Sentencia Contencioso-Administrativo 407/2025 , Rec. 294/2022 de 01 de octubre del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo el Anexo I del Decreto 184/2022, de 15 de septiembre, del Gobierno de Canarias, en el extremo relativo a la declaración y publicación de la Zona Especial de Protección para las Aves (ZEPA) designada con el código ES0000310, denominada "Llanos y Cuchillos de Antigua", isla de Fuerteventura.

I.- Alega la parte recurrente que en el procedimiento ordinario nº 135/2021 seguido ante esta misma Sala y que tiene por objeto la resolución nº 57/2020, de 15 de abril de 2020, de la Viceconsejería de Lucha contra el Cambio Climático, una vez practicada la prueba, en fase de conclusiones, reiteró el petitum de su demanda, solicitando se declare la nulidad de pleno de derecho y la invalidez e ineficacia de la ZEPA ES0000 ", Llanos y Cuchillos de Antigua", a todos los efectos. Solicitud de nulidad que instaban sobre la base de que la designación y delimitación de la referida ZEPA ni se había producido por órgano competente, previo oportuno expediente, ni fueron objeto de publicación en diario oficial alguno.

Posteriormente, una vez declarado concluso para sentencia dicho recurso, se publicó en el Boletín Oficial de Canarias de fecha 1-10-2022 por la Consejería de Transición Ecológica, Lucha contra el Cambio Climático y Planificación Territorial, el Decreto 184/2022, de 15 de abril, por el que se declaran Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) en la CCAA de Canarias; cuyo contenido recurre de forma parcial en lo relativo a la inclusión en el Anexo I la indicada ZEPA.

Sin embargo, pese a que en la exposición de motivos se indica la nueva declaración formal de las 43 ZEPA designadas, es decir, delimitadas previamente por el Gobierno de Canarias con el objeto de normalizar o renovar dicha declaración, lo cierto es que la delimitación y designación de la ZEPA ES0000 ", Llanos y Cuchillos de Antigua, nunca se produjo con los requisitos legales imprescindibles.

Por el contrario, sólo se han delimitado hasta la fecha 42 de estos espacios terrestres en la CCAA de Canarias, debiéndose excluir aquélla, ya que para ser incluida en el listado tendría que ser designada y delimitado previamente exnovo.

Añade, en sustento de su pretensión, la conexión existente entre este procedimiento y el seguido con el número 135/2021, ya que dice en ambos casos se enjuicia la delimitación y designación de la ZEPA, cuyos argumentos de negación son los mismos.

Y que los requisitos exigidos por el artículo 175 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias no se cumplen en el caso de la ZEPA indicada por lo siguiente:

El decreto impugnado se limita a relacionar la ZEPA en su Anexo I, dando por hecho que dicha declaración ya era válida con la mera expresión de intenciones a través del escrito de trámite que citó en los hechos de esta demanda, de la Viceconsejera de Medio Ambiente de la Dirección General de Protección de la Naturaleza.

Una ficha simplificada, conteniendo un plano a escala 1/10.000 y la mera referencia nominal de tres especies en el Anexo I de la Directiva 2009/147/CE no puede colmar la exigencia de justificación requerida en los apartados 2 y 3 del precepto, si como es el caso no va acompañada en el expediente de los estudios de avifauna que con rigor motiven y determinen la densidad de sus poblaciones y su distribución geográfica dentro del área que pretenda delimitarse (tal y como la Administración viene exigiendo a los particulares en las evaluaciones ambientales de sus proyectos). No existe en todo el expediente un estudio o documento que acredite tal extremo. A diferencia de lo sucedido en el Acuerdo del Gobierno del año 2006 en el que se declararon nuevos espacios ZEPA y se modificaron y ampliaron otros, tras un proceso de estudios, audiencias y consensos.

Y es que el artículo 175.3 establece la obligación a los Cabildos Insulares, de unas normas de conservación, que den idea y pautas interpretativas del alcance de los estudios exigibles previos a la declaración, y si bien el precepto no establece la exigencia de que su promulgación sea anterior o coetánea a la declaración ZEPA, deben iniciarse seguidamente y concluirse en un tiempo prudencial.

