partidos, el Gobierno Vasco, fuera de la descalificación de la pretensión del legislador orgánico de establecer límites distintos de los establecidos en el art. 22 CE, no impugna en concreto ninguno de tales límites adicionales. Con carácter general alude sólo a la supuesta asunción por la Ley recurrida de un modelo de democracia militante, en virtud del cual se impondría como límite a los partidos la necesidad de comulgar con un determinado régimen o sistema político, más allá del respeto al texto constitucional.

El Gobierno recurrente fundamenta la afirmación anterior en las referencias contenidas en diversos apartados de los arts. 6, 9 y 10 LOPP a los 'valores constitucionales expresados en los principios constitucionales y en los derechos humanos' (art. 9.1), a 'los principios democráticos' (arts. 6 y 9.2), al 'régimen de libertades' y al 'sistema democrático' [arts. 9.2 y 10.2 c)] y al 'orden constitucional' y a la 'paz pública' [art. 9.2 c)]. Con independencia de que el sentido jurídico de esas referencias sólo puede alcanzarse en el contexto de la totalidad del precepto que en cada caso las contiene y de que, a su vez, el precepto en cuestión debe ser objeto de una interpretación integrada en el conjunto de la Ley y de todo el ordenamiento, ha de coincidirse con el Gobierno Vasco en que en nuestro ordenamiento constitucional no tiene cabida un modelo de 'democracia militante' en el sentido que él le confiere, esto es, un modelo en el que se imponga, no ya el respeto, sino la adhesión positiva al ordenamiento y, en primer lugar, a la Constitución. Falta para ello el presupuesto inexcusable de la existencia de un núcleo normativo inaccesible a los procedimientos de reforma constitucional que, por su intangibilidad misma, pudiera erigirse en parámetro autónomo de corrección jurídica, de manera que la sola pretensión de afectarlo convirtiera en antijurídica la conducta que, sin embargo, se atuviera escrupulosamente a los procedimientos normativos. La Ley recurrida no acoge ese modelo de democracia. Ante todo, ya en la Exposición de Motivos parte de la base de la distinción entre ideas o fines proclamados por un partido, de un lado, y sus actividades, de otro, destacando que 'los únicos fines explícitamente vetados son aquéllos que incurren en el ilícito penal', de suerte que 'cualquier proyecto u objetivo se entiende compatible con la Constitución siempre y cuando no se defienda mediante una actividad que vulnere los principios democráticos o los derechos fundamentales de los ciudadanos'. Y, en consecuencia con ello, en lo que ahora importa, la Ley contempla como causas de ilegalización, precisamente, 'conductas', es decir, supuestos de actuación de partidos políticos que vulneran con su actividad, y no con los fines últimos recogidos en sus programas, las exigencias del art. 6 CE, que la Ley viene a concretar.

La Constitución española, a diferencia de la francesa o la alemana, no excluye de la posibilidad de reforma ninguno de sus preceptos ni somete el poder de revisión constitucional a más límites expresos que los estrictamente formales y de procedimiento. Ciertamente, nuestra Constitución también proclama principios, debidamente acogidos en su articulado, que dan fundamento y razón de ser a sus normas concretas. Son los principios constitucionales, algunos de los cuales se mencionan en los arts. 6 y 9 de la Ley impugnada. Principios todos que vinculan y obligan, como la Constitución entera, a los ciudadanos y a los poderes públicos (art. 9.1 CE), incluso cuando se postule su reforma o revisión y hasta tanto ésta no se verifique con éxito a través de los procedimientos establecido en su Título X. Esto sentado, desde el respeto a esos principios, y como se afirma en la Exposición de Motivos de la Ley recurrida, según acabamos de recordar, cualquier proyecto es compatible con la Constitución, siempre y cuando no se defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos o los derechos fundamentales. Hasta ese punto es cierta la afirmación de que 'la Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo' (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7).

