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Sentencia Constitucional Nº 90/2018, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Cuestión de inconstitucionalidad 5771/2017 de 06 de Septiembre de 2018
Relacionados:
Orden: Constitucional
Fecha: 06 de Septiembre de 2018
Tribunal: Tribunal Constitucional
Ponente: OLLERO TASSARA, ANDRES
Nº de sentencia: 90/2018
Núm. Ecli: ES:TC:2018:90
Resumen
Voces
Agente de la autoridad
Cuestión de inconstitucionalidad
Constitucionalidad
Tipo penal
Representación procesal
Transporte por carretera
Servicio de transporte público
Interventores
Actividades económicas
Funciones inspectoras
Proporcionalidad de las penas
Responsabilidad penal
Causalidad
Empresa pública
Funcionarios públicos
Transporte de viajeros
Empresa de transporte
Tutela
Estatutos de autonomía
Desobediencia grave
Transporte público
Acción penal
Estatuto Básico del Empleado Público
Cuerpos y fuerzas de seguridad
Dación de cuenta
Encabezamiento
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5771-2017, promovida por la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona en relación con la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987, de 28 de mayo, sobre regulación del transporte por carretera mediante vehículos de motor, añadida por el artículo
Antecedentes
1. Por escrito registrado en este Tribunal Constitucional el día 28 de noviembre de 2017 la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona remite, junto con el testimonio del proceso correspondiente (apelación penal núm. 47-2016), el Auto de 19 de octubre de 2017 por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987, de 28 de mayo, sobre regulación del transporte por carretera mediante vehículos de motor, añadida por el artículo
2. Los hechos relevantes en este proceso constitucional son los que a continuación se resumen.
a) EI Juzgado de lo Penal núm. 7 de Barcelona dictó Sentencia el 27 de agosto de 2015 declarando probado que don J.A.H.M. viajaba el día 4 de marzo de 2013 en un autobús municipal sin un billete válido y que, tras una discusión con dos inspectores de la empresa Transports de Barcelona, S.A., y el conductor del autobús de dicha empresa pública, les propinó puñetazos y patadas que precisaron para curar de primera asistencia médica. Tras considerar que tales hechos son constitutivos de dos faltas de lesiones del artículo
b) Contra dicha Sentencia interpuso recurso de apelación don J.A.H.M., argumentando, entre otros extremos, que no procede en ningún caso la condena por delito de atentado, porque no cabe considerar que los empleados de la empresa pública Transports de Barcelona, S.A., tengan la condición de autoridad a los efectos de lo previsto en el artículo
c) Mediante providencia de 21 de septiembre de 2017, la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona dio traslado a las partes para que se pronunciasen sobre la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987, añadida por el artículo 147 de la Ley 9/2011. La providencia estima que dicho precepto podría ser contrario al artículo 149.1.6 CE, “que confiere al Estado competencia exclusiva sobre legislación penal” y al artículo 149.1.29 CE, “al regular una materia de seguridad que está reservada al Estado”; asimismo que podría vulnerar “el principio de proporcionalidad dimanante del artículo 25 CE”.
La representación procesal de Transports de Barcelona, S.A., y de los empleados de esta afectados por el suceso que dio lugar al proceso penal se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por considerar que la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987 no vulnera precepto constitucional alguno. La representación procesal de don J.A.H.M. mostró su conformidad con el planteamiento de la cuestión, por las mismas razones expresadas por la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona en su providencia. El Ministerio Fiscal no formuló alegaciones.
d) Por Auto de 19 de octubre de 2017, la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987, de 28 de mayo, sobre regulación del transporte por carretera mediante vehículos de motor, añadida por el artículo
3. Del contenido del Auto interesa destacar lo siguiente.
Tras exponer los antecedentes del caso, el órgano judicial señala que el precepto cuestionado satisface los juicios de aplicabilidad y relevancia, toda vez que puede ser determinante para decidir si J.A.H.M. debe ser condenado por un delito de atentado tipificado en los artículos 550 y
Añade la Audiencia Provincial de Barcelona que el Tribunal Constitucional ya ha admitido una cuestión similar a esta (la tramitada con el núm. 1815-2017) mediante providencia de 6 de junio de 2017, planteada por ese mismo órgano judicial, con la misma fundamentación, en relación con el artículo 38. 3 y 4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2006, de 31 de marzo, ferroviaria, que atribuye también la condición de agentes de la autoridad a los interventores de empresas ferroviarias en el ejercicio de sus funciones.
