Sentencia Constitucional Nº 76/1983, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso previo de inconstitucionalidad 311/1982 31 de 05 de Agosto de 1983

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos previos de inconstitucionalidad, acumulados, núms. 311, 313, 314, 315 y 316/1982, dirigidos contra el texto definitivo del proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico y promovidos, respectivamente, por el Gobierno Vasco, representado por don Juan María Vidarte Ugarte; por el Parlamento Vasco, representado por don Ramón Varela Gorostiaga; por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por don Rafael Entrena Cuesta, don José Ramón Parada Vázquez, don José Juan Pinto Ruiz y don Manuel María Vicens Matas; por el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente, don Heribert Barrera y Costa, y por 50 Diputados de las Cortes Generales, representados por don Juan Carlos Aguilar Moreno. En dichos recursos ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y ha sido Ponente la Magistrada doña Gloria Begué Cantón, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.El 2 de agosto de 1982 tuvo entrada en este Tribunal, y fue registrado con el núm. 311/1982, un escrito firmado por el Abogado don Juan María Vidarte Ugarte, en nombre y representación del Gobierno Vasco, por el que interponía recurso previo de inconstitucionalidad frente al Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). Mediante este recurso se solicitaba del Tribunal que declarase la inconstitucionalidad del Proyecto, tanto en su conjunto, por violación de los arts. 81.1 y 150.3 de la Constitución al atribuírsele carácter o naturaleza de Ley orgánica y armonizadora, como en relación con aquellos preceptos concretos que se especificaban por el recurrente.

2.En la misma fecha tuvieron entrada los siguientes escritos, en los que se formulaba idéntica clase de recurso y se solicitaba asimismo la inconstitucionalidad de la totalidad del Proyecto de la LOAPA y de los preceptos concretos que se señalaban.

1.º El firmado por don Ramón Varela Gorostiaga, Abogado y Letrado Mayor del Parlamento Vasco, en nombre y representación de esta institución, que fue registrado con el núm. 313/1982.

2.º El que firmaban los Abogados don Rafael Entrena Cuesta, don José Ramón Parada Vázquez, don José Juan Pinto Ruiz y don Manuel María Vicens Matas, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, que fue registrado con el núm. 314/1982.

3.º El suscrito por don Heribert Barrera y Costa, Presidente del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación de esta institución, que fue registrado con el núm. 315/1982.

3.En la misma fecha y con el mismo significado que los anteriores fue presentado en el Juzgado de Guardia, y tuvo entrada en este Tribunal al día siguiente, otro escrito que formulaban 50 Diputados de las Cortes Generales, quienes, a efectos de representación, designaron al Diputado don Juan Carlos Aguilar Moreno. Este último recurso sería registrado con el núm. 316/1982.

4.La Sección de Vacaciones de este Tribunal acordó, el día 3 de agosto de 1982, lo siguiente:

1.º Tener por presentados los cinco escritos anteriores.

2.º Comunicar a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, así como al Presidente del Gobierno, que la interposición de los referidos recursos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, suspendía automáticamente la tramitación del Proyecto de Ley objeto de los mismos, en los términos establecidos en dicho precepto.

3.º Recabar del Presidente del Senado la remisión del texto definitivo frente al que se interponían los recursos, a lo que se procedió con fecha 5 de agosto.

4.º En lo que se refiere al recurso suscrito por los 50 Diputados, requerir a sus firmantes para que ratificasen la representación mencionada en el cuerpo del mismo.

5.El día 5 de septiembre del mismo año el Tribunal Constitucional acordó poner de manifiesto a todas las representaciones de los recurrentes la documentación remitida por el Presidente del Senado a fin de que en el plazo de quince días precisaran o completaran las respectivas impugnaciones.

6.Con fecha 23 del mismo mes, el Presidente del Parlamento de Cataluña remitió a este Tribunal el escrito con el que precisaba y completaba el recurso por su representación interpuesto.

7.Con fecha 11 de septiembre había tenido entrada en este Tribunal un escrito de la representación de los 50 Diputados recurrentes, por el que ésta solicitaba la prórroga del plazo anteriormente señalado al objeto de precisar o completar su impugnación. En los mismos términos se formularon escritos por las representaciones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad y del Parlamento Vasco, que tuvieron entrada el 15 y el 24 de septiembre, respectivamente. En sucesivas fechas, de 16, 17 y 22 del mismo mes, este Tribunal acordó, en relación a las tres solicitudes formuladas, otorgar una prórroga de ocho días a partir del siguiente al que había señalado con anterioridad.

8.Con fecha 30 de septiembre tuvo entrada en este Tribunal el escrito por el que la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad completaba su impugnación. Los escritos complementarios formulados por la representación de los 50 Diputados, del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco tuvieron entrada el 1 de octubre, el primero de ellos, y el 5 de octubre, los dos últimos, formulados éstos en términos en su totalidad coincidentes. Junto a su escrito complementario, los 50 Diputados recurrentes aportaron las copias de poderes por las que ratificaban la designación hecha a favor de don Juan Carlos Aguilar Moreno.

9.Mediante providencias de 6 de octubre este Tribunal tuvo por presentados los cinco anteriores escritos complementarios y acordó dar traslado de los mismos al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes y al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, para que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular sus alegaciones. Por lo que se refiere al recurso interpuesto por los 50 Diputados, el Tribunal declaró subsanados los defectos referidos en la providencia de 3 de agosto anterior.

10.Mediante escrito de 30 de agosto, el Presidente del Congreso de los Diputados había comunicado a este Tribunal que esa Cámara no haría uso de las facultades de personación ni de formulación de alegaciones que, en relación a los recursos interpuestos, le concedía el art. 34, en relación con el 79.2 de la LOTC.

11.Mediante escrito de 18 de octubre, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal la personación de esta Cámara en los cinco procedimientos y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

12.Con fecha 15 de octubre el Abogado del Estado formuló escrito por el que se comunicaba la personación del Gobierno en los cinco recursos y se solicitaba la acumulación de los mismos en base a su conexión objetiva, justificadora de la unidad de trámite y decisión, a que se refiere el art. 83 de la LOTC, instando, asimismo, la suspensión del plazo para formular sus alegaciones hasta la adopción de una decisión acerca de la acumulación interesada.

13.Con fecha 21 de octubre este Tribunal tuvo por parte al Gobierno, representado por el Abogado del Estado, y acordó dar traslado a las distintas partes recurrentes de la solicitud de acumulación por él planteada, a fin de que formulasen las alegaciones que estimaren oportunas, otorgándoles a tal efecto un plazo común de diez días. El Tribunal acordó, asimismo, dejar en suspenso el plazo para alegaciones conferido en las providencias del día 6 anterior.

14.Las representaciones del Parlamento Vasco, del Gobierno Vasco y de los 50 Diputados recurrentes comunicaron a este Tribunal su conformidad con la solicitud formulada por la Abogacía del Estado con fecha 3, 4 y 5 de noviembre, respectivamente. Las representaciones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y del Parlamento de Cataluña no evacuaron el trámite que sobre acumulación se les había conferido.

15.Mediante Auto de fecha 18 de noviembre este Tribunal apreció la conexión objetiva en los cinco recursos a que se refiere el art. 83 de la LOTC y acordó, en consecuencia, la acumulación de los mismos, otorgando un plazo de quince días al Abogado del Estado para que formulara las alegaciones que estimase pertinentes en relación con los recursos acumulados.

16.Con fecha 3 de diciembre el Abogado del Estado solicitó la concesión de prórroga del plazo de alegaciones basándose en la complejidad y extensión de la materia suscitada por los recursos acumulados. Este Tribunal, mediante providencia de 7 de diciembre, acordó otorgar una prórroga de ocho días contados a partir del siguiente en que concluía el plazo ordinario.

17.Mediante escrito, que tuvo entrada en este Tribunal el 16 de diciembre, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, consignó sus alegaciones en relación a los cinco recursos previos de inconstitucionalidad acumulados, solicitando del Tribunal que declarase la inexistencia de inconstitucionalidad en relación al Proyecto de LOAPA, impugnado por dichos recursos.

18.Con fecha 23 de mayo de 1983 el Tribunal Constitucional acordó señalar para la deliberación y votación de los recursos acumulados el día 31 siguiente. Habiendo vencido el plazo ordinario para dictar Sentencia el día 13 de junio, en esta misma fecha el Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 34.2 de su Ley Orgánica, acordó ampliar el plazo para dictar Sentencia en treinta días más, teniendo en cuenta las dificultades, inherentes a la extensión y complejidad de los recursos, para hacerlo en dicho plazo ordinario. En la sesión del Pleno de 29 de julio el Presidente del Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 4 del Acuerdo de 15 de junio de 1982 del Pleno del Tribunal Constitucional («Boletín Oficial del Estado» de 2 de julio), decidió la convocatoria del Pleno para los días del mes de agosto que fueren necesarios para ultimar la deliberación y votación, habilitándose estos días y los precisos para la notificación de la Sentencia.

19.En sus escritos de alegaciones, tanto las partes recurrentes como el Abogado del Estado examinan, de un lado, la posible inconstitucionalidad del Proyecto de LOAPA derivada de la forma de su promulgación con el doble carácter de Ley orgánica y armonizadora, y, de otro, la inconstitucionalidad material de ciertos artículos contenidos en los diferentes títulos que integran el Proyecto. Tan sólo las alegaciones de la representación del Parlamento de Cataluña presentan una estructura distinta, pero que puede reconducirse a la del resto de los escritos.

Por este motivo, en la presente exposición de antecedentes se respetará dicho esquema y las extensas, y en ocasiones prolijas, alegaciones de las partes que intervienen en los cinco recursos presentados serán sintetizadas dentro de los siguiente epígrafes: A) Consideraciones generales. B) y C) Alegaciones sobre el pretendido carácter orgánico y armonizador del Proyecto de LOAPA. D), E), F), G) y H) Alegaciones en relación con los títulos I, II, III, IV y VI del Proyecto, respectivamente. En cuanto al título V -que se refiere a la reforma de la Administración- es de señalar que no ha sido objeto de impugnación específica alguna por parte de los recurrentes.

A) Consideraciones generales.

20.Las representaciones del Gobierno y del Parlamento Vascos, así como del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, estiman oportuno hacer algunas consideraciones generales sobre la naturaleza y alcance del Proyecto antes de entrar a analizar el pretendido carácter orgánico y armonizador del mismo.

El Gobierno y el Parlamento Vascos tratan de poner de manifiesto el espíritu y la finalidad de la Constitución en materia autonómica, con el fin de sentar los principios que deben servir de base para enjuiciar el proyecto. A su juicio, el instrumento más adecuado a tal efecto son los debates parlamentarios y, en su opinión, de ellos se deducen, en relación con la ratio legis del título VIII de la Constitución las siguientes notas: 1.ª por encima del propio poder constituyente existe y obliga una concreta realidad social; 2.ª en el peculiar sistema de transición del Estado centralista al de las autonomías, la presión del factor social determinante por parte de los Países Vasco, Catalán y Gallego prima sobre los demás territorios en virtud de una conciencia colectiva más arraigada y de un efecto-rechazo provocado por la situación anterior; 3.ª el constituyente ha adoptado el método consensual que califica todo el proceso y que, en congruencia, ha de ser tenido en cuenta, no sólo en el momento de la instauración, sino también en el de la aplicación; 4.ª de los factores anteriores, adecuadamente combinados, resulta la distribución de poder político entre entes territoriales (Comunidades Autónomas).

Asimismo, señalan que de los debates parlamentarios pueden extraerse los siguientes aspectos favorables a la graduación autonómica: 1. El principio auto- . 2. La naturaleza abierta del principio autonómico es de naturaleza abierta y flexible. 2. La naturaleza abierta del principio autonómico se califica y puntualiza en función de la diferenciación existente en la conciencia autonómica de cada Comunidad. 3. El principio de igualdad ha de interpretarse en concreto atendiendo a las peculiaridades de cada Comunidad, sin que deba extenderse en su aspecto formal. 4. El constituyente ha aceptado expresamente la idea de la graduación autonómica, poniéndola en relación con la demanda social y con la posibilidad de ejercicio del poder asumido.

Por último, al final de las consideraciones generales, se recoge, sin comentario alguno, una selección de textos aparecidos en la prensa durante el período constituyente y durante la etapa de elaboración del Estatuto de Autonomía para el País Vasco.

21.Entiende la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña que el propósito que en buena medida ha presidido la redacción de la LOAPA ha sido el de corregir o modificar en aspectos muy sustanciales el texto de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía ya aprobados, con la pretensión de insertar en el entramado de normas que contienen los principios y valores de la organización jurídico-política del Estado ciertos elementos correctores que lleven a una concepción distinta y, por supuesto, más tímida del modelo de distribución territorial de poder diseñado por la Constitución que fue votada por el pueblo español.

Ese afán de ordenar o armonizar el proceso autonómico en su totalidad no aparece autorizado ni por la Constitución ni por los Estatutos de Autonomía ya aprobados, por lo que cabe suponer -señala- que lo que han pretendido en realidad los autores de la LOAPA es una reforma solapada o encubierta tanto de la Constitución, principalmente de su título VIII, como de los Estatutos de Autonomía. Por ello, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, antes de abordar los posibles motivos de inconstitucionalidad de la Ley, se cuestiona la licitud o ilicitud de tal proceder en el marco del Derecho constitucional español. En esta línea analiza la posibilidad real de alterar los postulados constitucionales sin proceder a la reforma de la Constitución, ya que en el caso de la LOAPA no se ha seguido el procedimiento previsto por el poder constituyente. Esa posibilidad puede revestir, a su juicio, las siguientes formas: a) Una reforma constitucional tácita. b) La aprobación de leyes de desarrollo constitucional. c) La aprobación de una ley interpretativa de la Constitución. d) Y, finalmente, la denominada evolución constitucional.

a) Por lo que se refiere a una posible reforma constitucional tácita, señala que el título X de la Constitución proscribe la eventualidad de una reforma de este tipo. El art. 167 de la Constitución -precisa- alude literalmente a «los proyectos de reforma constitucional», no a los proyectos que impliquen una reforma constitucional; los efectos de reforma no son consecuencia del contenido del Proyecto, sino de su tramitación, y todo Proyecto de Ley que no siga los trámites del art. 167 no puede implicar una reforma constitucional. Lo que de verdad identifica a una Constitución es su forma y procedimiento y sólo a través de ellos se producen sus efectos jurídicos excepcionales. Por otra parte -añade-, la reforma de los Estatutos exige también el cumplimiento de unos requisitos, por lo que, cuando una hipotética ley pretende reformar la Constitución y al mismo tiempo los Estatutos de Autonomía, se encuentra con un doble valladar procedimental: el que defiende a la Constitución y el que defiende a los Estatutos.

b) En cuanto a las normas de «desarrollo constitucional» que pasan a formar parte del «bloque de la constitucionalidad», la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad sostiene que el poder constituido sólo puede dictar normas de este tipo si cuenta con una habilitación constitucional expresa; de no mediar ésta, ni las Cortes Generales ni los Parlamentos autonómicos pueden arrogarse lo que únicamente corresponde al poder constituyente.

