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Sentencia Constitucional Nº 48/2015, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 6045/2012 de 05 de Marzo de 2015
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Orden: Constitucional
Fecha: 05 de Marzo de 2015
Tribunal: Tribunal Constitucional
Ponente: VALDES DAL-RE, FERNANDO
Nº de sentencia: 48/2015
Resumen
Voces
Energía eléctrica
Energía
Residuos
Energía renovable
Recurso de inconstitucionalidad
Rentabilidad
Seguridad jurídica
Presupuestos generales del Estado
Ciudadanos
Derecho electoral
Silencio administrativo
Inscripción registral
Ultraactividad
Poderes públicos
Solares
Amenazas
Redes de transporte
Electricidad
Encabezamiento
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6045-2012, interpuesto por la Xunta de Galicia, contra el
Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 26 de octubre de 2012, el Letrado de la Xunta de Galicia, en nombre y representación del Gobierno de la Xunta de Galicia, presentó escrito de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el
El Letrado de la Xunta de Galicia comienza su escrito de demanda exponiendo el contenido de la norma recurrida que establece, respecto de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial (renovables y cogeneración) que el 28 de enero de 2012 no estuvieran inscritas en el registro de pre-asignación de retribución, así como de las instalaciones en régimen ordinario con derecho a percibir los incentivos económicos del Real Decreto 661/2007 que el 28 de enero de 2012 no dispusieran de autorización administrativa previa, las siguientes medidas:
a) Supresión de los incentivos económicos (tarifas reguladas, primas y complementos) enunciados en los Reales Decretos 661/2007 y 1578/2008 (para fotovoltaicas).
b) Suspensión de la tramitación del procedimiento de inscripción en el registro de pre-asignación de retribución regulado en el
Se añade que la nueva regulación ofrece a los titulares inscritos en el registro de pre-asignación la posibilidad de renunciar a la misma, con devolución de los avales depositados (arts.
Además la norma impugnada deroga el régimen establecido en el Real Decreto 661/2007 en relación con las modificaciones sustanciales de instalaciones (arts. 4.4 y 4 bis), de manera tal que cualquier modificación de una instalación de régimen especial inscrita en el registro de pre-asignación podría hacerle perder su régimen económico primado, salvo que la modificación estuviera autorizada en una fecha anterior a la entrada en vigor del Real Decreto-ley recurrido en los términos regulados en el art. 4 del Real Decreto 661/2007.
Tras exponer el contenido de la norma recurrida, el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad describe el marco competencial al que afecta la aprobación de la misma, determinando que, en el presente caso, estaríamos dentro del ejercicio de la competencia sobre las bases del régimen energético enunciado en el art. 149.1.25 CE. Esta afirmación contrasta parcialmente con lo dispuesto en la disposición final primera del
Razonado lo anterior, y como aspecto procesal de carácter previo, el escrito de formalización hace constar que el presente recurso no se interpone por razones ligadas a la estricta materia competencial, lo que no es obstáculo a la legitimación de la Comunidad Autónoma, como se deduce de la lectura de las SSTC 68/2007 y 110/2011. En aplicación de la doctrina allí contenida, la Xunta de Galicia entiende que el Real Decreto-ley impugnado afecta de manera significativa a la competencia autonómica de desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen energético (art. 28.1.3
A partir de los presupuestos procesales expuestos, el escrito de la Xunta de Galicia se estructura en torno a los dos grandes argumentos que sustentan la solicitud de declaración de inconstitucionalidad de la totalidad del
A) En relación con el recurso a la modalidad del real decreto-ley, tras exponer la doctrina constitucional sobre el tema, con cita específica de las SSTC 29/1982, 68/2007 y 155/2005, la representación procesal de la Xunta de Galicia considera que, en este caso, existen elementos que permiten cuestionar y rechazar el ajuste del
En primer lugar, entiende que no están suficientemente explicadas las razones de la necesidad de la regulación y de su inmediatez. Siendo somera la referencia de la exposición de motivos de la norma recurrida a la justificación de la urgencia, es inexistente en relación con las medidas que afectan a la producción de energía eólica. Especifica el recurso que, “en el único párrafo dedicado en la exposición de motivos a justificar la necesidad de la urgencia, se cita como causa de la misma la problemática referida a la energía fotovoltaica. Luego, y en un plano no tan preminente, se alude a un presunto efecto llamada en relación con otras tecnologías, entre las que no está, tampoco, la eólica”. Por lo tanto, y en el decir del recurrente, la energía eólica no se encuentra en la referencia principal para justificar la urgencia, ni en la secundaria o derivada, referida como efecto llamada. En esta misma línea de razonamiento se afirma que, en el debate de convalidación parlamentaria del Real Decreto-ley, tampoco se realiza referencia alguna a la necesidad de utilización, por razones de urgencia, de esta norma.
De los anteriores argumentos, se extrae la conclusión de que, en relación con la energía eólica, no existe la más mínima justificación de la existencia de los parámetros que, según el art. 86 CE, son imprescindibles para asegurar la legitimidad constitucional de un real decreto-ley. También se afirma en el escrito de la Xunta que existen datos que ponen en duda que la única vía posible de regulación fuera el recurso al real decreto-ley, en la medida en que el problema del déficit tarifario era de sobra conocido, la medida impuesta no lo va a atajar por sí sola y, al ser una norma con vocación de temporalidad en un momento dado, hubiera sido necesario fijar el marco normativo pro-futuro de las medidas económicas que acompañarán al fomento de las energías renovables, lo que quizás podría haberse hecho ya, en el caso de haberse optado por abordar la regulación mediante el procedimiento legislativo ordinario.