Por lo que solicita la declaración de nulidad de dicha ZEPA a todos los efectos.

II.- La Administración demandada interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo, y se declare ajustada a derecho el Decreto impugnado. Alega para ello que la Comunidad Autónoma ha cumplido con los requisitos exigidos en los artículos 44 y 45 de la Ley 42/2007, así como el artículo 175 de la Ley 4/2017.

SEGUNDO.- Previamente a entrar a examinar los concretos motivos de impugnación, hemos de advertir que en el procedimiento al que alude el escrito de demanda ( Procedimiento Ordinario nº 135/2021 seguido ante esta misma Sala), fue dictada sentencia de fecha 17 de octubre de 2024, habiendo sido declarada firme al no ser recurrida por ninguna de las partes.

Esta sentencia estimó parcialmente el recurso interpuesto por "Transportes Pablo de León, S.L." contra la Resolución nº 57/2020, de 15 de abril, de la Viceconsejería de Lucha contra el Cambio Climático por la que se finaliza por delegación el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria del "Proyecto de explotación y restauración de la cantera de basalto, denominada Barranco de la Torre", en el término municipal de Antigua (Fuerteventura), declarando nulo el acto impugnado y acordando que la Administración autonómica demandada debía continuar la tramitación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria del proyecto promovido por la demandante hasta su culminación, emitiendo la declaración de impacto ambiental (DIA) con las conclusiones que legal y objetivamente resulten procedentes, teniendo en cuenta el contenido del Estudio de Impacto Ambiental y los anexos y documentación complementaria que figuran en el expediente.

Ahora bien, pese a la conexión que alega la demandante entre ambos procedimientos, lo declarado en aquél no condiciona lo que aquí hemos de resolver ya que el objeto de los recursos contencioso-administrativos son diferentes.

El PO 135/2021 tuvo por objeto la resolución de la Viceconsejería de Lucha contra el Cambio Climático por la que se finaliza y archiva el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria del "Proyecto de explotación y restauración de la cantera de basalto, denominada Barranco de la Torre", promovido por TRANSPORTES PABLO DE LEÓN, SL, en el término municipal de Antigua (Fuerteventura); expediente NUM000.

Decisión que se fundamentaba en que el proyecto presentado por dicha empresa se desarrolla en Red Natura (ZEPA ES0000310 "Llanos y Cuchillos de Antigua") y que del análisis preliminar del Estudio de Impacto Ambiental del proyecto y del resultado de la información pública se evidenciaba un perjuicio sobre la integridad del espacio natural.

Sin embargo, la sentencia declaró que la citada ZEPA no había sido creada de acuerdo con lo dispuesto en la legislación vigente, pronunciándose en los siguientes términos:

"Sucede, sin embargo, y en esto coincidimos con la entidad recurrente, que con la información que consta en las actuaciones no es posible afirmar que la citada ZEPA haya sido creada de acuerdo con lo dispuesto en la legislación vigente (europea, estatal y autonómica). Sin perjuicio de lo argumentado al respecto por la parte actora (Fundamento de carácter material o sustantivo 2, pp. 7 y ss.), basta leer el apartado 3 de las Conclusiones del informe elaborado por D. Marcial y D. Higinio de 14 de marzo de 2005, integrantes a la sazón del Servicio de Biodiversidad de la Dirección General del Medio Natural, aportado por la demandada (y citado a su vez en la demanda), en el que se reconoce expresamente lo que sigue:

"En el Servicio de Biodiversidad no consta la existencia de resolución propuesta de la ZEPA «ES0000310 Llanos y cuchillos de Antigua» emitida por órgano administrativo alguno del Gobierno de Canarias".