El Gobierno Vasco no fundamenta sus afirmaciones con impugnaciones concretas de preceptos de la Ley recurrida que vengan a imponer a los partidos políticos limitaciones sustantivas en su ideario político. Las expresiones extraídas en su recurso de los arts. 6, 9 y 10 LOPP no convierten a los 'principios democráticos', al 'régimen de libertades' o al 'orden constitucional' en canon autónomo de constitucionalidad de los partidos. En primer lugar, estos preceptos de la Ley recurrida se proyectan sobre la actividad de los partidos, no sobre sus fines. En segundo término, y sobre todo, es evidente que los principios y valores referidos por la Ley sólo pueden ser los proclamados por la Constitución, y su contenido y alcance vienen dados por el sentido que resulta de la interpretación integrada de los preceptos constitucionales positivos. Así, los 'principios democráticos' no pueden ser, en nuestro ordenamiento, sino los del orden democrático que se desprende del entramado institucional y normativo de la Constitución, de cuyo concreto funcionamiento resulta un sistema de poderes, derechos y equilibrios sobre el que toma cuerpo una variable del modelo democrático que es la que propiamente la Constitución asume al constituir a España en un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE).

8.El segundo conjunto de consideraciones sustantivas ofrecidas por el Gobierno Vasco en apoyo de su recurso se agrupa bajo la afirmación de que la Ley Orgánica 6/2002 'constituye el ejercicio del ius puniendi del Estado', cuestionándose, en términos generales, la constitucionalidad de los arts. 9, 10, 11 y 12 de la Ley impugnada. En su opinión, la Ley añade una nueva sanción a la ya establecida en los arts. 515 y 529 del Código penal, vulnerando así el principio non bis in idem, tanto en su dimensión material como en la procesal, pues no se impide la sustanciación simultánea de dos procesos sancionadores. Por lo demás, y en aquello en lo que la Ley no se solapa con el Código penal, se sancionan también las actividades de quienes no comulguen con el concreto orden constitucional a cuyo servicio se consagra la Ley en términos de democracia militante, por lo que se vulnerarían los derechos fundamentales de libertad ideológica, participación, expresión e información. Finalmente, en cuanto el art. 9.3 excede el espacio cubierto por el Código Penal se incurriría en una vulneración del principio de proporcionalidad, al anudar a conductas que no constituyen ilícitos penales una sanción de disolución. En definitiva, añade, se crea una gran incertidumbre acerca de lo que es o no lícito, vulnerando las exigencias de previsibilidad.

Tanto el Abogado del Estado como el representante procesal del Senado rechazan este planteamiento. Ambos sostienen que la declaración de ilegalidad y la disolución de un partido en virtud de la Ley Orgánica 6/2002 no constituye ejercicio del ius puniendi en sentido propio y que no cabe, por tanto, infracción del principio non bis in idem. El Abogado del Estado sostiene que el recurrente utiliza un concepto excesivamente amplio de ius puniendi, hasta el extremo de confundirlo con toda consecuencia jurídica desfavorable, y que su razonamiento prescinde de la circunstancia de que los partidos, destinatarios de la Ley, no pueden, en tanto que personas jurídicas, cometer delitos. El Senado, por su parte, subraya que la Ley recurrida no tipifica delitos, sino ilícitos constitucionales, lo que descarta de raíz cualquier solapamiento con el Código penal.

9.La primera de las vulneraciones constitucionales que se aducen en este bloque es la del principio non bis in idem. A este respecto cabe señalar que de vulneración de dicho principio, como extensamente se expone en nuestra STC 2/2003, de 16 de enero, sólo cabe hablar técnicamente cuando en concreto se produce un doble castigo de un mismo sujeto o se le somete a un doble procedimiento punitivo. De modo que, en el plano normativo, sólo puede hablarse de vulneración del bis in idem en un sentido impropio, cuando las normas enjuiciadas obliguen a imponer una doble sanción penal o equivalente por los mismos hechos o a tramitar un doble procedimiento punitivo contra una misma persona. Se podría argumentar que éste es, precisamente, el caso; pero el Gobierno Vasco no justifica que lo sea, limitándose, en este punto, a decir que no se impide la sustanciación simultánea de dos procesos sancionadores. Frente a lo que cabría oponer que tales procesos no se dirigen contra el mismo sujeto (pues en el caso de la Ley de partidos la demandada será una determinada organización política con absoluta independencia de las personas que la componen mientras que en los supuestos tipificados como delito en el Código penal los acusados serán personas físicas).

Bastaría lo anteriormente aducido para desestimar la infracción del principio non bis in idem que se esgrime contra los arts. 9, 10, 11 y 12 LOPP. Sin embargo, parece conveniente contestar a las demás alegaciones con las que el recurrente trata de fundamentar la vulneración del referido principio.