En cuanto a las concretas dudas de inconstitucionalidad que le suscitan el precepto cuestionado, la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona comienza por referirse a la infracción del orden competencial.
Expone así, en primer lugar, que no hay en el
Al respecto señala que el artículo
Descarta a continuación que pueda considerarse que el artículo
Plantea seguidamente la posible vulneración de la competencia estatal en materia de seguridad pública (art. 149.1.29 CE). Argumenta al respecto que “la tarea de control de si los viajeros del operador del servicio público de transporte en superficie de viajeros están en posesión de un título de transporte no puede encuadrarse en el ámbito de actuación de la policía autonómica, ni dentro de ninguna otra competencia sobre seguridad atribuida a la Generalitat de Catalunya, por lo que no entra dentro de las competencias de la Generalitat en materia de seguridad, y en consecuencia no tiene la Generalitat competencia para la concesión de la calidad de agente de la autoridad a quienes realizan esa función de control”.
Por lo que se refiere a la posible infracción del artículo 25.1 CE, sostiene que la disposición vulneraría el principio de proporcionalidad de las normas penales, entendido en el sentido definido en la STC 136/1999, de 20 de julio, FJ 29. Este principio presenta especial relevancia cuando lo que está en juego es un derecho fundamental como la libertad personal (art. 17 CE) y en su examen debería tenerse en cuenta que la aplicación o no del tipo penal de atentado no implica que la conducta quede sin castigo penal; “el delito de atentado constituye un plus sobre la aplicación de otros tipos penales, como pueden ser los de lesiones, maltrato de obra o amenazas”. Sobre la base de los elementos expuestos, la Audiencia Provincial de Barcelona considera que debe valorarse si es proporcionada y razonable la imposición de una pena de prisión adicional, de seis meses de duración mínima, cuando la persona agredida o amenazada es empleada de una empresa operadora de servicios de transporte público regular. Concluye considerando que el sacrificio del derecho fundamental a la libertad que resulta del precepto cuestionado carece de justificación y que no parece haber fundamento alguno para la imposición de penas de prisión.
Por último, la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona descarta la posibilidad de realizar una interpretación conforme del precepto cuestionado, como la realizada por la Sección Décima de la misma Audiencia Provincial, que no aprecia delito de atentado en supuestos de agresiones a empleados de ferrocarriles, por entender que el artículo 38.3 de la Ley catalana 4/2006, ferroviaria (de similar contenido al precepto que aquí se cuestiona), no debe aplicarse en el orden jurisdiccional penal, interpretando que la atribución de la condición de “agentes de la autoridad” tendría efectos meramente administrativos, nunca penales.
4. Por providencia de 10 de enero de 2018, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y deferir su conocimiento a la Sala Primera, a la que por turno objetivo le había correspondido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
5. Mediante escritos registrados en este Tribunal los días 1 y 5 de febrero de 2018, respectivamente, los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado comunicaron el acuerdo de la Mesa de sus respectivas Cámaras de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo
6. La Letrada del Parlamento de Cataluña formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el día 5 de febrero de 2018, solicitando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
Tras referirse a los antecedentes del caso, resume las tachas de inconstitucionalidad que plantea el órgano judicial: la supuesta vulneración de los títulos competenciales del Estado en materia de legislación penal (art. 149.1.6 CE) y en materia de seguridad pública (art. 149.1.29 CE), así como la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad que derivaría del artículo
Afirma seguidamente que la
Se sigue de lo anterior que la disposición adicional cuestionada no vulnera la competencia exclusiva estatal en materia de legislación penal (art. 149.1.6 CE), pues no pretende —ni puede hacerlo— ampliar o modificar el tipo penal del artículo
En fin, no siendo la disposición cuestionada una norma penal, queda descartada la supuesta contradicción con el principio de proporcionalidad en materia punitiva derivado del artículo 25.1 CE. El resultado desproporcionado lo generaría, en su caso, el artículo
7. Las alegaciones presentadas por el Abogado del Estado interesando la desestimación de la cuestión fueron registradas en este Tribunal el día 5 de febrero de 2018.