Adicionalmente se afirma que, no sólo no está explicitada la extraordinaria y urgente necesidad para acudir al real decreto-ley, sino que el presupuesto habilitante sencillamente no existía y, en particular, no existía en relación con la energía eólica. Una vez recordados los requisitos que la jurisprudencia constitucional vincula al reconocimiento de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad (con cita de la STC 29/1982), se desarrollan tres argumentos principales:
a) La norma recurrida no establece un nuevo régimen económico para las energías renovables, limitándose a suprimir el existente para las nuevas generadoras y suspenderlo para las que están en tramitación, lo que resulta incompatible con el régimen de la regulación por real decreto-ley a juzgar por lo dispuesto en el fundamento jurídico 6 de la STC 29/1982, que establece que “las razones de extraordinaria y urgente necesidad, que excepcionalmente pueden habilitar al Gobierno, como ha quedado establecido, para abordar el tratamiento innovativo de determinadas materias reguladas por ley formal, no amparan bajo ningún punto de vista la inclusión de un precepto exclusivamente deslegalizador, que remite al futuro la regulación de la materia deslegalizada, máxime cuando no se fija un plazo perentorio para dictar tal regulación, que habría de ser inferior al necesario para tramitar la deslegalización como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia”.
b) El
c) Dicho esto, entiende la recurrente que, por lo demás, no concurre la existencia de la condición de extraordinaria necesidad, en la medida en que el déficit de tarifa no era algo imprevisto, sino un problema conocido desde hacía años y que había motivado desde finales del año 2002 la adopción de distintas medidas —todas ellas referidas en el recurso— para corregirlo.
B) Concluida la exposición de los argumentos relativos a la inconstitucionalidad de la norma por quebrantamiento de los límites derivados del art. 86 CE, la recurrente entra en el examen de las razones que sustentan la invocación del art. 9.3 CE. Se entiende por parte de la Xunta que el principio de seguridad jurídica tiene una vertiente objetiva, relativa a la certeza del derecho, y otra vertiente subjetiva, relativa a la previsibilidad de los efectos de su aplicación por los poderes públicos, siendo un valor constitucional asegurar la protección de la confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles (STC 182/1997). A juicio de la recurrente, el Real Decreto-ley ha dejado en la indefinición el régimen económico de los incentivos a las energías renovables por un tiempo indefinido, de modo que el grado de incertidumbre que esta medida genera impide el ejercicio de cualquier actividad de planificación necesaria para una adecuada instrumentación de la ejecución de la política energética en el territorio gallego en el ejercicio de las competencias propias de la Xunta, y para los operadores privados que apuestan por las energías renovables.
En la medida en que no era previsible la eliminación sorpresiva y sine die de todos los incentivos económicos a las energías renovables, sin el surgimiento en paralelo de otro régimen económico en su sustitución, no se respeta el principio de confianza legítima. Entienden los recurrentes que la
2. Mediante providencia de 13 de noviembre de 2012, el Pleno acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art.
3. Con fecha de 19 de noviembre de 2012, el Abogado del Estado comparece en el proceso en la representación que legalmente ostenta y solicita del Tribunal que se le tenga por personado en el recurso de inconstitucionalidad, al tiempo que resuelva concederle una prórroga del plazo establecido para formular sus alegaciones.
4. El Pleno, mediante diligencia de ordenación de 20 de noviembre de 2012, acordó tener por personada a la representación del Gobierno y prorrogar en ocho días el plazo en su día concedido para presentar sus alegaciones.
5. El día 20 de noviembre se registró en el Tribunal escrito del Presidente del Congreso de los Diputados en el que se comunicaba que dicha Cámara se daba por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art.
6. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado, interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad planteado por la Xunta de Galicia, tiene entrada en el Tribunal el día 20 de diciembre de 2012. La Abogacía del Estado, presentado el objeto del recurso de inconstitucionalidad y descrito el marco competencial, en el que se hace especial hincapié en que el titulo estatal prevalente es el recogido en el artículo
En primer lugar, sostiene que los motivos de urgencia que legitiman la utilización del real decreto-ley han sido adecuadamente expuestos por los órganos políticos y, además, justifican la decisión de acudir al decreto ley. Ante todo por cuanto, en el marco de la crisis económica, de la que dan fe distintos informes del Banco de España (años 2008 a 2011), que se citan, el déficit tarifario del sistema eléctrico al que se refiere la exposición de motivos del Real Decreto-ley 1/2012 se constituye en un problema que afecta a la sostenibilidad económica del sistema. Asimismo se afirma que las primas de régimen especial que pretende limitar el Real Decreto-ley 1/2012 no son ajenas a la gravedad del incremento del déficit tarifario o déficit estructural de ingresos de actividades reguladas, que aumenta exponencialmente desde el año 2004.