En la demanda se afirma que 'hay una coincidencia, como mantenemos, no sólo en los hechos y en la respuesta punitiva entre ambas normas legales (el CP y la LOPP) sino, también, como es fácil concluir, en el bien jurídico protegido (los valores y principios constitucionales y en particular los derechos y libertades fundamentales)'. Frente a tal afirmación ha de destacarse, en primer término, que no se analiza la identidad subjetiva. En segundo lugar, que la identidad de los hechos y del bien jurídico protegido de ningún modo impide que el ordenamiento pueda imponer consecuencias jurídicas diversas desde perspectivas distintas (SSTC 62/1984, 158/1985, 70/1989, 116/1989, 171/1994, 142/1995, 89/1997 y 278/2000) pues el principio non bis in idem solamente se proyecta cuando el mismo sujeto, por los mismos hechos y desde la misma perspectiva jurídica resulta penado por dos veces o sometido por dos veces a un procedimiento punitivo. Y esto es lo que cabe discutir aquí, pues, aunque en cierto sentido pudiera decirse que la disolución impuesta en la Ley de partidos es una sanción, no es, desde luego, una sanción penal.

El art. 9 de la Ley Orgánica 6/2002 establece, en sus apartados 2 y 3, los supuestos en los que 'un partido político será declarado ilegal'. El art. 10.2 de la Ley, por su parte, relaciona los casos en los que 'la disolución judicial de un partido político será acordada por el órgano jurisdiccional competente'. El Gobierno Vasco basa su impugnación en el presupuesto de que ambas medidas tienen carácter sancionador y sobre esa base alega una lesión del art. 25 CE. Es preciso recordar aquí que 'los postulados del art. 25 CE no pueden aplicarse a ámbitos que no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación extensiva o analógica, como resulta de las SSTC 73/1982, 69/1983 y 96/1988, a supuestos distintos o a actos por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen un verdadero sentido sancionador' (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2; en el mismo sentido, STC 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4). La ilegalización y disolución de un partido político es, desde luego, una consecuencia jurídica gravosa para el partido mismo, para sus afiliados y, por extensión, también para sus simpatizantes y votantes. Ello no las convierte, sin más, en medidas punitivas, pues en otro caso habría que conceder, como alega el Abogado del Estado, que toda consecuencia jurídica desfavorable o la simple denegación de un beneficio encerraría un componente sancionador.

Como señalamos en las SSTC 164/1995, de 13 de noviembre (FJ 3), y 276/2000, de 26 de noviembre (FJ 4), para determinar si una consecuencia jurídica tiene o no carácter punitivo habrá que atender, ante todo, a la función que tiene encomendada en el sistema jurídico. De modo que si tiene una función represiva y con ella se restringen derechos como consecuencia de un ilícito, habremos de entender que se trata de una pena en sentido material; pero si en lugar de la represión concurren otras finalidades justificativas deberá descartarse la existencia de una pena, por más que se trate de una consecuencia gravosa (en el mismo sentido, ya la STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2). A lo que ha de añadirse que 'hemos negado la existencia de una función retributiva porque las medidas impugnadas tenían la finalidad de constreñir a la 'realización de una prestación o al cumplimiento de una obligación concreta' (STC 239/1988, FJ 2), perseguían la 'simple aplicación' del 'ordenamiento por parte de la Administración competente' (STC 181/1990, de 15 de noviembre, FJ 4), o, en fin, tenían como único objetivo 'restablecer la legalidad conculcada' (STC 119/1991, FJ 3)'. No basta, pues, la sola pretensión de constreñir al cumplimiento de un deber jurídico (como ocurre con las multas coercitivas) o de restablecer la legalidad conculcada frente a quien se desenvuelve sin observar las condiciones establecidas por el ordenamiento para el ejercicio de una determinada actividad. Es preciso que, de manera autónoma o en concurrencia con esas pretensiones, el perjuicio causado responda a un sentido retributivo, que se traduce en la irrogación de un mal añadido al que de suyo implica el cumplimiento forzoso de una obligación ya debida o la imposibilidad de seguir desarrollando una actividad a la que no se tenía derecho. El restablecimiento de la legalidad infringida deriva siempre en el perjuicio de quien, con su infracción, quiso obtener un beneficio ilícito, del que se ve privado. El carácter de castigo criminal o administrativo de la reacción del ordenamiento sólo aparece cuando, al margen de la voluntad reparadora, se inflige un perjuicio añadido con el que se afecta al infractor en el círculo de los bienes y derechos de los que disfrutaba lícitamente.