Sostiene que la disposición cuestionada debe entenderse en el contexto especial de las funciones de policía administrativa, no gubernativa, del servicio público de transporte regular de viajeros que establece la legislación catalana. La finalidad de la norma no es, como entiende el Auto por el que se promueve la cuestión, la de atribuir a todos los empleados del operador de transporte de que se trate la protección del artículo
Para el Abogado del Estado los elementos de análisis a tener en cuenta respecto a la cuestión planteada se refieren a la clase de actividad desarrollada y al título competencial de regulación sobre la actividad específica. Señala en este sentido que de lo que se trata es de comprobar que los viajeros cumplen las condiciones jurídicas del trasporte, singularmente la de hallarse en posesión del título documental que autoriza el transporte y, como consecuencia, la adopción de las medidas correspondientes en orden a permitir o no el viaje o la utilización del transporte, solicitando en su caso el auxilio de la policía gubernativa. La Comunidad Autónoma de Cataluña tiene asumidas estatutariamente competencias en materia de transportes de viajeros por carretera que transcurran dentro del territorio autonómico, lo que justifica la atribución de la condición de agente de la autoridad al personal de las empresas operadoras del servicio de transporte público regular a los efectos del ejercicio de facultades de policía administrativa, no gubernativa. Por ello, la disposición cuestionada no invade la competencia estatal en materia de seguridad pública (art. 149.1.29 CE), pues la atribución de la condición de agente de la autoridad a ese personal no lo es en el sentido de policía gubernativa.
Por otro lado, el precepto cuestionado no constituye una norma penal ni condiciona la aplicación del
En fin, no constituyendo el precepto cuestionado una norma penal, no procede tampoco enjuiciarlo desde el punto de vista del principio de proporcionalidad derivado del artículo 25.1 CE. La supuesta vulneración de este principio penal solo sería predicable, en su caso, del artículo
8. El Fiscal General del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el día 16 de febrero de 2018, interesando que se desestime la cuestión de inconstitucionalidad.
Tras exponer los antecedentes de hecho del asunto y referirse pormenorizadamente al contenido del Auto de planteamiento, considera que el núcleo principal de la cuestión estaría constituido por la posible infracción del artículo 149.1.6 CE, habida cuenta de que lo único que ha de importar a la Sala es si los empleados agredidos tenían la condición de agentes de la autoridad. Ello significa que lo relevante es si el Parlamento de Cataluña podía ampliar el ámbito de los sujetos pasivos del delito de atentado a un agente de la autoridad y no si ha vulnerado las competencias en materia de seguridad pública, ya que lo que habría hecho es legislar en materia penal, más que dictar normas sobre seguridad. Por lo que se refiere a la vulneración del principio de proporcionalidad que dimana del artículo 25 CE, parece obvio que, solo si se reconociera al Parlamento de Cataluña competencia para legislar en materia penal, podría entrar a considerarse si la forma en que ha lo ha hecho podría infringir tal principio.
Así, recuerda que la STC 120/1998, de 15 de junio, FJ 4 (con cita a su vez de la STC 142/1988, de 12 de junio, FJ 7, y de la STC 162/1996, de 17 de octubre, FJ 4), prescribe que, conforme al artículo 149.1.6 CE, la legislación penal es competencia exclusiva del Estado, por lo que las normas emanadas de las Comunidades Autónomas no pueden prever concretos delitos ni sus correspondientes penas. No obstante, esa regla general también tiene una excepción, pues como señala la propia STC 120/1998, FJ 4, “el órgano judicial puede seleccionar como complemento válido de la ley penal las normas de las Comunidades Autónomas dictadas en el marco de sus respectivas competencias”, añadiendo en su fundamento jurídico 5 que “es conciliable con los postulados constitucionales la utilización legislativa y aplicación judicial de las llamadas leyes penales en blanco”, con los requisitos que esa misma doctrina constitucional señala.