A su juicio, un análisis del contenido del Proyecto pone de manifiesto que algunos de sus preceptos están orientados a completar o desarrollar las normas que regulan el sistema de fuentes jurídicas, y respecto a tal desarrollo estima preciso advertir que adolece de falta de una expresa habilitación constitucional y que, además, incide sobre una materia que no es susceptible de desarrollo normativo. El sistema de producción, definición, validez y eficacia de las normas jurídicas -declara- lo plasma de una vez por todas el poder constituyente y no caben determinaciones o interpretaciones posteriores, salvo las que se produzcan a través del Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Ley Fundamental. Y a todo ello hay que añadir que muchos de los contenidos materiales de la LOAPA van en contra de lo dispuesto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, concretamente en el de Cataluña (arts. 2 y 4 del Proyecto).

c) En relación con las Leyes aclarativas o interpretativas de la Constitución, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad comienza señalando que, en sentido propio, la interpretación sólo corresponde al autor de la norma interpretada, quien con ello, en rigor, no interpreta sino que aclara, precisa y, en definitiva, dicta otra norma; fuera de este caso, en el que la interpretación es una mera aclaración, el sistema del Estado de Derecho remite todas las pretendidas interpretaciones a las de los Tribunales, a quienes compete declarar la corrección del sentido que se ha dado a la norma interpretada. El primer principio exigible para la validez de la interpretación o aclaración es el de la identidad de rango.

Como claramente se desprende del Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías que le ha servido de soporte, la LOAPA pretende poner en vigor una serie de disposiciones generales «tendentes a facilitar la reducción de los excesos semánticos a que ha dado lugar el empleo impreciso, tanto en la Constitución como en los Estatutos de Autonomía, de la expresión competencias exclusivas» y, por encima de todo, sentar «los criterios interpretativos de la Constitución para determinar qué ordenamiento -el estatal o el autonómico es de aplicación preferente en caso de colisión». Se trata por consiguiente -destaca la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad-, de una Ley nacida con vocación hermenéutica y, lo que es más grave, con la pretensión de que su producto normativo se sitúe al mismo plano que los dictados de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Pero una vez más es preciso reiterar que en Derecho constitucional no son admisibles otras interpretaciones que las que pudieran derivarse del propio poder constituyente o de, lo que es lo mismo, de los mecanismos por él arbitrados para la reforma de la Constitución.

d) En cuanto a la llamada evolución constitucional, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad pone de manifiesto que constituye la forma más sutil de justificar la modificación del sentido y contenido de la Constitución sin alterar el texto. Contra la evolución constitucional -dice- nada puede hacerse, puesto que a ella contribuyen la doctrina, la jurisprudencia y la práctica; por otra parte, no se trata de nada reprochable, en principio, ya que es la mejor forma de adaptación de la letra al cambio social. Pero, por otro lado -añade-, nada hay más peligroso que proceder convencionalmente a estas alteraciones de contenido invocando gratuitamente ese cambio social. La aceptación indiscriminada de esta técnica puede producir efectos desastrosos para la seguridad jurídica y hasta para la propia esencia de la Constitución, a la que se privaría de su razón de ser. De ahí que sólo pueda ser manejada cuando exista la garantía más absoluta de que efectivamente se ha producido el cambio social, y de que no se trata de la visión subjetiva interesada de los detentadores del poder público o sus eventuales aliados.

Los breves años de vigencia de la Constitución de 1978 hacen prácticamente imposible, a su juicio, la invocación de esta circunstancia. De 1978 a acá es muy probable -declara- que algunos grupos políticos hayan cambiado su concepción constitucional: pero no es plausible admitir que la sociedad en general entienda de una manera distinta los problemas fundamentales que la inspiraron, ni sería lícito frustrar las legítimas aspiraciones de autogobierno de las nacionalidades históricas que expresaron en su día su asentimiento a una norma que viene a dar solución a viejos y graves problemas. No sería admisible, por lo tanto, que una Ley que no es fruto de la voluntad del poder constituyente, como la LOAPA, pretendiera apoyarse en un supuesto cambio de la mentalidad social para defraudar a la Constitución y a quienes la votaron.

22.A juicio del Abogado del Estado, la afirmación hecha por los recurrentes, de que la LOAPA supone una «reforma encubierta» de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, si bien puede tener valor político, jurídicamente carece de sentido pues su fuerza formal es «infraconstitucional» y no es otra que la que la Constitución asigna a las Leyes orgánicas y a las Leyes de armonización en relación con los preceptos que tienen tal carácter, siendo insuficiente para acometer una reforma de las determinaciones estatutarias cubiertas por las «cláusulas de rigidez».

Para el Abogado del Estado, la razón última de la LOAPA estriba en que la generalización del proceso autonómico en un espacio de tiempo relativamente corto hace ilusorio esperar que «el libre juego del llamado principio dispositivo» sea capaz de ajustar con exactitud los diferentes componentes del nuevo orden político y administrativo. De aquí la necesidad de una Ley que ordene y regule el proceso autonómico. Alcanzar, sin embargo, ese objetivo era tarea complicada porque, dada la fuerza formal constitucionalmente asignable a la LOAPA, ésta debía respetar los Estatutos de Autonomía vigentes y por supuesto la Constitución, pero al mismo tiempo, dada su finalidad, debía poder integrarse en el «bloque de la constitucionalidad». Por ello hubo de utilizarse diversas técnicas legislativas: por una parte, la delimitación y regulación de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas «desde el lado del Estado» y, por otra, la armonización a que se refiere el art. 150.3 de la Constitución. A estas dos finalidades responden los preceptos de la LOAPA: a la primera, la totalidad del título I, los títulos IV y V, y los arts. 18, 19.1 y 34; a la segunda, aquellos preceptos sobre cuyo carácter armonizador se pronunciaron las Cortes a solicitud del Gobierno.

Según el Abogado del Estado, la LOAPA es, pues, una Ley delimitadora, pero no atributiva, de competencias. La atribución competencial a favor del Estado o de las Comunidades Autónomas viene determinada por la Constitución, por los Estatutos o por otras Leyes constitucional o estatutariamente idóneas para ello; la LOAPA no hace otra cosa que delimitar o regular las competencias estatales así establecidas.

Dentro de este contexto, el Abogado del Estado se plantea dos cuestiones fundamentales: si las Cortes Generales pueden dictar una Ley como la LOAPA, y, en caso afirmativo, si la LOAPA se integra en el bloque de la constitucionalidad a que se refiere el art. 28.1 de la LOTC y cuál es su puesto dentro del mismo.

Por lo que respecta a la primera cuestión, partiendo de que las Cortes Generales «representan al pueblo español» (art. 66.1 de la C.E.), en quien reside la «soberanía nacional» (art. 1.2 de la C.E.) y ejercen la «potestad legislativa del Estado» (art. 66.2 de la C.E.), el Abogado del Estado señala que ninguna materia pensable está sustraída absolutamente a su posible ordenación legislativa por las Cortes; la competencia de éstas es universal en el sentido de que pueden acometer su regulación independientemente de cuál sea el procedimiento que deba seguirse para ello, o el carácter de Derecho de primero o ulterior grado que a efectos de aplicación haya de reconocerse.

Esta competencia legislativa universal de las Cortes Generales alcanza a la «interpretación» y «concretización» de enunciados constitucionales con función relevante en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En realidad, ésta es una operación que las Cortes efectúan con la mayor naturalidad y frecuencia; así, en el caso de una hipotética Ley General de Sanidad, no cabría negar legitimidad constitucional a un precepto que precisara explícitamente qué es lo que a efectos de la propia Ley debería entenderse por «bases y coordinación general de la Sanidad» (art. 149.1. 16.ª de la C.E.). Esta concretización del enunciado constitucional podría ser ajustada a la Constitución o inconstitucional, arbitraria o razonable, pero no cabría poner en tela de juicio su legitimidad constitucional precisamente porque, como se ha indicado, ningún objeto o materia y ninguna técnica de regulación está en principio vedada a la potestad legislativa de las Cortes Generales, salvo precepto constitucional en contrario.

Tampoco puede reputarse vedado de principio a las Cortes Generales el efectuar «concretizaciones en general» de los términos que la Constitución utiliza para atribuir sus competencias («bases», «normas básicas», «legislación básica», «ejecución», «ley de armonización», etc.) o para regular con carácter general técnicas de coordinación entre Estado y Comunidades Autónomas, o para disciplinar el proceso de transferencias desde la óptica del Estado, si bien este tipo de concretizaciones o interpretaciones explícitas o temáticas de enunciados constitucionales, esta delimitación y regulación de competencias, no tendrá otra fuerza formal que la que constitucionalmente corresponda al tipo de ley que las contiene.

Los recurrentes han alegado que la Constitución no habilita a las Cortes Generales expresamente para dictar una Ley como la LOAPA. Eso sería así -arguye el Abogado del Estado- si se tratase de una Ley orgánica que fuera a ocupar una posición privilegiada de primacía respecto a los Estatutos, una suerte de lex interposita entre Constitución y Estatutos. Pero la LOAPA no pretende alterar la posición que la Constitución asegura a los Estatutos ni es ninguna lex interposita entre aquélla y éstos; por ello es posible su aprobación sin previsión constitucional expresa. La legitimidad y posibilidad constitucionales de la LOAPA se deducen de la posición general que la Constitución otorga a las Cortes Generales, de la libertad soberana de éstas en el marco de la Constitución para elegir «objetivos de regulación».

Por lo que se refiere a la segunda cuestión, el Abogado del Estado recuerda el art. 28.1 de la LOTC, que incluye dentro del «bloque de la constitucionalidad» las Leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas, o para regular y armonizar el ejercicio de las competencias de éstas. La expresión «dentro del marco constitucional» incluye evidentemente a las Leyes dictadas «dentro» de la función que la Constitución asigna a las Cortes Generales y por tanto a la LOAPA. A juicio del Abogado del Estado, la inclusión de la LOAPA en el bloque de la constitucionalidad no interfiere en la función del Tribunal Constitucional como «intérprete supremo» de la Constitución, como pretenden los recurrentes. El Tribunal Constitucional -declara- «está sometido sólo» a la Constitución y a la LOTC (art. 1.1 de esta Ley), y a lo único que obliga la inserción de la LOAPA entre las Leyes del art. 28.1 de la LOTC es a que el Tribunal la «considere» para apreciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, disposición o acto con fuerza de ley, pero el «cómo» de la consideración entra dentro del ámbito de libre apreciación y determinación del Tribunal, dado que éste es, como ya se indicó, el «intérprete supremo» de la Constitución. Como pieza integrada en el bloque de la constitucionalidad, la LOAPA tendrá el peso que el Tribunal Constitucional decida otorgarle.

Finalmente, el Abogado del Estado se refiere a algunas afirmaciones o tesis más concretas aducidas por los recurrentes:

A) En relación con la afirmación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, de que la LOAPA es inconstitucioal por intentar desarrollar o complementar el sistema normativo de fuentes del Derecho, el Abogado del Estado reconoce que la Constitución proporciona las determinaciones fundamentales del sistema de fuentes del ordenamiento español, pero añade que no sólo no prohíbe que puedan existir normas «infraconstitucionales» que tengan por objeto la disciplina de las fuentes del Derecho, sino que expresamente se refiere a ello en el art. 149.1.8.ª Por lo demás, en su opinión, las normas del título I de la LOAPA no contienen en realidad innovación alguna del sistema de fuentes; se limitan a concretar y delimitar el alcance de ciertos enunciados constitucionales o a establecer principios de articulación interordinamentales.

B) En cuanto al argumento, esgrimido también por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, de que la LOAPA es una «Ley interpretativa» de la Constitución y la interpretación de la Constitución, de no ser auténtica, sólo puede ser efectuada por el Tribunal Constitucional, el Abogado del Estado indica que si este Tribunal es el «intérprete supremo de la Constitución» es precisamente porque no es el «intérprete único de la Constitución». Cualquier operador jurídico puede interpretar la Constitución; cuestión distinta será la fuerza jurídica que puedan tener ciertas interpretaciones. En el caso de la LOAPA -declara las interpretaciones de enunciados constitucionales contenidas en ella no tienen más fuerza que la que resulta de ser Ley orgánica y de armonización, y por ello están bajo el control del supremo intérprete de la Constitución a través de los debidos procedimientos. En suma, las «interpretaciones constitucionales» contenidas en la LOAPA serán legítimas o ilegítimas constitucionalmente; no es, en cambio, constitucionalmente ilegítimo el hecho mismo de «interpretar».

C) Tanto el Consejo Ejecutivo de la Generalidad como el Gobierno y Parlamento vascos denuncian que la LOAPA subvierte el pacto político subyacente a la formulación del principio autonómico de la Constitución y, en especial, en su título VIII. A este respecto el Abogado del Estado considera oportuno recordar que el alcance y sentido de la Constitución no puede restringirse o petrificarse en el momento histórico de su aprobación, ni, menos aún, interpretarse con arreglo a los motivos últimos de acuerdos políticos más o menos ocasionales o coyunturales y tal vez no compartidos de la misma manera por las fuerzas políticas que participaron en ellos.

B) Alegaciones sobre el pretendido carácter orgánico del Proyecto de LOAPA.