En el caso de los preceptos recurridos no se aprecia la concurrencia de un verdadero carácter de pena en la medida de disolución. Antes que a un fin propiamente retributivo, las causas de ilegalización y disolución previstas en la Ley responden a una finalidad de garantía de que su actuación respete las condiciones definidoras de los partidos políticos, en tanto que asociaciones cualificadas por la relevancia constitucional de sus funciones.

El control jurídico de esa vertiente definidora de la asociación como partido consistente en el respeto a las exigencias del ordenamiento jurídico democrático recogidas en el art. 6 CE ha de ser, por necesidad, un control a posteriori. De modo que, al faltar dichas exigencias y producirse una situación de quebranto del orden jurídico pluralista proclamado por la Constitución, se hace preciso restablecer la legalidad conculcada. No hay, por tanto, componente punitivo alguno. Estamos, pues, ante una sanción reparadora, que cabe incluir entre aquéllas a las que el propio Código penal niega el carácter de penas (art. 34), por lo que, tal y como anticipábamos, debemos desestimar las vulneración del principio non bis in idem.

10.Como hemos señalado anteriormente, el Gobierno Vasco impugna en segundo lugar algunos de los preceptos de los contenidos en los arts. 9, 10, 11 y 12 LOPP por entender que vulneran los derechos fundamentales de libertad ideológica, participación, expresión e información, en la medida en que consagran una 'democracia militante'. Esa impugnación se limita a las conductas que, a juicio del Gobierno Vasco, no son punibles y se basa en una interpretación aislada de algunos de los supuestos contenidos en el art. 9.3.

Tomando como ejemplo la impugnación de la conducta descrita en el art. 9.3 a), sostiene el Gobierno Vasco que 'no habría dificultad en encajarla en el delito penal de apología, con la salvedad de las actuaciones implícitas (apoyo tácito)'. En su opinión, la apología no puede expresarse ni de modo encubierto ni de forma implícita y, por tanto, la inclusión del apoyo tácito en el apartado a) del art. 9.3 de la Ley supone 'una restricción ilegítima de la libertad ideológica, ya que no cabe extraer una consecuencia jurídica de un silencio, pues nadie está obligado a expresar sus ideas ni de forma coherente puede sufrir sanción por ejercer ese derecho'. A lo que añade que 'en ningún caso la no condena puede servir como forma de justificación, exculpación o legitimación de los atentados contra el régimen democrático de libertades'.

Para responder a la impugnación planteada por el Gobierno Vasco ha de efectuarse previamente una descripción del sistema que constituyen los tres primeros números del art. 9 LOPP. En el primero se habla, no de ninguna clase de vinculación positiva, sino del simple respeto a los valores constitucionales, respeto que ha de guardarse por los partidos en su actividad y que es compatible con la más plena libertad ideológica. En el número 2 se subraya que un partido será declarado ilegal solamente 'cuando su actividad vulnere los principios democráticos, particularmente cuando con la misma persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, mediante alguna de las siguientes conductas, realizadas de forma reiterada y grave', y a continuación se enumeran, en los apartados a), b) y c), los requisitos genéricos que ha de reunir la conducta de los partidos para poder fundamentar la declaración de ilegalidad.

Ha de admitirse, con el Gobierno Vasco, que, en efecto, al 'vulnerar sistemáticamente las libertades y derechos fundamentales, promoviendo, justificando o exculpando los atentados contra la vida o la integridad de las personas, o la exclusión o persecución de personas por razón de su ideología, religión o creencias, nacionalidad, raza, sexo u orientación sexual', tal como reza la letra a) del art. 9.2 LOPP, se realizan conductas que pueden tener encaje en preceptos como los arts. 515, 576 y 578 del Código penal. Y que lo mismo puede decirse de las descritas en las letras b) ('fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la consecución de objetivos políticos o para hacer desaparecer las condiciones precisas para el ejercicio de la democracia, del pluralismo y de las libertades públicas') y c) del propio art. 9.2 ('complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas para la consecución de sus fines de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública, tratando de someter a un clima de terror a los poderes públicos, a determinadas personas o grupos de la sociedad o a la población en general, o contribuir a multiplicar los efectos de la violencia terrorista y del miedo a la intimidación generada por la misma').