Podría pensarse entonces —prosigue el Fiscal General del Estado— que la argumentación del Auto de planteamiento de la cuestión debería ser compartida, pues en modo alguno existe en el artículo
9. El Pleno del Tribunal, mediante providencia de 5 de junio de 2018, acordó alzar la suspensión del plazo acordado en el presente proceso constitucional en atención a lo dispuesto en el artículo
10. La Abogada de la Generalitat de Cataluña formuló sus alegaciones mediante escrito presentado en este Tribunal el día 12 de junio de 2018 solicitando que se inadmitiera o, en su defecto, se desestimara la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
Comienza por resumir los antecedentes del asunto y se refiere asimismo a la STC 50/2018, de 10 de mayo, que estimó la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1815-2017, planteada por el mismo órgano judicial, contra el artículo 38.4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2006, de 31 de marzo, ferroviaria, precepto que atribuye la condición de agentes de la autoridad a los interventores de ferrocarriles de la Generalitat.
Seguidamente, alega el incumplimiento del juicio de relevancia por el órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad, lo que debería conducir a la inadmisión de la cuestión. A juicio de la Abogada de la Generalitat, de la redacción de la disposición cuestionada se desprende necesariamente que la atribución de la consideración de agentes de autoridad a los empleados de las empresas operadoras del servicio público regular de transporte cuando ejercen determinadas funciones no va más allá de las consecuencias administrativas o gubernativas que derivan de esa atribución; esto es, no se les atribuye en ningún caso esa consideración a efectos penales, a diferencia de lo que este Tribunal en la citada STC 50/2018 apreció que sucedía en el caso del artículo 38.4 de la Ley 4/2006, ferroviaria, que fue por ello declarado inconstitucional y nulo por invadir la competencia estatal en materia penal (art. 149.1.6 CE).
Por otra parte, conforme se infiere del artículo
En consecuencia, por todo lo expuesto, la Abogada de la Generalitat interesa la inadmisión de la cuestión. Mas, para el caso de que este Tribunal entendiera satisfecho el juicio de relevancia, solicita que la cuestión sea desestimada, por entender que la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987 no incurre en la infracción de los artículos 25.1 y
La respuesta a las dudas sobre la constitucionalidad de la disposición cuestionada requiere delimitar previamente el bien jurídico protegido en el delito de atentado, lo cual permitirá concretar quiénes pueden ser considerados como víctimas del delito. La Abogada de la Generalitat aduce que el bien jurídico protegido en este delito ha evolucionado desde la protección de los funcionarios o del principio de autoridad que estos representan, “a una concepción que entiende como bien jurídico protegido la garantía del buen funcionamiento de los servicios públicos”. En esta nueva concepción el bien jurídico a proteger es la “necesidad de que los agentes públicos —funcionarios, autoridades o agentes de la autoridad— que actúan al servicio de los ciudadanos, puedan desempeñar sin interferencias sus funciones de garantía y protección”. De este modo, la doctrina, la jurisprudencia y el propio legislador penal han redefinido el concepto de orden público como bien jurídico protegido en el delito de atentado, de modo ya no se corresponde con el principio de autoridad, sino que parte de una nueva definición de lo que debe entenderse por orden público, como aquella situación que permite el ejercicio pacífico de los derechos y libertades públicas y el correcto funcionamiento de las instituciones y organismos públicos y, consiguientemente, el cumplimiento libre y adecuado de sus funciones, en beneficio de intereses colectivos. Se trata de un concepto mucho más amplio, que considera el orden público como sinónimo de respeto a los principios y valores que están en la base de la convivencia social y constituyen el fundamento del orden social, económico y jurídico. Esa nueva delimitación del bien jurídico protegido por el delito de atentado es precisamente la que rechaza el Auto de planteamiento de la cuestión.
