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Sentencia Constitucional Nº 49/2013, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 988/2004 de 28 de Febrero de 2013
Relacionados:
Orden: Constitucional
Fecha: 28 de Febrero de 2013
Tribunal: Tribunal Constitucional
Ponente: ROCA TRIAS, ENCARNACION
Nº de sentencia: 49/2013
Núm. Ecli: ES:TC:2013:49
Resumen
Voces
Montes
Incendios
Deslinde
Incendios forestales
Estatutos de autonomía
Protección de la naturaleza
Constitucionalidad
Bosques
Aprovechamiento forestal
Recurso de inconstitucionalidad
Comunicación previa
Seguro de incendios
Presupuestos generales del Estado
Jurisdicción ordinaria
Propiedad privada
Derechos reales
Autorizaciones administrativas
Agente de la autoridad
Vías pecuarias
Jurisdicción contencioso-administrativa
Innovación tecnológica
Competencia de las Comunidades Autónomas
Ordenación del territorio
Dominio público hidráulico
Espacio natural protegido
Administración local
Intervención administrativa
Protección medioambiental
Seguridad jurídica
Defensa en juicio
Zonas de servidumbre
Interés publico
Actos expresos
Falta de consentimiento
Propietario colindante
Servicios de prevención
Interés legitimo
Silencio administrativo positivo
Actividad administrativa
Actos definitivos
Encabezamiento
ECLI:ES:TC:2013:49
El Pleno del Tribunal, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 988-2004, interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña contra los siguientes artículos. de la
Antecedentes
1. El Abogado de la Generalitat de Cataluña interpuso, mediante escrito registrado en este Tribunal el 19 de febrero de 2004, recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la
Los artículos impugnados de la
La normativa básica de montes ha de responder al mandato que el art.
El art. 7.1 a) de la Ley atribuye a la Administración general del Estado, la competencia exclusiva para la gestión de los montes de su titularidad, facultad de carácter ejecutivo que no respeta la competencia de gestión que asiste a la Generalitat sobre los montes catalogados de utilidad pública (STC 53/1994, de 24 de febrero). Con ello, el legislador estatal se estaría apartando del criterio establecido en el Real Decreto 1590/1980, de 31 de julio, de traspaso de servicios del Estado en materia de conservación de la naturaleza, por el que la Generalitat pasaba a ocupar la posición del Instituto de Conservación de la Naturaleza en relación con los montes tutelados, consorciados o contratados por dicha entidad y se preveía un plazo para su traspaso. El inventario de los montes citados se aprobó por el
De acuerdo con los arts. 7.2 g) y 32 y la disposición final tercera de la
El art. 7.2 h) atribuye al Estado la realización de actuaciones de restauración hidrológica forestal, que tienen el carácter de actos de ejecución, con base en su competencia para aprobar la normativa básica en materia de medio ambiente. Pero la atribución de carácter básico a normas reglamentarias, a actos de ejecución o a potestades administrativas ha de considerarse excepcional lo que no ocurre en este caso, como por otra parte así lo han considerado el
Los arts. 7.3 b) y 56.1 de la
La disposición adicional primera determina tanto la vigencia de los convenios y conciertos suscritos por las Comunidades Autónomas en materia de repoblación forestal, como las condiciones bajo las que deben regir los aprovechamientos en dichas zonas. No cabe considerar básica la determinación de los casos y condiciones bajo las cuales éstas puedan suscribir convenios con el objeto de adoptar medidas para la repoblación de superficies afectadas por incendios forestales., por lo que los convenios y los consorcios de repoblación vigentes en Cataluña o los que en su caso les sustituyan deben regirse por la legislación autonómica.
También sería inconstitucional, la reserva al Estado de facultades ejecutivas en los supuestos de concurrencia competencial a los que se refieren los arts. 18.4 y 36.5 de la
Por su parte, el apartado quinto del art. 36 no estaría siendo respetuoso con un sistema de articulación de competencias concurrentes al regular los aprovechamientos en los montes afectados por las zonas de servidumbre, policía o afección de los dominios públicos hidráulico, marítimo-terrestre, de carreteras o ferroviario. Pese a que la
El art. 21 regula el régimen de deslinde de los montes de titularidad pública. El legislador se basa en la competencia que el art.
También la regulación que se efectúa en el art. 37 sobre las condiciones a las que están sometidos los aprovechamientos maderables y leñosos excede de lo que deba considerarse como normativa básica pues, además de preverse la necesidad de efectuar la notificación previa del aprovechamiento cuando existe instrumento de ordenación y exigir la autorización en caso contrario, se regulan aspectos procedimentales tales como la necesidad de que la resolución sea motivada o el régimen del silencio administrativo. Tal regulación no vendría amparada ni por la competencia básica en materia de aprovechamientos forestales, ni por el art. 149.1.18
Tampoco la competencia estatal de determinación de las bases para la protección del medio ambiente habilita al Estado para regular las medidas de fomento que en ejercicio de sus competencias propias pueden efectuar las Comunidades Autónomas (arts. 49.2, 63 y disposición transitoria tercera de la
El art. 63, en su tercer apartado, establece un criterio de prioridad, en este caso doblemente condicionado, porque requiere que el monte se encuentre en una zona definida como de alto riesgo y de otro porque también en este caso se exige que se disponga de un plan. Por tanto, también esta regulación excedería de lo que deba considerarse como bases de protección del medio ambiente.