Desde luego, no es suficiente, para considerarla creada legalmente, que la documentación referida a dicha ZEPA haya sido transmitida a la Dirección General de Conservación de la Naturaleza (Ministerio de Medio Ambiente) desde la Viceconsejería de Medio Ambiente, y que, con posterioridad, por el Ministerio de Medio Ambiente se haya remitido la documentación de la ZEPA ES0000310 "Llanos y cuchillos de Antigua" a la Comisión Europea, como se indica en los apartados 1 y 2 de las Conclusiones del referido informe sobre la designación de la ZEPA (y acredita la documentación que se adjunta al mismo). No lo es tampoco el escrito firmado por la entonces Viceconsejera de Medio Ambiente y remitido a la Dirección General de Medio Ambiente del mencionado departamento ministerial, que se limita a remitir a la Dirección General de Medio Ambiente del mencionado departamento ministerial la información sobre la nueva ZEPA ES0000310 "Llanos y cuchillos de Antigua" (escrito que figura asimismo en las actuaciones y la recurrente aporta con la demanda). Tal como con acierto asevera la entidad mercantil demandante, a diferencia de lo sucedido con respecto a otras ZEPAs tanto de Fuerteventura como del resto de nuestra Comunidad Autónoma, cuya designación se ajustó al procedimiento establecido, habiendo sido aprobada en virtud de resolución publicada en el Boletín Oficial de Canarias (véase el documento núm. 8 que se acompaña con la demanda), nada de esto acontece con la ZEPA que ahora nos interesa. Precisamente por ello hemos de mostrar nuestra conformidad con la recurrente cuando sostiene:

"De una exhaustiva búsqueda practicada en las bases de datos, tanto de los Diarios Oficiales de la Unión Europea (DOCE), como en los Boletines Oficiales del Estado (BOE) y de la Comunidad Autónoma de Canarias (BOCA), podemos afirmar no solo la inexistencia de disposición de órgano o autoridad competente alguna para su delimitación y designación, sino tampoco de publicación oficial de tal designación (más allá de la informativa pero sin valor jurídico alguno, descrita anteriormente), que permita deducir su eficacia "erga-omnes". Es decir, la designación aludida tampoco ha sido publicada en diario oficial, ni de la Provincia ni de la Comunidad Autónoma, ni de Estado, ni mucho menos de la Unión Europea".

Sin embargo, el objeto del presente recurso es precisamente el Decreto por el que se declaran las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) en la Comunidad Autónoma de Canarias, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (declaración de estas zonas especiales de protección para las aves) conforme al cual:

"La Administración General del Estado y las comunidades autónomas, previo procedimiento de información pública, declararán las ZEC y las ZEPA, en el ámbito de sus respectivas competencias. Si, como resultado del trámite de información pública anterior, se llevara a cabo una ampliación de los límites de la propuesta inicial, ésta será sometida a un nuevo trámite de información pública.

Dichas declaraciones se publicarán en los respectivos Diarios Oficiales incluyendo información sobre sus límites geográficos y los hábitats y especies por los que se declararon cada uno. De dichas declaraciones, se dará cuenta al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente a efectos de su comunicación a la Comisión Europea, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Mediante este Decreto se cumple el requisito cuyo "incumplimiento" fue precisamente el motivo por el que la sentencia de fecha 17 de octubre de 2024 estimó parcialmente el recurso interpuesto por la demandante, ya que la declaración como tal, mediante la tramitación prevista en el artículo 175 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, no había tenido lugar hasta entonces.

Este precepto establece lo siguiente:

"Declaración de lugares que forman parte de la Red Natura 2000 y planes de protección y gestión

1. Las propuestas de lugares de importancia comunitaria, la declaración de las zonas especiales de conservación y las zonas de especial protección para las aves que constituyen la Red Natura 2000 se realizarán por decreto del Gobierno de Canarias, a propuesta de la consejería competente en materia de conservación de la naturaleza, previo trámite de información pública y audiencia de los cabildos insulares y municipios afectados. Igualmente, terminados los trámites mencionados, se requerirá, con carácter previo a la declaración, la comunicación al Parlamento de Canarias.

2. Los decretos a los que hace referencia el apartado anterior, que serán publicados en el Boletín Oficial de Canarias, concretarán los hábitats y especies que justifican la declaración de cada uno de ellos, su representación cartográfica y descripción geométrica, así como las normas vigentes en las que se establezcan las medidas específicas para su protección.