En este contexto, el Abogado del Estado asume que la urgencia de la medida se justifica en la exposición de motivos del Real Decreto-ley al afirmarse que “en este momento se encuentran pendientes de resolución las cuatro convocatorias de pre-asignación fotovoltaica correspondientes al año 2012, por una potencia cercana a los 550 MW. En efecto, la inevitable dilación en el tiempo de la adopción de esta medida que supondría su tramitación por el cauce normativo ordinario determinaría, inevitablemente, la entrada en el sistema de 550 MW fotovoltaicos adicionales y el riesgo de un efecto llamada para aquellas tecnologías cuyos objetivos no han sido cubiertos: Cogeneración, biomasa, biogás, hidráulica y residuos”. Las anteriores afirmaciones se completan con la alegación de la existencia de un fuerte desequilibrio entre oferta y demanda de energía, habiendo sido superados con creces los objetivos del Plan de energías renovables 2005-2010, de modo que es apreciable un exceso de potencia instalada, lo que incide negativamente en el incremento del déficit porque las previsiones de costes, en parte asociadas al sistema de primas, no quedan cubiertas con los ingresos previstos, lo que frena el ritmo de crecimiento de la acumulación de ese déficit, contribuyendo a dar solución al déficit que ya se ha venido acopiando. El informe de la Comisión Nacional de Energía, que igualmente se cita, estima que, de no haberse adoptado medida alguna, hubiera sido necesario incrementar los peajes (precio de la electricidad) en torno a un 10 por 100 entre el año 2012 y el 2015, lo cual sería difícilmente sostenible para los consumidores y no financiaría la totalidad del déficit acumulado.
A partir de las dos ideas expuestas, la Abogacía del Estado contesta a los argumentos de la demanda afirmando que la justificación que se da sobre la situación de urgencia apreciada es suficiente; que el Real Decreto-ley 1/2012 no adopta medidas desreguladoras en el sentido de lo invocado por el recurso de la Xunta, quedando dentro de los márgenes descritos en la jurisprudencia constitucional, particularmente en la STC 1/2012, pues impone una innovación normativa de efectos inmediatos al suspender los procedimientos de inscripción en el correspondiente régimen, que estuvieran en curso a la entrada en vigor de la norma de urgencia, y al suprimir las primas de forma tan inminente como permite el respeto a la confianza legítima de quienes ya hubieran obtenido la autorización para operar en el régimen especial correspondiente; que la previsibilidad del déficit tarifario en nada obsta a la adopción de la medida porque concurría una evidente urgencia (con cita de los AATC 179/2011, de 13 de diciembre, FJ 6; y 35/2012, de 14 de febrero, FJ 3), siendo así que además no resultaba previsible el crecimiento de la deuda acumulada tras la adopción de las medidas de los años 2009 y 2010; que la supresión del régimen primado, contra lo que afirma la Xunta de Galicia, tiene una incidencia relevante en la progresiva eliminación del déficit tarifario, sin perjuicio de que otras medidas también hubieran podido coadyuvar a la reducción del mismo; y que sí hay una concreta justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante en relación con la energía eólica, dado que existía un exceso de instalación sobre los objetivos programados y esa energía también tenía una incidencia en los sobrecostes que habían causado el déficit tarifario. En relación con esta última cuestión, el Abogado del Estado reconoce que, aunque ya en el momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 1/2012, las nuevas instalaciones eólicas no tenían derecho a la percepción de prima alguna como resultado de la aplicación de la disposición transitoria quinta del
La Abogacía del Estado responde, por último, a las impugnaciones relacionadas con la vulneración del principio de seguridad jurídica, agrupando esas respuestas en torno a las cuestiones de la retroactividad, por un lado, y la seguridad jurídica y confianza legítima por otro. Respecto de la interdicción de la arbitrariedad contenida en el art. 9.3 CE, se invoca la jurisprudencia constitucional que manifiesta que esta prohibición se refiere a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, o en la esfera general de la protección de las personas (con cita de las SSTC 90/2009, de 20 de abril, FJ 4; y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 10), con lo que no resultaría de aplicación a una norma que aspira simplemente a suprimir las primas o ayudas a determinadas instalaciones de generación eléctrica y que, por tanto, no tiene carácter sancionador, ni limita o restringe la esfera de libertades o derechos del título I de la Constitución. A este argumento se añade que el Tribunal (con cita de las SSTC 227/1988, de 29 de noviembre; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 11 d); 234/2001, de 13 diciembre, FJ 8; 112/2006, de 5 de abril, FJ 17; y 100/2012, de 8 mayo, FJ 10) también ha declarado repetidamente que la retroactividad que el artículo
Para dar respuesta a los argumentos del recurso de la Xunta de Galicia relativos a la seguridad jurídica en su proyección sobre la confianza legítima, el Abogado del Estado parte de que el Real Decreto-ley 1/2012 no establece ni siquiera una retroactividad impropia, por lo que tampoco puede plantear problema alguno de constitucionalidad desde la perspectiva de la seguridad jurídica o desde la confianza legítima. Respecto del reproche que el Abogado del Estado interpreta como relativo a la infracción de la seguridad jurídica, en su vertiente objetiva de certeza del derecho, se trae a colación la STC 37/2012, de 19 de marzo, cuyo fundamento jurídico 8 sintetiza la doctrina constitucional sobre la vertiente objetiva del principio de seguridad jurídica, señalando que “ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando ‘la claridad y no la confusión normativa’ (STC 46/1990, de 15 de marzo, F. 4), así como ‘la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho’ (STC 36/1991, de 14 de febrero, F. 5). De este modo, sólo si el contenido o las omisiones de una norma (teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho) produjeran confusión o dudas, que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma en cuestión infringe el principio de seguridad jurídica (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, F. 8; 142/1993, de 22 de abril, F. 4; 212/1996, de 19 de diciembre, F. 15; y 96/2002, de 25 de abril, F. 5, por todas)”. En este sentido, la Abogacía del Estado afirma que la norma impugnada no lleva aparejada ninguna duda en sus destinatarios sobre su ámbito de aplicación, presupuesto de hecho al que es aplicable y consecuencias jurídicas, existiendo, por tanto, una perfecta predeterminación de todos los elementos nucleares de la norma.