La regulación de la organización y de los trabajos de extinción de incendios que llevan a cabo los arts. 7.2 c), 46.2 y 47.1 y 3 de la Ley se sostiene sobre el título competencial relativo a la protección civil. Conforme a lo establecido por este Tribunal, dicho ámbito material debe integrarse como una vertiente del título competencial “seguridad pública” establecido en el art. 149.1.29 CE, que reconoce la competencia del Estado en dicho ámbito, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan crear su propia policía, pero dado el reconocimiento por parte de la jurisprudencia constitucional de la competencia de la Generalitat en materia de seguridad pública, podría decirse que nos encontramos ante una competencia concurrente, lo que implica la competencia autonómica para la regulación y ejecución de las facultades relativas a la seguridad pública, excepto cuando concurran circunstancias de interés nacional que comporten la subordinación de la competencia autonómica. La Ley, en cambio, atribuye a la Administración del Estado, en colaboración con la autonómica, la competencia ejecutiva para “la normalización de los medios materiales para la extinción de los incendios forestales en todo el territorio español” [art. 7.2 c)].
El art. 46.1 atribuye al Estado la homologación de la formación, preparación y equipamiento del personal y la normalización de los medios materiales que intervengan en los trabajos de extinción de incendios, condicionando la competencia de la Generalitat para la organización de la extinción de los incendios al obligarle a establecer un mando unificado y estructurado por funciones y exigir al director técnico una formación acreditada sobre incendios forestales y técnicas de extinción. Regulación, por otra parte, contraria a la contenida en el Real Decreto 40/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la norma básica de protección civil.
Por su parte, el art. 47.1 de la Ley regula los trabajos de extinción y establece los recursos de que dispone el director técnico de la operación, lo que sería parte del plan de emergencia que correspondería elaborar a la Administración de la Comunidad Autónoma. Y el art. 47.3 establece la obligación de la Administración responsable de la extinción de asumir la defensa jurídica en los órdenes jurisdiccionales civil y penal de las personas que han participado en la extinción del incendio por las posibles responsabilidades derivadas de dichas actuaciones lo que debería realizarse en el marco de la norma reguladora correspondiente.
Finalmente, se insta la inconstitucionalidad de la disposición final segunda por su conexión con los preceptos impugnados, concretamente, por el hecho de que dichos preceptos no quedan amparados por los títulos competenciales en ella recogidos.
2. Mediante providencia de 23 de marzo de 2004, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el art.
3. Por escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 5 de abril de 2004, la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado no personarse ni formular alegaciones en el presente proceso constitucional, pese a lo cual ofrecía su colaboración a los efectos del art.88.1
4. El 20 de abril de 2004 se presentó en el Registro General de este Tribunal Constitucional el escrito de alegaciones formulado por el Abogado del Estado en representación del Gobierno de la Nación, que se resumen a continuación.
Considera el Abogado del Estado que es el título competencial previsto en el art.
En cuanto a las concretas impugnaciones de los diversos apartados del art. 7 de la
En torno a lo dispuesto en el art. 7.2 c) en relación con el art. 46.1, se examina el problema del título competencial prevalente para los incendios forestales. Se recuerda que la protección civil es definida en el preámbulo de la
En lo que se refiere al art. 7.2 c) de la
El art. 7.2 g), en relación con el art. 32.2 y la disposición final tercera atribuye a la Administración general del Estado “en colaboración con las Comunidades Autónomas y sin perjuicio de sus competencias en estos ámbitos”, la elaboración y aprobación de las instrucciones básicas para la ordenación y aprovechamiento de montes que se elaboran en la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (art. 10) y se aprueban mediante real decreto. Las instrucciones básicas cumplen la doble función de (i) adaptar los criterios e indicadores de sostenibilidad establecidos en convenios y resoluciones internacionales y en la normativa europea sobre la Red Natura 2000 (art.
En lo que se refiere al art. 7.2 h), como quiera que los demandantes no hacen alusión alguna en su escrito al art. 42 de la misma Ley, entiende que el recurrente habría incumplido la carga de fundamentar debidamente su impugnación (por todas, STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 3). Por lo que respecta a la competencia de la Administración general del Estado en las actuaciones de restauración hidrológico-forestal, que ejerce “en colaboración con las Comunidades Autónomas y sin perjuicio de sus competencias en estos ámbitos”, se señala que conforme a lo dispuesto en el art. 41.3, corresponde al Ministerio de Medio Ambiente en colaboración con las Comunidades Autónomas la elaboración y aprobación del plan nacional de actuaciones prioritarias de restauración hidrológico-forestal, de cuya aplicación y seguimiento, que se efectuará coordinadamente por el Ministerio y las Comunidades Autónomas, no puede desentenderse el Estado, sin que ello impida que sean a las Comunidades Autónomas las que delimiten las zonas de peligro y aprueben los planes específicos de restauración.
El art. 42 prevé la declaración por parte del Ministerio de Medio Ambiente, a petición de las Comunidades afectadas, de “interés general” de actuaciones de restauración hidrológico-forestal fuera del dominio público hidráulico. Esta declaración sirve para permitir al acceso a los incentivos estatales “por las externalidades ambientales”, según cabe deducir del art. 65.2 c), no recurrido, por lo que no existe competencia autonómica alguna vulnerada.
El art. 7.3. b) reconoce al Estado una competencia de coordinación cuyo objeto es “el establecimiento y mantenimiento de las redes europeas de parcelas”, por lo que corresponde al Estado la coordinación de una red estatal, necesaria para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Reglamento (CEE) núm. 3258/86, mientras que el establecimiento, el mantenimiento, la financiación y el control de las “redes temáticas y parcelas de seguimiento derivadas de la normativa internacional” podrá efectuarse —conforme a lo establecido en el art. 56.1— por las Comunidades Autónomas en cooperación con el Estado. Podría entenderse que el mandato del art. 56.1 es superfluo dado que la cooperación es un principio inherente al Estado de Autonomías, pero en modo alguno lesivo de las competencias de la Generalitat.