23.Tanto las representaciones del Gobierno y el Parlamento vascos como la de los 50 Diputados -cuyas alegaciones coinciden esencialmente- impugnan en sus respectivos escritos el pretendido carácter orgánico del Proyecto de LOAPA apoyándose fundamentalmente en el art. 81.1 de la Constitución y en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981.

El concepto de Ley orgánica contenido en el art. 81.1 -señalan- se basa en un criterio exclusivamente material, tal como ha puesto de manifiesto la doctrina. Y también el Tribunal Constitucional parte en la mencionada sentencia del concepto material de Ley orgánica, si bien introduce la posibilidad de que se incluyan en ella materias conexas teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: 1.ª que la conexión temática opera como un simple criterio adjetivo y subordinado al criterio de reserva material stricto sensu del art. 81.1 de la Constitución, de tal manera que la Ley orgánica sólo puede, por definición, entrar a regular materias conexas cuando el objetivo principal y directo de su contenido normativo, esto es su núcleo sustancial, se refiera a materias estrictamente reservadas a la misma; 2.ª que el uso legítimo del criterio de la conexión temática no significa que las materias no reservadas estrictamente a Ley orgánica puedan acogerse en todo caso al régimen jurídico que la Constitución dispensa a este tipo de Leyes, pues, como indica el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia, «este régimen puede ser excluido por la propia Ley orgánica en relación con alguno de sus preceptos, indicando cuáles de ellos contienen sólo materias conexas y pueden ser alterados por una Ley ordinaria de las Cortes Generales o, en su caso, por Leyes de las Comunidades Autónomas»; 3.ª que el uso excesivo (ultra vires), abusivo o inconstitucional de las Leyes orgánicas por el Parlamento puede y debe ser corregido en última instancia por el propio Tribunal Constitucional.

Las Leyes orgánicas -vienen a concluir los recurrentes- son una modalidad excepcional, que no puede ser extensivamente aplicada a supuestos materiales distintos de los previstos en el art. 81.1 de la Constitución, y cualquier intento gubernamental o parlamentario de sustituir el concepto material de Ley orgánica por un concepto formal sería inconstitucional.

Hechas las anteriores consideraciones, pasan a analizar el presunto carácter orgánico del proyecto y, dado que ni el Gobierno ni las Cámaras han aportado explicación alguna acerca de las razones o motivos que les indujeran a calificar y aprobar el Proyecto como Ley orgánica, estiman necesario examinar, de un lado, el propio contenido material del Proyecto y, de otro, las razones invocadas en el Informe de la Comisión de Expertos, en que aquél se ha inspirado.

Tales razones se concretan en los siguientes puntos: la reserva constitucional de Ley orgánica para las grandes decisiones que afectan a nuestro sistema político; el acceso a la autonomía de las provincias aisladas; la igualdad de derechos de las Comunidades en que se integran los españoles; y la introducción por el Proyecto de medidas capitales para la ordenación del sistema autonómico.

El primer argumento resulta inconsistente, a juicio de los recurrentes, tanto por exceso como por defecto. Por una parte, no todas las grandes decisiones políticas contempladas por la Constitución están reservadas a Ley orgánica; incluso hay supuestos de extraordinaria importancia para el recto funcionamiento del sistema político cuya regulación ha sido expresamente reservada por la Constitución a Leyes ordinarias (así, por ejemplo, la ampliación de las competencias legislativas de las Comunidades Autónomas, la composición del Gobierno del Estado, la estructura orgánica de la Administración del Estado y el régimen jurídico básico de todas las administraciones públicas, la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales, y la planificación de la actividad económica general). Y, por otra, la Constitución atribuye el carácter de Leyes orgánicas a la regulación de instituciones o materias que, sin perjuicio de su indudable importancia, difícilmente podrían ser calificadas de básicas, como la composición y competencia del Consejo de Estado, o la organización y funciones del Tribunal de Cuentas.

Descartada la segunda posible justificación, dada la deliberada omisión de esta cuestión en el Proyecto, pasan los recurrentes a considerar la tercera, para concluir que el argumento de la igualdad, tal como se formula en el Informe de la Comisión de Expertos, nada tiene que ver con las disposiciones constitucionales que al mismo se refieren. Los preceptos constitucionales citados en el Informe -señalan- hacen referencia a la igualdad de los ciudadanos, no a la «igualdad de derechos de las comunidades en que se integran los españoles». Por otra parte, la regulación de las condiciones básicas a que se refiere el art. 149.1.1.ª no puede llevar a la total uniformidad del régimen de las Comunidades Autónomas, pues ello supondría un atentado al derecho a la autonomía que también reconoce y garantiza la Constitución en su art. 2. Finalmente, a ello añaden que el principio de igualdad de todos los españoles ante la Ley no es materia que requiera en sí misma desarrollos normativos por medio de Leyes orgánicas, ni puede cobijarse en el enunciado material «desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas» del art. 81.1 de la Constitución. Dicho enunciado material reservado a Ley orgánica se refiere exclusivamente, según sus propios términos literales y la interpretación virtualmente unánime de la doctrina, a los arts. 15 a 29, quedando fuera, por lo tanto, de la reserva reforzada de Ley orgánica el art. 14.

Por lo que se refiere a la cuarta posible justificación del carácter orgánico de la Ley que el Informe propicia, señalan los recurrentes que en relación con el proceso autonómico no pueden someterse a Ley orgánica más que las materias expresamente previstas en el capítulo III del título VIII de la Constitución, y no hay materia alguna en el Proyecto que pueda encuadrarse en ellas. La única materia en sí orgánica sería la contemplada en el art. 20 del Proyecto (Secciones territoriales del Tribunal de Cuentas), pero se trata de un precepto marginal y resulta insostenible pretender que su vis expansiva pudiera alcanzar a los restantes preceptos del Proyecto. No hay, por tanto, en éste -concluyen los recurrentes-, materia esencial, ni núcleo principal, ni punto alguno de conexión que legitime su carácter orgánico, y sí sólo la asunción de una noción puramente formal de esta modalidad de legislación excepcional, asunción que probablemente responde a motivos metajurídicos o extraconstitucionales, más atentos a supuestas exigencias de la acción política del momento, o tal vez a una suprema «razón de Estado», que al respeto debido a la pureza del sistema de producción normativa creado por la Constitución. Por mucho esfuerzo hermenéutico que se haga, es evidente que no hay en el Proyecto de LOAPA materias reservadas a Ley orgánica, ni mucho menos conexión temática con alguna de ellas; no cabe duda, por tanto, de que el proyecto no puede tener otro carácter ni otro rango que el de Ley ordinaria.

24.También la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña parte del indiscutible carácter material atribuido por la Constitución y el Tribunal Constitucional a la Ley orgánica, y considera esencial, para emitir un juicio sobre la constitucionalidad formal del Proyecto de LOAPA, examinar la adecuación de sus preceptos a los bloques de materias acotados en el art. 81.1 de la Ley Fundamental. Tras llegar a la conclusión de que no existe la menor coincidencia entre las materias objeto del Proyecto y las del mencionado artículo, pasa a considerar las posibilidades que, en orden a una fundamentación del carácter orgánico del Proyecto, abre la mención expresa hecha en el art. 81.1 a otras Leyes orgánicas previstas por la Constitución, así como la doctrina del Tribunal Constitucional al permitir una extensión de las Leyes orgánicas en virtud de la denominada «conexión temática». Pero también sobre estas dos bases llega a la misma conclusión negativa: porque no existe identidad entre los núcleos materiales del proyecto y los que la Constitución reserva a la Ley orgánica y porque de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981 se infiere que una Ley orgánica sólo puede regular materias conexas cuando su núcleo sustancial se refiera a materias reservadas a ese tipo de Ley, y que sólo pueden constituir materias conexas las que sean susceptibles de regulación por vía reglamentaria. En cuanto a la alegada relación del Proyecto con el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades, considerada relevante para la pretendida fundamentación del carácter orgánico del Proyecto, la parte recurrente considera necesario destacar que las Leyes orgánicas para el desarrollo de dichos derechos y libertades sólo han de extenderse a la regulación mínima e indispensable de la normativa básica contenida en la Constitución, pues de otra forma se produciría una invasión de la potestad legislativa ordinaria, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas.

En el Proyecto de LOAPA -señala- figuran a menudo referencias tangenciales a materias que de manera indirecta o mediata guardan o pueden guardar algún tipo de relación con mandatos constitucionales de reserva de Ley orgánica, pero se trata de materias heterogéneas vinculadas de forma muy laxa con el proceso autonómico, cuya conexión con los núcleos propios de la Ley orgánica habría de calificarse de puramente accidental, y, por otra parte, las materias enunciadas en los títulos del Proyecto no son susceptibles de regulación reglamentaria, pues son temas incluidos en los Estatutos o que forman parte de bloques normativos sujetos a reserva de Ley ordinaria.

En consecuencia -concluye-, el Proyecto de LOAPA, por su carácter de Ley orgánica, incurre en vicio formal de inconstitucionalidad, no sólo porque la ordenación global del proceso autonómico no está comprendida entre las materias que han de regularse por Ley orgánica, sino también porque el engarce de los demás ámbitos materiales regulados por dicha Ley en torno a su núcleo fundamental carece de los requisitos que la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han establecido para las materias que hayan de guardar conexión con el concepto material de Ley orgánica.

25.A análoga conclusión llega en sus alegaciones la representación del Parlamento de Cataluña, quien también parte de la necesidad de interpretar restrictivamente el art. 81 de la Constitución, acotando estrictamente las materias reservadas al Estado y especialmente aquellas que deban ser objeto de una regulación orgánica, si se quiere garantizar el núcleo competencial de las Comunidades Autónomas. Por ello estima necesario analizar el art. 28 de la LOTC, dado que en su inciso final amplía la posibilidad de una declaración de inconstitucionalidad a Leyes que modifiquen o deroguen una Ley aprobada con carácter orgánico «cualquiera que sea su contenido», para acabar poniendo de manifiesto su coincidencia con la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las Sentencias de 13 de febrero de 1981 y 22 de febrero de 1982, que ha reconocido el carácter material y excepcional de la Ley orgánica y exigido para la inclusión de «materias conexas» un triple requisito: la Ley orgánica habrá de regular propiamente alguna de las materias reservadas en el art. 81 de la Constitución, la materia conexa habrá de tener una relación directa con la materia orgánica, y estos aspectos conexos habrán de ser de naturaleza reglamentaria.

Una vez centrada la cuestión en los términos anteriores, la representación del Parlamento de Cataluña pasa a examinar si el contenido del Proyecto de LOAPA se corresponde con alguna de las materias previstas en el mencionado art. 81, llegando a la conclusión de que no existe ningún precepto en el Proyecto que pueda tener relación siquiera remota con ellas, ni consideradas singularmente ni en su conjunto.

En cuanto al desarrollo de los derechos fundamentales, considera que el hecho de que en alguno de los preceptos del Proyecto se haga referencia a principios constitucionales (por ejemplo, los arts. 1.2 y 2.1 en relación con los arts. 138 y 139 de la Constitución) que implican el reconocimiento de un derecho fundamental, no tiene relevancia alguna en el presente caso; significa, más bien, un límite constitucional para la actividad de las Comunidades Autónomas. Por otra parte, el alcance de la regulación orgánica en este campo habrá de reducirse al mínimo indispensable.

Dado que el Proyecto tampoco es un estatuto de autonomía ni guarda relación alguna con la materia electoral, sólo resta -señala- la posibilidad de que existiera una previsión constitucional que reservase a Ley orgánica, con carácter general, la regulación o desarrollo del título VIII de la Constitución. Pero tal previsión no se cumple, aunque existan dentro del título algunas concretas apelaciones a la Ley orgánica, resultando manifiesto que el contenido del Proyecto queda al margen de toda reserva de materia orgánica, salvo en el caso del art. 20, que quedaría incluido en la reserva establecida en el art. 136.4 de la Constitución.

Por otra parte, tampoco puede quedar amparado -añade- bajo la fórmula de las materias conexas, al faltar en todo caso una materia principal propia de Ley orgánica y no corresponder, además, a aspectos reglamentarios, como exige la antes citada Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981.

Finalmente, la representación del Parlamento de Cataluña considera singularmente relevante el hecho de que en la votación celebrada para decidir sobre el voto particular de un grupo parlamentario favorable a la previsión constitucional de una Ley orgánica de desarrollo del título VIII de la Constitución, el resultado fuera adverso tanto en Comisión como en el Pleno del Congreso de los Diputados. No cabe duda -concluye- de que la existencia de este antecedente ofrece una pauta interpretativa de especial importancia, toda vez que supone un pronunciamiento explícito por parte de las Cortes Constituyentes contrario a la existencia de una Ley orgánica de desarrollo del título VIII de la Constitución, tal y como se preveía en el mencionado voto particular.

26.Frente a las anteriores alegaciones de los recurrentes, el Abogado del Estado defiende el carácter orgánico del Proyecto de LOAPA.

A su juicio, el art. 81 de la Constitución no puede entenderse sólo literalmente, sino que ha de ser objeto de una interpretación sistemática: así -declara- lo ha hecho el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 13 de febrero de 1981, al admitir la licitud constitucional de la inclusión de «materias conexas» en una Ley orgánica y al estimar legítimo desde el punto de vista constitucional el que por Ley ordinaria, estatal o de las Comunidades Autónomas, puedan modificarse ciertos preceptos incluidos en una Ley orgánica, supuestos ambos que no caben literalmente en el mencionado art. 81.

Partiendo de tal premisa el Abogado del Estado encuentra una doble justificación constitucional al carácter de Ley orgánica del Proyecto de LOAPA: una justificación general referida a él como un «todo orgánico»; y una justificación de carácter específico referida a preceptos concretos. A su juicio, esta última fundamentaría suficientemente la calificación de orgánico atribuida al Proyecto por las Cortes Generales, aun cuando, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, pudiera entenderse que los restantes preceptos son susceptibles de modificación por el legislador ordinario una vez dictada sentencia por dicho Tribunal.