El Abogado del Estado reconoce que, efectivamente, el Real Decreto-ley estatuye una facultad discrecional conferida al Gobierno para restablecer la inscripción en el Registro, lo que supone que, si las circunstancias cambiaran en el sector energético, la autoridad competente podrá introducir nuevas primas; pero afirma también que esto sería así aunque nada dijera el artículo
7. El Pleno del Tribunal Constitucional, mediante diligencia de 15 de enero de 2013, tras haber examinado el escrito de 26 diciembre 2012 presentado por el letrado don Rubén Labella Sobreval, en nombre y representación de la Asociación Nacional de Municipios con Instalaciones de Energías Renovables “ANMER”, en el que solicita se le tenga por comparecido y parte adquirida en el presente procedimiento, acuerda no haber lugar a dicha solicitud, al no estar dicha asociación legitimada para ser parte en el recurso de inconstitucionalidad conforme establecen los arts.
8. Por providencia de 3 de marzo de 2015, se señaló para deliberación y votación del presente recurso de inconstitucionalidad el día 5 del mismo mes y año.
Fundamentos
1. El órgano de gobierno de la Xunta de Galicia ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra el
El Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad por considerar que la disposición impugnada ni ha vulnerado el art. 86.1 CE, al concurrir el presupuesto habilitante y haberse manifestado adecuadamente su concurrencia por el Gobierno, ni ha lesionado la confianza legítima de los destinatarios de la norma, habiéndose respetado, por tanto, de manera suficiente las exigencias de seguridad jurídica que se derivan del art. 9.3 CE, al no afectar la norma a ningún derecho consolidado al cobro de primas, sino a meras expectativas de derecho.
La norma impugnada, que lo es en su totalidad, suprime los incentivos económicos para las nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial y para las nuevas instalaciones en régimen ordinario de tecnologías asimilables a las incluidas en el régimen especial (art.
2. Antes de entrar en el enjuiciamiento de los motivos del recurso planteado por la Xunta de Galicia, procede realizar algunas observaciones sobre el objeto del mismo, para analizar en qué medida podría afectar a su pervivencia la aprobación de distintas disposiciones normativas que, tras la entrada en vigor del Real Decreto-ley 1/2012, se han referido también al régimen primado de instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos, en particular la nueva
a) La
b) La
c) El
d) El
e) La
f) Por último, la
La citada Ley establece, en suma, que el sistema de primas se sustituye por un sistema de retribución regulada, también denominado de retribución específica complementaria o régimen retributivo específico, que, para el primer período regulatorio de seis años, se ajusta a lo previsto en el
Aunque ninguna de las disposiciones citadas, ni siquiera la nueva
En cualquier caso, ello no impide a este Tribunal “controlar si el ejercicio de la potestad reconocida al Gobierno por el art.
3. La controversia se centra, fundamentalmente, en determinar si el recurso a una norma de urgencia por parte del Ejecutivo ha respetado o no las previsiones del art. 86.1 CE, a tenor del cual el Gobierno, sólo en caso de extraordinaria y urgente necesidad, puede dictar disposiciones legislativas que, adicionalmente, no podrán, en ningún caso, afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Por tanto, el art.
Tres son las exigencias o límites para un uso constitucionalmente regular del real decreto-ley. En primer lugar, el ejercicio de este poder legislativo excepcional ha de estar justificado por razones de “extraordinaria y urgente necesidad” (art. 86.1 CE); en segundo lugar, su contenido no puede afectar ni al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, ni al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general, ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I
Para juzgar el alcance de esta impugnación es preciso recordar, siquiera someramente por ser jurisprudencia bien “consolidada” (STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6), que la cláusula constitucional a la que se hace aquí referencia no es “en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes. Y en este sentido, sin perjuicio del peso que en la apreciación de lo que haya de considerarse como caso de extraordinaria y urgente necesidad haya de concederse al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado, es función propia de este Tribunal el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes públicos se mueven dentro del marco trazado por la Constitución, de forma que este Tribunal podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un real decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución.” (STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4).
Sin perjuicio de lo anterior, nuestra jurisprudencia también viene afirmando que la Constitución ha adoptado “una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del real decreto-ley que, por una parte, no lleva a su completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo de una forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, de modo que la utilización de este instrumento normativo se estima legítima ‘en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta’ (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5)” (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 3).
4. En el desarrollo de su competencia para controlar el uso abusivo o arbitrario del real decreto-ley, este Tribunal ha venido estableciendo que le corresponde “un control externo”, debiendo “verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario (art. 86.2 CE)” (STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4). Ese control externo, es decir, ese juicio sobre la regularidad constitucional de la cláusula de la “extraordinaria y urgente necesidad” ha de superar un doble canon (por todas STC 39/2013, de 14 de diciembre, FJ 5, y jurisprudencia allí citada). El primero, tal y como lo recordamos en el FJ 4 de la STC 237/2012, de 13 de diciembre, consiste en la identificación por el Gobierno de manera explícita y razonada de la concurrencia de esa singular situación, la extraordinaria y urgente necesidad, determinante de la aparición del presupuesto que le habilita para dictar con carácter excepcional unas normas dotadas de los atributos del rango y la fuerza propios de las leyes formales. El segundo canon se concreta en la existencia de una conexión de sentido o relación de adecuación entre ese presupuesto habilitante y las medidas contenidas en la norma de urgencia, de modo que éstas, como igualmente ha razonado la jurisprudencia constitucional, han de guardar una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar.