En cuanto al resto de los preceptos impugnados en la demanda, respecto al art. 18.4 de la
El art. 21.2, 4 y 7, regula el deslinde
En cuanto al art. 36.5, se impugna sólo en la medida en que se exige que el informe sea favorable. No se trata de un medio de articulación de competencias estatales y autonómicas concurrentes sobre un mismo espacio físico, pues el otro dominio público al que se refiere el apartado cuestionado no tiene por qué ser necesariamente estatal, sino que puede tratarse igualmente de dominio público autonómico. Se intenta simplificar las actuaciones administrativas en beneficio de quien aprovecha el monte, en principio su dueño, en el procedimiento de aprobación del instrumento de gestión forestal, en el que la decisión corresponde a la Comunidad Autónoma (art. 33.2). Si todos los gestores de los diversos demanios están conformes con la gestión forestal planeada o proyectada, los aprovechamientos forestales en cuestión quedarían legitimados desde las plurales perspectivas demaniales concurrentes, no sólo desde la forestal. La falta del informe favorable se traduciría simplemente en que el aprovechamiento forestal requerirá autorización del órgano gestor del dominio público concurrente de acuerdo con su legislación específica.
Respecto al art. 37, la parte recurrente entiende que no es competencia del Estado determinar el sentido del silencio administrativo y exigir motivación o justificación técnica de la denegación del aprovechamiento en los supuestos previstos en dicho artículo. A este respecto, se advierte que el art. 37 reconoce la competencia autonómica para fijar el plazo máximo para que la Administración forestal autonómica dicte y notifique resolución expresa. Como la doctrina de este Tribunal afirma que la regulación del procedimiento administrativo en una materia especial es competencia conexa con la que se disponga para regular lo sustantivo, el Estado ostenta la competencia para establecer el régimen básico de las decisiones administrativas que recaen en materia de aprovechamientos forestales sobre todo cuando operan, como el silencio o la motivación, en garantía de los administrados. El art. 46.2 entiende es constitucional por remisión a la argumentación relativa a al 46.1 de la
El art. 47.1 de la Ley contiene el estatuto básico del director técnico, habilitándole para adoptar medidas de movilización, sacrificio de derechos e intervención en la propiedad privada. También sería básica la habilitación a la autoridad local para movilizar medios públicos y privados. El art. 47.3 impone a la Administración responsable de la extinción (normalmente, la autonómica) asumir la defensa en juicio civil y penal del director técnico y del personal a sus órdenes durante las operaciones de extinción regla que podría encontrar amparo en el art.
En lo referente a la impugnación del art. 63 en relación con el último inciso del art. 49.2 y la disposición transitoria tercera de la
Igualmente, se considera norma básica de la acción de fomento la contenida en la disposición transitoria tercera respecto a los montes no ordenados, con la que se trataría de estimular su ordenación. El establecimiento de un plazo máximo de diez años sería un elemento esencial tanto para determinar la aplicación del nuevo régimen de incentivos, como para conseguir la finalidad incentivadora pretendida durante el periodo transitorio. Por su parte, el plazo de 15 años de la disposición transitoria segunda sería un plazo máximo para cumplir una obligación ex lege, mientras que el plazo de diez años de la transitoria tercera sería el máximo para acogerse a un régimen de auxilio financiero que estimula el cumplimiento de la obligación de disponer de un instrumento de gestión forestal.
La demanda de inconstitucionalidad ataca lo dispuesto en el apartado primero de la disposición adicional primera de la
Por último, en cuanto a la solicitud de los demandantes en relación con la declaración de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia de la disposición final segunda, después de lo razonado ya en su escrito, la representación del Gobierno entiende que no cabe reprochar ninguna inconstitucionalidad a tal precepto legal.
5. Por providencia de 26 de febrero de 2013 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 28 del mismo mes y año.
Fundamentos
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 7.1 a); 7.2 c), g) y h); 7.3 b); 18.4 en su inciso: “a excepción de los declarados como de interés general por el Estado”; 21.2, 4 y 7; 32; 36.5 en la medida en que exige que el informe sea favorable; 37 en cuanto a la regulación del silencio y de la motivación que efectúan sus apartados a) y b); 42; 46.1 y 2; 47.1 y 3; 49.2, último inciso; 56.1; 63; disposición adicional primera; disposición transitoria tercera, y disposiciones finales segunda y tercera, todos ellos de la
Como se expuso en los antecedentes, la Generalitat de Cataluña alega que la amplitud con que la ley estatal ha interpretado los títulos competenciales del art. 149.1.23 CE, y los demás citados en la disposición final segunda, vulnera la competencia exclusiva autonómica que le atribuye el art. 9.10 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) de 1979 en materia de montes y en materia de protección civil y seguridad pública. Por el contrario, el Abogado del Estado considera que el Estado no se ha extralimitado en el ejercicio de sus competencias, pues la regulación impugnada queda amparada, en su totalidad, por los títulos competenciales que se invocan en la citada disposición final segunda, según se razona de forma pormenorizada, para cada uno de los preceptos impugnados, en su escrito de alegaciones.
2. Debemos señalar, en primer lugar, que la
Para ello, y teniendo en cuenta que, según reconoce la exposición de motivos de la
Por el contrario, si la modificación llevada a cabo por la Ley 10/2006 no afectara en esencia al alcance de las competencias atribuidas al Estado por la
3. En aplicación del criterio señalado en el fundamento jurídico anterior, analizaremos, en primer lugar, los artículos impugnados que han resultado derogados por la Ley 10/2006. Se han derogado dos preceptos que atribuían competencias ejecutivas al Estado. El art. 7.1 a) de la
La derogación ha supuesto o una supresión, o una modificación a menos de las competencias que la
4. En segundo lugar, procede analizar los preceptos impugnados que han sido modificados por la Ley 10/2006 para, en aplicación del criterio anteriormente expuesto, determinar si la modificación legislativa ha supuesto un replanteamiento de los términos en los que el Estado ejerce su competencia, pues, de llegarse a esta conclusión, el proceso habría perdido objeto. Para ello agruparemos los preceptos en función de las instituciones que regulan y las vulneraciones denunciadas, rechazando, en aras de una mayor claridad expositiva, recurrir al criterio puramente formal de la numeración de los preceptos impugnados.