3. Asimismo, para los espacios de la Red Natura 2000 no coincidentes con espacios de la Red Canaria de Espacios Naturales Protegidos, declarados de acuerdo con el ordenamiento europeo, por sus especiales características naturales, por la presencia de hábitats de interés comunitario y especies de carácter prioritario para la conservación, los cabildos deberán elaborar las correspondientes normas de conservación, previa consulta a las administraciones afectadas, así como las personas propietarias de los terrenos.

4. El contenido de dichas normas se establecerá reglamentariamente por el Gobierno de Canarias, y comprenderá, como mínimo, los siguientes extremos:

a) Estado actualizado de los hábitats naturales y de los hábitats y poblaciones de las especies por los cuales ha sido declarado el espacio, así como la representación cartográfica de su distribución.

b) Especificación y valoración de amenazas que afecten a los objetos de conservación del lugar o lugares para los cuales se aprueban las correspondientes disposiciones específicas.

c) Definición de objetivos, orientados al mantenimiento y restauración ecológica de los hábitats naturales y de los hábitats y poblaciones de las especies correspondientes.

d) Zonificación.

e) Régimen de usos por zonas, distinguiendo entre usos prohibidos, autorizables y permitidos.

f) Las medidas apropiadas para evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable.

g) Régimen de indemnizaciones que, en su caso, pudieran corresponder por las prohibiciones y limitaciones establecidas y que afecten a actividades preexistentes, así como, en general, por la limitación de la potencialidad productiva de la zona teniendo en cuenta las determinaciones del planeamiento territorial y urbanístico aprobado.

h) Cuando se estime conveniente, concretará la superficie y el modo en que serán aplicadas las medidas reguladas en el artículo 185 de esta ley, relativo a las áreas de influencia socioeconómica de los términos municipales afectados por la declaración de las zonas que componen la Red Natura 2000.

5. Cuando la zonificación y el régimen de usos establecidos en los planes de protección y gestión de los espacios de la Red Natura 2000 sean más exigentes que los establecidos en el planeamiento territorial y urbanístico, se aplicarán directamente las medidas de los planes de los espacios de la Red Natura 2000, sin perjuicio de la posterior adaptación de los planes territoriales y urbanísticos a sus determinaciones, y de las indemnizaciones correspondientes, en su caso"..

Y lo cierto es que del contenido del expediente administrativo consta que se han seguido todos los trámites de información pública y audiencia de los cabildos insulares y municipios afectados, así como la comunicación al Parlamento de Canarias.

TERCERO.- Sobre los defectos de previa designación en la aprobación del presente Decreto.

La parte demandante sostiene que para poder declarar la ZEPA es preciso que estén previamente delimitadas por el Gobierno de Canarias y comunicadas a las Comisión Europea.

Según el artículo 45 de la Ley 42/2007 antes citado, la comunicación a la Comisión Europea a llevarse a cabo una vez declarada la ZEPA, pero no previamente como sostiene la demandante.

Y en cuanto a la previa delimitación, lo cierto es que tal y como se recoge en los diversos informes previos a la aprobación del Decreto impugnado, en Noviembre de 2001 la Viceconsejería de Medio Ambiente del Gobierno de Canarias remitió al Ministerio de Medio Ambiente una nueva designación de zona de especial protección para las aves: "Llanos y Cuchillos de Antigua", en Fuerteventura: (referencia: Designación RS219761/02112001, de VAM a DGCN), con una superficie (ha) de 9.913,77 y perímetro (km) 64,61.

Se añade en los informes que, a consecuencia de ello, el listado de ZEPA de Canarias (que hasta entonces eran 27) se elevaba a 28.

Lo que concuerda con lo declarado en la STJUE, Sala Segunda, de fecha 28-06-2007 (C-235/2004):

"Como consecuencia de la recepción de varias quejas, la Comisión dirigió el 26 de enero de 2000 al Reino de España un escrito de requerimiento en el que se hacía constar la incorrecta aplicación de la Directiva 79/409 por no haberse designado ZEPA suficientes en número y en superficie.