Continúa afirmando la Abogada de la Generalitat que los empleados que tienen atribuidas las funciones de inspección en la empresa pública Transports de Barcelona, S.A., reúnen las condiciones para ser considerados funcionarios públicos y agentes de la autoridad a los efectos de su consideración como sujetos pasivos del delito de atentado del artículo
El Auto de planteamiento de la cuestión no parece dudar de que una ley estatal pueda atribuir el carácter de agentes de la autoridad a determinados funcionarios públicos. Sin embargo, no admite que dicha atribución pueda llevarla a cabo una ley de un parlamento autonómico. Esta conclusión no puede ser compartida, pues la Generalitat de Cataluña puede atribuir el carácter de agente de la autoridad a los empleados de empresas públicas de transporte de viajeros por carretera que, en el ámbito de sus competencias, realizan funciones de inspección y control; esto no convierte al legislador autonómico en legislador penal, por lo que no existe invasión de la competencia estatal en materia penal (art. 149.1.6 CE), ni tampoco una injerencia en la competencia estatal en materia de seguridad pública.
La Comunidad Autónoma de Cataluña ha aprobado la Ley 12/1987 en ejercicio de su competencia en materia de transportes. El artículo 169 del Estatuto de Autonomía de Cataluña le atribuye la competencia exclusiva sobre el transporte terrestre de viajeros y mercancías que trascurre íntegramente por el territorio de Cataluña. En el marco de esa regulación, al configurar el transporte de viajeros por carretera como servicio público, se establece un régimen jurídico aplicable al personal que presta el servicio público de transporte y se atribuye la condición de agente de la autoridad a los empleados que realizan las funciones de vigilancia y control, en ejercicio de estas potestades de policía administrativa. Además, al atribuir la consideración de agente de la autoridad a los empleados de las empresas operadoras de servicio público regular de pasajeros, la Ley 12/1987 no está ampliando el tipo penal de atentado ni alterando el bien jurídico que se protege con el delito de atentado.
En fin, la Ley 12/1987 no es norma de contraste para analizar la proporcionalidad de una pena derivada de un ilícito penal. Como ya se dijo, el bien jurídico protegido por el delito de atentado no es el mantenimiento del orden público en sentido estricto, de modo que no puede sostenerse que el legislador penal haya incurrido en un exceso en el rigor de las penas. Y aún menos cabe derivar esa alegada desproporción entre la lesión del bien jurídico protegido y la pena de un precepto como el cuestionado, atribuyéndole una vulneración del principio de proporcionalidad basada en el análisis de la pena que el legislador penal ha considerado necesario establecer para el delito de atentado.
11. Mediante providencia de 17 de julio de 2018, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sala Primera y conforme a lo establecido en el artículo
12. Mediante providencia de 6 de septiembre de 2018, se señaló este mismo día para deliberación y votación de la presente Sentencia.
Fundamentos
1. La Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987, de 28 de mayo, sobre regulación del transporte por carretera mediante vehículos de motor, añadida por el artículo
La disposición cuestionada establece lo siguiente:
“Los empleados de las empresas operadoras de servicios de transporte público regular, en los actos de servicio y en los actos motivados por estos, tienen la consideración de agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones, especialmente las de vigilancia inmediata de la observancia, por los usuarios y por terceros en general, de las reglas establecidas por las leyes y los reglamentos. Dichos empleados deben ejercer las correspondientes funciones inspectoras y han de dar cuenta de las infracciones detectadas a los órganos administrativos competentes”.
Como se ha expuesto en los antecedentes, el órgano judicial considera que esta disposición sería contraria al orden constitucional de distribución de competencias, al invadir las del Estado sobre legislación penal (art. 149.1.6 CE) y en materia de seguridad pública (art. 149.1.29 CE), así como por vulnerar el principio de proporcionalidad de las penas derivado del artículo 25 CE. Añade la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona que el Tribunal Constitucional ya ha admitido otra cuestión similar a esta (la núm. 1815-2017) mediante providencia de 6 de junio de 2017, planteada por ese mismo órgano judicial, con la misma fundamentación, en relación con el artículo 38.3 y 4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2006, de 31 de marzo, ferroviaria, que atribuye también la condición de agentes de la autoridad a los interventores de empresas ferroviarias en el ejercicio de sus funciones.
Debe advertirse que esta cuestión núm. 1815-2017 ha sido estimada por STC 50/2018, de 10 de mayo (“Boletín Oficial del Estado” núm. 141, de 11 de junio de 2018), que declara inconstitucional y nulo el artículo 38.4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2006, de 31 de marzo, ferroviaria. Lo razonado en la STC 50/2018 cobra como es natural relevancia para la resolución de la presente cuestión, en el sentido que más adelante se verá.