Hay que admitir, con el recurrente, que la coincidencia entre el art. 9.2 y la ley penal no es absoluta; también hay que dejar sentado que en ningún momento se hace referencia a programas o ideologías sino a actividades de colaboración o apoyo al terrorismo o la violencia. En consecuencia, no se abre ningún resquicio a la que se ha llamado 'democracia militante' y no hay, por consiguiente, vulneración alguna de las libertades ideológica, de participación, de expresión o de información.

En cuanto al número 3 del art. 9 LOPP, la defectuosa redacción de su encabezamiento puede hacer pensar que las conductas en él enumeradas se sobreañaden a las descritas en el número anterior y que, por lo tanto, han de ser interpretadas con independencia de ellas. Sin embargo, la interpretación sistemática de ambos preceptos y la de todo el artículo en el que se incardinan obliga a entender que en las conductas descritas en el número 3 del art. 9 han de concurrir los rasgos genéricos a que se refiere el número 2 del mismo precepto. Las conductas enumeradas en el art. 9.3 LOPP no son sino una especificación o concreción de los supuestos básicos de ilegalización que, en términos genéricos, enuncia el art. 9.2 de la propia Ley; de tal manera que la interpretación y aplicación individualizada de tales conductas no puede realizarse sino con vinculación a los referidos supuestos contenidos en el art. 9.2.

Esto sentado, y sin que nos corresponda ahora determinar si la mera ausencia de condena puede ser o no entendida como apoyo implícito al terrorismo, lo cierto es que la legitimación de las acciones terroristas o la exculpación o minimización de su significado antidemocrático y de la violación de derechos fundamentales que comportan puede llevarse a cabo de modo implícito, mediante actos concluyentes, en determinadas circunstancias, siendo claro que, en tales supuestos, no puede hablarse de vulneración de la libertad de expresión.

Idénticas consideraciones son aplicables en el art. 9.3 d) LOPP, que así entendido deja de ser una simple manifestación ideológica para convertirse en un acto de colaboración con el terrorismo o la violencia. Ciertamente, la utilización de los instrumentos a que se refiere el precepto que examinamos comporta la emisión de un mensaje; pero, como dijimos en la STC 136/1999, de 20 de julio, 'con todo, aun teniendo muy presentes estas cautelas, no puede negarse la posibilidad de que existan mensajes que, aun sin hallarse incursos en alguno de los tipos penales de amenazas o coacciones, puedan considerarse intimidatorios, porque anuden, explícita o implícitamente, pero de modo creíble, la producción de algún mal grave o la realización o no realización de determinada conducta por parte del destinatario. Este tipo de mensajes no queda amparado por las libertades de expresión o de información' (FJ 16).

Y lo mismo cabe decir, en general, respecto a la previsión contenida en la letra c) del art. 10.2 LOPP: 'Cuando de forma reiterada y grave su actividad vulnere los principios democráticos o persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, mediante las conductas a que se refiere el art. 9'. También aquí es necesario señalar que el precepto se circunscribe a la actividad de los partidos políticos, sin extenderse a sus fines u objetivos programáticos. Por tanto, en los términos de este precepto, sólo incurre en causa de disolución el partido que, no en su ideología, sino en su actividad persiga efectiva y actualmente 'deteriorar o destruir el régimen de libertades'.

En conclusión, la interpretación sistemática del art. 9, entendiendo los supuestos del apartado 3 como especificaciones del género de conductas descritas en el apartado 2, permite descartar que, al configurar aquéllos como supuestos a partir de los cuales puede llegarse a la disolución de un partido político, se hayan vulnerado las libertades ideológica, de participación, de expresión o de información.

11.El Gobierno Vasco impugna también los supuestos de posible ilegalización contemplados en el art. 9 LOPP desde la perspectiva de la proporcionalidad y, finalmente, desde la de la previsibilidad.

Invirtiendo el orden de la impugnación, la calificación de excesiva generalidad e imprevisibilidad que el Gobierno Vasco anuda específicamente a los supuestos contemplados en los apartados f) y g) del art. 9.3 queda, en buena parte, enervada desde el momento en que hemos dejado establecido que tales supuestos han de ser interpretados como especificaciones de alguno de los apartados a), b) o c) del art. 9.2.