En cuanto a la justificación de carácter general, el Abogado del Estado utiliza dos líneas argumentales: la primera hace referencia al alcance de la reserva de Ley orgánica en materia autonómica; la segunda, al alcance de la reserva de Ley orgánica relativa «al desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas», en concreto al principio-derecho de igualdad.

a) En materia autonómica -declara- las reservas de Ley orgánica previstas expresamente por la Constitución configuran una suerte de malla que abarca, en último término, toda una serie de decisiones legislativas puntuales que resultan ser las decisiones de mayor trascendencia política en materia autonómica. Pues bien, no se puede negar la inclusión, por implicación, de las materias reguladas por el proyecto en la reserva de Ley orgánica cuando el «objetivo de regulación» del mismo -asumido lícitamente por las Cortes Generales dentro de su posición constitucional- representa un condicionante de la mayor importancia respecto a las expresas reservas «puntuales» a la Ley orgánica hechas en la Constitución.

Esta interpretación razonable de reserva de Ley orgánica -añade- ha estado presente en la elaboración de los Estatutos, al extender el contenido de éstos a materias que no se hallan entre las comprendidas en el art. 147.2 de la Constitución estrictamente interpretadas y únicas a las que cabría entender que se refiere la reserva de Ley orgánica del art. 81.1 de la Constitución.

Por otra parte, podría decirse, a juicio del Abogado del Estado, que la relación entre el Proyecto de LOAPA y las expresas reservas puntuales a la Ley orgánica es análoga a la que existe entre un imaginario Estatuto general de las libertades públicas y el conjunto de leyes de desarrollo de derechos fundamentales.

b) La segunda línea argumental reposa en la idea de que el proyecto se autoconfigura como una Ley clave en el desarrollo del principio-derecho de igualdad de los españoles, idea abundantemente utilizada en el debate parlamentario.

El Abogado del Estado parte de que el principio de igualdad es no sólo una directriz que ha de inspirar toda la actividad legislativa sino también un derecho fundamental susceptible de desarrollo normativo en el sentido del art. 81.1 de la Constitución, pues la reserva de Ley orgánica en materia de derechos fundamentales debe extenderse, como mínimo, a los derechos accionables en amparo, entre los que se encuentra el de igualdad.

En este sentido -declara- el Proyecto de LOAPA constituye un desarrollo del derecho fundamental a la igualdad de todos los españoles en una vertiente determinada, esto es, en cuanto se integran en Comunidades Autónomas. La ordenación general y homogénea del proceso autonómico -en los aspectos en que se revela necesaria- no es otra cosa, contemplada en la perspectiva del principio constitucional de igualdad, más que la regulación de las condiciones necesarias para la igualdad básica de los españoles en tanto que se integran en Comunidades Autónomas, y al garantizarse la igualdad de derechos de éstas se está garantizando en definitiva la igualdad reconocida en los arts. 9.2 y 14 de la Constitución, y, de modo especial, la reconocida en los arts. 139.1 y 149.1.1 de la misma. De esta forma la ordenación del proceso autonómico no sólo es competencia exclusiva del Estado (arts. 139.1 y 149.1.1 de la Constitución) sino que se incluye en la reserva de Ley orgánica como desarrollo (quizá el más decisivo desarrollo desde la perspectiva del Estado compuesto que la Constitución consagra) del derecho de igualdad.

C) Alegaciones sobre el pretendido carácter armonizador del Proyecto.

27.Señala la representación del Gobierno y la del Parlamento Vascos que, lo mismo que las Leyes orgánicas, las Leyes armonizadoras -previstas en el art. 150.3 de la Constitución y aludidas en el 28.1 de la LOTC- tienen un carácter excepcional que se manifiesta en cuatro aspectos principales: el supuesto de hecho legitimador (interés general amenazado), el procedimiento legislativo de aprobación (exigencia de la mayoría absoluta para su aprobación en ambas Cámaras legislativas), la materia a ellas reservada (disposiciones normativas autonómicas), y los efectos de la armonización (limitación del poder normativo autonómico al transformar competencias autonómicas exclusivas en compartidas con el Estado).

La Ley de armonización -añaden- no es una técnica de modificación constitucional, sino una técnica de defensa de la armonía del ordenamiento jurídico de la que han de destacarse los siguientes rasgos fundamentales: 1.° se trata de un sistema de control a posteriori, única forma de conjugar la armonización con el principio de autonomía, y sólo es posible utilizarla cuando exista un riesgo materializado; 2.° en ningún caso cabe alegar la necesidad de armonizar por el simple hecho de que sean diversas las normas de las distintas Comunidades Autónomas, ya que la diversidad normativa es una consecuencia necesaria de la autonomía política de las nacionalidades y regiones que de este modo expresan el pluralismo en su dimensión territorial como valor superior del ordenamiento jurídico español (art. 1.1 de la Constitución); 3.° tampoco es suficiente la simple invocación del interés general y el cumplimiento del procedimiento establecido, sin ningún tipo de limitación jurídica, pues no se trata de un mecanismo exclusivamente político sino de un mecanismo extraordinario que debe ser objeto de una interpretación restrictiva, máxime si se tiene en cuenta que en el caso español el alcance temporal de la Ley de armonización es indefinido.

Por todo lo expuesto -concluyen- el art. 150.3 de la Constitución ha de ser objeto de una interpretación restrictiva en cuanto a todos y cada uno de los elementos que integran el supuesto normativo por él contemplado: el momento de ejercitar la Ley de armonización, el objeto sobre el que ésta recae, y el contenido de la armonización.

Por lo que al primero se refiere, las Leyes de armonización sólo podrán aprobarse después de que alguna Comunidad Autónoma haya dictado normas que lesionen o pongan en peligro el interés general, esto es, una vez que exista efectivamente una desarmonía in actu, consumada, no simplemente una expectativa o un riesgo de desarmonía in potentia. Otra cosa supondría recortar el espacio que la Constitución garantiza para el legítimo juego del pluralismo político, y prejuzgar, en definitiva, que toda disparidad potencial en los subsistemas u ordenamientos territoriales autonómicos -que la Constitución permite, propicia y garantiza- sería inevitablemente actuada en contra o con lesión del interés general. Y a ello habría que añadir aún que del análisis del art. 150 en su conjunto se desprende que la tesis de la armonización ex post responde mejor a su lógica interna.

En cuanto a su objeto, las Leyes de armonización han de referirse única y exclusivamente a «disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas». Su carácter excepcional impide ampliar su contenido a otras fuentes normativas distintas de las previstas en el art. 150.3 de la Constitución; ni las Leyes del Estado, por tanto, ni los Estatutos de Autonomía son susceptibles de armonización alguna. Pero, además, es de señalar que las únicas «disposiciones normativas» autonómicas sobre las que puede incidir una Ley estatal armonizadora son aquellas que se refieran a materias atribuidas a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas, pues en el campo de las competencias legislativas concurrentes el Estado dispone ya de un instrumento normativo de utilidad sobrada para unificar tales criterios normativos.

Por último, las Leyes de armonización han de ceñir su contenido normativo a fijar los principios o normas básicas y uniformes a las que, en razón del interés general, habrán de ajustarse las disposiciones autonómicas armonizadoras. Este «común denominador normativo» no ha de impedir, sin embargo, que cada Comunidad establezca las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco de competencias que la Constitución y el Estatuto le hayan atribuido sobre la misma materia. De ello se desprenden dos importantes consecuencias: 1.ª la Ley armonizadora no eclipsa la competencia normativa autonómica sobre la materia regulada, sino que transforma su anterior carácter exclusivo, y 2.ª los principios básicos han de ser recogidos en la propia Ley de armonización aprobada por las Cortes Generales y no pueden fijarse por remisión o reenvío a otras Leyes y Reglamentos del Estado, pues lo contrario significaría burlar las cautelas procedimentales y los límites materiales con que el constituyente ha querido rodear este mecanismo de legislación extraordinaria.

Pasando a considerar el Proyecto de LOAPA, estiman las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos que dicho proyecto vulnera el art. 150.3 de la Constitución en todos aquellos supuestos en que no «establece los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas», sino que, o bien se limita a proponer ciertos criterios no vinculantes al poder normativo de los entes autonómicos, o bien soslaya el establecimiento de tales principios remitiendo esta tarea al legislador ordinario, o, finalmente, se excede en la labor de fijación de principios o reglas básicas para entrar en regulaciones de detalle.

Al primer supuesto corresponden los arts. 11 a 17, que integran el título II del Proyecto; los otros dos conciernen al art. 21 y a determinados preceptos del título VI, respectivamente.

Los artículos contenidos en el título II son preceptos de carácter dispositivo o facultativo, cuyas orientaciones pueden seguirse o no, siendo tan conforme con el «interés general» armonizador la aceptación por las Comunidades Autónomas de las medidas de colaboración entre ellas y las Diputaciones Provinciales que el Proyecto propone como la adopción de otras distintas amparadas por los correspondientes Estatutos.

El art. 21 pretende restringir, por razones de interés general, el ejercicio de los poderes legislativos exclusivos que corresponden a la Comunidad Autónoma (arts. 10.21 y 10.22 EAPV) mediante su acomodación a ciertos principios armonizadores de carácter básico, pero este propósito armonizador resulta parcialmente fallido, pues el apartado 2 reenvía a «la legislación básica del Estado» la determinación de los principios y reglas básicas a que han de ajustarse la organización y competencias de las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales que existan o se constituyan en una Comunidad Autónoma.

Por lo que respecta al título VI, consideran las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos que es preciso hacer las siguientes consideraciones: 1.ª el Estatuto de los Funcionarios de las Administraciones Públicas no está reservado a Ley orgánica; 2.ª, no puede afirmase que un precepto tiene carácter armonizador cuando se refiere a materias que afectan a la propia organización ad intra de la Administración del Estado (apartados 3, 4, 5, 6, 9 y 11 del art. 31 ) o que corresponden al ámbito competencial del Estado, como la regulación del régimen jurídico básico; 3.ª en el título VI se incluyen previsiones legales que desbordan la habilitación constitucional contenida en los arts. 149.1.18.ª y 150.3 de la Constitución, al regular cuestiones o aspectos que poco o nada tienen que ver con las bases o principios del régimen funcionarial, como ocurre con los arts. 31.9, 33.1, 33.3 y 37.2.

Finalmente destacan que el Proyecto de LOAPA no tiene justificación jurídica alguna y sí, únicamente, un sentido político: la «petrificación del derecho», y que este efecto -vinculación del legislador estatal ordinario a las normas armonizadoras del legislador extraordinario del art. 150.3- es singularmente paradigmático en lo tocante al título II en relación con el modelo provincialista que en él se perfila.

28.También la representación de los 50 Diputados pone de manifiesto que las Leyes de armonización previstas en el art. 150.3 de la Constitución son un claro exponente de legislación extraordinaria o excepcional que, como ha señalado la doctrina, debe ser utilizada restrictivamente, ya que en otro caso podría modificarse todo el sistema de distribución de competencias, llegando incluso a vaciar de contenido las competencias normativas primarias de las Comunidades Autónomas y a convertir la avanzada forma territorial del Estado diseñada por nuestra Constitución en una descentralización equivalente a la operada en Italia a favor de las regiones de régimen común.

En cuanto al momento en que puede aplicarse la técnica armonizadora, considera que es preciso inclinarse por una armonización ex post facto, tal como se deduce de una interpretación sistemática del art. 150 de la Constitución. La armonización previa supondría, en definitiva, una reforma del esquema de distribución de competencias sin respetar los mecanismos constitucionales, y una limitación de la pluralidad normativa que el pluralismo político lleva consigo.

Por lo que respecta al ámbito objeto de las Leyes de armonización, estima que sólo podrán referirse a «disposiciones normativas» dictadas en el desarrollo o ejercicio de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, pues en el caso de las competencias concurrentes el Estado dispone de otros mecanismos correctores para garantizar el interés general lesionado o en peligro.

Finalmente, señala que las Leyes de armonización deben circunscribir su campo de acción a la fijación de unos principios o normas básicas que regulen de modo uniforme (estableciendo un mínimo común normativo) unas determinadas materias en caso de lesión o peligro del interés general, pero esta regulación no puede desarrollarse hasta el punto de que vacíe de contenido la correlativa competencia de la Comunidad Autónoma.

Pues bien, los preceptos del Proyecto a los que se ha pretendido atribuir carácter armonizador no responden -a su juicio- a los criterios inspiradores de la técnica armonizadora: a) En la mayoría de los casos se trata de regulaciones de detalle, con introducción de materias puramente reglamentarias, y no de una verdadera formulación de principios; b) Si se exceptúa el art. 21, todos los preceptos afectan a materias de competencia exclusiva del Estado o de competencia compartida con las Comunidades Autónomas; c) En algunos casos (título II) no se aplica correctamente la técnica armonizadora, pues los principios que se establecen son potestativos.

29.Las consideraciones de la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en torno a las Leyes armonizadoras previstas en el art. 150.3 de la Constitución se centran en los siguientes puntos:

A) El interés general, que constituye el fundamento constitucional de las llamadas Leyes de armonización, no puede ser objeto de una invocación genérica, sino que es preciso acreditar en cada caso la lesión o afectación de un interés general concreto y determinado, y justificar, además, que la tutela de ese interés no es posible por los mecanismos ordinarios del juego constitucional.

B) Las Leyes armonizadoras son Leyes de carácter excepcional -como lo pone de manifiesto la exigencia de un quórum más elevado para su tramitación-, vinculadas a una necesidad no menos excepcional, como es la de impedir que en determinados supuestos el interés general pueda verse negativamente afectado por la actividad normativa de las Comunidades Autónomas, y que han de limitar o interferir el ejercicio de la potestad legislativa autonómica.

C) La potestad armonizadora debe ser considerada como un complemento adicional del sistema de distribución de competencias diseñado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, siendo de destacar que las competencias a que alude el art. 150.3 de la Constitución son las atribuidas con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas, pues cuando las potestades normativas que constituyen el presupuesto objetivo de las Leyes de armonización son compartidas por el poder central y las Comunidades resulta innecesario promulgar Leyes armonizadoras al ser suficientes las ordinarias para apreciar o imponer los principios necesarios inherentes a los intereses generales, de cualquier índole, comunes a todo el territorio, y todavía sería menos comprensible hacer uso de una potestad excepcional como la armonizadora si la competencia del Estado se extiende a toda la legislación o a todo el ámbito de las potestades normativas. Por otra parte, no puede olvidarse que las Leyes de armonización no son la única vía constitucionalmente prevista para la protección del interés general; existen otras, concretamente las arbitradas por los arts. 153 y 161.2, que dotan al Estado de amplios recursos para reaccionar contra cualquier eventual afección negativa de aquel interés por parte de las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, sólo si se trata de materias atribuidas a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas, y sólo en la faceta normativa de dicha competencia, puede tener algún sentido la promulgación de Leyes de armonización.