La Generalitat de Cataluña ha solicitado la inadmisión de la cuestión por incumplimiento del juicio de relevancia y, subsidiariamente, su desestimación. Los demás intervinientes en el presente proceso constitucional han interesado también la desestimación de la cuestión por entender que no concurren las vulneraciones constitucionales que aprecia el órgano judicial.
2. Debemos examinar previamente si concurre el óbice que alega la Abogada de la Generalitat de Cataluña, relacionado con el cumplimiento del juicio de relevancia. De acuerdo con el artículo
La elección de la norma aplicable a los actos o disposiciones enjuiciados es una cuestión de legalidad ordinaria que corresponde a los órganos judiciales, los cuales, en el ejercicio de las funciones que, en exclusiva, les atribuye el artículo 117.3 CE, deben formular el pertinente juicio de aplicabilidad. Sin embargo, no basta con que el órgano judicial considere que la norma es aplicable al caso, sino que también ha de satisfacerse el requisito de la relevancia, ya que la aplicabilidad de la norma es condición necesaria para que el fallo dependa de su validez, pero no es, en modo alguno, condición suficiente (SSTC 17/1981, de 1 de junio, FJ 4, y 156/2014, de 25 de septiembre, FJ 2, por todas). El juicio de relevancia ha sido definido por este Tribunal como “el esquema argumental dirigido a probar que el fallo del proceso judicial depende de la validez de la norma cuestionada” (por todos, AATC 93/1999, de 13 de abril, FJ 3, y 21/2001, de 30 de enero, FJ 1), y que “constituye una de las más esenciales condiciones procesales de las cuestiones de inconstitucionalidad en garantía de que su planteamiento no desborde la función de control concreto o incidental de la constitucionalidad de las leyes, por no versar sobre la norma de cuya validez depende el fallo, único objeto posible de este tipo de procedimientos” (STC 201/2011, de 13 de diciembre, FJ 2, entre otras muchas).
La representación procesal de la Generalitat de Cataluña interesa en primer lugar la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por entender incumplido el obligado juicio de relevancia. No discute que la disposición cuestionada sea aplicable al caso, pero discrepa del juicio de relevancia formulado por la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona en su Auto de planteamiento de la cuestión. Sostiene, en síntesis, que el órgano judicial proyecta la duda de constitucionalidad sobre una norma a la que artificiosamente atribuye unas determinadas consecuencias jurídicas que no derivan directamente de ella, sino de la delimitación del tipo penal de atentado, por lo que ha realizado una formulación inadecuada del juicio de relevancia. Por otro lado señala que, puesto que es posible la interpretación de la norma conforme con la Constitución (en contra de lo que sostiene el Auto de planteamiento de la cuestión), tampoco cabe entender satisfecho el juicio de relevancia por este motivo, pues el planteamiento del órgano judicial desvirtúa la naturaleza propia de la cuestión de inconstitucionalidad, al convertirla en un juicio de constitucionalidad en abstracto, desligado del proceso a quo.
Incumbe a los jueces y tribunales, prima facie, realizar el juicio de relevancia, “sin que le corresponda a este Tribunal sustituir o rectificar su criterio, salvo en los casos en que de manera notoria, sin necesidad de examinar el fondo debatido y en aplicación de principios jurídicos básicos, se advierta que la argumentación judicial en relación con dicho juicio de relevancia carece de consistencia” (por todas, STC 86/2016, de 28 de abril, FJ 3, y las allí citadas).