Sin embargo, conviene precisar que la colaboración habitual con grupos que actúan de forma sistemática de acuerdo con una organización terrorista o apoyan el terrorismo, debe ser entendida como directamente referida a la específica colaboración con el terrorismo a la que se refiere el art. 9.3 f). De modo que lo que se describe como presupuesto de la ilegalización no es ninguna clase de ayuda genérica sino aquélla específica dirigida a apoyar en concreto la colaboración con el terrorismo. Se trata, pues, de una especie de 'complicidad en la complicidad' que no cabe duda de que puede incluirse en el marco del art. 9.2.

Precisado el apartado f) queda, a la vez, delimitado el campo de aplicación del g). El apoyo desde las instituciones a que se refiere el apartado g) es el apoyo específicamente dirigido a asociaciones que, directa o indirectamente, amparan el terrorismo o la violencia y, justamente, con el objetivo de reforzar esa actividad ilegítima. Sólo entendida así, la conducta descrita en el apartado g) puede inscribirse en el marco establecido por el art. 9.2.

Ciertamente, los supuestos comprendidos en el art. 9 LOPP no tienen el grado de concreción que resultaría de haberlos delimitado con términos puramente descriptivos. Como se dijo en la STC 136/1999, de 20 de julio, 'nos encontramos ante una constante en lo que al derecho comparado se refiere en materia de legislación antiterrorista, es decir, la previsión de un tipo muy poco específico de colaboración o apoyo a grupos terroristas, condicionado por la necesidad de no dejar fuera, dentro de lo posible, ninguna forma o variedad de respaldo individual o social al fenómeno terrorista' (FJ 30). Dijimos entonces que la tutela frente al terrorismo comportaba un coste en la determinación de la conducta; pero, atendiendo a las consideraciones expuestas, ese coste no nos aboca a una situación en la que resulte imprevisible para los partidos calcular las consecuencias jurídicas de su conducta.

Por todo ello, interpretados los preceptos mencionados del modo expuesto, la impugnación del Gobierno Vasco debe desestimarse en este punto.

12.El Gobierno Vasco impugna los arts. 9 y 10 LOPP en virtud de la desproporción que a su juicio se produce, en los casos en que los supuestos contemplados en dichos preceptos no describan conductas constitutivas de delito al aplicar a los mismos, sin gradación alguna, la sanción de disolución. El Gobierno Vasco entiende que se trata de una medida desproporcionada, por cuanto no cabe modularla en función de la verdadera entidad de la causa eventualmente concurrente. En su opinión, la Ley no permite la imposición de una sanción proporcionada a las circunstancias del caso, siendo deseable que se hubieran establecido medidas disuasorias o preventivas, con una intensidad menor, para contribuir a evitar que el partido siga por una vía que, de persistir, podría conducir a su disolución.

El Gobierno Vasco admite la constitucionalidad de la disolución de un partido político en los casos previstos en el art. 10.2 a), es decir, cuando 'incurra en supuestos tipificados como asociación ilícita en el Código penal'. Y nada objeta tampoco a los previstos en la letra b) de dicho art. 10.2 ('cuando vulnere de forma continuada, reiterada y grave, la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democráticos conforme a lo previsto en los arts. 7 y 8 de la presente Ley Orgánica').

El Gobierno Vasco limita, pues, su impugnación a aquellos supuestos en que la conducta descrita en la Ley Orgánica de partidos políticos no pueda incardinarse en ninguno de los incisos del art. 10.2, anteriormente reseñados. 'Respecto a los bienes o intereses que el precepto examinado pretende proteger', dice la representación procesal del Gobierno Vasco, que 'no cabe duda de que, tienen suficiente entidad como para que se justifique una restricción al derecho de asociación en la vertiente de asociación política para la constitución de partidos políticos'. Y a continuación añade que 'en este punto, como señala la STC 136/1999 (FJ 27) haciéndose eco de otra anterior 'el terrorismo constituye una manifestación delictiva de especial gravedad, que pretende instaurar el terror en la sociedad y alterar el orden constitucional democrático, por lo que ha de admitirse que cualquier acto de apoyo al mismo comporta una lesión, al menos potencial para bienes jurídicos individuales y colectivos de enorme entidad' (STC 199/1987, FJ 4)'.