A la hora de aplicar este doble canon de enjuiciamiento, el fundamento jurídico 4 de la STC 137/2011 , de 14 de septiembre, estableció que “el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma, debiendo siempre tener presentes las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación del real decreto-ley”.
5. De acuerdo con la anterior doctrina constitucional, hemos de examinar ahora si en el Real Decreto-ley 1/2012 concurre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, procediendo a efectuar el análisis en los términos descritos en el fundamento precedente.
En primer lugar, y por lo que hace a la definición de la concurrencia del presupuesto habilitante por el Gobierno, esta se exterioriza en la exposición de motivos de la norma impugnada que, por un lado, pone de manifiesto la superación de los objetivos “de potencia instalada previstos en el Plan de Energías Renovables 2005-2010 para la tecnología eólica y en particular para las tecnologías solar termoeléctrica y solar fotovoltaica” y, por otro, certifica que el desarrollo de las renovables ha hecho palpable “un desequilibrio entre los costes de producción y el valor de las primas, suponiendo un incremento del sobrecoste para el sistema en concepto de primas para las tecnologías solares de más de 2000 millones en 2010, cifra que se incrementará en 2000 millones de euros anuales a partir de 2014”. Dicho de otro modo, entiende el Gobierno que las primas son en gran medida innecesarias al momento de aprobarse el Real Decreto-ley porque, a su juicio, se han alcanzado los objetivos previstos de implantación de instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de instalaciones de tecnología solar termoeléctrica y solar fotovoltaica y eólica (exposición de motivos). A ello, añade el texto que “la capacidad de generación instalada en este momento es suficiente para asegurar la cobertura de la demanda prevista para los próximos años. Así, no resulta imprescindible en este momento continuar con las tasas anuales de implantación de estas tecnologías para lograr al final de la década los objetivos previstos”.
Además considera que, en un momento de crisis económica y de existencia de un acentuado déficit tarifario, y teniendo en cuenta que “las medidas adoptadas hasta la fecha no resultan suficientes, poniendo en riesgo el objetivo final de supresión del déficit tarifario a partir de 2013”, las primas son perjudiciales en la medida en que acentúan el citado déficit; “esto es, la diferencia entre los ingresos procedentes de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica y los costes de las actividades reguladas del sector eléctrico que deben cubrir”. Se entiende que es “necesario diseñar un nuevo modelo retributivo para este tipo de tecnologías que tenga en cuenta el nuevo escenario económico, promoviendo la asignación eficiente de los recursos a través de mecanismos de mercado. De este modo, se trata de articular a futuro un sistema que favorezca la competitividad del mercado a través de mecanismos similares a los utilizados en otros países de la Unión Europea y que garanticen la viabilidad futura del Sistema. Asimismo, los nuevos marcos deberán incentivar la reducción de costes aprovechando la pendiente de la curva de aprendizaje y propiciando la captura de la maduración de la tecnología de manera que reviertan éstos en los consumidores”. La exposición de motivos concluye el razonamiento afirmando que, de acuerdo con los motivos expuestos, “se ha considerado oportuna la supresión de los regímenes económicos incentivadores para ciertas instalaciones de régimen especial y para ciertas instalaciones de régimen ordinario de las mismas tecnologías, así como la suspensión del procedimiento de preasignación de retribución para las mismas, de forma que pueda acometerse la resolución del problema del elevado déficit tarifario del sistema eléctrico en un entorno más favorable”. Todo ello, y siempre según la exposición de motivos de la norma, se inscribe en el contexto de una compleja situación económica y financiera que “aconseja la supresión de los incentivos para la construcción de estas instalaciones, con carácter temporal, al menos hasta la solución del principal problema que amenaza la sostenibilidad económica del sistema eléctrico: el déficit tarifario del sistema eléctrico”.
El Ministro de Industria, por su parte, en el debate de convalidación del Decreto-ley, acaecido el 9 de febrero de 2012, pone el acento de la justificación de las medidas adoptadas en la necesidad de frenar la generación de déficit tarifario y evitar el sobrecoste que de él se deriva, y que supone un problema que se agravaría de no adoptar de forma inmediata las medidas que se contienen en el Decreto-ley.
Por lo que hace al tercer documento que este Tribunal puede tener en cuenta para realizar el examen de la concurrencia del presupuesto habilitante y valorar los motivos que llevaron al Gobierno a su aprobación, esto es, el expediente de elaboración del Decreto-ley o dicho de otro modo, la memoria de impacto normativo del proyecto de Real Decreto-ley, la misma insiste, al referirse a la oportunidad de la propuesta y aludir a la situación que se regula, que “el déficit de la tarifa eléctrica requiere de una solución inmediata para garantizar la sostenibilidad del Sistema Eléctrico. Uno de los costes que provoca dicho déficit es el del régimen especial”, añadiendo, al referirse a los objetivos que persigue la regulación que “el objetivo inmediato es el de limitar el sobrecoste a futuro debido a las primas del régimen especial, como paso previo a abordar la resolución del problema del déficit de la tarifa eléctrica”.