a) Los arts. 7.2 g) y 3 y la disposición final tercera, en su redacción inicial, regulaban las instrucciones básicas de ordenación y aprovechamiento de los montes a las que debían atenerse las Comunidades Autónomas al aprobar los planes de ordenación de los recursos forestales. Así, el art. 7.2 g) atribuía a la Administración general del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, y sin perjuicio de sus competencias, la elaboración y aprobación de las citadas instrucciones básicas. Esta competencia se concretaba en el art. 32 que, tras consagrar el principio de gestión forestal sostenible y enunciar las finalidades a las que ésta tiene que servir y los diferentes aspectos que debe integrar (apartado 1), regulaba el procedimiento de elaboración y aprobación de las instrucciones básicas (apartado 2). Estas instrucciones reglamentarias se elaboraban por el Ministerio y las Comunidades Autónomas a través de la conferencia sectorial, previa consulta al Consejo Nacional de Bosques, y se aprobaban por el Consejo de Ministros, previo informe de la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza. Su contenido, regulado en este mismo apartado, consistía en establecer, para los montes españoles, los criterios e indicadores de sostenibilidad, su evaluación y seguimiento, de conformidad con los criterios establecidos en resoluciones internacionales y convenios en los que España sea parte y, en particular, los requeridos para los montes incluidos en la Red Natura 2000, y determinar el contenido mínimo de los proyectos de ordenación y de los planes dasocráticos para la gestión sostenible de los montes y de sus correspondientes revisiones. Finalmente, la disposición final tercera habilitaba al Gobierno para el desarrollo reglamentario de la Ley en el ámbito de sus competencias y, en relación con las instrucciones básicas, establecía un plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley para su elaboración y aprobación.
Como se expuso en los antecedentes de forma pormenorizada, la queja de la Comunidad Autónoma recurrente es que el Estado se habría excedido al ejercer la competencia básica que le asiste en materia de medio ambiente, montes y aprovechamientos forestales al incluir una competencia reglamentaria que agota la posibilidad de desarrollo autonómico de las bases estatales. A pesar de la llamada a la colaboración del Estado y Comunidades Autónomas para su elaboración y aprobación, es el Estado el que aprueba finalmente las instrucciones básicas que impedirían cualquier posibilidad de desarrollo por las Comunidades Autónomas, cuya competencia ejecutiva quedaría limitada a la aprobación de los planes de ordenación y dasocráticos, en el marco de lo establecido en las instrucciones.
Pues bien, los tres preceptos han sido modificados por la Ley 10/2006. El art. 7.2 g) atribuye ahora a la Administración general del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, la competencia para dictar unas directrices básicas comunes de ordenación y aprovechamiento de montes. La competencia para su elaboración y aprobación corresponde al Gobierno, previa consulta al Consejo Nacional de Bosques, la Comisión Nacional de protección de la naturaleza y a las Comunidades Autónomas a través de la conferencia sectorial. Estas directrices tienen como contenido, además del establecimiento de los antes citados criterios e indicadores de calidad, determinar el contenido mínimo de las instrucciones de ordenación y aprovechamiento de montes cuya elaboración y aprobación corresponde ahora a las Comunidades Autónomas que ocupan el ámbito normativo antes atribuido a las Instrucciones básicas. Por su parte, ha desaparecido de la disposición final tercera la mención a las instrucciones, pues ésta se limita a habilitar no solo al Gobierno, sino también a las Comunidades Autónomas para dictar las disposiciones de desarrollo de la ley, en el ámbito de sus respectivas competencias.
De lo expuesto cabe concluir que la Ley 10/2006 ha modificado, a menos, el alcance de la competencia del Estado en relación al dictado de las instrucciones que ahora corresponde aprobar a las Comunidades Autónomas a partir de las directrices básicas que el Estado se reserva cuya acomodación al orden constitucional de competencias escapa a este proceso. Debemos concluir, pues, la pérdida de objeto del proceso en lo que se refiere a los arts. 7.2 g) y 32 y a la disposición final tercera.
b) El art. 7.3 b) de la
c) El art. 18.4 de la Ley establecía que cuando un monte catalogado y, por tanto, de dominio público forestal, estuviera afectado por un expediente del que pudiera derivarse otra declaración de demanialidad distinta, resultaba necesario buscar cauces de cooperación entre las Administraciones afectadas, correspondiendo decidir, en caso de discrepancia, a la Administración que hubiera tramitado el expediente de afectación. Sin embargo, se excluía de este procedimiento a los montes que hubieran sido declarados de interés general por el Estado. Esto es, precisamente, lo que le reprocha la Comunidad Autónoma: que en este caso se haya eliminado la obligación constitucional de buscar fórmulas de articulación de competencias de las Administraciones públicas que inciden sobre un mismo monte, de ahí que se impugnara el inciso “declarados de interés general”. Sin embargo, tras la reforma operada por la Ley 10/2006, el art. 18.4 obliga, también en este supuesto, a buscar cauces de cooperación en las mismas condiciones que si no se hubiera producido la declaración de interés general, y solo en caso de discrepancia resolverá el Consejo de Ministros. En consecuencia, la modificación del art. 18.4 de la
d) El art. 21 de la Ley regula el deslinde de los montes de titularidad pública y en su apartado 7 establecía la obligación de publicar y notificar la resolución definitiva a los interesados y colindantes, estableciéndose, a continuación, la distribución de competencias entre los órdenes jurisdiccionales. Así la jurisdicción ordinaria conoce de los recursos en los que se discute la propiedad, la posesión o cualquier otro derecho real, mientras que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer de los recursos contra los deslindes por motivos de competencia o procedimiento. La recurrente basó su impugnación en que la regulación de la notificación y publicación es tan exhaustiva que excede de lo que debe considerarse legislación básica, sin poner reparo alguno a la regulación de las competencias de los órdenes jurisdiccionales. Tras la reforma, aunque se mantiene igual la regulación de este último aspecto, ha desaparecido cualquier mención a la publicación o notificación, por lo que, eliminada la cuestión litigiosa, debemos concluir la pérdida de objeto del proceso en relación con el art. 21.7 de la
e) El art. 37, en su redacción inicial establecía las condiciones básicas a las que han de sujetarse los aprovechamientos maderables y leñosos en los montes no gestionados por los órganos forestales de la Comunidad Autónoma. Se partía en este precepto de la distinción entre montes según estuvieran o no ordenados. Así, en el caso de que contaran con un plan de ordenación que contemplara el aprovechamiento solicitado bastaba con una comunicación previa del aprovechamiento a la Administración autonómica [art. 37 a)], mientras que, en el segundo —montes no ordenados—, los aprovechamientos requerían de su autorización [art. 37 b)]. En el caso de la notificación previa se establecía que transcurrido el plazo previsto en la legislación autonómica sin que se hubiera dictado resolución motivada condicionando o denegando el aprovechamiento notificado éste se entendía aceptado. En el caso de la autorización se establecía el sentido positivo del silencio y la exigencia de motivación de la resolución expresa desestimatoria.