D) Como consecuencia del carácter excepcional de las Ley de armonización, el alcance de la potestad armonizadora de las Cortes Generales ha de interpretarse en sentido restrictivo: toda limitación que una Ley de armonización pretenda establecer respecto al libre ejercicio por las Comunidades Autónomas de su poder normativo no puede modificar, limitar o suprimir, de hecho, sus competencias sobre la materia, sino tan sólo incidir en ellas o modular su ejercicio.

Por lo que respecta al momento cronológico de producción de las Leyes de armonización, aunque el art. 150.3 de la Constitución no haya previsto literalmente que la armonización deba tener como objeto exclusivo disposiciones normativas ya dictadas por las Comunidades Autónomas, este es el sentido institucional de la técnica legislativa sancionada por dicho precepto, que requiere siempre la existencia de

II. Fundamentos jurídicos

1.El Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), cuya constitucionalidad es impugnada ante este Tribunal, encierra una compleja problemática que las variadas alegaciones de los recurrentes ponen de manifiesto.

Por una parte, impugnan éstos el doble carácter, orgánico y armonizador, con que el Proyecto de LOAPA se formula; por otra, cuestionan la legitimidad del legislador estatal para dictar normas que, referidas al ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, interpretan, integran o alteran el texto constitucional.

El examen de estos aspectos que afectan al Proyecto en su conjunto y cuyo enjuiciamiento condiciona el sentido y alcance del mismo, constituye el núcleo fundamental de los escritos de todos los recurrentes, aun cuando completen sus alegaciones con argumentos específicos sobre la inconstitucionalidad de la casi totalidad de sus preceptos por razón de su contenido.

Procede, pues, hacer, en primer término, algunas consideraciones generales sobre el carácter orgánico y armonizador con que pretende promulgarse la Ley, así como sobre los posibles límites intrínsecos a los que ha de sujetarse la potestad legislativa del Estado, para, sobre la base de tales consideraciones, analizar el articulado del Proyecto antes de enjuiciar la constitucionalidad de su contenido.

2.Por lo que se refiere al carácter orgánico del Proyecto de LOAPA, los recurrentes apoyan sus alegaciones en la interpretación del art. 81.1 de la Constitución contenida en la Sentencia de este Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981.

Partiendo de esta base, emitir un juicio sobre la constitucionalidad del Proyecto en su condición de Ley orgánica exige analizar, en primer término, si las materias contenidas en los seis títulos que lo integran corresponden a las comprendidas en el art. 81.1 de la Constitución, bien expresamente o bien por remisión a otros preceptos constitucionales en los que se establece reserva de Ley orgánica, y ésta es la línea argumental seguida por los recurrentes.

No obstante, el Abogado del Estado considera que el carácter orgánico del Proyecto viene determinado no tanto por las materias concretas en él reguladas como por el sentido y la finalidad del proyecto globalmente considerado, que, por una parte, pretende garantizar, a través de la igualdad de los derechos de las Comunidades Autónomas, la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales y, por otra, constituye una pieza fundamental en la ordenación del proceso autonómico.

a) La justificación del carácter orgánico del Proyecto a través de su conexión con los derechos y deberes fundamentales se apoya en dos premisas básicas: 1.ª que el principio de igualdad constituye uno de los derechos fundamentales a los que se refiere el art. 81.1 de la Constitución, y 2.ª que el Proyecto garantiza la igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas y, a través de ella, la igualdad de todos los españoles reconocida en diversos preceptos constitucionales y, en relación con la organización territorial del Estado, garantizada de modo especial en el art. 149.1.1.ª

Sostiene el Abogado del Estado que el principio de igualdad no es sólo una directriz que ha de inspirar toda la actividad legislativa, sino también un derecho fundamental susceptible de desarrollo normativo, pues la reserva de Ley orgánica en materia de derechos fundamentales debe extenderse, como mínimo, a los derechos accionables en amparo, entre los que se encuentra el de igualdad.

Esta equiparación entre las materias que pueden ser objeto de recurso de amparo y las que han de ser reguladas por Ley orgánica no resulta constitucionalmente defendible. En primer lugar, el art. 53 de la Constitución establece que cualquier ciudadano podrá recabar, a través del recurso de amparo, la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el art. 14 y en la Sección Primera del capítulo II, mientras que el art. 81.1, al definir las materias propias de Ley orgánica, se refiere al «desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas», que es precisamente la rúbrica utilizada para designar el conjunto de los artículos comprendidos en la Sección Primera del capítulo II. Es preciso señalar que la actual expresión contenida en el art. 81.1 es el resultado de la transformación experimentada por el texto constitucional a lo largo del debate parlamentario, desde su redacción inicial -«desarrollo de los títulos I y II de la Constitución»- hasta la final aprobada en la Comisión Mixta Congreso-Senado, y que pone de manifiesto la preocupación del legislador constituyente por precisar qué materias dentro del título I habrían de quedar sujetas a reserva de Ley orgánica. Existe, pues, una exclusión expresa del art. 14 en el art. 81. 1 de la Constitución. Tal exclusión, por otra parte, está justificada porque la igualdad reconocida en el art. 14 no constituye un derecho subjetivo autónomo, existente por sí mismo, pues su contenido viene establecido siempre respecto de relaciones jurídicas concretas. De aquí que pueda ser objeto de amparo en la medida en que se cuestione si tal derecho ha sido vulnerado en una concreta relación jurídica y, en cambio, no pueda ser objeto de una regulación o desarrollo normativo con carácter general.

Por ello, la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales a que se refiere el mencionado art. 149.1.1.ª de la Constitución podrá tener carácter orgánico, pero no por su referencia a la igualdad, sino por la materia objeto de regulación, que puede coincidir con los derechos fundamentales a que se refiere el art. 81.1 de la misma. En este sentido, el Proyecto de LOAPA tendría carácter orgánico tan sólo en la medida en que se pretendiera garantizar en él tal igualdad en relación con algún derecho fundamental concreto.

En segundo lugar y por lo que se refiere al proceso autonómico, carece de base constitucional la pretendida igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas que sirve de fundamento al Abogado del Estado para cerrar su argumentación. Los artículos que aduce en apoyo de su tesis -9.2, 14, 139. 1 y 149.1.1.ª- consagran la igualdad de los individuos y los grupos sociales, pero no la de las Comunidades Autónomas. En realidad, éstas son iguales en cuanto a su subordinación al orden constitucional; en cuanto a los principios de su representación en el Senado (art. 69.5); en cuanto a su legitimación ante el Tribunal Constitucional (art. 162.1); o en cuanto que las diferencias entre los distintos Estatutos no podrán implicar privilegios económicos o sociales (art. 138); pero, en cambio, pueden ser desiguales en lo que respecta al procedimiento de acceso a la autonomía y a la determinación concreta del contenido autonómico, es decir, de su Estatuto y, por tanto, en cuanto a su complejo competencial. Precisamente el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las autonomías.

Ya este Tribunal Constitucional puso de manifiesto en su Sentencia de 16 de noviembre de 1981, al valorar la función del principio de igualdad en el marco de las autonomías, que la igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier punto del territorio nacional no puede ser entendida como rigurosa uniformidad del ordenamiento. No es, en definitiva, la igualdad de derechos de las Comunidades lo que garantiza el principio de igualdad de derechos de los ciudadanos, como pretende el Abogado del Estado, sino que es la necesidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo que, mediante la fijación de unas comunes condiciones básicas, impone un límite a la diversidad de las posiciones jurídicas de las Comunidades Autónomas.

b) Asimismo resulta constitucionalmente infundado el segundo tipo de argumentación utilizado por el Abogado del Estado para justificar el carácter orgánico del Proyecto. Si bien existen en la Constitución algunas concretas y determinadas reservas de Ley orgánica en relación con el proceso autonómico, no existe una expresa previsión constitucional que reserve a la Ley orgánica la regulación de dicho proceso con carácter general, ni cabe deducir que ésta fuera la voluntad del constituyente; bien al contrario, con ocasión de los debates parlamentarios se produjo un pronunciamiento explícito por parte de las Cortes Constituyentes en contra de la posibilidad de una Ley orgánica de desarrollo del título VIII de la Constitución, cuando tanto en la Comisión como en el Pleno del Congreso de los Diputados fue rechazado el voto particular de un grupo parlamentario en tal sentido. El hecho de que el legislador constituyente haya optado por determinaciones específicas de reserva de Ley orgánica y no por una previsión generalizada hace imposible la extensión de esas reservas a otras materias por considerarlas de análoga importancia en materia autonómica. Importancia que, sin duda, fue ya ponderada por el legislador en el momento de fijar dichas reservas. Por otra parte, dada la congelación de rango que éstas suponen, la rigidez del ordenamiento jurídico no puede llevarse más allá de los supuestos específicamente tasados -como ha puesto de manifiesto este Tribunal en la mencionada Sentencia de 13 de febrero de 1981- en un sistema democrático como el instaurado por nuestra Constitución, basado en el juego de las mayorías parlamentarias, por lo que la exigencia de que éstas sean cualificadas o reforzadas sólo puede tener carácter excepcional y ha de ser explícitamente prevista en la Constitución.

Descartadas las justificaciones de carácter general aducidas por el Abogado del Estado, resulta necesario analizar si el contenido de cada uno de los títulos del Proyecto responde a la reserva constitucional de Ley orgánica y, en el caso de que dicha reserva alcance tan sólo a una parte del proyecto, si por conexión, puede calificársele en su conjunto de Ley orgánica, cuestión planteada tanto por el Abogado del Estado como por los recurrentes.

3.Por lo que se refiere a la dimensión armonizadora del Proyecto, también impugnada, antes de proceder al análisis de su articulado es preciso dilucidar dos cuestiones previas: a) si el carácter armonizador atribuido al Proyecto se extiende a la totalidad de su contenido, y b) en qué supuestos la defensa del interés general legitima constitucionalmente al legislador para hacer uso de la técnica armonizadora prevista en el art. 150.3 de la Constitución.

a) El Gobierno, en su comunicación al Congreso de los Diputados y al Senado sobre la necesidad de promulgar una Ley de armonización del proceso autonómico, solicitó de las Cortes Generales, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 150.3 de la Constitución, que apreciaran la necesidad, impuesta por el interés general, de que se dictasen las disposiciones armonizadoras contenidas en el «Anteproyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico» que acompañaba a la comunicación. Dichas disposiciones hacían referencia a las siguientes materias: cooperación entre autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 9); relaciones entre las Comunidades Autónomas y las Diputaciones Provinciales (arts. 12, 13, 14, 15, 16 y 17); elaboración de normas o programas de contabilidad nacional (art. 19.2); organización y competencias de las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos o profesionales (art. 21); función pública autonómica (arts. 31, 32, 33, 35, 36, 37, 38 y disposiciones adicionales segunda y tercera). Tras las modificaciones experimentadas por el Proyecto en su tramitación parlamenaria, tales preceptos corresponden a los actuales arts. 8 (del título I), 11 a 17 (totalidad del título II), 19.2 y 21 (del título III), 31, 32, 33, 35, 36, 37 y 38 (del título VI) y disposiciones adicionales segunda y tercera.

Tanto el Congreso como el Senado se pronunciaron positivamente sobre la necesidad de establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas en relación con las mencionadas materias, pero, al cumplirse únicamente respecto a ellas el requisito establecido en el art. 150.3 de la Constitución, el pretendido carácter armonizador no puede extenderse al resto de la Ley, pese a la denominación asignada a ésta. En la misma comunicación a las Cortes señala el Gobierno que conviene mantener la estructura y el contenido unitario de la Ley en cuestión con el fin de presentar una ordenación global del proceso autonómico, pero reconoce que dentro de la Ley existen preceptos heterogéneos y que sólo algunos de ellos tienen el carácter de armonizadores en el sentido constitucional.

b) Una vez acotada aquella parte del Proyecto de LOAPA a la que en principio puede asignarse naturaleza armonizadora, ha de plantearse la cuestión de si el legislador puede dictar leyes de armonización en el supuesto de que disponga de otros títulos específicos previstos en la Constitución para dictar la regulación legal de que se trate. Y, dado que el Proyecto de LOAPA pretende establecer preceptos que se impongan al Estado y a todas las Comunidades Autónomas, ha de tomarse como punto de referencia las posibilidades ordinarias que tiene el legislador para dictar leyes de este alcance en relación a las Comunidades con mayor nivel de autonomía.

La respuesta ha de ser negativa si se tiene en cuenta que el menciondo art. 150.3 constituye una pieza dentro del sistema global de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y por ello no puede ser interpretado aisladamente, sino en relación con el conjunto de normas que configuran dicho sistema. En este sentido, es preciso señalar que el constituyente ha tenido ya presente el principio de unidad y los intereses generales de la nación al fijar las competencias estatales y que es la imposibilidad de que el texto constitucional agote todos los supuestos lo que explica que la propia Constitución haya previsto la posibilidad de que el Estado incida en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, por razones de interés general, a través de la técnica armonizadora contenida en el art. 150.3.

Desde esta perspectiva, el art. 150.3 constituye una norma de cierre del sistema, aplicable sólo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general, pues en otro caso el interés que se pretende tutelar y que justificaría la utilización de la técnica armonizadora se confunde con el mismo interés general que ya fue tenido en cuenta por el poder constituyente al fijar el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las Leyes de armonización vienen a complementar, no a suplantar, las demás previsiones constitucionales.