La motivación ofrecida por el Gobierno en el preámbulo de la norma y retomada en los mismos términos en el debate parlamentario de convalidación (“Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados” núm. 8 del año 2012) y en la memoria de impacto normativo, se construye, por tanto, sobre la identificación de un hecho: que el sistema primado es prescindible al momento de aprobación del Real Decreto-ley. A ello, se adiciona la mención al déficit tarifario, cuya solución es necesario afrontar de forma inmediata, habida cuenta de la situación del sistema eléctrico y el complejo escenario económico y financiero por la que atraviesa el país, y que exige evitar el incremento persistente del sobrecoste del régimen especial. A las anteriores razones se añade una más, particularmente referida a la urgencia de la medida, en tanto en cuanto “en este momento se encuentran pendientes de resolución las cuatro convocatorias de pre-asignación fotovoltaica correspondientes al año 2012, por una potencia cercana a los 550 MW. En efecto, la inevitable dilación en el tiempo de la adopción de esta medida que supondría su tramitación por el cauce normativo ordinario determinaría, inevitablemente, la entrada en el sistema de 550 MW fotovoltaicos adicionales y el riesgo de un efecto llamada para aquellas tecnologías cuyos objetivos no han sido cubiertos: Cogeneración, biomasa, biogás, hidráulica y residuos”.
Por tanto, podemos concluir que, con la motivación aportada en la exposición de motivos de la norma, en el debate de convalidación del Decreto-ley, y en la memoria de impacto normativo del Real Decreto-ley, debe darse por satisfecho el requisito de que se hayan explicado las razones de extraordinaria y urgente necesidad que han motivado la suspensión, mediante Real Decreto-ley, del sistema de asignación de incentivos económicos para las instalaciones de producción eléctrica de régimen especial, así como de inscripción de las mismas en el registro de pre-asignación de retribución.
La anterior consideración es coherente con la contenida en el fundamento jurídico 6 de la STC 183/2014, en el que, al verificar la concurrencia del presupuesto habilitante en la aprobación del
6. Por lo que hace al requisito de la conexión de sentido entre las medidas concretamente impugnadas y la situación de urgencia a la que se pretende atender con su aprobación, este Tribunal entiende que la misma concurre en relación con el Real Decreto-ley que se somete a nuestro examen.
La entrada en vigor de la norma impugnada, y la consiguiente supresión del régimen primado en relación con las instalaciones de energía fotovoltaica, vino a suponer la suspensión absoluta de todas las convocatorias pendientes de resolución; esto es, la del primer trimestre del año 2012 (que correspondía a las solicitudes presentadas entre el 1 de junio y el 30 de noviembre del año 2011 y que deberían haberse resuelto antes del 1 de abril de 2012, según lo dispuesto en la Orden ITC/2585/2011), la del segundo trimestre del año (que correspondía a las solicitudes presentadas entre el 1 de junio y el 30 de noviembre del año 2011 y que deberían haberse resuelto antes del 1 de mayo de 2012), así como las convocatorias del tercer y cuarto trimestre, aún no cerradas —a diferencia de las dos anteriores— puesto que la presentación de la solicitud podía producirse entre el 1 de diciembre del año anterior al de la convocatoria y el 31 de mayo, ambos inclusive, y cuyo resultado debería haber sido publicado antes del 1 de octubre y 1 de noviembre de 2012 respectivamente (según lo dispuesto en el anexo III del Real Decreto 1578/2008, cuyo art. 4 preveía la creación del registro de pre-asignación de retribución para las fotovoltaicas y las cadencias de presentación de solicitudes de inscripción en el registro de pre-asignación). La paralización descrita vino a suponer un ahorro económico en el sistema de primas, directamente imputable a los efectos de la aplicación del Real Decreto-ley 1/2012.
El régimen del resto de instalaciones, derivado de la aplicación del art.
Aunque de la aplicación de la disposición transitoria quinta del
En suma, el propósito de la norma es evitar el incremento del gasto dedicado a la financiación del sistema primado, derivado de la incorporación de nuevas instalaciones a dicho sistema, para, a partir de ahí, propiciar la reducción del déficit estructural del sector eléctrico. Esto es, el Real Decreto-ley minimiza el riesgo de eventuales desviaciones al alza del déficit, lo que, como dijimos en la STC 183/2014, constituye una situación susceptible de ser abordada mediante la legislación de urgencia, constatándose una evidente conexión entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad y las medidas adoptadas para hacerle frente.
Procede, por tanto, desestimar el recurso en este punto.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1º Declarar la pérdida sobrevenida del objeto del recurso, en lo que se refiere a la vulneración del art. 9.3
2º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a cinco de marzo de dos mil quince.
Voto
1. Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6045-2012.
En ejercicio de la facultad que me confiere el art.
Las razones en las que se sustenta mi disenso son fundamentalmente dos.
1. Partiendo del recordatorio de que, en un Estado democrático de Derecho, este Tribunal tiene la responsabilidad de verificar que el Gobierno, que no posee la titularidad originaria del poder legislativo, cuando dicta una norma con rango y fuerza de ley queda sujeto a un serie de límites, debe insistirse en que tal verificación parte del análisis de la concurrencia del presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad”, en los términos del canon desarrollado por este Tribunal, y expuesto en los FFJJ 3 y 4 de la Sentencia a la que planteo este voto particular.
El canon de referencia aludido exige someter la validación constitucional de una norma aprobada al amparo de lo establecido en el art.