6. Al considerar que las respuestas de las autoridades españolas y las informaciones y propuestas para designar nuevas ZEPA, remitidas entre el 18 de mayo de 2000 y el 10 de enero de 2001, no eran convincentes, la Comisión emitió, el 31 de enero de 2001, un dictamen motivado en el que instaba al Reino de España a tomar las medidas necesarias para atenerse a él en el plazo de dos meses a contar desde su notificación, plazo que luego fue prorrogado hasta el 3 de mayo de 2001.

7. Mediante escritos de 17 de abril y 15 de mayo de 2001, las autoridades españolas respondieron al dictamen motivado y, entre el 28 de mayo de 2001 y el 25 de octubre de 2002, transmitieron información adicional y comunicaron la designación de nuevas ZEPA y la ampliación de otras ya existentes.

8. Tras haber analizado estas respuestas en su conjunto y al considerar que las Comunidades Autónomas de Andalucía, Baleares, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Madrid todavía no habían cumplido todas las obligaciones derivadas del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409 y que las Comunidades Autónomas de Asturias, Cataluña, Extremadura, Galicia y Valencia habían designado ZEPA de manera totalmente inadecuada e insuficiente, la Comisión decidió, en enero de 2003, interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia. (.).

54. Por último, en lo que afecta a la Comunidad Autónoma de Canarias, el IBA 98 identifica 65 lugares que cubren una superficie de 133.443 ha como zonas importantes para la conservación de las aves. Antes de expirar el plazo establecido en el dictamen motivado, 28 ZEPA con una superficie total de 211.598 ha cubrían parcialmente 41 zonas importantes para la conservación de las aves y aproximadamente el 59,5 % de la superficie de la red de zonas que deben ser protegidas. Por consiguiente, la Comisión entiende que la cobertura sigue siendo insuficiente, en particular, para la hubara (Chlamydotis undulata), el alimoche (Neophron percnopterus), la tarabilla canaria (Saxicola dacotiae), el corredor (Cursorius cursor), así como para otras especies como el petrel de Bulwer (Bulweria bulwerii).

La documentación que se cita en la demanda, y en concreto la certificación del Viceconsejero de Lucha contra el Cambio Climático y Transición Ecológica que fue remitido a este Tribunal en el ya citado recurso contencioso-administrativo nº 135/2021, lo que dice es que hasta esa fecha (13/12/2021) no existe declaración formal de esa ZEPA, es decir, su declaración por Decreto del Gobierno del Canarias y publicado en los boletines oficiales. Pero sí certifica que mediante escrito con número de registro 219761, de 2/11/2001 la Viceconsejería de Medio Ambiente dirigido al Ministerio de Medio Ambiente, se adjuntó el documento 20011102 Doc. Designación ZEPA ES0000310.pdf (expediente que corresponde con el proceso de designación, entendido éste como comunicación a la Comisión Europea a través del Ministerio de Medio Ambiente.

Por tanto, sí existía la previa delimitación y designación de la ZEPA que aquí se discute y que, tras su declaración mediante Decreto, se puede concluir que la misma es conforme a derecho.

Finalmente, y puesto que en la demanda se hace referencia al Acuerdo del Gobierno de Canarias de 17 de octubre de 2006, relativo a la Propuesta de Acuerdo por el que se procede a la aprobación de la Propuesta de nuevas áreas para su designación como zonas de especial protección para las aves (ZEPA). B.O.C nº 226, de 21-11-2006, afirmando que en la misma no contenía delimitación o referencia a la ZEPA "Llanos y Cuchillos de Antigua", es debido a que dicho Acuerdo tuvo por objeto la aprobación de "nuevas áreas para su designación como zonas de especial protección para las aves, y la ampliación de la superficie de otras ya declaradas (véase su Anexo), lo que no significa que la ZEPA ES0000310 no estuviera ya delimitada y designada, sino que dicho acuerdo no le afectaba.

Por todo lo expuesto hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- En cuanto a las costas, el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Ello determina la imposición legal de las costas causadas a la parte demandada, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta las circunstancias que caracterizan este recurso, señala en 1.500 euros la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida.

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,

Fallo