Atendiendo a este criterio, la objeción que formula la Abogada de la Generalitat no puede ser acogida. El órgano judicial ha argumentado suficientemente la aplicabilidad y relevancia del precepto cuestionado, en los términos en los que la duda de constitucionalidad ha quedado delimitada. Considera que la aplicación del tipo penal de atentado al caso que ha de resolver deriva directamente de la atribución de agente de la autoridad que, a tales efectos, se establece en favor de determinado personal de empresas de transportes de viajeros por carretera en el ejercicio de sus funciones (en este caso en relación con la empresa pública Transports de Barcelona, S.A.). El órgano judicial ha razonado acerca del nexo causal existente entre la validez de la cuestionada disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987 (añadida por el art. 147 de la Ley 9/2011) y la decisión a adoptar en el proceso penal, de suerte que la relevancia de la constitucionalidad o no del mencionado precepto, en orden a dictar la resolución que proceda en el pleito a quo es evidente, y en tal sentido se argumenta en el Auto de planteamiento. De este modo, y desde la perspectiva externa y formal de verificación que corresponde a este Tribunal, la relación de dependencia entre la constitucionalidad del precepto legal cuestionado y el fallo que haya de dictarse en el proceso a quo aparece suficientemente justificada. Por otra parte, el planteamiento de la representación procesal de la Generalitat de Cataluña remite, en realidad, al fondo de la cuestión planteada, en la medida en que niega que la norma cuestionada tenga carácter penal, que es, precisamente, una de las dudas —acaso la principal— que plantea el órgano judicial cuando argumenta acerca de la vulneración de la competencia estatal del artículo 149.1.6 CE, en relación con la configuración del tipo penal de atentado [en sentido similar, STC 50/2018, FJ 2 b)].
Tampoco puede atenderse al segundo argumento expuesto por la representación procesal de la Generalitat de Cataluña para sostener que el juicio de relevancia no puede entenderse satisfecho. En principio, la existencia de posibles interpretaciones alternativas conformes con la Constitución no impide el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, ni convierte a esta en notoriamente infundada, como tiene señalado la doctrina de este Tribunal (por todas, SSTC 86/2016, de 28 de abril, FJ 3; 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 2, y 40/2014, de 11 de marzo, FJ 2). Dicha doctrina se ha establecido en casos como el presente, en los que el propio órgano judicial promotor de la cuestión, en el Auto de planteamiento, razonaba sobre la posible interpretación conforme con la Constitución, que sin embargo descartaba, justificando, como aquí sucede, las razones de su rechazo y el consiguiente planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad [en sentido similar, STC 50/2018, FJ 2 b)].
3. Descartado el óbice de inadmisión que alega la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, se deben resolver las dudas de constitucionalidad planteadas por la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona. A tal efecto, examinaremos en primer lugar si la disposición cuestionada vulnera la competencia exclusiva estatal en materia de legislación penal (art.
La duda respecto a la vulneración del artículo
El examen de esta duda debe partir de que, como señaló la STC 120/1998, de 15 de junio, FJ 4 b), la legislación penal es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.6 CE), por lo que “las normas emanadas de las Comunidades Autónomas no pueden prever concretos delitos ni sus correspondientes penas”. Conforme a la doctrina constitucional (por todas, junto a la citada STC 120/1998, SSTC 142/1988, de 12 de julio, FJ 7; 162/1996, de 17 de octubre, FJ 4; 243/2004, de 16 de diciembre, FJ 8, y 144/2017, de 14 de diciembre, FJ 5), la legislación penal es un sector del ordenamiento jurídico que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.6 CE, “se sitúa por completo extramuros de la competencia legislativa de las Comunidades Autónomas. Así, en este ámbito, las competencias estatales actúan como límite de la acción normativa autonómica” (STC 50/2018, FJ 3). Se trata, por tanto, de averiguar si la disposición cuestionada en este proceso constitucional ha franqueado ese límite.
4. El artículo
En el marco de las competencias estatutariamente asumidas por la Generalitat en materia de transportes de viajeros por carretera que discurran dentro del territorio de Cataluña (art. 169 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en adelante EAC), la cuestionada disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987 (añadida por el artículo 147 de la Ley 9/2011) atribuye la condición de “agentes de la autoridad”, en el ejercicio de sus funciones, a los empleados de las empresas operadoras de servicios de transporte público regular, en los actos de servicio y en los motivados por estos.