La Ley 10/2006 ha modificado el apartado b) del precepto citado que en su redacción vigente, se limita a señalar que “en caso de no existir dichos instrumentos, estos aprovechamientos requerirán autorización administrativa” [apartado b)].
Se puede concluir de lo hasta aquí expuesto que la controversia competencial ha perdido objeto en lo que al apartado b) se refiere, pues no se regula con respecto a éstas ni cuál es el sentido del silencio ni la obligación de motivación. Así pues, debemos declarar la pérdida de objeto del proceso en lo relativo a las autorizaciones, esto es, sobre el art. 37 b) de la
f) Se impugnan los arts. 49.2, 63 y la disposición transitoria tercera de la
La queja de inconstitucionalidad planteada por la recurrente consiste en que la competencia estatal de fijación de la legislación básica no habilita al Estado para regular las medidas de fomento que, en ejercicio de sus competencias propias, puedan efectuar las Comunidades Autónomas en los términos en que se realizaba en los artículos citados. En otras palabras, el establecimiento de criterios de preferencia o prioridad para el otorgamiento de las ayudas autonómicas excedería de lo que debe considerarse legislación básica.
Dos de los tres preceptos citados han sido modificados por la Ley 10/2006. El art. 49 de la
En cuanto a la disposición transitoria, aunque no ha sido modificada, es accesoria a la regulación contenida en el art. 63 de la Ley a la que se remite expresamente, por lo que debe concluirse, de igual manera, la pérdida de objeto del recurso en relación a la citada disposición transitoria por haber desaparecido la controversia competencial expuesta en la demanda.
Debemos, pues, concluir, que el proceso ha perdido objeto en lo relativo a los arts. 49.2, 63 y disposición transitoria tercera.
g) Los arts. 7.2 c), 46.1 y 47.1 y 3, han sido modificados por la Ley 10/2006.
En su redacción original, el art. 7.2 c) atribuía al Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, la competencia para la normalización de los medios materiales de extinción de incendios en todo el territorio nacional. Por su parte, el art. 46.1 establecía que corresponde a la Administración general del Estado, en coordinación con las Comunidades Autónomas, la homologación de la formación, preparación y equipamiento del personal y la normalización de los medios materiales que intervengan en los trabajos de extinción contra incendios forestales, correspondiendo el seguimiento de estas medidas a la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza asistida por el Comité de lucha contra incendios forestales. El apartado 1 del art. 47 atribuía la condición de agente de la autoridad al director técnico de cada operación de extinción de incendios y se regulaban las facultades que ostenta en relación con la movilización de medios públicos y privados y a efectos de entrada en la propiedad privada y otras medidas. Finalmente, se imponía a la Administración responsable de la extinción del incendio la obligación de asumir la defensa en juicio (civil y penal) del director técnico por las responsabilidades en que hubiera podido incurrir como consecuencia de las actuaciones realizadas por éste para la extinción del incendio (art. 47.3).
Pues bien, tras la reforma operada por la Ley 10/2006, el art. 7.2 c) atribuye al Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, la competencia para dictar instrucciones de normalización de los medios materiales y no para realizar la normalización. A su vez, la competencia que antes se ejercía en coordinación con las Comunidades para la homologación de la formación y preparación, ahora ha sido sustituida por la competencia que se enuncia de la forma siguiente: “para facilitar la colaboración entre los dispositivos de colaboración de incendios forestales, de forma que sea posible la asistencia recíproca de las Administraciones competentes y la utilización conjunta de todos los medios personales y materiales, la Administración general del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, a propuesta de la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza, asistida por el Comité de Lucha contra Incendios Forestales, establecerá las directrices comunes para la formación, preparación y equipamiento de personal y para la normalización de los medios materiales”.
Por su parte, el art. 47.1 ha sido levemente modificado pues la Ley 10/2006 se ha limitado a añadir, tras el término “director”, el de “responsable técnico de las tareas de extinción” aunque, por lo demás, el precepto permanece igual. Por último, la obligación que se imponía en el art. 47.3 a la Administración responsable de la extinción del incendio de asistir jurídicamente al director es ahora una obligación de adoptar las medidas oportunas para garantizar su defensa jurídica.
A la vista de lo expuesto, debe concluirse que el alcance del ejercicio de las competencias del Estado se ha modificado sustancialmente en lo que respecta a los arts. 7.2 c), 46.1 y 47.3, por lo que debemos concluir la pérdida de objeto en lo que a ellos atañe. A diferente conclusión debemos llegar en lo que se refiere al art. 47.1 en el que la modificación no tiene repercusión alguna sobre la controversia planteada en este proceso.