Pero el problema para el Gobierno Vasco no es tanto el que dichas conductas merezcan una reacción por parte del Estado, sino la ausencia de necesidad y la desproporción que representa anudar la disolución de un partido a conductas que ni siquiera tienen entidad delictiva, sin haber previsto ninguna sanción menos gravosa.

A esa objeción cabe responder, en primer término, señalando, de una parte, que ninguna de las conductas descritas en el art. 9 LOPP determina aisladamente la disolución: para que ésta pueda tener lugar, es preciso que sean realizadas 'de forma reiterada y grave' como precisa el encabezamiento del art. 9.2. En segundo lugar, que la existencia de un partido que con su actividad colabore o apoye la violencia terrorista, pone en peligro la subsistencia del orden pluralista proclamado por la Constitución; y, frente a ese peligro, no parece que pueda aplicarse otra sanción reparadora del orden jurídico perturbado que la disolución. Por último, ha de destacarse que el art. 6 CE contiene una configuración constitucional de partido: en la Constitución, un partido, para merecer la condición de tal, ha de poder ser expresión del pluralismo político y, por lo tanto, no es constitucionalmente rechazable que un partido que con su actuación ataca al pluralismo, poniendo en peligro total o parcialmente la subsistencia del orden democrático, incurra en causa de disolución. En el mismo sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humano, considera que si bien el margen de apreciación de los Estados debe ser escaso en materia de disolución de partidos políticos, cuando el pluralismo de las ideas y los partidos, que es inherente a la democracia, está en peligro, el Estado puede impedir la realización o continuación del proyecto político que ha generado ese peligro [STEDH, de 31 de julio de 2001, caso Refah Partisi (Partido de la Prosperidad) contra Turquía].

Por lo demás, a la gravedad de la medida de disolución se hace corresponder, como destacan el Abogado del Estado y el Senado, una evidente exigencia de rigor en la entidad de las causas desencadenantes de su adopción. Así, como acabamos de señalar, no basta la realización de uno solo de los comportamientos descritos en la Ley. Se exige, por el contrario, que se realicen 'de forma reiterada y grave' (art. 9.2) o por 'repetición o acumulación' (art. 9.3). Y las conductas cuya reiteración o acumulación se exige abundan en la idea de gravedad y continuidad en el tiempo. El art. 9.2 a) habla de 'vulnerar sistemáticamente'; ni siquiera, pues, de vulneraciones reiteradas, sino de infracciones desarrolladas por sistema. El art. 9.3 c) se refiere a la acción de 'incluir regularmente' en los órganos directivos y listas electorales a personas condenadas por delitos de terrorismo, siendo también aquí clara la idea de comportamientos dilatados en el tiempo y en línea de continuidad. Se describen, en definitiva, conductas de singular gravedad y se concede relevancia, a efectos de erigirlas en causas de disolución, a las que evidencien una decidida incompatibilidad con los medios pacíficos y legales inherentes a los procesos de participación política para los que la Constitución demanda el concurso cualificado de los partidos políticos. Todo ello verificable y comprobable en un proceso judicial en el que quienes promuevan la disolución deberán probar suficientemente que el partido afectado realiza las conductas descritas en la Ley y que lo hace en términos que demuestran que no es acreedor a la condición de partido político. Se respetan, en definitiva, los criterios sentados por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en materia de disolución de partidos políticos (SSTEDH de 30 de enero de 1998, Partido Comunista Unificado de Turquía contra Turquía; 25 de mayo de 1998, Partido Socialista contra Turquía; 8 de diciembre de 1999, Partido de la Libertad y la Democracia contra Turquía; 31 de julio de 2001 y 13 de febrero de 2003, partido de la Prosperidad contra Turquía; 9 de abril de 2002, Yazar y otros contra Turquía; 10 de diciembre de 2002, DEP contra Turquía), que exige como condición de su ajuste al Convenio: a) la previsión por ley de los supuestos y causas de disolución (que, obviamente, se cumple por las normas impugnadas, incluidas en una ley formal; b) la legitimidad del fin perseguido (que, como queda dicho, en el caso examinado es la garantía de los procesos democráticos de participación política mediante la exclusión como partido de aquel ente asociativo que no se ajuste a las exigencias que respecto a la actividad, dimanan de la concepción constitucional del partido político); y, c) el carácter necesario de la disolución en una sociedad democrática (acreditado por el examen precedente de las concretas causas de disolución establecidas en la Ley).