Ahora bien, a diferencia de lo que sucedía en el caso del artículo 38.4 de la Ley 4/2006, ferroviaria, que atribuía la condición de agentes de la autoridad a los interventores ferroviarios a los expresos efectos de poder exigir responsabilidad por conductas punibles conforme al
La disposición cuestionada se inserta en una ley autonómica dirigida a regular un determinado sector material, el transporte regular de personas por carretera dentro del territorio de Cataluña, en el que la Generalitat ostenta competencias conforme a lo dispuesto en el artículo 169 EAC. Cuando esta legislación administrativa sectorial procede a atribuir la condición de agente de la autoridad a los empleados de las empresas operadoras de servicios de transporte público regular, en los actos de servicio y en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de la normativa de transportes (en particular que los usuarios disponen de un título de viaje válido) se limita a su propio ámbito material de competencias sobre transporte de viajeros por carretera. No amplia o modifica, por tanto, el tipo penal del artículo
5. La desestimación de esta primera duda de constitucionalidad que formula el órgano judicial promotor de la cuestión conduce a rechazar igualmente la pretendida vulneración del principio de proporcionalidad en materia penal derivado del artículo 25.1 CE. En efecto, alcanzada la conclusión de que la disposición cuestionada no constituye una norma penal, queda descartado que su aplicación pueda generar un resultado punitivo desproporcionado.
6. Sostiene también la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Barcelona que la disposición cuestionada podría vulnerar la competencia estatal en materia de seguridad pública (art. 149.1.29 CE). Afirma al respecto que la tarea de controlar que los viajeros están en posesión de un título de transporte “no puede encuadrarse en el ámbito de actuación de la policía autonómica, ni dentro de ninguna otra competencia sobre seguridad atribuida a la Generalitat”, que carece en consecuencia de competencia para atribuir la condición de agente de la autoridad a los empleados de las empresas de transporte que realizan esa función de control.
Procede recordar que la materia seguridad pública hace referencia a la “protección que se lleva a cabo, preferentemente, mediante la actividad policial propiamente dicha y las funciones no policiales inherentes o complementarias a aquellas” (SSTC 104/1989, de 8 de junio, FJ 6, y 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 5), pero también “puede ir más allá de la regulación de las intervenciones de la ‘policía de seguridad’, es decir, de las funciones propias de las fuerzas y cuerpos de seguridad” (STC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 4), de tal suerte que “la actividad policial es una parte de la materia más amplia de la seguridad pública” (SSTC 175/1999, FJ 7). Ahora bien, no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguir la seguridad pública o a preservar su mantenimiento, puede englobarse en el título competencial de “seguridad pública”, pues si así fuera, “la práctica totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública, y por ende competencia del Estado, cuando es claro que se trata de un concepto más estricto, en el que hay que situar de modo predominante las organizaciones y los medios instrumentales, en especial los cuerpos de seguridad a que se refiere el artículo 104 de la Constitución.” (STC 59/1985, de 6 de mayo, FJ 2 in fine; doctrina reiterada luego en las SSTC 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 46, y 184/2000, de 1 de junio, FJ 5, entre otras).
Debe advertirse de nuevo que la atribución por la disposición cuestionada de la condición de agentes de autoridad a los empleados de las empresas de transporte de viajeros por carretera, en el ejercicio de sus funciones, no lo es en el sentido de policía gubernativa, sino, como ya se dijo, en el estricto sentido de vigilancia de la observancia, por los usuarios, de las reglas que establece la normativa en materia de transportes por carretera, particularmente en lo referido al control de la posesión por los viajeros de un título válido de transporte; ello comporta el ejercicio de las funciones inspectoras correspondientes y la dación de cuenta de las infracciones detectadas a los órganos administrativos competentes, que serán los que, en su caso, impongan las sanciones que procedan conforme a lo previsto en la ley autonómica. Por tanto, la regulación cuestionada es ajena a la competencia estatal en materia de seguridad pública. Se incardina en la competencia estatutariamente asumida por la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de transporte de viajeros por carretera dentro del territorio autonómico (art. 169 EAC). No existe pues infracción del artículo 149.1.29 CE, por lo que también esta duda de constitucionalidad ha de ser descartada.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a seis de septiembre de dos mil dieciocho.
Ver el documento "Sentencia Constitucional Nº 90/2018, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Cuestión de inconstitucionalidad 5771/2017 de 06 de Septiembre de 2018"
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