En definitiva, debemos declarar que este proceso ha perdido objeto en relación con los arts. 7.1 a); 7.2 c), g) y h); 7.3 b); 18.4; 21.2; 21.7; 32; 37 b); 46.1; 47.3; 49.2; 63; disposición transitoria tercera y disposición final tercera. Igualmente, de la disposición final segunda en lo que a éstos se refiere por no contener una impugnación autónoma sino derivada de la impugnación de los preceptos citados.
5. Resulta necesario hacer, todavía, dos precisiones más antes de abordar el enjuiciamiento de los artículos sobre los que se mantiene la controversia competencial. La primera es relativa a la modificación que, tras la interposición de este recurso, se ha producido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 por la
En segundo lugar, como resulta preceptivo en cualquier recurso de inconstitucionalidad basado en motivos competenciales, será necesario determinar con motivo de las concretas impugnaciones, la materia y, por tanto, los títulos competenciales que asisten a las partes pues, aunque con carácter general, tal y como señala la disposición final segunda, la ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el art.
Debemos, sin embargo, pronunciarnos con carácter previo sobre la alegación que, con carácter general, realiza la recurrente sobre el alcance de la competencia que ostenta el Estado para la regulación de los montes ex art. 149.1.23 CE. La Generalitat encuadra la ley impugnada dentro del título competencial en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE). De ahí se seguiría, en su opinión, la aplicación de la doctrina de la STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 2, de acuerdo con la cual la regulación básica del Estado en la materia habrá de consistir en una “ordenación mediante mínimos”.
Pues bien, en materias como la ordenación del territorio, el urbanismo, el medio ambiente y la ordenación de los recursos forestales existen profundas interacciones. Para determinar cuál es la materia y, por tanto, el título competencial de referencia es necesario atender tanto a la finalidad como al contenido de la norma o, dicho de otra forma, a las técnicas legislativas utilizadas para alcanzar dicha finalidad (STC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 4). En aplicación de esta doctrina, el título competencial preferente y más específico desde el que ha de juzgarse la ley impugnada, cuyo objeto es la regulación del régimen jurídico de los montes públicos y privados, es el referido a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 in fine CE), ello sin perjuicio de que exista una vertiente ambiental integrada en este título competencial sectorial y de que, incluso, algunos preceptos de la Ley, que en su momento analizaremos, pudieran encontrar su justificación constitucional en otros títulos competenciales. Esta conclusión, de alguna forma, viene a ser admitida por la Generalitat que, pese a haber ubicado la
6. El art. 42 de la
7. El art. 56.1 a cuyo tenor, la Administración general del Estado y las Comunidades Autónomas cooperarán en el establecimiento, mantenimiento, financiación y control de las redes temáticas y parcelas de seguimiento derivadas de la normativa internacional, sus respectivos planes forestales o los planes nacionales de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica, se enmarca en el capítulo I (dedicado a la “investigación forestal”) del título V (“Investigación, formación, extensión y divulgación”) de la Ley que, conforme a lo dispuesto en la disposición final segunda, apartado tercero, letra b) de la misma norma, se dicta al amparo del art. 149.1.15 CE. Considera la recurrente que este precepto no tiene cabida en el título estatal de investigación. Tampoco tendría cabida el precepto impugnado en el título del art. 149.1.23 CE, pues está atribuyendo al Estado verdaderas competencias ejecutivas de establecimiento y mantenimiento de las parcelas que componen la red y que correspondería a las Comunidades Autónomas.
Tenemos declarado que el título competencial del art. 149.1.15 CE, es susceptible de ser utilizado respecto de cualquier género de materias con independencia de cuál sea el titular de la competencia para su ordenación (SSTC 53/1988, fundamento jurídico 1; y 186/1999, de 3 de octubre, FJ 7). Pero también hemos señalado que, para que sea de aplicación este título competencial, debe resultar patente que la actividad principal o predominante debe ser la investigadora (STC 242/1999, de 21 de diciembre FJ 14). Debe tenerse en cuenta que la finalidad de las citadas redes y parcelas de seguimiento es la de recopilar una información fiable sobre el estado de los montes, información que puede estar o no relacionada con una determinada actividad investigadora.
Por lo expuesto, y como quiera que no cabe concluir del precepto que la actividad investigadora es la principal o predominante, debemos entender que el título competencial habilitante no es, como señala la disposición final segunda, el del art. 149.1.15 CE, sino el general de la Ley, esto es, legislación básica en materia de montes (art. 149.1.23 CE). Debemos, declarar la inconstitucionalidad de la disposición final segunda en el sentido dicho, con independencia de la conclusión a que lleguemos sobre la constitucionalidad del art. 56.1 de la
Existiendo una competencia compartida del Estado y las Comunidades Autónomas en la materia, el establecimiento de una previsión dirigida a procurar la colaboración y cooperación interadministrativa en el ejercicio de sus respectivas competencias forma parte de la legislación básica en la medida en que no cabe interpretar, en contra de lo afirmado por la recurrente, que el precepto esté atribuyendo al Estado competencias ejecutivas que no le corresponden. El principio de colaboración es consustancial al Estado autonómico (por todas, SSTC 133/1990, de 19 de julio, FJ 10; 146/1992, de 16 de octubre, FJ 4; 132/1998, de 18 de junio, FJ 10 y 204/2002, de 31 de octubre, FFJJ 7 y 11), sin que corresponda a este Tribunal determinar, ni tan siquiera sugerir, cuáles deban ser las técnicas y cauces precisos para dar curso a esta necesaria cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 146/1992, de 16 de octubre, FJ 4). La previsión de este principio cooperativo para una materia específica (aquí las redes temáticas y parcelas de seguimiento) puede considerarse superflua, pero no vulneradora de las competencias de las Comunidades Autónomas, de donde cabe concluir que no puede hacerse reproche alguno de inconstitucionalidad respecto al art. 56.1 de la
8. La disposición adicional primera de la Ley establece, en su apartado primero, que los consorcios y convenios de repoblación amparados en las leyes que la
El apartado segundo permite a las Comunidades Autónomas que así lo deseen, sin necesidad de esperar hasta su finalización, modificar el régimen de los convenios en vigor y sustituirlos por otras figuras. Con ello se trata de propiciar la repoblación mediante la eliminación de la carga de los propietarios de compensar a la Administración —que era el modelo anterior— cuando los beneficios de la repoblación no se traducen tanto en la posibilidad de obtener un rendimiento económico por la explotación de la finca repoblada, sino en el beneficio indirecto para el medio ambiente y la colectividad de mantener el arbolado. Esta última posibilidad obedece a la estrategia forestal española de suprimir los consorcios forzosos de repoblación en montes privados y establecer otras figuras menos gravosas para los propietarios de los terrenos siempre que éstos se comprometan a gestionar de forma sostenible las masas arbóreas creadas.