De ello no cabe deducir, sin embargo, que la armonización prevista en el art. 150.3 de la Constitución se refieran únicamente al ejercicio de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, alegando -como hacen los recurrentes- que en los supuestos de competencias compartidas el Estado puede, a través de la regulación básica en la materia, tutelar directamente el interés general y conseguir la uniformidad jurídica pretendida por la Ley armonizadora. Si bien normalmente la armonización afectará a competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, no es contrario a la Constitución que las Leyes de armonización sean utilizadas cuando, en el caso de competencias compartidas, se aprecie que el sistema de distribución de competencias es insuficiente para evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas produzca una desarmonía contraria al interés general de la nación.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, el análisis del Proyecto ha de limitarse a aquellas materias sobre las que en su día se pronunciaron las Cortes. Respecto a ellas, es preciso examinar si existe un título competencial específico que permita al legislador estatal dictar las normas contenidas en el proyecto relativas a esas materias, con el pretendido valor de imponerse a todas las Comunidades Autónomas; solamente en el caso de que el Estado no disponga de dicho título, o éste sea insuficiente, podrá dictar las mencionadas normas, si se dan los supuestos previstos en el art. 150.3 de la Constitución, cuyo examen habrá que efectuar en cada caso.

4.La tercera cuestión que es preciso abordar, dentro de las consideraciones generales que venimos realizando, hace referencia a los límites intrínsecos de la potestad legislativa del Estado. Es ésta una cuestión planteada por los recurrentes; en algún caso, con carácter previo al examen del pretendido carácter orgánico y armonizador del proyecto.

Los recurrentes impugnan la constitucionalidad del Proyecto de LOAPA alegando que se trata de una Ley de carácter general que tiene como finalidad aclarar o interpretar las posibles ambigüedades de los Estatutos o delimitar las competencias del poder central y de las nacionalidades y regiones, siendo así que la función interpretadora de la Constitución corresponde, de acuerdo con lo establecido en ella misma y en la LOTC, al Tribunal Constitucional y que no corresponde al Estado dictar leyes que incidan en el ámbito competencial de las Comunidades interponiéndose entre la Constitución y los Estatutos de Autonomía.

Se impone, por tanto, examinar la capacidad del legislador estatal para dictar normas relativas al ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, que precisen el alcance de los conceptos jurídicos utilizados en el texto constitucional, o integren las determinaciones constitucionales, o incidan directamente sobre el sistema de distribución de competencias previsto en la Constitución sin una atribución contenida en la misma de forma expresa.

No cabe duda -y así lo señala el Abogado del Estado- que las Cortes Generales, como titulares «de la potestad legislativa del Estado» (art. 66.2 de la Constitución), pueden legislar en principio sobre cualquier materia sin necesidad de poseer un título específico para ello, pero esta potestad tiene sus límites, derivados de la propia Constitución, y, en todo caso, lo que las Cortes no pueden hacer es colocarse en el mismo plano del poder constituyente realizando actos propios de éste, salvo en el caso en que la propia Constitución les atribuya alguna función constituyente. La distinción entre poder constituyente y poderes constituidos no opera tan sólo en el momento de establecerse la Constitución; la voluntad y racionalidad del poder constituyente objetivadas en la Constitución no sólo fundan en su origen sino que fundamentan permanentemente el orden jurídico y estatal y suponen un límite a la potestad del legislador. Al Tribunal Constitucional corresponde, en su función de intérprete supremo de la Constitución (art. 1 de la LOTC), custodiar la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente y la actuación de los poderes constituidos, los cuales nunca podrán rebasar los límites y las competencias establecidas por aquél. Debemos examinar, por tanto, si en el ejercicio de estas competencias tales límites han sido rebasados en el proyecto impugnado.

a) Por lo que se refiere a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo que determina el art. 147.2 d), de la Constitución son los Estatutos de Autonomía las normas llamadas a fijar «las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución», articulándose así el sistema competencial mediante la Constitución y los Estatutos, en los que éstos ocupan una posición jerárquicamente subordinada a aquélla. Sin embargo, de ello no cabe deducir que toda ley estatal que pretenda delimitar competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sea inconstitucional por pretender ejercer una función reservada al Estatuto. La reserva que la Constitución hace al Estatuto en esta materia no es total o absoluta; las Leyes estatales pueden cumplir en unas ocasiones una función atributiva de competencias -Leyes orgánicas de transferencia o delegación- y en otras, una función delimitadora de su contenido, como ha reconocido este Tribunal en reiteradas ocasiones. Tal sucede cuando la Constitución remite a una Ley del Estado para precisar el alcance de la competencia que las Comunidades Autónomas pueden asumir, lo que condiciona el alcance de la posible asunción estatutaria de competencias -tal es el caso previsto en el art. 149.1.29.ª, de la Constitución- y lo mismo ocurre cuando los Estatutos cierran el proceso de delimitación competencial remitiendo a las prescripciones de una Ley estatal, en cuyo supuesto el reenvío operado atribuye a la Ley estatal la delimitación positiva del contenido de las competencias autonómicas. En tales casos la función de deslinde de competencias que la Ley estatal cumple no se apoya en una atribución general contenida en la Constitución, como ocurre en el caso de los Estatutos, sino en una atribución concreta y específica.

Este es el sistema configurado por la Constitución -especialmente en los arts. 147, 148 y 149-, que vincula a todos los poderes públicos de acuerdo con el art. 9.1 de la misma y que, en consecuencia, constituye un límite para la potestad legislativa de las Cortes Generales. Por ello el legislador estatal no puede incidir, con carácter general, en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sin una expresa previsión constitucional o estatutaria. La Constitución contiene una previsión de este tipo en el art. 150.3 al regular las leyes de armonización, por lo que las Cortes Generales en el ejercicio de su función legislativa podrán dictarlas dentro de los límites del mencionado precepto, al que nos hemos referido en el fundamento tercero de esta Sentencia.

b) De acuerdo con las consideraciones anteriores, el legislador tampoco puede dictar normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias para integrar hipotéticas lagunas existentes en la Constitución.

c) Finalmente, el legislador estatal no puede incidir indirectamente en la delimitación de competencias mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma. Es cierto que todo proceso de desarrollo normativo de la Constitución implica siempre una interpretación de los correspondientes preceptos constitucionales, realizada por quien dicta la norma de desarrollo. Pero el legislador ordinario no puede dictar normas meramente interpretativas, cuyo exclusivo objeto sea precisar el único sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución, pues, al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa de hecho la obra del poder constituyente y se sitúa funcionalmente en su mismo plano, cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y los poderes constituidos. No puede olvidarse, por otra parte, que, en la medida en que los términos objeto de interpretación son utilizados como criterios constitucionales de atribución de competencias, la fijación de su contenido por el legislador estatal supone a su vez una delimitación del contenido y alcance de aquellas competencias que se definen por referencia a ellos.

Por lo demás, y aunque ello sea de importancia secundaria en el presente recurso, es claro que el sistema constitucional de distribución de competencias entre los distintos órganos constitucionales limita también las posibilidades de las Cortes Generales en el ejercicio de su función legislativa. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, habrá que analizar si, en alguno de los preceptos contenidos en el proyecto, el legislador ha sobrepasado los límites impuestos a su potestad legislativa, pues en este caso tales preceptos resultan inconstitucionales cualquiera que sea su contenido material.

A) Título I

5.Los recurrentes impugnan con carácter general el título I del Proyecto por considerar que las «disposiciones generales» que lo integran son, en definitiva, normas que desarrollan, alteran, condicionan e interpretan el sistema de delimitación competencial previsto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, lo que determina la inconstitucionalidad del título en su conjunto con independencia de su pretendido carácter orgánico.

Resultan, pues, de especial aplicación a este título las consideraciones realizadas en el fundamento cuarto de esta Sentencia, y, dada la naturaleza de la impugnación de que es objeto, se hace preciso enjuiciar previamente desde esta perspectiva el contenido de su articulado.

6.El art. 1 delimita, en su primer apartado, el contenido de las competencias exclusivas, explicitando, por remisión a los artículos siguientes, cuáles son los supuestos constitucionales en los que el Gobierno y las Cortes Generales pueden interferir en el libre ejercicio de las potestades legislativas y ejecutivas de las Comunidades Autónomas; como límites a dicho ejercicio establece, en el apartado 2, la actuación por el Estado de sus propias competencias así como el cumplimiento de los deberes que a las Comunidades Autónomas impone la Constitución, especialmente en los arts. 138 y 139.

Este precepto incide, con carácter general, en el alcance y contenido funcional de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, lo que determina su inconstitucionalidad de acuerdo con las razones expuestas en el fundamento jurídico cuarto.

7.El art. 2 es una norma meramente interpretativa que establece una sinonimia entre los términos «bases», «normas básicas», «legislación básica» y otras que no se concreta; fija el alcance de las competencias normativas del Estado al definir y delimitar el contenido jurídico de dichas expresiones y determina el órgano competente para regular el contenido idéntico que, según su interpretación, tienen todas ellas.

Es evidente que cuando el legislador estatal dicta una norma básica, dentro del ámbito de sus competencias, está interpretado lo que debe entenderse por básico en el correspondiente caso concreto, pero, como hemos señalado anteriormente, no cabe confundir esta labor interpretativa del legislador con la producción de normas meramente interpretativas, que fijan el contenido de los términos de la Constitución con carácter general cerrando el paso a cualquier otra interpretación; en este caso el legislador se coloca indebidamente en el lugar que corresponde al poder constituyente y al Tribunal Constitucional, por lo que es irrelevante a este respecto que el contenido del art. 2 del Proyecto reproduzca o no con exactitud la doctrina contenida en anteriores Sentencias del Tribunal Constitucional, cuestión ésta que es objeto de consideración tanto por el Abogado del Estado como por los recurrentes.

8.El art. 3 es una norma de carácter transitorio que determina el alcance de las competencias de las Comunidades Autónomas en el supuesto de que las Cortes Generales no hayan elaborado la legislación a que se refiere el artículo anterior. Este precepto, al pretender integrar las determinaciones constitucionales, es inconstitucional por lo expuesto en el fundamento jurídico cuarto.

9.El art. 4 constituye una reformulación de la cláusula de prevalencia del Derecho estatal contenida en el art. 149.3 de la Constitución.

Estima el Abogado del Estado que las partes recurrentes otorgan a este precepto un significado y alcance que no tiene, ya que, en su opinión, sólo pretende precisar la interpretación que debe darse al mencionado artículo de la Constitución ante el uso abusivo del adjetivo «exclusivo» en los Estatutos de Autonomía. Pero es precisamente esta finalidad lo que lo convierte en inconstitucional, por las mismas razones que se han aducido en relación con el artículo anterior. Conclusión que, dado su fundamento, no supone valoración alguna de su contenido material.

10.Idéntico juicio merece el art. 5 en sus tres primeros apartados que vienen a integrar las previsiones constitucionales en materia de armonización, pues en ellos se reconoce expresamente los dos tipos de armonización -ex ante o preventiva y ex post-, se atribuye rigidez especial a las Leyes de armonización y se establece la vinculación de la legislación del Estado a los principios contenidos en las leyes armonizadoras así como la obligación, para el Estado y las Comunidades Autónomas, de dictar las normas de adaptación correspondientes.

El apartado cuarto no incide en el sistema constitucional de competencias; contiene tan sólo un mandato al Gobierno, que no ha sido impugnado por ninguna de las partes recurrentes y entra dentro de la potestad legislativa del Estado.

11.El art. 6 no incide en el sistema autonómico de distribución de competencias y es constitucional, ya que, en la medida en que se limita a establecer un deber recíproco de información entre la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, puede entenderse como una consecuencia del principio general de colaboración que debe presidir las relaciones entre el Estado y las Comunidades.

12.El art. 7 tiene como finalidad articular un mecanismo de vigilancia y control de las Comunidades Autónomas en un supuesto concreto: aquel en que corresponde a éstas la ejecución de la legislación del Estado.

El apartado 1, en el que se establece el supuesto de aplicación del precepto, ha sido impugnado por la Generalidad de Cataluña alegando que atribuye al Gobierno, e incluso a otras autoridades estatales, unas facultades reglamentarias que no les han sido conferidas por el ordenamiento constitucional salvo en aquellos limitados casos previstos en los Estatutos, con lo que realiza una función interpretativa al dar a entender que en el Estado de las Autonomías la potestad reglamentaria viene a ser un complemento normal de la potestad legislativa.

Esta objeción responde, más bien, a la redacción de dicho apartado en el proyecto de Ley remitido a la Comisión Constitucional del Congreso. Ahora bien, tal texto fue modificado en el seno de la Ponencia limitando su alcance a aquellos supuestos en que a las Comunidades Autónomas corresponde tan sólo la ejecución de la legislación del Estado, por lo que la impugnación ha perdido su sentido referida al texto definitivo del Proyecto. No obstante, en su redacción actual, cabe hacer al apartado en cuestión la misma objeción que venimos haciendo a los artículos anteriores, pues, en la medida en que en él se determina con carácter general el alcance de la potestad de ejecución de las Comunidades Autónomas, incide en el sistema de distribución competencial.

El apartado 2 reconoce al Gobierno, en su párrafo primero, un poder de vigilancia y la facultad de formular requerimientos en el supuesto definido en el apartado anterior, y, en el párrafo segundo, un poder de control a través del mecanismo previsto en el art. 155 de la Constitución.

Es cierto que la uniformidad constitucionalmente pretendida en los supuestos en que corresponda al Estado la normación sustantiva, legal y reglamentaria, y a las Comunidades Autónomas sólo la mera ejecución quedaría desvirtuada -como sostiene el Abogado del Estado- si el Estado no tuviera la potestad y el derecho de velar para que no se produzcan diferencias en la ejecución o aplicación del bloque normativo. Incluso en los mismos sistemas federales se reconoce una serie de atribuciones a las instancias federales que, en definitiva, se concretan en una función de vigilancia que la Federación ejerce sobre las actuaciones ejecutivas de los Estados miembros.

Pero al fijar el contenido y alcance de dicha función es preciso tener presente que la autonomía exige en principio, a su vez, que las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por la Administración del Estado, no pudiendo impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones sino a través de los mecanismos constitucionalmente previstos. Por ello el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del Estado, pues, como ha tenido ocasión de señalar este Tribunal, tal situación no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva (Sentencia 4/1981, de 2 de febrero y 6/1982, de 22 de febrero).