2. Mi discrepancia tiene que ver, en primer término y principalmente, con la aplicación que el parecer mayoritario efectúa del primero de los escrutinios. Y es que, a mi juicio, la justificación efectuada por el Gobierno resulta manifiestamente insuficiente.
Como reitera nuestra jurisprudencia, y refleja el FJ 4 de la Sentencia del Pleno, la justificación formal de la presencia de la urgente y extraordinaria necesidad puede haber quedado reflejada y, por consiguiente, deducirse del examen de la exposición de motivos de la norma, del debate parlamentario de su convalidación y del propio expediente de elaboración de la misma, señaladamente de la memoria. En concreto, en relación con la norma aquí enjuiciada, los motivos que han sido explicitados de una forma razonada por el Gobierno solo aparecen exteriorizados en su preámbulo, y no a lo largo del debate parlamentario de convalidación o del expediente de elaboración de la misma.
En el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados núm. 8 del año 2012 (X Legislatura) se transcribe la sesión plenaria núm. 7, de 9 de febrero de 2012, en la que se procede a la convalidación del Real Decreto-ley 1/2012 y en el que se rechaza su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. En esta sesión, el Ministro de Industria, Energía y Turismo no realiza alusiones suficientes a las razones de urgencia o necesidad que pudieran justificar, en su día, la tramitación de la norma como decreto-ley, ciñendo sus explicaciones al contenido de la norma en torno a la cual se celebró el debate. Se hace una referencia al tipo normativo, pero es genérica y responde a una crítica de la oposición al recurso al real decreto-ley como forma de legislar, que se replica negando el excesivo uso a este tipo de norma con la alegación de que éste es la primera norma de urgencia del año 2012. La mención realizada en el FJ 5 de la Sentencia de la que discrepo, en relación con las observaciones del Ministro en el trámite de convalidación, a mi juicio, no son razones que justifiquen que las medidas se adopten por el trámite de la aprobación de un Decreto-ley, sino, sencillamente, que se adopten esas medidas.
La misma observación cabe hacer en relación con la “memoria de impacto normativo del proyecto de Real Decreto-ley por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de pre-asignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos”. A mi juicio, la citada memoria tampoco ofrece justificación alguna de las razones que habrían llevado al Gobierno a optar por suspender los incentivos a las energías renovables a través de un real decreto-ley y no de la tramitación de una ley ordinaria, o incluso de un reglamento. El indicado informe admite que no se han considerado otras alternativas formales dentro del sistema de fuentes porque la única alternativa posible sería la inacción, que provocaría “la continuación del incremento del sobrecoste del régimen especial y, consecuentemente, una mayor dificultad para abordar la resolución del problema principal, la supresión del déficit de tarifa”. En el resumen que precede a la citada memoria (págs. 1 y 2), se afirma que el objetivo inmediato de la propuesta es “limitar el sobrecoste a futuro debido a las primas del régimen especial, como paso previo a abordar la resolución del problema del déficit de la tarifa eléctrica”, completando la justificación sobre la oportunidad de la propuesta con la aseveración de que “el déficit de la tarifa eléctrica requiere de una solución inmediata para garantizar la sostenibilidad del Sistema Eléctrico” siendo uno de los costes que provoca dicho déficit “el de régimen especial”. Por lo demás y, al referirse al impacto económico de las medidas propuestas, la memoria señala que los efectos sobre la economía en general serán permitir “una congelación del sobrecoste del régimen especial a partir del 2013”, sin aportar en este punto dato numérico alguno avalando tal afirmación.
En suma, estas dos primeras fuentes para la identificación del presupuesto habilitante del ejercicio por el gobierno de este poder legislativo especial se limitan a suministrar las razones justificativas de la aprobación de una reforma del régimen primado, pero no ofrecen explicaciones sobre la necesidad de que este cambio normativo se instrumente mediante un real decreto-ley.
La exposición de motivos del Real Decreto-ley 1/2012 también entra a analizar las razones que justifican la supresión temporal del sistema de primas, en el sentido en que refleja la Sentencia de la que discrepo. Pero al contrario de lo que opina la mayoría del Pleno, a mi juicio y al estilo del tratamiento efectuado por las otras dos fuentes, la práctica totalidad de las justificaciones ofrecidas por el preámbulo de la norma tampoco pretenden acreditar la necesidad de adoptar las medidas contenidas en dicha disposición. La motivación básica se refiere, sin duda alguna y como se ha reseñado, al contenido de la norma, a la necesidad de modificar la regulación hasta entonces vigente; pero no hay alusión alguna al instrumento normativo que articula esa regulación. Si bien la motivación específica se detiene en una cuestión relacionada con la urgencia para la adopción de la medida, como bien afirma la Xunta, esta justificación se refiere a las medidas que afectan a un solo tipo de instalaciones de producción de energía eléctrica.
Entiendo que, con la motivación aportada en la exposición de motivos de la norma, no cabe dar por satisfecho el requisito de que se hayan explicado las razones de extraordinaria y urgente necesidad que han motivado la suspensión, mediante real decreto-ley, del sistema de asignación de incentivos económicos para la totalidad de las instalaciones de producción eléctrica de régimen especial, así como de inscripción de las mismas en el registro de pre-asignación de retribución.