La regulación de las condiciones en que se permite la sustitución de los convenios ya existentes se dirige a establecer un tratamiento común de los derechos y deberes ya nacidos, tanto de los particulares como de la Administración, o mejor dicho, del interés público que esta persigue. En efecto, la exigencia de consentimiento de los propietarios, la carga que se les impone de conservar la masa forestal cuya repoblación costeará la Administración, y la exigencia de que los beneficios indirectos que genera la repoblación que costea la Administración sean superiores a los derivados de la explotación de la finca forestal —en cuyo caso deberán ser los propietarios vinculados por la situación jurídica ya creada quienes sigan costeando—, responden a las finalidades antes mencionadas, sin que se elimine el margen de desarrollo normativo de las Comunidades Autónomas que podrán optar por sustituir o no los convenios antes de su extinción y establecer cualesquiera otras condiciones, además de las contempladas en esta disposición, para aplicar la nueva figura. Debemos por lo expuesto, declarar que el segundo apartado de la disposición adicional primera es constitucional como también la disposición final en lo que a este afecta.
9. El art. 36.5 de la
Contra lo razonado por la recurrente e interpretado en sus justos términos, el precepto no sustrae estos aprovechamientos a la autorización de la Administración autonómica forestal en los casos en que ésta sea exigible pues, si así fuera, no tendría sentido imponer como requisito necesario que se haya emitido informe favorable en el procedimiento de tramitación del instrumento de gestión, requisito de imposible cumplimiento para la Administración autonómica forestal que tiene la competencia para aprobar el instrumento de gestión.
La competencia que al Estado atribuye el art. 149.1.23 CE, título competencial que las partes no discuten, permite establecer técnicas de coordinación cuando es necesario cohonestar el ejercicio de varias competencias concurrentes sobre el mismo espacio físico —montes, aguas, costas, carreteras y ferrocarril—. Una de estas técnicas es la denominada “técnica del informe favorable” en términos de la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 4 D b a´), mediante la cual, el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas las diferentes administraciones se articula en un único procedimiento en el que el órgano que formalmente tiene atribuida la competencia se encuentra vinculado por el informe de otras Administraciones, aunque, claro está, el condicionamiento de las competencias ajenas solo será legítimo cuando el ejercicio de las propias se mantenga dentro de sus límites. Aunque esta técnica solo es una de las posibles, lo cierto es que ha sido aceptada por este Tribunal en distintas ocasiones, en tanto responde a una regla de racionalización que evita seguir procedimientos separados cuando se trata de armonizar competencias estatales y autonómicas [entre otras, las SSTC 149/1991, de 4 de julio, FFJJ 4 D .b a') y 7 A c); 40/1998, de 18 de febrero, FJ 30; y 151/2003, de 17 de julio, FFJJ 4 y 5 b)]. Por tales razones, no puede considerarse que este precepto sea contrario a la Constitución como tampoco lo es la disposición final segunda en cuanto al título competencial que le dota de cobertura.
10. El art. 21 de la Ley regula el deslinde de los montes de titularidad pública basándose, según lo dispuesto en el apartado segundo de la disposición final segunda de la misma Ley, en las competencias para dictar la legislación básica que el art.
En realidad, la objeción planteada tiene que ver con la exhaustividad con que la Ley regula el procedimiento de deslinde de montes de titularidad pública, por resultar excesivamente detallada y no dejar margen para su desarrollo normativo por parte de la Comunidad Autónoma. El art. 21.4 de la
Los requisitos relativos al contenido de los acuerdos definitivos de aprobación del deslinde consisten, en primer lugar, en la constancia de la cabida del monte deslindado y en la obligación de establecer su delimitación sobre plano, lo que opera, sin duda alguna, como garantía mínima y común de la exactitud de la delimitación del monte público objeto de deslinde y de la seguridad jurídica tanto de las Administraciones titulares como de los propietarios colindantes. En segundo lugar, se exige consten en ella los gravámenes que existan sobre el monte público deslindado lo que sirve a ese mismo propósito de garantizar la seguridad jurídica de terceros. Estas determinaciones, necesarias a los efectos de garantizar un mínimo común de seguridad jurídica en los deslindes de montes públicos, no agotan el margen de desarrollo normativo de las Comunidades Autónomas pues, de acuerdo con lo establecido el art. 21.3 de la
11. El art. 37 a) de la
Ninguna duda cabe sobre la constitucionalidad del precepto impugnado en lo relativo a la exigencia de motivación de las resoluciones de denegación o condicionamiento del aprovechamiento notificado que son, al fin y al cabo, un ejemplo indiscutible de actos desfavorables o limitativos de derechos. Se trata, simplemente, de un recordatorio de lo dispuesto en el art. 54.1 a) de la
En cuanto a la regulación del carácter positivo del silencio que, en opinión de la recurrente, impone este precepto, debemos poner de manifiesto, antes de nada, que la técnica de intervención regulada en este apartado obedece a una figura, la notificación o comunicación previa, bien distinta de la autorización. Una figura a la que se refiere el art. 71 bis LPC, en la redacción que le dio la
Descartado, a partir de lo expuesto, que el art. 37 de la
Cuando los montes están ordenados, es decir, cuentan con planes de gestión que regulan los aprovechamientos de que pueden ser objeto, la previsión según la cual las Comunidades Autónomas deben establecer un plazo máximo para que los órganos competentes de la Administración autonómica realicen el control sobre la adecuación de lo notificado a lo establecido en el instrumento de gestión, forma parte de esa regulación común uniforme que permite garantizar el tratamiento común de los titulares de derechos sobre los montes ordenados. Esta regulación, por otra parte, no agota la posibilidad de desarrollo de la legislación básica por parte de las Comunidades Autónomas que, a la vista de sus peculiaridades, podrán establecer plazos más o menos amplios de veto. Por lo expuesto, debemos declarar que el art. 37 a) de la
12. El art. 46.2 de la
La recurrente niega que dicha regulación forme parte de la competencia que al Estado corresponde ex art.