Ahora bien, no puede atribuirse este alcance al término «velarán» utilizado en el art. 7.2, párrafo primero. Del contenido de dicho párrafo se deduce que el poder de vigilancia otorgado al Gobierno se concreta en la facultad de formular los requerimientos procedentes a fin de subsanar las deficiencias en su caso advertidas en la ejecución de la legislación del Estado por las Comunidades Autónomas, requerimientos, por otra parte, que no tienen carácter vinculante, como se deduce de las modificaciones introducidas en el texto durante los debates parlamentarios.

Así concretada la potestad de vigilancia, el mencionado párrafo no puede calificarse de inconstitucional. La facultad de requerir no puede considerarse atribuida al Gobierno únicamente en los supuestos previstos en el art. 155.1 de la Constitución y a los solos efectos de éste. El requerimiento constituye un trámite previo posible -y en ocasiones necesario- siempre que el Gobierno tenga reconocida alguna facultad de reacción ante órganos jurisdiccionales.

El párrafo segundo de este apartado 2, sin embargo, resulta inconstitucional, ya que, de no interpretarse la expresión «en su caso» de forma tal que el precepto se convierta en superfluo en cuanto supondría una repetición del texto constitucional, el contenido de dicho párrafo encierra una redefinición de los supuestos a los que es aplicable el art. 155 de la Constitución. Como hemos señalado en el fundamento cuarto de esta Sentencia, no corresponde al legislador estatal fijar en abstracto el alcance de dichos supuestos, como sucede en el presente caso al incluir en ellos con carácter general aquellos en que los requerimientos sean desatendidos o las informaciones reiteradamente negadas.

13.El art. 8 -único precepto del título I que fue aprobado con carácter armonizador- prevé la existencia de Conferencias sectoriales de los Consejeros de las Comunidades Autónomas y del Ministro o Ministros del ramo, como un instrumento al servicio de la coordinación entre la Administración del Estado y la de las Comunidades.

La necesidad de hacer compatibles los principios de unidad y autonomía en que se apoya la organización territorial del Estado constitucionalmente establecida implica la creación de instrumentos que permitan articular la actuación de las diversas Administraciones públicas, entre los que se encuentran las Conferencias sectoriales, frecuentes en los modernos Estados organizados sobre la base de . Los propios recurrentes reconocen, incluso en aquellos autonomías territoriales. Los propios recurrentes reconocen, incluso en aquellos casos en que impugnan el precepto, la utilidad de las reuniones periódicas entre los consejeros de las Comunidades Autónomas y los correspondientes ministros del Gobierno.

Lo que los recurrentes cuestionan es el alcance de esas reuniones, que podrían atentar contra la autonomía de las Comunidades y la distribución de competencias contenida en la Constitución y los Estatutos.

Como venimos señalando, el legislador estatal no puede incidir en el ejercicio de las competencias que, de acuerdo con el esquema constitucional de distribución de las mismas, hayan asumido las Comunidades Autónomas. De aquí que dichas conferencias no puedan sustituir a los órganos propios de las Comunidades, ni sus decisiones puedan anular las facultades decisorias de los mismos; las conferencias sectoriales han de ser órganos de encuentro para el examen de problemas comunes y para la discusión de las oportunas líneas de acción.

Pues bien, de la lectura del art. 8 no se deduce que las conferencias sectoriales que en él se instituyen tengan un mayor alcance; el precepto no les atribuye otra finalidad que la de intercambiar puntos de vista y examinar en común los problemas de cada sector así como las acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos, por lo que no puede decirse que el art. 8 incida en el ámbito competencial autonómico. No obstante, es preciso señalar que entre las competencias estatales figura de forma explícita la coordinación en diversos preceptos de la Constitución, con el alcance previsto en cada uno de ellos, y, en estos casos en que existe una atribución constitucional expresa, el alcance de los acuerdos de los órganos coordinadores será el que se derive del ejercicio de la correspondiente competencia.

El legislador estatal ha podido, pues, dictar el artículo en cuestión, pero, dada la materia sobre la que versa y la finalidad que persigue, no con el carácter orgánico y armonizador con que fue aprobado.

El apartado 2 del art. 8 es impugnado por la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por la de los Diputados recurrentes alegando que el poder de convocatoria y la presidencia de las conferencias sectoriales que en el mismo se atribuye al Ministro del ramo establece una relación jerárquica entre la Administración Central y las autonómicas, y desconoce que las comunicaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas deben canalizarse a través de los Presidentes de estas últimas.

A este respecto es de señalar que el poder de convocatoria de órganos colegiados e incluso la presidencia de los mismos no atribuyen necesariamente la condición de superior jerárquico a su titular, pero, en cualquier caso, no cabe discutir la posición de superioridad que constitucionalmente corresponde al Estado como consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la nación, tal como ha destacado este Tribunal en su Sentencia 4/1981, de 2 de febrero. Por otra parte, no es válida la objeción relativa a la forma en que han de realizarse las comunicaciones entre el Estado y las Comunidades, dado que este extremo no aparece regulado en el precepto.

14.El art. 9, en su apartado primero, condiciona el ejercicio de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten a la utilización del territorio y al aprovechamiento de los recursos naturales de interés general, a las directrices generales que establezcan los planes aprobados conforme al art. 131 de la Constitución.

Se trata de un precepto de contenido indeterminado, tanto por lo que se refiere a las competencias cuyo ejercicio se limita, dada la falta de precisión semántica del término «afectar», como a las limitaciones a que ha de someterse dicho ejercicio, ya que se remite a las directrices generales de un plan que sólo tendrá existencia en el futuro.

En cualquier caso, el art. 9.1 supone, en definitiva, una reformulación del ámbito competencial del Estado y de las Comunidades Autónomas definido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad del precepto, frente a las alegaciones de los recurrentes, arguyendo que el art. 9.1 se limita a proclamar la primacía del plan económico general del art. 131.1 en materia de planificación territorial y programación de recursos naturales. Pero lo cierto es que, desde el punto de vista competencial, la primacía del plan habrá de derivar de la Constitución y de los Estatutos y no cabe tratar de establecerla en una norma emanada del legislador estatal. Este puede, a través de los planes previstos en el art. 131 de la Constitución, fijar las bases de la ordenación de la economía en general y de sectores económicos concretos -dado que el art. 149.1.13.ª de la Constitución no establece límites en cuando al contenido material de la planificación económica-, pero no puede establecer una norma que no tenga otro objetivo que el de delimitar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas. Por ello, con independencia de que el contenido del art. 9.1 resulte o no conforme a la Constitución, el precepto es inconstitucional por las razones expuestas en el fundamento jurídico cuarto.

En cuanto al apartado 2 del art. 9, la primera cuestión que plantea es la determinación de su alcance, pues, en su actual redacción, los supuestos potencialmente objeto de la norma son prácticamente ilimitados. De un lado, sólo quedan excluidos los dos supuestos previstos en el apartado primero y no se especifica la naturaleza de los planes, programas o acuerdos a que hace referencia; de otro, el precepto es de aplicación a todos los casos en que el ejercicio de una competencia estatal o comunitaria afecte a servicios o competencias de la otra parte, siendo así que, dada la interrelación entre las diversas actividades de los poderes públicos, es difícil imaginar alguna actuación del Estado o de las Comunidades Autónomas en que esa incidencia no se produzca en alguna medida.

Sostiene el Abogado del Estado que este apartado 2 del art. 9 es claramente una norma de coordinación del ejercicio de las potestades planificadoras del Estado y de las Comunidades Autónomas, y que la regla en él contenida no puede ser más respetuosa con el principio de autonomía.

Es evidente, como ya ha señalado en otras ocasiones este Tribunal, que la colaboración entre la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas resulta imprescindible para el buen funcionamiento de un Estado de las Autonomías. Del mismo modo, el principio de coordinación, que en el campo económico está expresamente afirmado en la Constitución, respalda la creación de órganos coordinadores que fijen pautas de actuación al Estado y a las Comunidades Autónomas en materias en que uno y otras resulten afectados.

Pero en el caso del art. 9.2, el carácter necesario y vinculante del acuerdo entre el Estado y la Comunidad, y la atribución de un papel arbitral al Consejo a que se refiere el art. 131.2 de la Constitución, colocan al precepto en un plano distinto al de la colaboración y la coordinación. Como consecuencia de dicho precepto, el ejercicio de competencias reservadas a diversos órganos del Estado o de la Comunidad Autónoma se ve condicionado a la decisión de otro órgano, al que se atribuyen las facultades decisorias que a aquéllos pudieran corresponderles, invadiendo así su esfera de competencia. Por otra parte, con independencia de que sea discutible -como entienden los recurrentes- que al Consejo pueda atribuírsele una función no acorde con el fin que ha determinado su previsión constitucional, el hecho es que con la función de arbitraje a él encomendada se interpone un mecanismo para la resolución de conflictos competenciales no previsto constitucionalmente.

En definitiva, el apartado segundo del art. 9 resulta también inconstitucional al suponer una reformulación del ámbito de competencias definido por la Constitución, así como una limitación de potestades atribuidas constitucionalmente a diversos órganos y la creación de controles sobre la actuación de las Comunidades Autónomas que no aparecen en la Ley fundamental.

15.El art. 10 determina que «el ejercicio de las competencias estatales a que se refieren los artículos anteriores se ordenará estrictamente a la satisfacción de los intereses generales, sin interferir las competencias propias de las Comunidades Autónomas».

A este respecto es de señalar que el ejercicio de las competencias estatales habrá de realizarse necesariamente dentro del marco constitucional y de conformidad con todos los principios establecidos en la Constitución, sin que el legislador estatal pueda incidir en esta materia integrando las prescripciones constitucionales. Por este motivo el precepto en cuestión ha de considerarse inconstitucional, con abstracción de cuál sea su contenido concreto.

16.De las consideraciones anteriores se deriva que no corresponde al legislador estatal dictar las normas contenidas en el título I del Proyecto, salvo en lo que respecta a los arts. 5.4; 6; 7.2 (párrafo primero) y 8 del mismo, y que no puede asignarse a este último artículo carácter armonizador.

Finalmente, es preciso destacar que, si bien los preceptos mencionados son constitucionales no puede atribuírseles carácter orgánico por versar sobre materias no comprendidas en el art. 81.1 de la Constitución expresamente o por remisión.

B) Título II

17.El título II forma parte del bloque de materias del Proyecto respecto a las cuales las Cortes Generales apreciaron la necesidad de dictar normas armonizadoras. Pero, como señalamos en el fundamento jurídico tercero, no basta con que el título haya sido aprobado con este carácter; para conferirle tal naturaleza es preciso que el legislador estatal no haya dispuesto de otros cauces constitucionales . Ello obliga a analizar su articulado tales que le permitieran dictar esas normas. Ello obliga a analizar su articulado para dilucidar la posible existencia de tal título competencial.

La finalidad del título II es regular determinados aspectos de las relaciones entre las Comunidades Autónomas -pluriprovinciales y uniprovinciales- y las Diputaciones Provinciales existentes en su ámbito territorial.

Por lo que se refiere a las Comunidades pluriprovinciales, este título instrumenta jurídicamente la posible participación de las Diputaciones en la actividad administrativa propia de aquéllas. Las Comunidades Autónomas podrán transferir competencias o delegar el ejercicio de las mismas a las Diputaciones Provinciales, tratándose en ambos casos, según se infiere del contenido de la regulación, de competencias ejecutivas de carácter administrativo relativas a los servicios cuyo ejercicio corresponde a la Administración autónoma. Y las Diputaciones Provinciales podrán asumir, en los términos que los Estatutos y las Leyes de las Comunidades Autónomas establezcan, la gestión ordinaria de los mencionados servicios.

Los arts. 11 y 12 fijan los principios básicos a que ha de ajustarse el ejercicio de estas facultades: la transferencia o delegación ha de hacerse por Ley y extenderse a todas las Diputaciones Provinciales comprendidas en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma, pudiendo las Diputaciones organizar el servicio transferido o delegado y correspondiendo a la Comunidad las funciones de dirección, vigilancia y control, a cuyo efecto se establecen los medios que puede utilizar y el alcance de los controles previstos. En el art. 13 se prevé la gestión coordinada de los servicios en los supuestos en que concurran competencias de las Comunidades Autónomas y de las Diputaciones Provinciales, aun cuando la coordinación no aparezca expresamente establecida por Ley. En el art. 14 el legislador abandona, con carácter general, el tradicional principio organizativo delegata potestas delegari non potest y admite expresamente que las Comunidades Autónomas pueden delegar en las Diputaciones Provinciales el ejercicio de competencias que les hayan sido transferidas o delegadas por el Estado; en cambio, prohíbe al Estado transferir o delegar directamente sus competencias a las Diputaciones Provinciales. El art. 15, refiriéndose a las Comunidades uniprovinciales, establece la integración de la Diputación en la respectiva Comunidad Autónoma y fija los efectos de la misma. Finalmente, de acuerdo con los arts. 16 y 17 del Proyecto, la regulación contenida en el art. 15 no es de aplicación a los Cabildos insulares y el título II no se aplica más que subsidiariamente a las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Navarra.

18.Por lo que respecta a las normas relativas a las Comunidades pluriprovinciales, puede encontrarse en el art. 149.1.18.ª de la Constitución la habilitación que permite al legislador dictarlas, pues, de acuerdo con el mencionado artículo, a él corresadnde la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, y dentro de dicha competencia ha de entenderse comprendida la regulación de las relaciones entre las distintas Administraciones y, por ende, de las bases a que habrá de ajustarse la coordinación entre éstas así como las transferencias o delegaciones de funciones administrativas a favor de las Diputaciones Provinciales.

En cuanto a las Comunidades uniprovinciales, debe ponerse de manifiesto que el contenido del art. 15 del Proyecto -impugnado por la Generalidad de Cataluña por regular ad cautelam una materia propia de los Estatutos de Autonomía aparece recogido explícita o implícitamente en los Estatutos de dichas Comunidades -todos ellos posteriores al texto inicial del Proyecto- (así en los de Asturias, art. 20 y disposición transitoria 2.ª, 4; Cantabria, art. 31 y disposición transitoria 3.ª; Madrid, disposición transitoria 4.ª; Murcia, art. 18 y disposición transitoria 2.ª,4; y La Rioja, art. 14 y disposición transitoria 1.ª) y el valor del mismo para un futuro legislador estatutario no sería otro que el de una simple directriz que podría seguir o no libremente.