Desde luego, no puede considerarse satisfecho tal requisito con las simples y descriptivas explicaciones que hace la exposición de motivos, y luego reiteradas en el debate parlamentario de convalidación, sobre las novedades normativas que se incluyen en la norma de urgencia y cuyo objetivo residía en corregir un déficit tarifario particularmente preocupante en un contexto de crisis económica. La situación del sistema eléctrico, la compleja situación económica y financiera y la lucha contra el déficit tarifario son motivos que narran el contenido de la adopción de la disposición; pero ni justifican la aprobación mediante la promulgación del Real Decreto-ley impugnado, ni explican la razón que llevó al Gobierno a tramitar la suspensión del régimen primado de producción de energía eléctrica por medio de esa norma excepcional y no de una ley, excepto en el caso de las instalaciones de producción fotovoltaica.
Por lo demás, y desde una perspectiva constitucional, la justificación general alegada por el Abogado del Estado no puede por menos de calificarse como un intento fallido de acreditación de la urgente y extraordinaria necesidad, pues la misma se limita, como ya se ha constatado, a explicar las novedades normativas. Si este Tribunal validase como justificación cualquier razón contenida en los preámbulos de las normas, en aras a explicar la conveniencia de modificar la regulación vigente en la materia, estaríamos reduciendo el alcance del control de constitucionalidad a una función rutinaria, privada del menor ámbito propio de verificación, puesto que la finalidad primera y esencial de las exposiciones de motivos o preámbulos de las disposiciones normativas consiste, precisamente, en ofrecer un resumen del contenido de la norma.
3. El segundo argumento que justifica mi alejamiento de la posición mayoritaria tiene que ver con la valoración que hace la Sentencia de la concurrencia del requisito de la conexión de sentido. A este respecto es necesario recordar el razonamiento contenido en el FJ 11 de la STC 1/2012, de 13 de enero. Allí se afirmaba que la conexión de sentido debe darse entre la situación definida y cada una de las medidas del Real Decreto-ley que han sido impugnadas. En el caso que nos ocupa se impugna la totalidad del Real Decreto-ley, pero sólo se justifican, si bien someramente, las razones de urgencia de las medidas adoptadas, que se proyectan exclusivamente sobre las primas a las instalaciones fotovoltaicas, cogeneración, biomasa, biogás, hidráulica y residuos.
El análisis de este segundo canon pide que la concurrencia del presupuesto habilitante del art.
Un examen individualizado del tipo que se apunta, sobre las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 1/2012, nos llevaría a concluir que el mismo, pese a referirse y afectar, con carácter general, a todas las nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos, en realidad no tiene impacto real nada más que sobre las instalaciones fotovoltaicas, pues, como se refleja en la Sentencia, el resto de instalaciones candidatas a la subvención no eran susceptibles de integrarse, a corto o medio plazo, en el sistema primado. Por tanto, si la urgencia de la adopción de la medida era evitar un incremento del gasto dedicado a la financiación del sistema primado, éste, sólo se logra con las medidas destinadas a las instalaciones fotovoltaicas [art. 2.1 b) de la norma combatida], pudiendo solo proclamarse respecto de ellas, y no de las del resto, la conexión de sentido.
Por su parte, y por lo que se refiere al argumento de un eventual “efecto llamada”, en caso de no suspender el sistema primado, a las instalaciones de cogeneración, biomasa, biogás, hidráulica y residuos, tampoco resulta posible apreciar la obligada relación de sentido. Ese efecto llamada sólo podría haber procedido de un ulterior acuerdo del Consejo de Ministros estableciendo una nueva ordenación de los proyectos o instalaciones presentados al registro de pre-asignación de retribución, en el que se hubiera incluido a esas instalaciones o proyectos en el sistema de primas.
La entrada en vigor del Real Decreto-ley 1/2012 supone la aplicación de dos medidas de carácter temporal que no afectan a las instalaciones ya en marcha, ni por tanto al sistema de incentivos que las asiste, ni a las instalaciones ya inscritas en el Registro de Pre-asignación. Por una parte, se suprimen los incentivos económicos para las nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial y para instalaciones de régimen ordinario de tecnologías asimilables a las incluidas en el régimen especial. Por otra, se suspenden los procedimientos de inscripción en el registro de pre-asignación de retribución de instalaciones en régimen especial. La supresión de incentivos no tiene efectos económicos inmediatos, quedando mediatizada su aplicación por la otra medida; esto es, por la suspensión de los procedimientos de pre-asignación o de los procedimientos de inscripción en el Registro de pre-asignaciones, en la medida en que, para recibir los incentivos, es precisa la inscripción previa en el Registro.
Todo ello nos lleva a reafirmar que en la norma impugnada, salvo en lo que hace a las medidas relacionadas con las instalaciones fotovoltaicas, tal y como insiste en destacar la Comunidad Autónoma recurrente, no concurre el presupuesto habilitante, por lo que el recurso al Real Decreto-ley, puede considerarse abusivo, no superándose el canon de verificación de la regularidad constitucional de la cláusula de la “extraordinaria y urgente necesidad”, para la mayoría de su contenido. La norma impugnada debió ser declarada inconstitucional y, por consiguiente, nula en lo que hace a su proyección sobre las instalaciones de régimen especial que a la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreto-ley, no hubieran resultado inscritas en el registro de pre-asignación de retribución previsto en el artículo
Y en tal sentido emito este Voto particular.
Madrid, a cinco de marzo de dos mil quince.
Ver el documento "Sentencia Constitucional Nº 48/2015, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 6045/2012 de 05 de Marzo de 2015"
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