La tarea de deslindar las distintas materias implicadas, de acuerdo con la finalidad predominante de la norma, a los efectos de delimitar los títulos competenciales aplicables, contiene, a veces, elevadas proporciones de convención y artificio. En este caso, la finalidad de las normas impugnadas es tanto la de prevención y superación de una situación de grave riesgo o catástrofe, como la de protección del monte cuya misma existencia se pone en riesgo por el incendio. En cualquier caso, frente a las competencias estatales, nos encontramos con las competencias autonómicas establecidas en los arts. 116.2 b) y 131.1 y 2 del actual Estatuto de Autonomía de Cataluña.
En el primero de ellos se prevé, según hemos visto, la competencia compartida sobre “la regulación y el régimen de intervención administrativa y de usos de los montes, de los aprovechamientos y los servicios forestales y de las vías pecuarias de Cataluña”. Tal competencia habrá de ejercerse en el marco de las bases que, en la materia, dicte el Estado (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60). En el art. 131.1 EAC se atribuye a la Generalitat “la competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios, sin perjuicio de las facultades en esta materia de los gobiernos locales”, pero siempre “respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública”, mientras que en el apartado segundo se establece que la Generalitat, en los casos relativos a emergencias y protección civil de alcance superior en Cataluña, debe promover mecanismos de colaboración con otras Comunidades Autónomas y con el Estado
Como hemos señalado en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 78), refiriéndonos precisamente al art. 131.1, en la materia específica de protección civil se producen unas competencias concurrentes del Estado (en virtud de la reserva del art. 149.1.29 CE) y de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos en virtud de habilitaciones constitucionales. Pero las competencias asumidas por éstas se encuentran “subordinadas a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego (STC 133/1990, FFJJ 5 y 6)]”.
Procede, en consecuencia, comprobar si la regulación controvertida se encuentra justificada o no, bien por tratarse de normativa básica en la materia, bien por concurrir en ésta “superiores exigencias de interés nacional”, bien por ambas cosas. Desde el punto de vista del título de legislación básica de montes, la prescripción según la cual debe existir, en las operaciones de extinción, un mando único y un director técnico con formación específica, no puede considerarse que exceda el ámbito de lo básico, pues pertenece a esa regulación común mínima que el Estado considera necesaria al servir a la finalidad de garantizar una mínima eficiencia y seguridad en la labor de extinción de incendios. Ello no agota el ámbito organizativo de que gozan las Comunidades Autónomas que podrán, dentro de estos límites, desarrollar la organización de esta función ejecutiva, límites que, por demás, no son excesivamente pormenorizados, pues la propia exigencia de un mando único se remite a la definición que realicen las Comunidades Autónomas de lo que debe considerarse un incendio de escasa entidad, sin que tampoco se precise, de forma agotadora, qué debe entenderse por formación específica acreditada, lo que corresponderá determinar a las Comunidades Autónomas.
Las mismas razones son predicables de la regulación de las facultades del director técnico de la operación de extinción, aunque definidas con mayor grado de precisión. Se tratan, todas ellas, de facultades exorbitantes imprescindibles para garantizar un nivel común de eficacia en la actividad de extinción de incendios y, vistas desde la otra cara de la moneda, garantizadoras de un tratamiento común de los afectados, al establecer unos límites comunes a los derechos de los particulares.
Por otra parte, enfocada la cuestión desde la perspectiva de la protección civil, no resulta difícil encontrar una “exigencia superior de interés nacional” que reclama la imposición de un mando único y de un director técnico con la necesaria preparación para la extinción de incendios de cierta entidad en un país como el nuestro, uno de los de la Unión Europea con más masa forestal y que más incendios sufre anualmente. La fijación de manera uniforme de los poderes de movilización de recursos y sacrificio de derechos que se atribuyen al director técnico de la extinción del incendio pertenece, por otra parte, al núcleo mismo de la competencia estatal de seguridad pública prevista en el art. 149.1.29 CE.
Por lo expuesto, debemos concluir la constitucionalidad de los arts. 46.2 y 47 de la
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1º Declarar que el proceso ha perdido objeto en relación con los arts. 7.1 a); 7.2 c), g) y h); 7.3 b); 18.4 en su inciso “a excepción de los declarados como de interés general por el Estado”; 21.2; 21.7; 32; 37 b); 46.1; 47.3; 49.2; 63; disposición transitoria tercera y disposición final tercera, así como con la disposición final segunda en lo que a éstos se refiere por no tratarse de una impugnación autónoma sino derivada de la impugnación de los preceptos citados.
2º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra determinados preceptos de la
3º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a veintiocho de febrero de dos mil trece.
Ver el documento "Sentencia Constitucional Nº 49/2013, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 988/2004 de 28 de Febrero de 2013"
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