13.En concreto, el Gobierno Vasco impugna, desde la perspectiva de la desproporción, entre otros preceptos ya analizados, el apartado c) del número 3 del art. 9 LOPP, esto es, la inclusión en los órganos directivos o listas electorales de personas condenadas por delitos de terrorismo que no hayan rechazado públicamente los fines y los medios terroristas, o mantener un amplio número de sus afiliados doble militancia en organizaciones o entidades vinculadas a un grupo terrorista o violento, salvo que hayan adoptado medidas disciplinarias contra éstos conducentes a su expulsión.

Antes de responder a las alegaciones del recurrente sobre este punto, que se refieren, no sólo a la proporcionalidad, sino también a la vulneración de los derechos de libertad de expresión y de asociación, es preciso interpretar el precepto de conformidad con la Constitución.

De una parte, la referencia a las personas condenadas por delitos de terrorismo, por las razones que señala el Gobierno Vasco, ha de entenderse que alcanza sólo a aquellos condenados que no hayan obtenido su rehabilitación; y, de otra, la alusión a los fines terroristas ha de entenderse ceñida sólo a los fines inmediatos de perturbar la paz, generalizar el miedo, etc. y no a la ideología del partido.

Esto sentado, ha de afirmarse también que la realización del supuesto debe comportar una actuación instrumental que sirva a la realización de alguna o algunas de las conductas descritas en el art. 9.2.

Frente a lo afirmado por el Gobierno Vasco, el precepto no perpetúa, pues, los efectos de las sanciones penales ni establece una causa de inelegibilidad no prevista en la Ley Electoral, con infracción del art. 70.1 CE. La Ley impugnada no priva del derecho de sufragio pasivo a quien haya sido condenado por delito de terrorismo. Simplemente permite que la circunstancia de que un partido incluya regularmente en sus listas electorales a personas condenadas por ese concepto (y cuya elegibilidad dependerá de lo dispuesto en la legislación electoral) pueda ser valorada, en el correspondiente proceso, como acreditativa de que con su actividad el partido '[vulnera] los principios democráticos' (art. 9.2 LOPP). La utilización de penados por terrorismo incluyéndolos de manera regular en puestos directivos y en listas electorales, puede suponer la expresión de solidaridad con los métodos del terror que no se cohonesta con las exigencias que la CE impone a un partido político. Por su parte, la previsión de que esa circunstancia sólo puede valorarse si los penados no han 'rechazado públicamente los fines y los medios terroristas' no puede interpretarse como la obligación de realizar una retractación de sus actividades pasadas. El precepto sólo tiene proyección hacia el futuro y en relación con el partido político en el que los penados se integren como directivos o candidatos, convirtiendo en causa de disolución el empleo de forma regular de personas de las que quepa presumir, fundadamente, una afinidad con los métodos del terror, no con las ideas y programas que, eventualmente, puedan también perseguir organizaciones terroristas. Se juzga, debe insistirse en ello, a partir de una trayectoria de conjunto dilatada en el tiempo y materializada, mediante la reiteración de esta concreta conducta, en la convicción, alcanzada en un proceso judicial, de que el partido que así actúa vulnera la legalidad en términos incompatibles con la continuidad de su reconocimiento como partido.

Lo mismo ha de decirse en relación con la doble militancia, que ha de afectar a 'un amplio número de sus afiliados'. Obviamente, el partido debe conocer esa circunstancia. Pero, de conocerla, y con el objeto de disipar toda sospecha de connivencia con los métodos terroristas, fácilmente deducible del hecho de que un número significativo de sus afiliados estén integrados en organizaciones terroristas, se le exige que demuestre una clara voluntad de distanciamiento mediante la adopción de medidas tendentes a la expulsión de esos afiliados. Ello no supone, contra lo que sostiene el Gobierno Vasco, injerencia en el ámbito de organización interna del partido, sino acudir al único expediente capaz de acreditar, desde el partido, que éste no permite que sus miembros militen en grupos violentos.

En consecuencia, las consideraciones generales antes expuestas son enteramente aplicables al supuesto analizado, por lo que el precepto, interpretado en los términos expuestos, no vulnera ninguna de las libertades a que hace referencia el Gobierno Vasco ni la medida de disolución que pudiera acarrear

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

1º Rechazar la causa de inadmisión invocada por el Abogado del Estado.

2º Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.

Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.

Dada en Madrid, a doce de marzo de dos mil tres.