No puede, pues, calificarse de armonizador al título II, por disponer el Estado de un título competencial específico que le permite regular la materia sobre la que versa. Y tampoco puede considerársele orgánico, pues dicha materia no corresponde a las comprendidas en el art. 81.1 de la Constitución. Los recurrentes, que impugnan su pretendido carácter orgánico y armonizador, reconocen tal competencia estatal, si bien estiman que, en algún aspecto, la regulación contenida en el art. 11.1 excede de esa competencia.

19.Impugnan los recurrentes la expresión con que comienza dicho art. 11 («sin perjuicio de las competencias que la legislación de régimen local, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, atribuya a las Diputaciones Provinciales») por estimar que no le corresponde al legislador estatal la atribución de esas competencias a las Diputaciones. Pero a este respecto es preciso señalar que la esfera competencial de las Diputaciones Provinciales, en cuanto garantiza su derecho constitucional a la autonomía, constituye un aspecto básico del régimen local, correspondiendo, por tanto, al Estado su regulación, sin perjuicio de las competencias que dentro del marco constitucional puedan atribuirles las Comunidades Autónomas al dictar su legislación de régimen local; así lo ha entendido este Tribunal Constitucional en su Sentencia 32/1981, de 28 de julio, al afirmar que las competencias de las Corporaciones Locales no pueden quedar a merced de la interpretación que cada Comunidad Autónoma haga del derecho a la autonomía local, pues tal autonomía viene exigida por el modelo de Estado que la Constitución configura.

En consecuencia, no puede calificarse de inconstitucional el inciso primero del art. 11 del Proyecto, tal como pretenden la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y la de los 50 Diputados.

Carece también de fundamento la impugnación relativa al carácter no básico del principio establecido en el art. 11.1 in fine. Alegan los recurrentes que tal principio no puede inferirse del ordenamiento vigente en materia de régimen local y tampoco aparece entre las normas básicas derivadas del art. 149.1.18.ª, que el Tribunal Constitucional fijó en su Sentencia de 28 de julio de 1981 en relación con las Diputaciones Provinciales. Pero ambos argumentos carecen de relevancia: el primero, porque dicha legislación preconstitucional no condiciona al legislador en el momento de establecer las bases previstas en el art. 149.1.18.ª de la Constitución; el segundo, porque de ninguno de sus fundamentos jurídicos puede deducirse que dicha sentencia haya enunciado una lista cerrada y taxativa de normas o principios básicos en la mencionada materia.

La exigencia contenida en el final del art. 11.1 del Proyecto no constituye sino una opción legítima del legislador dentro de las competencias que le reconoce el art. 149.1.18.ª, de la Constitución. Hay razones en favor y en contra de que las transferencias y delegaciones, caso de realizarse, hayan de ser generalizadas, es decir, extensivas a todas las Diputaciones Provinciales comprendidas en el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. En el primer sentido se pronuncia el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, considerándolo como una «obvia exigencia de igual trato y no discriminación». En sentido contrario se arguye que la diversa «capacidad técnica» existente en unas y otras Diputaciones aconseja dejar a las Comunidades en libertad para decidirse por una atribución singularizada o globalizadora, si bien es de señalar que en el Proyecto puede considerarse garantizada la exigencia técnica a través del art. 12 del mismo. Pero el hecho es que tanto en uno como en otro supuesto se está utilizando un razonamiento que, en última instancia, remite a un criterio de oportunidad y no de legitimidad constitucional. La valoración de la exigencia contenida en el final del art. 11.1 podrá, pues, hacerse dentro del ámbito de la oportunidad política, pero no de la legalidad constitucional, única que cabe enjuiciar a este Tribunal.

20.En conclusión, el contenido del título II no es armonizador ni orgánico, pero es legítimo constitucionalmente como legislación básica en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18.ª de la Constitución), tanto, respecto de aquellas Comunidades Autónomas cuyos Estatutos hayan asumido el desarrollo legislativo en tal materia como respecto a las demás Comunidades Autónomas.

21.Finalmente y para precisar el sentido y alcance del título II, conviene tener en cuenta dos consideraciones. En primer término, es preciso destacar que los preceptos relativos a las Comunidades pluriprovinciales tienen un carácter marcadamente dispositivo y remiten a los Estatutos y a la legislación básica de aquéllas en orden a su ulterior integración normativa. No configuran, pues, un «modelo» de administración indirecta que vincule a las Comunidades y condicione al futuro legislador, preocupación que subyace a las impugnaciones de los recurrentes; se trata, más bien, de la articulación de una forma de gestión de los servicios cuya operatividad depende no sólo de que sea asumida por las Comunidades Autónomas, sino de que éstas la concreten a través de su propia legislación.

Por otra parte, todos los Estatutos aprobados con posterioridad a la fecha en que el Gobierno envió a las Cortes el texto del Proyecto de Ley hoy impugnado -y en dicha fecha sólo se habían aprobado los del País Vasco, Cataluña y Galicia- regulan, con mayor o menor extensión, las cuestiones que constituyen el núcleo central del título II, esto es, la gestión de servicios propios de las Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales, y la integración de la Diputación Provincial en la Comunidad uniprovincial.

C) Título III

22.Aparte del general carácter orgánico atribuido al título III, las Cortes Generales han asignado también carácter armonizador a los arts. 19.2 y 21 del mismo, relativos a la contabilidad regional de las Administraciones públicas y a las Corporaciones de Derecho Público, y respecto a ellos procede determinar no sólo si la materia sobre la que versan está sujeta a reserva de Ley orgánica y su regulación es conforme a la Constitución, sino también si el Estado dispone de una atribución específica para dictar dichas normas, como se ha señalado en el fundamento jurídico tercero.

23.El art. 18 tiene su apoyo constitucional en el art. 149.1.18.ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en relación con el procedimiento administrativo común, la legislación sobre expropiación forzosa, y la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

El apartado 1 establece que será de aplicación a la Administración de las Comunidades Autónomas y a los organismos que de ella dependan la legislación del Estado sobre el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de aquéllas.

Este apartado fue impugnado por el Gobierno y el Parlamento vascos en sus escritos de interposición del presente recurso; posteriormente la impugnación fue retirada por entender que la sola referencia a la «organización propia» de las Comunidades Autónomas no excluye ni menoscaba la referencia al «derecho sustantivo» que se hace en el art. 10.6 del Estatuto vasco.

La representación de los 50 Diputados mantiene, no obstante, la impugnación alegando que, por lo que se refiere a los Estatutos vasco y catalán, el art. 18.1 no se ajusta a las previsiones constitucionales y estatutarias al omitir la referencia a las especialidades del derecho sustantivo.

No toma en consideración el escrito de los Diputados que, en materia de procedimiento, la Constitución hace referencia a las especialidades propias de las Comunidades Autónomas en dos apartados: a las especialidades derivadas de las particularidades del derecho sustantivo en el apartado 6 del art. 149.1, cuando se refiere a la competencia exclusiva del Estado en la materia relativa a la legislación procesal, y a las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades en el apartado 18, al establecer la competencia exclusiva del Estado en materia de procedimiento administrativo. Y si los Estatutos vasco y catalán hacen referencia conjunta a ambas especialidades es porque en el mismo apartado recogen tanto la materia contenida en el apartado 6 del art. 149.1 de la Constitución como la incluida en el apartado 18 del mismo.

Así, pues, el art. 18.1 del Proyecto se ajusta plenamente a las previsiones constitucionales y estatutarias.

El apartado 2 reproduce el precepto constitucional que le sirve de base, pero, en relación con la materia de contratos y concesiones administrativas, fija el concepto de bases al remitir a los arts. 2 y 3 del Proyecto. Esta remisión, es decir, la expresión «conforme a lo establecido en los arts. 2 y 3 de esta Ley», debe ser eliminada como consecuencia de lo ya resuelto en relación con dichos artículos.

Suprimida dicha remisión, el precepto resulta constitucional por cuanto es una mera reproducción del art. 149.1.18.ª de la Constitución, si bien, como ha señalado este Tribunal en reiteradas ocasiones, no es técnicamente correcto transcribir en las leyes los preceptos constitucionales.

24.El art. 19, en su apartado 1, determina que, mientras una Ley del Estado no establezca un régimen distinto, en virtud de lo previsto en el art. 149.1.18.ª de la Constitución serán de aplicación a la Administración de las Comunidades Autónomas y a los organismos y empresas que de ella dependan las mismas reglas sobre contabilidad y control económico y financiero aplicables a la Administración del Estado, sin perjuicio de las especialidades que deriven de los respectivos Estatutos.

En relación con dicho apartado es preciso destacar los siguientes aspectos: en primer lugar, es un precepto de vigencia limitada en el tiempo, ya que determina el régimen aplicable en tanto el Estado no establezca otro distinto en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª de la Constitución; en segundo término, dado el objeto del Proyecto de LOAPA, se trata del régimen aplicable a todas las Comunidades Autónomas, incluidas las de mayor nivel de autonomía; por último, como este régimen jurídico básico, que es el que se estima competencia del Estado, no puede confundirse con la totalidad de las reglas sobre contabilidad y control económico y financiero aplicables a la Administración del Estado, el artículo hace referencia a las especialidades que deriven de los respectivos Estatutos.

Esto acredita que el precepto sólo pretende imponerse a todas las Comunidades Autónomas en la medida en que lo permite el sistema constitucional, por lo que habrá que interpretarlo en el sentido de que las reglas aplicables a la Administración de todas ellas serán las de carácter básico -que no se precisan por el precepto- dentro de las actualmente vigentes, y, puesto que el apartado se fundamenta en la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.18.ª de la Constitución, su contenido se entenderá referido a aquellos aspectos del control económico y financiero de las Comunidades Autónomas que puedan incluirse dentro del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Así entendido, el precepto no es contrario a la Constitución.

En cuanto al art. 19.2, dado el carácter armonizador atribuido al mismo, es preciso analizar en este caso si existe un título específico estatal para regular la materia contenida en él. Este precepto parte de la necesidad de un sistema uniforme de contabilidad regional aplicable a todas las Administraciones públicas, que responda a las directrices de la Comunidad Económica Europea, y habilita al Gobierno para que, a tal fin, elabore los principios y criterios que habrán de seguir las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

El principio que subyace al mencionado precepto -la uniformidad de la contabilidad regional de las Administraciones públicas- puede encuadrarse en las bases previstas en el art. 149.1.18.ª de la Constitución, lo mismo que las normas reglamentarias que, en el ejercicio de la habilitación otorgada, dicte el Gobierno, pues dicho principio exige necesariamente, para su efectividad, la elaboración de criterios comunes.

Los recurrentes reconocen al Estado tal título competencial, pero el Consejo Ejecutivo de la Generalidad impugna el precepto alegando que al Estado sólo le corresponde la legislación básica y que dentro de dicho título no cabe una habilitación al Gobierno.

Es cierto que, dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución ha de ser normalmente la Ley, pero, como ha señalado este Tribunal Constitucional, existen supuestos en que la Ley puede remitir al reglamento para regular aspectos básicos que completen el contenido de la misma. En el presente caso, la habilitación al Gobierno aparece justificada porque la materia a que se refiere, de carácter marcadamente técnico, es más propia del reglamento que de la Ley.

25.El art. 20 regula el establecimiento de Secciones Territoriales del Tribunal de Cuentas en el ámbito de cada Comunidad Autónoma.

Tan sólo el Consejo Ejecutivo de la Generalidad ha cuestionado la constitucionalidad del precepto y únicamente en lo que atañe a la consideración del Tribunal de Cuentas como órgano supremo de control externo de la gestión económica y financiera del sector público. Basa sus alegaciones en que, al extender las atribuciones del Tribunal al control de la gestión financiera, se vulneran los arts. 136 y 153 d) de la Constitución.

La impugnación carece, sin embargo, de fundamento pues, aunque no con idéntica formulación, ambos controles, económico y financiero, aparecen atribuidos al Tribunal de Cuentas en los mencionados artículos de la Constitución, y el art. 2.º de la Ley Orgánica de dicho Tribunal, al desarrollar el art. 136 de aquélla, establece expresamente, como función propia del mismo, la fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público.

En este caso, el ejercicio de la competencia estatal va acompañado de reserva de Ley orgánica, pues el art. 136 de la Constitución, en su apartado 4, establece tal reserva en relación con la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas.

26.El art. 21 es otro de los artículos tramitados como armonizadores, por lo que ha de determinarse también respecto a él si el Estado posee otros títulos específicos para regular su contenido y, en caso de no existir tales títulos, si el precepto se ajusta a lo dispuesto para las leyes de armonización por el art. 150.3 de la misma.

En su apartado 1, el art. 21 se refiere a las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos que se concretan en el apartado a): Cámaras Agrarias, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, Cámaras de la Propiedad Urbana y Cofradías de Pescadores.

El Proyecto reconoce el aspecto privado de estas Entidades al señalar que tendrán como función propia la prestación de servicios a sus miembros y la representación y defensa de sus intereses económicos y corporativos, pero, al mismo tiempo, les confiere una dimensión pública al calificarlas como Corporaciones de Derecho público, imponer su c

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1.º Estimar parcialmente los recursos acumulados 311, 313, 314, 315 y 316/1982, y, en su virtud, declarar:

a) Que el Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) no puede promulgarse como Ley orgánica, de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico segundo.

b) Que el Proyecto de LOAPA no puede promulgarse como Ley armonizadora, de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico tercero.

c) Que son inconstitucionales los arts. 1, 2, 3, 4, 5.1, 2 y 3; 7.1 y 2 (párrafo segundo), 9, 10, 22 c), 23, 24.2, 34.1 y 37.2, así como los incisos contenidos en los artículos 32.2 a) y 37.1: «en función de la implantación real de la misma» [art. 32.2 a)] y «de conformidad con lo que disponga la legislación prevista en el art. 149.1.18.ª de la misma, y la que, en su desarrollo, puedan dictar las Comunidades Autónomas» (art. 37.1 ), por vulnerar los preceptos constitucionales en los términos fijados en los correspondientes fundamentos jurídicos de esta Sentencia.

2.º Desestimar los recursos en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a cinco de agosto de mil novecientos ochenta y tres.